3-4-1-33-05 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2006. a kohtuotsus Tallinna Halduskohtu taotluses kontrollida vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teise lause ja § 7 lõike 1 punkti 3 vastavust põhiseadusele
RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti
Vabariigi nimel
|
Väljavõte |
| Kohtuasja number | 3-4-1-33-05 |
| Otsuse kuupäev | 20. märts 2006. a |
| Kohtukoosseis | Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull ja Eerik Kergandberg |
| Kohtuasi | Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teise lause ja § 7 lõike 1 punkti 3 vastavust põhiseadusele |
| Asja läbivaatamine | Kirjalik menetlus |
Resolutsioon
Tunnistada põhiseadusevastaseks ja kehtetuks vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause osas, milles see näeb ette, et isikule määratud vanemahüvitist vähendatakse talle tööandja süül vanemahüvitise maksmise kuul välja makstud varem saamatajäänud töötasu tõttu.
Asjaolud ja menetluskäik
1. Kaia Millend taotles 8. märtsil 2004. a Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniameti Tallinna osakonnalt (edaspidi Tallinna Pensioniamet) vanemahüvitise määramist. Tallinna Pensioniamet määras 11. juuni 2004. a otsusega nr 2630 VH K. Millendile vanemahüvitise 2004. aasta 4. juunist kuni 31. detsembrini. K. Millendile määratud vanemahüvitise summaks oli 9796 krooni kuus.
2. 2004. aasta novembris kandis K. Millendi tööandja Silja Line Eesti AS tema pangakontole 2001. - 2003. aastal saamata jäänud töötasu koos viivisega, makstes selle eest sotsiaalmaksu 3732 krooni. Makstud sotsiaalmaksu summast tuleneb, et Silja Line Eesti AS maksis K. Millendile novembrikuus 11309 krooni. K. Millend ei teatanud saadud tulust Tallinna Pensioniametile.
3. Tallinna Pensioniamet nõudis 31. märtsi 2005. a otsusega nr 2630 VH/1 K. Millendilt vanemahüvitise seaduse (VHS) § 7 lõike 1 punkti 3 alusel enam makstud vanemahüvitise, s.o 7613 krooni tagasimaksmist, sest K. Millend sai pensionikindlustuse registri andmetel 2004. a novembris sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu, mis on suurem viiekordsest vanemahüvitise määrast ning VHS § 3 lõike 7 kohaselt sellisel juhul isikule vanemahüvitist ei maksta.
4. K. Millend esitas Tallinna Pensioniameti otsuse peale vaide. Tallinna Pensioniameti keskpensionikomisjon jättis K. Millendi vaide 4. mai 2005. a otsusega nr 31 rahuldamata.
5. K. Millend esitas 7. juunil 2005. a Tallinna Halduskohtule kaebuse, paludes kehtetuks tunnistada Tallinna Pensioniameti keskpensionikomisjoni vaideotsuse. Hiljem täpsustas K. Millend oma taotlust, paludes tühistada Tallinna Pensioniameti 31. märtsi 2005. a otsus nr 2630 VH/1. K. Millend põhjendas oma kaebust sellega, et tema poolt enne vanemahüvitise maksmise perioodi teenitud ja temast sõltumata põhjustel hiljem välja makstud tulu suhtes VHS § 3 lõike 7 kohaldamine ei ole kooskõlas vanemahüvitise seaduse eesmärgi ja mõttega. Samuti kaasnes Tallinna Pensioniameti otsusega kaebuse esitaja ebavõrdne kohtlemine võrreldes teiste lapsega kodus olevate vanematega, kes saavad kodus oldud aja eest vanemahüvitist.
6. Tallinna Halduskohus rahuldas 17. novembril 2005. a otsusega haldusasjas nr 3-744/2005 K. Millendi kaebuse ja tühistas Tallinna Pensioniameti 31. märtsi 2005. a otsuse nr 2630 VH/1 ning jättis asja lahendamisel kohaldamata ja tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks VHS § 3 lõike 7 teise lause ja § 7 lõike 1 punkti 3.
7. Tallinna Halduskohus edastas 17. novembri 2005. a otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks VHS § 3 lõike 7 teise lause ja § 7 lõike 1 punkti 3 suhtes.
Halduskohtu ja menetlusosaliste seisukohad
8. Tallinna Halduskohus on seisukohal, et VHS § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1 punkt 3 ei ole põhiseadusega (PS) kooskõlas.
Nii eelnõu koostajate kui seadusandja tahe oli väga selgelt suunatud vanemale lapsega kodus olemise tõttu väljateenimata jääva palga hüvitamisele. Selle eesmärgiga ei ole kooskõlas vanemahüvitise tagasinõudmine isikult, kes sai vanemahüvitise maksmise perioodil kätte enne lapsehoolduspuhkust väljateenitud ja mingil põhjusel hilinemisega väljamakstud palga.
See toob kaasa kaebuse esitaja ebavõrdse kohtlemise võrreldes teiste lapsega kodus olevate ja samuti mittetöötavate vanematega, kes saavad selle aja eest vanemahüvitist. Mittetöötava vanema majanduslik olukord võib lapsehoolduspuhkusel viibimise ajal paraneda näiteks ka päranduse või kingi tõttu või laenusumma tagasisaamisega, kuid neid tulusid ei arvestata vanemahüvitise maksmisel. Varem teenitud, kuid hiljem ülekantud töötasu koos viivistega kuulub kohtu arvates vanemahüvitise seaduse eesmärki silmas pidades samalaadsesse kategooriasse.
Seaduse mõttest ja eesmärgist tulenevalt ei pidanud K. Millend teadma, et tal on kohustus teatada pensioniametile hilinemisega saadud töötasust, kuna ta ei olnud vanemahüvitise saamise kuul tulu teeninud.
Vanemahüvitise seaduse § 7 lõike 1 esimene lause koosmõjus punktiga 3 on ebasobiv ja ebaproportsionaalne seaduse eesmärgi suhtes ning seega vastuolus põhiseaduse §-ga 11 osas, milles see ei võimalda Pensioniametil teostada diskretsiooni enam makstud summa tagasinõudmisel. Imperatiivne käsk nõuda väidetavalt enam makstud vanemahüvitis tagasi igal juhul, kui isik on jätnud teatamiskohustuse täitmata, rikub PS §-st 14 tulenevat nõuet, et menetlus peab olema kooskõlas piiratava õiguse materiaalse sisuga. Samuti riivab VHS § 7 lõike 1 esimene lause koosmõjus punktiga 3 kaebaja õigust eesmärgipärasele ja efektiivsele haldusmenetlusele, mis tagab haldusmenetluses osalejale ärakuulamisõiguse.
VHS § 3 lõike 7 teine lause on vastuolus PS §-st 13 tuleneva õigusselguse põhimõttega osas, mis puudutab «saadud tulu», kuna muudest vanemahüvitise seaduse sätetest erineva terminoloogia kasutamise tulemusena ei ole sellest sättest võimalik üheselt aru saada. Vanemahüvitise seaduse § 3 lõikele 7 tuginedes tehtud kaevatav pensioniameti otsus rikub samuti K. Millendi PS §-st 27 tulenevaid õigusi.
Pensioniametil peab olema võimalik hinnata, kas konkreetne sotsiaalmaksuga maksustatud tulu mõjutab hüvitise suurust või õigust hüvitisele ning kas isik on jätnud teatamiskohustuse täitmata pahatahtlikult ja temalt on alus vanemahüvitis välja nõuda. Õigusriigis peab olema tagatud seaduse ühetaoline ja õiglane kohaldamine.
9. Riigikogu sotsiaalkomisjon leiab, et vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1 punkt 3 ei ole põhiseadusega vastuolus.
Vanemahüvitise seaduse eesmärgiks on säilitada lapsevanematele sissetulek ja tagada perekonnale tulu olemasolu. Kui väikest last kasvatav vanem saab sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu üle seadusandja poolt kehtestatava määra, vanemahüvitise seadust ei rakendata ja vanemahüvitist ei maksta. Riigieelarvest vanematele vahendite eraldamine siis, kui neil on olemas sotsiaalmaksuga maksustatav tulu, ei ole põhjendatud.
Vanemahüvitise seaduse §-s 5 ettenähtud teatamiskohustus ei anna vanemahüvitise saajale õigust kaaluda, kas teatada saadud tulust või mitte. Tegemist on kohustusega, mis peab tagama hüvitise saaja koostöö hüvitise määrajaga. Kui isik rikub teatamiskohustust, nõutakse temalt enam makstud summa VHS § 7 lõike 1 alusel tagasi.
Maksukohustuslaste registri andmed ja pensionikindlustuse registri andmed ei võimalda vahet teha teenitud ja saadud tulul ning ei kajasta perioodi, mille eest maksustatavat tulu maksti. Kui pensioniametil oleks vanemahüvitise suuruse määramisel diskretsiooniõigus, tuleks otsuseid teha teistele andmetele tuginedes. Kõne alla võiksid tulla tööandja tõendid, mida kasutatakse töötuskindlustushüvitise maksmise alusena, kuid Riigikontroll on kindlaks teinud, et nende tõendite vastavus maksuregistrite andmetele on alla 30%. Samuti on tööandja esitatavaid andmeid raske kontrollida. Sellise probleemi tekkimist vanemahüvitise seaduse rakendamisel tuleb vältida.
10. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates on vaidlustatud sätted põhiseadusega kooskõlas.
Põhiseaduskomisjon on seisukohal, et VHS § 3 lõiget 7 tuleb täpsustada hüvitise määramisel arvesse võetavate laekumiste osas. Kuna seadus käsitleb hüvitise enammaksmisena ka teavitamiskohustuse täitmata jätmise juhtumeid ja K. Millendilt nõuti enam makstud vanemahüvitis tagasi just sellel alusel, ei ole VHS § 3 lg 7 asjassepuutuv norm.
Vanemahüvitise seaduse §-s 5 sätestatud teavitamiskohustus on absoluutne ega sõltu sellest, missuguse tõlgenduse isik annab VHS § 3 lõikele 7. Teatamiskohustus võimaldab Sotsiaalkindlustusametil kaaluda, kas hüvitise maksmise perioodil hüvitise saajale laekunud summa omab tähtsust hüvitise määramisel.
Vanemahüvitise seaduses ettenähtud sanktsioon, mis nõuab, et teatamiskohustuse täitmata jätmist tuleb alati käsitada hüvitise enammaksmisena, on proportsionaalne.
11. Justiitsminister leiab, et VHS § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1 punkt 3 ei ole põhiseadusega vastuolus.
Vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teise lause ebaselgest sõnastusest tulenevat vastuolu põhiseadusega on võimalik täielikult kõrvaldada normi tõlgendamise teel. Kogu vanemahüvitise seaduse regulatsiooni eesmärk on lapsevanemale tagada, et lapse kasvatamine ei too kaasa perekonna sissetulekute vähenemist seetõttu, et üks lapsevanem ei saa varasemas mahus tööd teha ja selle eest tulu saada. Hüvitise määramisel tuleks lähtuda isiku igakuisest olukorrast.
Samas ei saa seadusandja eesmärgiga kooskõlas olevaks pidada tõlgendust, mis seaks isikule vanemahüvitise maksmise sõltuvusse teiste isikute eelnevast õigusvastasest käitumisest (töötasu maksmisega viivitamisest). Selles valguses tuleks VHS § 3 lõikes 7 kasutatud sõna «saadud» mõista kui vastaval kuul «teenitud» tulu.
Justiitsminister rõhutab, et enam makstud summa tagasinõudmine ei ole seaduse kohaselt seatud sõltuvusse teatamiskohustuse rikkumisest, kuna VHS § 7 lõike 1 punktil 3 ei ole tulenevalt VHS § 7 lõike 1 teise lause sõnastusest iseseisvat tähendust enam makstud summa tagasinõudmisel. Enam makstud summa nõutakse tagasi igal juhul. Seadusandja on soovinud vaid välistada olukorda, kus enam makstud summa tagasinõudmine ei ole võimalik isiku õigusvastase käitumise (teatamata jätmise) tagajärjel.
Pensioniametile enam makstud summa tagasinõudmisel diskretsiooniõiguse andmine viiks vanemahüvitise saajate ebavõrdse ja ametnikkonna suvast sõltuva kohtlemiseni. VHS § 7 lõikes 1 sätestatud imperatiivne norm on proportsionaalne seadusandja poolt soovitud legitiimse eesmärgi, kõikide isikute võrdse kohtlemise tagamise suhtes.
Pensioniamet peab enam makstud summa tagasinõudmisel lähtuma VHS § 1 lõikes 3 viidatud haldusmenetluse seadusest (HMS). Tulenevalt HMS §-s 6 sätestatud uurimispõhimõttest peab pensioniamet välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolu – kas hüvitise saajale laekunud hüvitise määrast suurem sotsiaalmaksuga maksustatav tulu on hüvitise saaja poolt teenitud hüvitise maksmise kalendrikuul – vajadusel selleks omal algatusel tõendeid kogudes. HMS § 40 lõike 1 kohaselt peab pensioniamet andma hüvitise saajale võimaluse esitada asja kohta sobivas vormis oma arvamus ja vastuväited.
12. Sotsiaalkindlustusameti Tallinna Pensioniamet peab VHS § 3 lõiget 7 põhiseadusega kooskõlas olevaks.
Vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega. Koosmõjus VHS § 1 lõikes 1 sätestatud vanemahüvitise seaduse eesmärgiga on sõna «saamine» vanemahüvitise seaduse mõttes sõna «teenimine» sünonüüm. Seadusandja soovis säilitada pere sissetulekut, mitte hüvitada saamatajäänud töötasu. Selles valguses on ka õigustatud vanemahüvitise alam- ja ülemmäära kehtestamine.
Vanemahüvitise seadus on registrikeskne. Seetõttu arvutatakse vanemahüvitis sotsiaalmaksuga maksustatud tulu alusel selle väljamaksmise perioodi järgi ehk nii, nagu see kajastub registris. Maksukohustuslaste registri andmed on kassapõhised ja kajastavad isiku tulu maksu arvestamise kuu tuluna. Sotsiaalmaksu maksja ei pea täpsustama, millise tööperioodi eest sotsiaalmaksuga maksustatav tulu teeniti.
Kaebajale on tagatud ärakuulamisõigus. Kaebaja ärakuulamine vaideastmes nähtub ka keskpensionikomisjoni istungi protokollist ning komisjoni otsuses tehtud viitest, et komisjon vaatas K. Millendi vaide ja toimikus olevad materjalid läbi K. Millendi osavõtul.
Vanemahüvitise seaduse §-s 5 sätestatud teatamiskohustus peaks olema üheselt mõistetav ka õigusalaste teadmisteta isikule.
13. Õiguskantsler on seisukohal, et vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause on vastuolus põhiseaduse § 12 lõike 1 esimese lausega osas, milles see ei võimalda maksta vanemahüvitist isikule, kelle vanemahüvitise maksmise kuul saadud sotsiaalmaksuga maksustatav tulu ületab viiekordset vanemahüvitise määra. Õiguskantsleri arvates ei ole VHS § 7 lõike 1 punkt 3 asjassepuutuv.
Vanemahüvitise seadus lähtub üksnes sotsiaalmaksuga maksustatava tulu mõistest, mis kujutab endast vastavalt sotsiaalmaksuseadusele töise tegevusega seonduvat tulu. Seega ei ole vahet, kas seadusandja kasutab sotsiaalmaksuga maksustatava tulu puhul sõna «teenima» või «saama». Samuti ei ole vanemahüvitise seadus pidanud oluliseks tulu saamise eelduseks oleva tegevuse aega. Oluline on tagada isikule lapse kasvatamise ajaks piisavad elatusvahendid. Seetõttu tuleb VHS § 3 lõike 7 teist lauset pidada koosseisu ja õigusliku tagajärje osas mõistetavaks ja selgeks ning PS § 13 lõikes 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega kooskõlas olevaks normiks.
Põhiseaduse § 12 lõikes 1 ettenähtud üldine võrdsusõigus nõuab, et kahte võrreldavat isikut, isikute gruppi või faktilist asjaolu koheldaks võrdselt. Seadusandja on kohelnud K. Millendit võrreldavate faktiliste asjaolude esinemisel (11 000-kroonise ja 11 309-kroonise tulu saamisel) ebavõrdselt, kuna viimasel juhul väheneb isiku sissetulek enam kui 6000 krooni võrra.
Kuna üldsusele kättesaadavatest vanemahüvitise seadust puudutavatest materjalidest ei ole võimalik välja selgitada, missugune on kirjeldatud ebavõrdse kohtlemise põhjus, leiab õiguskantsler, et üheks võimalikuks põhjuseks võib olla riigile põhjendamatu finantskoormuse kandmise vältimine. Seega ei maksa riik vanemahüvitist isikutele, kellel selle järele otsene vajadus puudub.
Riive põhjus peab olema mõistlik ja seega mõõdukas. Mõõdukuse hindamiseks tuleb kaaluda ebavõrdse kohtlemise eesmärki ja tekitatud ebavõrdse olukorra raskust.
Vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 esimese lause kohaselt võib isik vanemahüvitise saamise ajal tulu juurde saada kuni teises lauses sätestatud piirini. Ühiskonna suhtes oleks ebaõiglane, kui isik, kellele makstakse vanemahüvitist selleks, et ta ei peaks lapse kasvatamise tõttu elatusvahenditest ilma jääma, ei kasuta talle antud võimalust eesmärgipäraselt. Samuti ei saa ühiskonna arvel pakkuda piiramatut toetust. VHS § 3 lõike 7 teine lause kujutab endast kompromissi kollektiivse huvi ja üksikisiku huvide vahel.
Õiguskantsler on seisukohal, et seadusandjal on küll legitiimne huvi pidurdada teatud piirist alates vanema kogusissetuleku kasvu, et motiveerida vanemat oma lapsele tähelepanu pöörama, kuid sellega ei saa õigustada perekonna sissetuleku järsku langust alates ühest kokkuleppeliselt kindlaks määratud piirist. Üldise võrdsusõiguse valguses ei ole lubatav reegel, mille kohaselt võib perekonna sissetulek ühekroonise lisateenistuse juures väheneda üle 6000 krooni, nagu käesoleva menetluse aluseks olevas kaasuses. Samuti ei võimalda seadusandja kehtestatud piir isegi elatustaseme säilitamise võimalust neile, kelle vanemahüvitis on üle kehtestatud piiri. Seadusandja kehtestatud elatustaseme piiri ei saavutata isikute puhul, kes saavad vanemahüvitist vahemikus 11 001 krooni ja 17 472 krooni. Seetõttu ei saa VHS § 3 lõiget 7 mõõdukaks pidada.
Vanemahüvitise seaduse § 7 lõike 1 punkt 3 on menetluslik norm, mis ei mõjuta kohtu poolt sisulise otsuse langetamist. Seetõttu ei ole see käesoleva asja jaoks asjassepuutuv norm.
14. K. Millend leiab, et VHS § 3 lõike 7 teine lause ja § 7 lõike 1 punkt 3 on põhiseadusevastased ning nõustub Tallinna Halduskohtu poolt 17. novembril 2005. a haldusasjas nr 3-744/2005 tehtud otsuse põhjendustega.
Vaidlustatud sätted
15. Tallinna Halduskohtu vaidlustatud vanemahüvitise seaduse § 3
lõige 7 ja § 7 lõike 1 punkt 3 sätestavad:
Ǥ 3.
Hüvitise suuruse arvutamine
/…/
(7) Kui hüvitise saaja teenib hüvitise maksmise kalendrikuul hüvitise määrast suuremat sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu (välja arvatud füüsilisest isikust ettevõtja ettevõtlustulu), võrdub hüvitise suurus hüvitise ja saadud tulu summa ning arvu 1, 2 jagatisega, millest lahutatakse saadud tulu. Hüvitist ei maksta, kui hüvitise maksmise kalendrikuul saadud tulu ületab viiekordset hüvitise määra.»
«§ 7. Hüvitise tagasinõudmine
(1) Hüvitiseks enammakstud summa nõutakse tagasi. Hüvitise enammaksmisena käsitatakse ka juhtumeid:
/…/
3) kui hüvitise saaja jätab pensioniametile teatamata
asjaoludest, mis mõjutavad hüvitise suurust või õigust hüvitisele.»
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht
16. Asja lahendamiseks analüüsib põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kõigepealt, kas Tallinna Halduskohtu vaidlustatud normid on asjassepuutuvad (I), hinnates ühtlasi nende sätete vastavust õigusriigi põhimõttest tulenevale õigusselguse nõudele (II). Seejärel käsitleb kolleegium halduskohtu poolt tõstatatud Kaia Millendi põhiõiguste riiveid ja nende õigustatust (III). Lõpuks lahendab kolleegium Tallinna Halduskohtu taotluse VHS § 3 lõike 7 ja § 7 lõike 1 punkti 3 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks tunnistamise kohta (IV).
I
17. Tallinna Halduskohus peab põhiseadusega vastuolus olevateks ja Kaia Millendi kohtuasja lahendamisel olulist tähtsust omavateks normideks VHS § 3 lõiget 7 ja § 7 lõike 1 punkti 3.
18. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi arvates ei saa normide asjassepuutuvuse hindamisel piirduda üksnes nentimisega, et haldusorgan on isiku suhtes tehtud otsuses vaidlustatavatele normidele viidanud. Lähtudes Riigikohtu varasemast praktikast, saab asjassepuutuvateks lugeda üksnes neid norme, mis omavad otsustavat tähtsust kohtuasja lahendamisel (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 10). Otsustavat tähtsust omavad kohtuasjas normid, millest lähtudes isiku haldusasi oleks tegelikult seaduse kohaselt tulnud lahendada. Enesepiirangu põhimõttest tulenevalt ei saa kohus analüüsida kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust.
19. Tallinna Pensioniamet viitas Kaia Millendilt vanemahüvitise tagasinõudmise otsuses otsuse õigusliku alusena VHS § 7 lõike 1 punktile 3. Tallinna Halduskohtu arvates aga tugines pensioniameti otsus sisuliselt VHS § 3 lõikes 7 sätestatule.
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium nõustub Tallinna Halduskohtuga, et VHS § 3 lõige 7 on käesolevas kohtuasjas asjassepuutuv norm, sest Kaia Millendi õigus vanemahüvitist saada sõltus selle normi kohaldamisest ning pensioniamet ei oleks saanud selle normita temalt enam makstud vanemahüvitist nõuda.
Vanemahüvitise seaduse § 7 lõike 1 punkt 3 aga ei ole kolleegiumi arvates Kaia Millendi haldusasja lahendamisel määrav. Seetõttu jätab kolleegium selle normi kõrvale ja analüüsib üksnes VHS § 3 lõike 7 põhiseadusele vastavust.
II
20. Tallinna Halduskohus peab VHS § 3 lõike 7 teist lauset õigusselgusetuks seetõttu, et selles sättes kasutatav fraas «saadud tulu» ei ole teistest sätetest erineva terminoloogia kasutamise tõttu üheselt mõistetav sama lõike esimese lause, VHS § 1 lõikes 1 nimetatud seaduse eesmärgi ja VHS §-s 5 sätestatud teatamiskohustuse kontekstis.
21. Põhiseaduse §-st 10 tuleneb õiguskindluse põhimõte. Kõige üldisemalt peab see printsiip looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte). Õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegevus kaasa toob. Õigusselguse põhimõte kujutab endast ühtlasi ka PS § 13 lõikes 2 sätestatud riigi omavoli keelu konkretiseeringut.
22. Nõutav normi määratletuse ehk õigusselguse aste ei ole kõikide normide puhul sama. Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna kohustusi.
Normi määratletust ei tule hinnata konkreetse vaidluse poolte seisukohalt vaadatuna. Mõõdupuuks on keskmiste võimetega isik. Tulenevalt sellest, et tegu on isiku õigusi piirava normiga, peab õigusselguse aste olema kõrge ja õigusselgeks ei saa pidada normi, millest keskmiste võimetega isikud aru ei saa.
23. Kolleegium nõustub õiguskantsleri seisukohaga, et saadud tulu all on vanemahüvitise seaduses silmas peetud sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu. See järeldus tuleneb nii seaduse süstemaatilisest tõlgendamisest kui ka tõsiasjast, et vanemahüvitise arvutamise ja maksmise aluseks on võetud maksukohustuslaste registri isikustatud sotsiaalmaksuandmed. Viimane asjaolu on kirjas vanemahüvitise seaduse § 3 lõigetes 1, 2, 3 ja 4.
Seega pidid normi adressaatideks olevad keskmiste võimetega isikud kolleegiumi arvates VHS § 3 lõike 7 teise lause tähendusest aru saama ning VHS § 3 lõike 7 teist lauset ei saa pidada õigusselguse põhimõttega vastuolus olevaks. Kuivõrd VHS § 3 lõike 7 teise lause näol on tegemist formaalselt põhiseaduspärase normiga, analüüsib kolleegium järgnevalt selle sätte materiaalset põhiseaduspärasust.
III
24. Tallinna Halduskohus on tõstatanud nii Kaia Millendi võrdsuspõhiõiguse kui ka ärakuulamisõiguse rikkumise küsimuse. Kolleegium käsitleb neid halduskohtu väiteid esitamise järjekorras.
25. Vanemahüvitis kujutab endast hüve, mida riik isikutele jagab. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et riik tervikuna, sealhulgas seadusandja peab vanemahüvitise saamise õiguse andmisel ja piiramisel järgima võrdse kohtlemise põhimõtet.
26. Riigikohtu varasemast praktikast tuleneb, et põhiseaduse § 12 lõike 1 esimene lause hõlmab ka õigusloome võrdsuse põhimõtet (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-2-02 – RT III 2002, 11, 108, p 17). Õigusloome võrdsus nõuab seda, et seadused ka sisuliselt kohtleks kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Meelevaldseks saab ebavõrdset kohtlemist lugeda siis, kui selleks ei leidu mõistlikku põhjust. Kolleegium möönab, et kuigi meelevaldsuse kontroll laieneb seadusandja tegevusele, tuleb viimasele jätta avar otsustusulatus. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud.
Kolleegium analüüsib, kas VHS § 3 lõige 7 vastab õigusloome võrdsuse põhimõttele.
27. Kaia Millendilt nõutakse tagasi 7613 krooni 2004. a novembri vanemahüvitisest, sest tema tööandja maksis talle sellel kuul välja 2001. – 2003. aastal saamata jäänud töötasu summas, mis ületas viiekordset vanemahüvitise määra. Hiljem makstud töötasu aga loetakse sotsiaalmaksuga maksustatavaks tuluks, mille võrra vähendatakse isikule väljamakstava vanemahüvitise suurust. Kui tööandja oleks K. Millendile töötasu maksnud õigeaegselt, oleks Pensioniamet võtnud selle tulu arvesse K. Millendile kogu seaduses ettenähtud perioodi vältel makstava vanemahüvitise suuruse arvutamisel ja K. Millend oleks saanud vanemahüvitist suuremas summas.
Tulenevalt sellest, et K. Millendi tööandja maksis talle töötasu välja rohkem kui aastase hilinemisega ja vanemahüvitise maksmise perioodil, nõuab Pensioniamet VHS § 3 lõikest 7 lähtudes K. Millendilt 2004. a novembri vanemahüvitist 7613 krooni ulatuses tagasi.
28. Kolleegium on seisukohal, et Kaia Millendit, kellele tööandja süül maksti vanemahüvitise suuruse arvutamise aluseks oleval perioodil väljamaksmisele kuuluvat sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu ettenähtust hiljem ja seda võeti arvesse üksnes talle makstava vanemahüvitise vähendamisel, mitte aga vanemahüvitise määramisel, on koheldud ebavõrdselt võrreldes teiste lapsevanematega, kelle tööandjad maksid neile sotsiaalmaksuga maksustatava tulu välja õigeaegselt ehk siis ajal, mil see võeti vanemahüvitise määramisel arvesse.
Järgnevalt uurib kolleegium, kas K. Millendi ebavõrdsele kohtlemisele leidub mõistlik ja asjakohane põhjus.
29. Vanemahüvitise seaduse eelnõu seletuskirjast kirjeldatud gruppide erineva kohtlemise põhjust ei selgu. Riigikogu täiskogul 8. oktoobril 2003. a toimunud vanemahüvitise seaduse eelnõu esimese lugemise stenogrammist selgub, et eelnõu ettevalmistajate eesmärgiks oli muuta vanemahüvitis vanemahüvitise maksjate jaoks võimalikult lihtsalt administreeritavaks. Seega võis seadusandja eesmärgiks kirjeldatud isikute gruppide erineval kohtlemisel olla tagada võimalikult ökonoomne ja kontrollitav vanemahüvitise määramise, maksmise ja tagasinõudmise menetlus. Seda seisukohta toetab Riigikogu sotsiaalkomisjoni selgitus, mille kohaselt vanemahüvitist arvutatakse maksukohustuslaste registri ja pensionikindlustusregistri andmetest lähtudes, need aga ei kajasta perioodi, mille eest maksustatavat tulu maksti. Riigikogu sotsiaalkomisjon möönab Riigikohtule saadetud kirjas, et pensioniametil oleks võimalik neid andmeid saada tööandja tõenditest, kuid komisjon peab tööandjate esitatud andmete kontrollimist raskeks.
30. Riigikohus on varem asunud seisukohale, et ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada pelgalt administratiivsete raskustega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03 – RT III 2004, 5, 45, p 39). Kolleegiumi arvates ei saa ka vaatlusalusel juhul pidada vanemahüvitise lihtsat administreeritavust mõistlikuks põhjuseks, mis õigustaks K. Millendi erinevat kohtlemist võrreldes nende lapsevanematega, kelle tööandjad maksid neile sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu õigeaegselt. Arvestades seda, et Kaia Millendi ebavõrdne kohtlemine võrreldes õigeaegselt töötasu kätte saanud lapsevanematega viib ebaõiglase lõpptulemuseni, ei kaalu riigi poolt õigustuseks toodud administreerimise keerukus võrdsuspõhiõiguse riivet üles.
31. Muid põhjuseid, mis võiksid õigustada K. Millendi ebavõrdset kohtlemist võrreldes nende lapsevanematega, kelle tööandjad maksid neile sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu õigeaegselt, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei näe.
32. Seega rikub vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teine lause PS § 12 lõike 1 esimesest lausest tulenevat õigusloome võrdsuse põhimõtet osas, milles see näeb ette, et isikule määratud vanemahüvitist vähendatakse talle tööandja süü tõttu vanemahüvitise maksmise kuul välja makstud ja varem saamatajäänud töötasu võrra.
33. Tallinna Halduskohus juhtis Riigikohtu tähelepanu sellele, et vanemahüvitise seadus ei taga Kaia Millendile ärakuulamisõigust.
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et põhiseaduse §-st 14 tulenev ärakuulamisõigus on vanemahüvitise saajatele, sh Kaia Millendile tagatud vanemahüvitise seaduse §-s 9 sätestatud vaidemenetluse raames.
Asja materjalidest nähtuvalt viibis Kaia Millend Tallinna Pensioniameti keskpensionikomisjoni istungil ja tal oli võimalus tema vaiet läbivaatavale keskpensionikomisjonile oma seisukohti selgitada.
IV
34. Eelnevast tulenevalt tunnistab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium põhiseadusevastaseks ja kehtetuks vanemahüvitise seaduse § 3 lõike 7 teise lause osas, milles see näeb ette, et isikule määratud vanemahüvitist vähendatakse talle tööandja süü tõttu vanemahüvitise maksmise kuul välja makstud varem saamatajäänud töötasu võrra.
| Märt RASK | Tõnu ANTON | Lea KIVI |
| Ants KULL | Eerik KERGANDBERG |
|
Facebook
Twitter