Teksti suurus:

3-4-1-3-97 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 1997. a otsus, Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a taotluse, tunnistada osaliselt kehtetuks Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a määrusega nr. 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa p 3.19, läbivaatamine

Väljaandja:Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:06.10.1997
Avaldamismärge:RT I 1997, 74, 1268

3-4-1-3-97 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 1997. a otsus, Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a taotluse, tunnistada osaliselt kehtetuks Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a määrusega nr. 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa p 3.19, läbivaatamine

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 6. oktoobril 1997. a. 3-4-1-3-97

Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a. taotluse, tunnistada osaliselt kehtetuks Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr. 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa p. 3.19, läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 24. septembril 1997. a. kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul istungil läbi Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a. taotluse.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

nähtub:

Valga halduskohtuniku 2. juuni 1997. a. otsusega haldusõiguserikkumise nr. 2/19 asjas jäeti kohaldamata Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr. 1 vastuvõetud Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 osas, milles sätestatakse piirang alla 16-aastaste alaealiste liikumisvabadusele, ja otsustati algatada selle sätte kehtetuks tunnistamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus. Ühtlasi lõpetati HÕS § 218 p. 1 alusel menetlus Aleksander Zahhartðenko haldusõiguserikkumise asjas HÕS §-de 142 ja 143 järgi haldusõiguserikkumise koosseisu puudumise tõttu.

Juhindudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 5, esitas Valga Maakohtu esimees Riigikohtule taotluse tunnistada vastuolu tõttu põhiseaduse §-ga 34 kehtetuks Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr. 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 osas, milles sätestatakse piirangud alla 16-aastaste alaealiste liikumisvabadusele. Kohtuotsuse kohaselt oli A. Zahhartðenko võetud vastutusele HÕS § 142 järgi selle eest, et ta alla 16-aastase isikuna viibis kell 23.54 Valgas avalikus kohas ilma täiskasvanud saatjata, ning HÕS § 143 järgi selle eest, et ta ei allunud politseiametniku korraldusele tulla politseinikuga kaasa haldusõiguserikkumise materjalide vormistamiseks. Haldusõiguserikkumise protokolli kohaselt rikkus A. Zahhartðenko Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr. 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja punkti 3.19. Haldusõiguserikkumise asja lahendamisel leidis kohtunik, et haldusõiguserikkumise protokolli järgi kohaldamisele kuuluv eeskirja punkt 3.19 on vastuolus põhiseaduse §-ga 34 osas, millega kehtestatakse piirang alla 16-aastaste isikute liikumisvabadusele. Kohtuotsuse kohaselt on A. Zahhartðenko käitumises küll eeskirja punktis 3.19 sätestatud tegevuse ja HÕS §-s 142 sätestatud haldusõiguserikkumise tunnused, kuid avalikus kohas täiskasvanud saatjata viibimine polnud õigusevastane, sest vastutuse aluseks olev eeskirja punkt 3.19 on vastuolus põhiseadusega ja tuleb jätta kohaldamata. Põhiseaduse § 34 kohaselt on igaühel, kes viibib seaduslikult Eestis, õigus vabalt liikuda. Seda õigust võib seaduses sätestatud juhtudel ja korral piirata teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, riigikaitse huvides, loodusõnnetuse ja katastroofi korral, nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, looduskeskkonna kaitseks, alaealise või vaimuhaige järelevalvetuse ärahoidmiseks ja kriminaalasja menetluse tagamiseks. Eestis pole seadusega sätestatud juhtusid ja korda, millal ja kuidas võiks piirata liikumisvabadust alaealise järelevalvetuse ärahoidmiseks. Seega on põhiseaduse §-ga 34 vastuolus Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr. 1 kinnitatud eeskirja punkti 3.19 see osa, milles piiratakse alaealise liikumisvabadust.

Kohtule esitatud õiguskantsleri kirjalikus arvamuses leitakse, et Valga Maakohtu taotlus on põhjendatud ja Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 on osas, milles sätestatakse piirang alla 16-aastaste alaealiste liikumisvabadusele, antud pädevust ületades ning seetõttu vastuolus põhiseaduse §-ga 34. Põhiseaduse § 34 kohaselt saab liikumisvabadust piirata seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Eestis pole seadusega sätestatud juhtusid ja korda, millal ja millises korras võiks piirata liikumisvabadust alaealise järelevalvetuse ärahoidmiseks. Haldusõiguserikkumiste seadustik, sätestades volitusnormi kohalikele omavalitsustele kehtestada avaliku korra eeskiri, ei sisalda volitust kehtestada piiranguid alaealise järelevalvetuse ärahoidmiseks. Arvamuses märgitakse, et kuna enamik kohalike omavalitsuste volikogusid on avaliku korra eeskirjades sätestanud analoogilisi piiranguid, siis tegi õiguskantsler 5. septembril 1997. a. Riigikogule ettekande vajaduse kohta seadustada alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks tehtavad piirangud.

Kohtule esitatud Valga Linnavolikogu esimehe kirjalikus arvamuses leitakse, et Valga Maakohtu taotlus on põhjendatud, kuna põhiseaduse § 34 kohaselt saab liikumisvabadust piirata seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Eestis pole seadust, mis sätestaks juhud ja korra, millal ja kuidas võiks piirata liikumisvabadust alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks. Seetõttu on Valga linna korra eeskirja I osa punkti 3.19 see osa, millega piiratakse alaealiste liikumisvabadust, vastuolus põhiseaduse §-ga 34. Arvamuses märgitakse, et Valga Linnavalitsuses on väljatöötamisel Valga linna korra eeskirja redaktsiooni projekt, milles kõnesolev säte puudub.

Tutvunud esitatud materjalidega, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

leidis:

I. Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 sätestab, et keelatud on «alla 16-aastastel viibida ilma täiskasvanud saatjata avalikes kohtades kella 23.00-6.00. Üldharidus- ja kutsekoolide direktorid ja huvialaasutuste direktorid on kohustatud noorteüritused lõpetama sellise arvestusega, et alla 16-aastased noored jõuaksid koju hiljemalt kell 23.00.»

Liikumisvabadus on demokraatlikus ühiskonnas omaksvõetud ja seadusandlikult kaitstud väärtus, mis on tihedas seoses teiste põhiseaduslike väärtustega, näiteks isikuvabaduse, ühiskondliku turvalisuse ja avaliku korra, seaduslikkuse ning teiste inimeste õiguste ja vabadustega. Nendel põhjustel sätestab nii põhiseadus kui ka rahvusvaheline õigus võimaluse piirata liikumisvabadust. Samuti kehtestab põhiseaduse § 14, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Õiguste ja vabaduste tagamine on küll kohaliku omavalitsuse organite kohustus, kuid nad peavad seda kohustust täitma seaduslikult. Põhiseaduse § 13 lg. 1 sätestab, et seadus kaitseb igaüht riigivõimu omavoli eest. Ka kohaliku omavalitsuse organid teostavad riigivõimu. Põhiseaduse § 3 lg. 1 sätestab, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega kehtib Eestis demokraatlikes õigusriikides tunnustatud põhimõte, et avaliku võimu teostamisel tuleb järgida legaalsuse põhimõtet. Võimu teostamine peab olema legaalne nii võimuakti sisu kui ka võimu teostamise viisi ja vormi poolest.

Liikumisvabadust teostab isik nii ajas kui ka ruumis. Kui eeldada, et liikumisvabaduse piirangud ei hõlma võimalust piirata isiku viibimist teatud kohtades teataval kellaajal, siis tähendaks see, et politsei- või komandanditunni kehtestamist pole võimalik õiguslikult hinnata põhiseaduse § 34 kaudu. Vaevalt oleks see kooskõlas põhiseaduse § 34 eesmärgiga. Seega on nõue, et alla 16-aastane isik võib kella 23.00 kuni 6.00 viibida avalikus kohas üksnes täisealise saatjaga, käsitatav alaealise liikumisvabaduse piiramisena põhiseaduse § 34 mõttes.

Tulenevalt alaealise psüühilisest ja sotsiaalsest ebaküpsusest võib ta teatud olukordades kahjustada end ja teisi kergemini kui täisealine. Ebaküpsuse tõttu kannab alaealine, erinevalt enamusest täisealistest, oma tegude eest ka piiratud õiguslikku vastutust. Sellega on põhjendatav ka vajadus kehtestada alaealiste suhtes selliseid õiguslikke piiranguid, mida täisealiste suhtes enamasti ei kohaldata. Põhiseaduse § 34 võimaldab piirata alaealiste liikumisvabadust nende järelevalvetuse ärahoidmiseks. Kindlasti on alaealiste järelevalvetuse tõenäosus öisel ajal suurem kui päevasel. Seetõttu ei ole välistatud, et alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks on mõistlik piirata teatavatel juhtudel nende liikumisvabadust.

Alaealiste liikumisvabaduse piiramine on iseenesest võimalik, kui on põhjendatud, et see piirang on vajalik alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks, proportsionaalne soovitava eesmärgiga ja soovitud eesmärki pole muul viisil võimalik saavutada. Piirang peab olema ka täidetav ja mõistlik ning demokraatlikus ühiskonnas vajalik.

Põhiseaduse § 34 annab võimaluse piirata liikumisvabadust seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Seaduse all mõistetakse põhiseaduse selles sättes seadust formaalses mõttes, mitte aga igasugust õigustloovat akti. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a. otsuses käsitatakse põhiseaduse §-des 11, 26, 33 ja 43 sätestatud õigusi ja märgitakse, et õigusi ja vabadusi võib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ja seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Sama kolleegiumi poolt samal päeval tehtud teises otsuses märgitakse, et põhiõiguste ja vabaduste võimalikke piiranguid võib kehtestada ainult seadusjõuliste õigusaktidega. 2. novembri 1994. a. otsustes leitakse, et parkimistõendita või selleks mitteettenähtud kohas pargitud auto ratta lukustamine on üheaegselt nii kohaliku elu küsimus kui ka omandiõiguse piiramine ja kuna puudus seadus, mis lubanuks kohalikul omavalitsusel omandi kasutamist sel kombel piirata, siis olid vastavad kohaliku omavalitsuse aktid põhiseadusevastased. 21. detsembri 1994. a. otsuse kohaselt tuleb põhiõiguste ja vabaduste piiramise kord kehtestada seadusega. Seejuures osundatakse viimatinimetatud lahendis põhiseaduse §-le 34, mis reguleerib liikumisvabadust. Seega on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium järjekindlalt olnud seisukohal, et põhiseaduse teises peatükis sätestatud õigusi, mida on märgitud osundatud lahendites, saab piirata vaid kooskõlas seadusega. Põhiseaduse § 34 formuleering ei anna alust järelduseks, et selles sättes kasutatud mõiste «seadus» oleks teistsuguse tähendusega alaealiste jaoks. Seda enam et 21. detsembri 1994. a. otsuses on märgitud, et selliste ekstreemsete asjaolude nagu loodusõnnetuse või katastroofi korral ja nakkushaiguse leviku tõkestamiseks tuleb liikumisvabaduse piiramise kord sätestada seadusega.

Isegi kui alaealiste järelevalvetuse ärahoidmine on kohaliku elu küsimus, ei saa kohaliku omavalitsuse organ alaealiste liikumisvabaduse piiranguid kehtestada, sest põhiseaduse § 34 sätestab ühemõtteliselt, et liikumisvabadust saab piirata vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Seadusega alaealiste liikumisvabaduse võimaliku piiramise juhtude ja korra sätestamisel võib aga kohaliku omavalitsuse organil olla õigus otsustada liikumisvabaduse piirangute rakendamist kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil.

Seega on Valga Maakohtu taotlus põhjendatud ja kuulub rahuldamisele. Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 on alla 16-aastaste isikute liikumisvabaduse piiramise osas vastuolus põhiseaduse §-ga 34 ning kuulub seetõttu kehtetuks tunnistamisele.

II. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab vajalikuks märkida, et Valga halduskohtuniku 9. juuni 1997. a. otsuse resolutsioonis pole märgitud põhiseaduse seda sätet, millega Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 on vastuolus. Valga halduskohtuniku otsuse motivatsioonis ja Valga Maakohtu taotluses on küll osundatud eeskirja selle sätte vastuolule põhiseaduse §-ga 34, kuid sellest ei piisa. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 mõtte kohaselt tuleb ka kohtuotsuse resolutsioonis märkida põhiseaduse konkreetne säte, millega kohaldamata jäetud õigusakt on vastuolus.

Juhindudes põhiseaduse § 152 lg.-st 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg. 1 p.-st 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

otsustab:

Rahuldada Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a. taotlus ja tunnistada kehtetuks Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr. 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 osas, millega piiratakse alla 16-aastaste isikute liikumisvabadust.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees Rait MARUSTE

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuse nr. 3-4-1-3-97 juurde

Eriarvamus

Põhiseaduse § 14 kehtestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Põhiseaduse § 154 annab aga kohalikele omavalitsustele õiguse korraldada iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi. Seega on põhiseadus pannud kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada õigused ja vabadused (sh. õigus turvalisusele) ning andud õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Õiguskord on üks olulisemaid kohaliku elu küsimusi. Kuna seaduseandja -- Riigikogu -- ei ole alaealiste järelevalve küsimust üheselt reguleerinud seaduse tasemel õigusaktiga (näit. lastekaitseseadusega), tuleb sellest järeldada, et see on ajutiselt, vastava regulatsiooni andmiseni jäetud kohalike omavalitsuste otsustada ja korraldada. Lähtudes põhiseadusest kui seadusest ning tema ülimuslikust jõust, on kohalikud omavalitsused täitnud oma põhiseaduslikku kohustustatust sisuliselt õigesti ja kooskõlas põhiseaduse mõtte ja eesmärkidega.

Samas, alaealiste liikumisvabaduse piiramine Valga linnas Valga Linnavolikogu poolt ei ole toimunud seaduse tasemel õigusakti ehk primaarse seadusandlusega, nii nagu seda nõuab põhiseaduse § 34. Selles osas on Valga Linnavolikogu toiminud põhiseadusega formaalselt mittekooskõlaliselt. Sellest lähtuvalt kuulub taotlus rahuldamisele. Tuleb möönda, et formaalselt seaduse tunnustega õigusakt annab põhiõigustele ja vabadustele kõrgetasemelise kaitse ning on selles mõttes rohkem kooskõlas põhiseaduse legaalsuse põhimõttega.

Valga Maakohtu, Valga Linnavolikogu, õiguskantsleri ja Riigikohtu otsus, et Valga Linnavolikogu ei ole toiminud seaduse alusel ja seega põhiseaduse vastaselt, on õige formaalses, kuid mitte sisulises mõttes. Esiteks annavad liikumisvabaduse piiramise õigusliku aluse ja pädevuse põhiseadus ja Euroopa inimõiguste konventsioon. Teiseks tuleb õiguste ja vabaduste sisustamisel lähtuda Euroopa Inimõiguste Kohtu käsitlusest seaduse mõiste sisustamisel. Selle kohaselt võib õiguste ja vabaduste piiramine toimuda ka formaalselt seaduse tunnuseid mitteomava õigusakti alusel, juhul kui see akt kannab õigusaktile üldomaseid tunnuseid. Valga Linnavolikogu vaidlusalune akt omab neid üldisi tunnuseid.

Seaduslikkuse printsiip, eriti aga selle formaalne sisustamine ei ole põhiseaduse ainuke ning mitte ka prioriteetne printsiip. Põhiseadust tuleb lugeda koherentselt, terviklikult. Õiguste ja vabaduste kaitse on ka kohtu põhiseaduslik kohustus. Kohus peab vältima põhistatud ja vältimatu vajaduseta olemasoleva õigusolustiku ning õiguste ja vabaduste kaitstuse kahjustamist. Tagamaks õiguskindlust ning juhindudes tarvidusest mitte kahjustada olemasolevat õigusregulatsiooni, ei pea ma õigeks tunnistada vaidlusalune õigusakt kehtetuks otsuse kuulutamisest. Pean õigeks juhinduda Riigikohtu haldusnõukogude kaasuses rakendatud lähenemisviisist ning anda seaduseandjale ajaline võimalus vajalike seadusandlike muudatuste ettevalmistamiseks ja vastuvõtmiseks. Seepärast pean õigeks ajatada otsuse jõustumine 1. jaanuarini 1998. Taoline lähenemisviis oleks kooskõlas ka Euroopa Kohtu (Court of Justice) konstitutsioonilistele vaidlustele lähenemise meetodiga, mida kohus kasutas näiteks 7.07.1992. a. kaasuses C--295/90, kus Euroopa Lepingu artikli 174 lõikele 2 toetudes annulleeriti direktiiv 90/366 EEC 28. juulist 1990. Annulleeritud direktiivi õigusjõud aga säilitati kuni korrektse õigusliku aluse kehtestamiseni.

Rait MARUSTE