3-3-1-23-06 Riigikohtu halduskolleegiumi 29. mai 2006. a kohtuotsus AS XXXXXX kaebuses Tallinna Linnavalitsuse 18. juuni 2003. a korralduse nr 1583-k tühistamiseks
RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
| Väljavõte |
| Kohtuasja number | 3-3-1-23-06 |
| Otsuse kuupäev | 29. mai 2006. a |
| Kohtukoosseis | Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld |
| Kohtuasi | AS XXXXXX kaebus Tallinna Linnavalitsuse 18. juuni 2003. a korralduse nr 1583-k tühistamiseks |
| Vaidlustatud kohtulahend | Tallinna Ringkonnakohtu 13. detsembri 2005. a otsus haldusasjas nr 2-3/365/05 |
| Menetluse alus Riigikohtus | Tallinna Linnavalitsuse kassatsioonkaebus |
| Asja läbivaatamine | 27. aprill 2006. a |
| Kohtuistungil osalenud isikud | Tallinna Linnavalitsuse esindajad Terje Krais ja Priit Lello; AS XXXXXX esindajad vandeadvokaadid Andres Aavik ja Urmas Ustav |
Resolutsioon
1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2. Jätta jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 13. detsembri 2005. a otsus haldusasjas nr 2-3/365/05, asendades selle põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
3. Arvata kautsjon riigituludesse.
4. Mõista Tallinna Linnavalitsuselt AS XXXXXX kasuks välja kohtukulud 16 520 krooni.
Asjaolud ja menetluse käik
1. Tallinna Linnavalitsuse 7. augusti 1998. a korraldusega nr 4787-k määrati erastamiseks Suurtüki 4c maa, millest 65% on elamumaa. 25. juunil 1999 sõlmiti Eesti Vabariigi ja AS XXXXXX vahel nimetatud maa ostu-müügileping. 28. septembril 1998 väljastas Tallinna Linnavalitsuse Linnaplaneerimise Amet projekteerimistingimused nr PT-348-98 «Suurtüki 4c krundil asuvate garaažide ja katlamaja ümberprojekteerimiseks korteriteks». 1. veebruari 1999. a otsusega nr 22406 andis Tallinna Linnaplaneerimise Amet kooskõlastuse Suurtüki 4 hoonete planeeritavate lammutustööde projektile. 9. juulil 1999 anti AS-le XXXXXX ehitusluba nr 23146. 14. aprillil 2002 kooskõlastas Kultuuriväärtuste Amet hoone fassaadi ja muudatuste projekti, millest tulenevalt 6. mail 2002 anti välja täiendatud ehitusluba nr 23146.
2. 12. juunil 2003 peatas SAPA ettekirjutusega ehitustööd objektil. 18. juunil 2003 võttis Tallinna Linnavalitsus vastu korralduse nr 1583-k, millega tunnistati kehtetuks Tallinna Linnaplaneerimise Ameti poolt Suurtüki 4a ja 4c hoonete rekonstrueerimiseks 9. juulil 1999 välja antud ning SAPA poolt 6. mail 2002 täiendatud ehitusluba nr 23146 Suurtüki 4c hoone Eppingi tornist Rannamäe teeni ulatuvas osas.
Korralduse põhistustest nähtuvalt oli hoonete omanik AS XXXXXX ehitusloast tuleneva rekonstrueerimise asemel omavoliliselt lammutanud Eppingi torni ja Rannamäe tee vahelised ehitised täies mahus. Seeläbi on muutunud ehitusloale kantud ehitise tehnilised andmed – hoonet, mida rekonstrueerida, enam ei ole. Kui pärast ehitise alustamist selgus, et hoone on vajalik lammutada täies mahus, oleks AS XXXXXX pidanud lammutamise alustamiseks taotlema selleks eraldi load, mida aga ei tehtud.
Korralduse andmisel tugines linnavalitsus ehitusseaduse § 28 lg 1 p-le 5, muinsuskaitseseaduse § 24 lg 1 p-le 2, HMS § 66 lg 2 p-le 2, planeerimisseaduse § 46 lg-le 3 ning Tallinna ehitusmääruse p-le 33.4 (kinnitatud Tallinna Linnavolikogu 20. septembri 2001. a määrusega nr 40).
3. AS XXXXXX vaidlustas Tallinna Linnavalitsuse 18. juuni
2003. a korralduse nr 1583-k Tallinna Halduskohtus. Kaebuse kohaselt:
1)
puudub alus ehitusseaduse § 28 lg 1 p 5 kohaldamiseks. Rekonstrueerimise
ehitusloa nr 23146 alusel teostatavad tööd ei peagi olema kooskõlas
lammutustööde ehitusloaga nr 22406 ega mingi muu ehitusloa aluseks oleva
projektiga, vaid üksnes hoonete rekonstrueerimise projektiga. Kõik
Suurtüki 4c hoone korterelamuks rekonstrueerimise käigus teostatud tööd
on vastava projektiga kooskõlas. Kaebaja ei ole teostanud selliseid
töid, mis oleksid käsitatavad lammutamisena EhS § 2 lg 6 p 5 tähenduses.
Suurtüki 4c hoone puhul on käesoleval ajal säilinud selle kolm
välisseina ning endiste hoonete vundamendid. Kaebuse esitaja on
demonteerinud, kogunud ja ladestanud suure osa hoones kasutatud
materjalidest, et seda rekonstrueerimise käigus taaskasutada. Hoone
välispiirete ja kandekonstruktsioonide allesjätmine olemasoleval kujul
ei olnud spetsialistide arvamuse kohaselt võimalik. Kaebuse esitaja
tegevus on toimunud ranges vastavuses ehitusel järelevalvet teostava OÜ
Restauraatorprojekt juhistega. Muutunud ei ole Suurtüki 4c ehitise
andmed, mis on käsitatavad ehitusloale kantud oluliste tehniliste
andmetena. Kõrvalekaldumisi ehitusloa aluseks olevast Tehnilisest
Projektist ei ole. Viimases ei ole esitatud tingimusi selle kohta, kas
ja kui suures osas tuleb säilitada olemasolevate hoonete
konstruktsioonid endisel kujul ning kui suures osas on lubatud neid
asendada;
2) Tallinna Linnavalitsus ei ole projekteerimise
staadiumis, ehitusloa väljastamise staadiumis ega ehitustööde toimumise
ajal kuni vaidlustatud korralduse andmiseni oluliseks pidanud seda, et
endisel kujul säilitataks olemasolevad konstruktsioonid, vaid seda, et
rekonstrueerimise tulemusena püstitatavad hooned oleksid oma mahult ja
välisilmelt sarnased endise hoonestusega ning loodaks ehitis, mis
võimalikult sobiks seda ümbritsevasse miljöösse muinsuskaitsealal;
3)
muinsuskaitseseaduse § 24 lg 1 p-s 2 sätestatud nõuet ei ole rikutud.
Sellise rikkumise olemasolu ei saa olla EhS § 28 lg 1 kohaldamise
aluseks. Asjakohane ei ole ka osundus Tallinna linna ehitusmääruse
p-le 33.4. Motiveerimata on HMS § 66 lg 2 p2 ja lg 4 kohaldamine;
4)
korralduse adressaati ei kaasatud korralduse andmise menetlusse.
Tallinna Linnavalitsus ei teavitanud kaebajat sellest, et kavatsetakse
tunnistada kehtetuks ehitusluba nr 23416. 12. juunil 2003 tegi TSAPA
kirjaga nr 1/3-1/031800 ettekirjutuse peatada tööd. Nimetatud kirjas
märgiti, et ehitamise jätkamine on lubatud pärast korrektuurprojekti
esitamist. See ei andnud kaebajale vähimatki alust arvata, et kaalutakse
ehitusloa kehtetuks tunnistamist. Kaebuse esitaja pöördus oma kirjaga
17. juunil 2003 Tallinna linnapea poole ja tegi ettepaneku
läbirääkimisteks. Kirjale vastust ei tulnud, selle asemel edastati
kaebajale korraldus ehitusloa kehtetuks tunnistamise kohta;
5)
korraldusest ei nähtu, millisel viisil on haldusorgan arvestanud HMS
§ 67 lg-s 1 ja § 64 lg-s 3 sätestatud nõuetega. Korraldus on
põhjendamata. Oluliselt on rikutud ka HMS § 56 lg 1 nõudeid.
Kaebaja taotles Tallinna Linnavalitsuse 18. juuni 2003. a korralduse nr 1583-k täies ulatuses tühistamist.
4. AS XXXXXX täiendas oma kaebust 10. detsembril 2003. Kaebuse
täienduse kohaselt:
1) EhS § 2 lg-st 8 tulenevalt on
rekonstrueerimine ehitise piirdekonstruktsioonide muutmine ja kande ja
jäigastavate konstruktsioonide muutmine ja asendamine. Lammutamine on
selline ehitustegevus, mille tulemusena objekt jäädavalt
likvideeritakse. Ehitis või selle osa lakkab lõplikult olemast ja sama
ehitusloa alusel ehitamise raames seda ei asendata ega taastata.
Suurtüki 4c hoonete rekonstrueerimise käigus on kavas konstruktsioonide
muutmine, asendamine ja taastamine. Rekonstrueerimise käigus on täiesti
tavapärane ja normaalne, et tööde teatavas staadiumis on endised
konstruktsioonid demonteeritud;
2) väär on väita, et
rekonstrueeritavaid hooneid enam ei eksisteeri ning lammutatud on terve
hoone;
3) ehitusseadusest ja ka planeerimis- ja ehitusseadusest
tulenevalt ei ole rekonstrueerimiseks eraldi lammutusluba vaja;
4)
korralduse andmisel on diskretsioonivead. Korraldusest ei nähtu akti
andmise eesmärk. Kaebajat on erinevatel ajamomentidel koheldud
erinevalt. Korralduse andmisel ei ole arvestatud, et Suurtüki 4c
kasutusotstarbeks on määratud elamumaa.
5. Tallinna Halduskohtu 1. oktoobri 2004. a kohtuotsusega haldusasjas nr 3-306/04 jäeti AS XXXXXX kaebus rahuldamata.
Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt:
1) ühegi dokumendiga ei ole
pädeva organi poolt antud nõusolekut välisseina lammutamiseks.
Korralduses on rõhuasetus välisseina lammutamisest tekkinud uues
olukorras;
2) kaebajal oli võimalik eristada, millised hooned või
hoone osad tuli säilitada ning mida antud juhul tähendas säilitamine;
3)
kohus nõustub, et rekonstrueerimine on võimalik ka läbi
demonteerimisvõtte. Ehitise rekonstrueerimisena ei käsitata aga
piirdekonstruktsioonide (sh hoone esisein) asendust;
4) kaebaja sai
hoolsuskohustuse täitmise kaudu kontrollida, et hoonete välisseinad olid
mõeldud säilitamiseks, mitte lammutamiseks või demonteerimiseks.
Dokumentidest koos joonistega oli ainuvõimalik järeldada, et välissein
pidi jääma;
5) ehitusloale oli kantud rekonstrueeritav
objekt – vanale hoonele baseeruv korterelamuna rajatav hoone. Seda
hoonet, mis on kantud ehitusloale, enam ei eksisteeri ja ehitise
olulised tehnilised andmed on muutunud;
6) kui pärast ehitamise
alustamist selgus, et on vaja lammutada Suurtüki 4c hoone esisein täies
mahus, oleks AS XXXXXX pidanud lammutamise alustamiseks taotlema
Muinsuskaitseametilt ja SAPAlt eraldi load, mida aga ei tehtud;
7)
kaebaja edasine tegevus tähendab uue hoone ehitamist. Uue hoone
püstitamine on võimalik üksnes läbi kohustusliku detailplaneeringu;
8)
HMS § 66 lg 2 p-s 2 ja lg-s 4 sätestatud teokoosseis on olemas. Antud
juhul on hiljem muutunud faktiliseks asjaoluks ehitusloale kantud
faktiliste andmete muutumine, sest säilitamisele kuuluva
rekonstrueeritava hoone välissein on lammutatud;
9) rikkumise
avastamisel, mis on kõrvaldatav, saab teha ettekirjutuse ehitustööde
peatamiseks ja anda võimalus projektist kinnipidamiseks. Antud juhul oli
ehitusloa kehtetuks tunnistamine vältimatu;
10) organil tekkis
kohustus kontrollida, kas isikul on õiguspärane ootus ja kas see on
kaaluga, mis võimaldab teiste isikute huvi, õigusi ja avalikku huvi
suruda tahaplaanile. Antud juhul tuvastati, et kuni objekti välisseina
lammutamiseni oli isikul usalduskaitse õigustatud, kuid ehitusloa
kehtetuse tõi kaasa tema enda tegevus. Isik ei saa tugineda haldusakti
kehtetuks tunnistamisel usaldusele, kui kehtetuks tunnistamise võimalus
tuleneb seadusest – HMS § 67 lg 4 p 2 kohaselt ei kasutanud isik asja
eesmärgipäraselt.
Kohus leidis, et kaebaja subjektiivseid õigusi ei olnud rikutud. Haldusakt oli antud pädeva organi poolt, kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, kaalutlusvigadeta ja vorminõuetele vastav ning kaebajale arusaadavaks tehtud täiendavalt asja arutamisel esitatud selgituste kaudu.
6. Tallinna Halduskohtu otsuse peale esitas AS XXXXXX apellatsioonkaebuse,
mille kohaselt:
1) ehitusloa kehtetuks tunnistamiseks puuduvad
õiguslikud alused. Ehitusloale kantud ehitise olulised tehnilised andmed
ei ole muutunud;
2) apellant ei ole hoonet lammutanud. Ehitis on
rekonstrueerimisel läbi demonteerimisvõtte. Rekonstrueerimise käigus nn
ajutine linnamüüri avamine ei tähenda ehitise kadumist või lammutamist;
3)
kaebaja tegevus ei tähenda uue hoone ehitamist. Vaidlusaluse hoone osas
on olemas vundament, kolm välispiiret, kommunikatsioonid ja sokkel;
4)
vaidlusaluse ehitise esisein ei kuulunud ehitusprojekti kohaselt
säilitamisele;
5) ei esine faktilise olustiku muutust, mistõttu
HMS § 66 lg 2 p 2 kohaldamise eeldused ei ole täidetud;
6)
puudub avalik huvi ehitusloa kehtetuks tunnistamiseks. Ei ole tõendamist
leidnud, et ehitusloa kehtetuks tunnistamisel oleks kaalutud avalikku
huvi ja isiku usaldushuvi;
7) muinsuskaitseseaduse § 24 lg 1 p 2
rikkumine ei ole iseseisvalt ehitusloa kehtetuks tunnistamise aluseks;
8)
ehitusloa kehtetuks tunnistamine on ebaproportsionaalne ja sisuliselt
põhjendamatu. Apellant esitas nõutud korrektuurprojekti. Esiseina
olulises osas oli projektijärgne muutmine (demonteerimine) asjaomaste
asutuste poolt kooskõlastatud ning aktsepteeritud. Ehitusloa kehtetuks
tunnistamine ei tuginenud legitiimsele eesmärgile ega olnud ka mõõdukas.
Esines eelduslikult proportsionaalsem vahend – ehitusloa peatamine;
9)
rikutud on ärakuulamisõigust, mis on oluline menetlusviga. Seda ei
kõrvalda võimalus esitada oma vastuväited halduskohtumenetluses;
10)
rikutud on haldusakti põhjendamiskohustust. Kohus on tuvastanud, et
tegemist on kaalutlusotsusega. HMS § 56 lg 3 kohaselt peavad sellise
akti põhjendustest nähtuma kaalutlused, millest haldusorgan on akti
andmisel lähtunud;
11) kohus on teinud mitmeid faktivigu;
12)
haldus on põhiseadusevastaselt piiranud isiku põhiõigusi, tegutsedes
väljaspool PS § 3 lg-s 1 lubatut, rikkunud PS § 9, § 11 lg-t 2, § 32
lg-t 2 ning PS § 12 lg-t 1.
7. Tallinna Ringkonnakohtu 13. detsembri 2005. a
kohtuotsusega haldusasjas nr 2-3/365/05 AS XXXXXX apellatsioonkaebus
rahuldati. Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt:
1) kaebajale
väljastatud ehitusloast ei tulnud ehitise säilitamise tingimused, seda
eriti vaidlusaluse esiseina osas, piisavalt selgelt ja üheselt välja.
Ehitusloa alusel ei saa tõsikindlalt väita, et kaebajal oleks olnud
keelatud rekonstrueerimise käigus esiseina taaskasutamise eesmärgil
demonteerida;
2) vaidlusaluse hoonetekompleksi esiseina endisel kujul
säilitamine garaažide rekonstrueerimisel korterelamuks ei olnud
praktiliselt võimalik;
3) kuna ehitusloast ei tulene, et
rekonstrueerimise käigus esiseina taaskasutamise eesmärgil
demonteerimine oleks olnud lubamatu, ei saa väita, et esiseina ajutise
demonteerimise tõttu oleks ehitis lakanud olemast. Tallinna
Linnavalitsus on ebaõigesti sisustanud EhS § 28 lg 1 p-s 5 sisalduvat
tingimust;
4) korraldus kuulub tühistamisele EhS § 28 lg 1 p 5
ebaõige kohaldamise tõttu ning ringkonnakohus ei pea vajalikuks
kontrollida, kas korralduse viited teistele õiguslikele alustele on
asjakohased;
5) kaebaja ärakuulamisõiguse rikkumist tuleb pidada
oluliseks haldusmenetlusnormide rikkumiseks, kuna see võis kaasa tuua
ebaõige otsuse tegemise.
Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus
8. Tallinna Ringkonnakohtu kohtuotsuse peale esitas Tallinna Linnavalitsus kassatsioonkaebuse. Kassatsioonkaebusest nähtuvalt on ringkonnakohus ebaõigesti kohaldanud materiaalõigust ning oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme. Kohtuotsusest ei ilmne, millistest konkreetsetest sätetest kohtu seisukohad tulenevad. Kassaator pidas ehitusloa tühistamist põhjendatuks ja õiguspäraseks, kuivõrd ehitusloale kantud andmed on muutunud ja endistel tingimustel edasine ehitamine pole võimalik. Samuti leiti kassatsioonkaebuses, et AS XXXXXX oli informeeritud ehitusloa tühistamise menetlusest ning tal oli faktiline võimalus esitada oma seletusi. Eeltoodu alusel pidas Tallinna Linnavalitsus Tallinna Linnavalitsuse 18. juuni 2003. a korraldust nr 1583-k seaduslikuks. Kassaator taotles Tallinna Ringkonnakohtu 13. detsembri 2005. a otsuse haldusasjas nr 2-3/365/05 tühistamist ning Tallinna Halduskohtu 1. oktoobri 2004. a otsuse haldusasjas nr 3-306/04 jõussejätmist.
9. AS XXXXXX kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kassatsioonkaebus on ilmselt põhjendamatu. Vastustaja peab kassaatori väiteid Tallinna Ringkonnakohtu poolt kohtumenetlusnormide rikkumisest paljasõnalisteks. Ringkonnakohus on õigesti järeldanud, et EhS § 28 lg 1 p 5 ei ole asjas tuvastatud asjaoludele kohaldatav ehitusloa kehtetuks tunnistamise alusena. Ehitusloa tühistamine on konkreetsetel asjaoludel ebaproportsionaalne meede. Ringkonnakohus on samuti õigesti sisustanud HMS §-st 40 tulenevat adressaadi ärakuulamisõigust ning tuvastanud ärakuulamisõiguse rikkumise vaidlusaluse korralduse andmise menetluses.
10. Kohtuistungil Riigikohtus toetasid menetlusosalised oma kirjalikult esitatud seisukohti, samuti neid põhjendusi, mis on nende poolt väljendatud asja kohtuliku menetluse varasemas käigus.
Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht
11. Riigikohtu halduskolleegium nendib, et käesolevas asjas ei ole vaidlust selle üle, et Suurtüki 4c hoone esifassaad on lammutatud. Pooled möönavad seda asjaolu, omistades talle aga erineva õigusliku tähenduse.
AS XXXXXX põhjendab oma positsiooni eelkõige nelja asjaoluga:
1)
esiseina täieliku lammutamise vajadus selgus tööde käigus, kui ilmnes
selle ebarahuldav seisund;
2) esiseina säilitamise kohustus ei
tulenenud sõnaselgelt ehitusloast ja projektdokumentatsioonist;
säilitamise kohustus laienes üksnes väga väikesele osale ehitisest;
3)
lõppkokkuvõttes polegi tegemist lammutamisega, sest ehitaja kavatses
lammutatud materjali taaskasutada hoone ehitamisel; selline tegevus on
hõlmatud rekonstrueerimise mõistega;
4) rekonstrueerimise
praktika läbi nn demonteerimisvõtte on levinud ning varasemalt on avalik
võim seda ka aktsepteerinud.
Tallinna Linnavalitsus peab taolist lammutustegevust omavoliliseks. AS XXXXXX poolt kasutatud viisil tööde teostamine eeldanuks nõuetekohaseid lammutamislube. Linnavalitsuse hinnangul lakkas rekonstrueeritav hoone lammutamise tõttu olemast ning varasemalt väljastatud ehitusloa alusel tööde jätkamine on võimatu.
12. Ringkonnakohus on järeldanud, et kaebajale väljastatud ehitusloast ei tulnud ehitise säilitamise tingimused, seda eriti vaidlusaluse esiseina osas, piisavalt selgelt ja üheselt välja. Ehitusloa alusel ei saa tõsikindlalt väita, et kaebajal oleks olnud keelatud rekonstrueerimise käigus esiseina taaskasutamise eesmärgil demonteerida. Halduskolleegium nõustub küll ringkonnakohtu hinnanguga ehitusloa kohta, kuid ei jaga ringkonnakohtu arvamust, et AS XXXXXX ei olnud ega pidanudki olema teadlik esiseina osalise säilitamise nõudest.
AS XXXXXX on pikema aja vältel teostanud ehitustöid, mis seonduvad ajaloolist või muinsuskaitselist tähtsust omavate objektide rekonstrueerimise või restaureerimisega. Halduskohtusse esitatud kaebuses märkis AS XXXXXX, et ta suhtub Tallinna Vanalinna muinsuskaitsealasse suure respektiga kui pikaajaliste kogemustega restaureerimis- ja rekonstrueerimistööde spetsialist. Halduskolleegium peab igati põhjendatuks eeldada, et selline ehitaja mõistab nõudeid, millest lähtuda, ka oludes, kus ehitusluba ei ole piisavalt selge ja detailne. AS XXXXXX ei ole väitnud, et ta ei saanud ehitusloast tulenevalt aru rekonstrueeritava hoone esiseina osalise säilitamise nõudest. Vastupidi, käesolevas asjas on AS XXXXXX kinnitanud, et ta oli teadlik välisfassaadi (esiseina) osalise säilitamise nõudest. Ringkonnakohus on möönnud, et ta ei kahtle AS XXXXXX väites, et linnavalitsuse poolt ehitusloaga heakskiidetud esiseina muudatus on hinnanguliselt 85–90%. Halduskolleegiumi arvates on ringkonnakohus õigesti tuvastanud, et osa esiseinast kuulus säilitamisele. Siinjuures aga ei ole oluline, kui ulatuslik oli kohustuslikult säilitamisele kuuluv ehitiseosa.
Välisfassaadi tööde käigus on AS XXXXXX korraldanud ehituskoosoleku (5. mail 2003), millel arutati esiseina seisukorda ning võimalust seda säilitada. Koosolekul otsustati ehitus ajutiselt peatada ning tellida OÜ-lt Restauraatorprojekt esiseina kohta ekspertarvamus (halduskohtu toimiku I köite lk 20–23). Kohtule on AS XXXXXX esitanud hoone tehnilise projekti korrektuurjoonised, millest nähtub säilitamisele kuuluv osa (ringkonnakohtu toimiku lk 45–46). Esiseina praktilise säilitamise võimatuse ilmnemise korral, vaatamata ilmsetele kahtlustele oma tegevuse vastavuses konkreetse objekti rekonstrueerimise nõuetele, ei pöördunud AS XXXXXX linna- või muinsuskaitseorganite poole selleks, et täpsustada oma edasist tegevust, vaid lammutas esiseina.
AS XXXXXX väide, et selline demonteerimiseks nimetatud ehitustööde praktika on ka varem esinenud, ei oma asja lahendamisel otsustavat tähendust. Käesolevas kohtuasjas ei ole uuritud varasemat ehituspraktikat ning ei ole hinnatud, kas haldus on sarnastel asjaoludel käitunud samal viisil. Siinjuures peab halduskolleegium aga vajalikuks osutada võimalusele, et varasem praktika võis olla ekslik. Halduskolleegium on 6. detsembri 2004. a otsuses asjas nr 3-3-1-53-04 (RT III 2004, 36, 368) märkinud, et kuigi haldusorgan võib oma püsiva praktikaga anda aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks, ei saa usalduse kaitset kohaldada eesmärgil jätkata ebaõiget halduspraktikat. Eelnimetatud kohtuotsuse kohaselt ei saa ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist nõuda ka võrdse kohtlemise põhimõttele toetudes.
Eeltoodud asjaoludel leiab Riigikohtu halduskolleegium, et AS XXXXXX ehitustegevus Suurtüki 4c hoone rekonstrueerimisel osas, mis seondus esiseina lammutamisega, ei olnud formaalselt õiguspärane ega sisulises kooskõlas ehitusloaga.
13. Ehitaja eelnimetatud tegevuse avastamisel peatas Tallinna Linnavalitsus ehitusloa ning seejärel koheselt ka tunnistas selle kehtetuks. Halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et ehitusloa kehtetuks tunnistamine on äärmiselt range mõjutusvahend, mida tuleb kohaldada kohases menetluses üksnes ilmselgelt domineeriva avaliku huvi korral. Siinjuures peavad puuduma või olema ammendatud leebemad võimalused rikkumise kõrvaldamiseks või selle kahjulike tagajärgede ärahoidmiseks. Ehitusloa kehtetuks tunnistamine võib olla välditav selle peatamisega, puuduste kõrvaldamise ettekirjutusega, ehitusloa muutmisega ja muude leebemate vahendite kasutamisega. Riigikohtu halduskolleegium rõhutab, et vaatamata näiliselt imperatiivsele normi sõnastusele ei ole haldusorgan EhS § 28 lg 1 punktides 1 kuni 7 esinevatel alustel kohustatud ehitusluba alati kehtetuks tunnistama. Ehitusloa kehtetuks tunnistamine on kaalutlusotsus.
14. Selles asjas on üheks vaidlusaluseks küsimuseks, kas käesoleval juhul oli ehitusloa kehtetuks tunnistamine võimalik EhS § 28 lg 1 p 5 alusel või muul seaduses otse nimetatud alusel.
Ringkonnakohus leidis, et Tallinna Linnavalitsus on sisustanud EhS § 28 lg 1 p-s 5 sisalduvat tingimust ebaõigesti ning seetõttu tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse antud asjas. Halduskolleegium leiab, et ringkonnakohus ei ole piisavalt analüüsinud, milliseid vaidlusaluse ehitise olulisi tehnilisi andmeid saab lugeda hõlmatuks EhS § 28 lg 1 p-ga 5 ning kas need kas ehitise olulised andmed on muutunud. Selge vastuseta on küsimus, kas rekonstrueeritav ehitis on pärast nn demonteerimisvõtteid lakanud olemast ning kas ehitist saaks edaspidi rekonstrueerida varasema ehitusloa ja sellega seonduva dokumentatsiooni alusel ilma viimastega vastuollu sattumata. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kassaatoriga, et ringkonnakohus ei ole küllaldaselt põhjendanud oma otsust. Kuivõrd ehitusloa tühistamise aluse õigsuse kontrollimine eeldab tõendite täiendavat kogumist ja hindamist, ei võta Riigikohtu halduskolleegium antud küsimuses lõplikku seisukohta. Samas ei välista halduskolleegium formaalset võimalust kohaldada käesoleval juhul EhS § 28 lg 1 punkti 5, mis võimaldab ehitusloa tühistamist juhul, kui muutusid ehitusloale kantud ehitise olulised tehnilised andmed.
Riigikohtu halduskolleegium leiab, et Tallinna Linnavalitsuse vaidlustatud korraldus on õigusvastane sõltumata sellest, kas ehitusloa kehtetuks tunnistamise aluseks sai olla EhS § 28 lg 1 p 5 ning peab võimalikuks asja sisuliselt lõplikult lahendada.
15. Ehitusloa kehtetuks tunnistamise menetlus peab tagama menetluse adressaadile võimaluse menetlusõiguste kasutamiseks. See eeldab, et haldusorgan informeeriks adressaati tema suhtes alustatud menetlusest ja selle eesmärgist, samuti looks võimaluse olla ära kuulatud. Käesoleval juhul seda tehtud ei ole. Kui 12. juunil 2003 peatati ehitustegevus, siis juba 18. juunil 2003 anti korraldus ehitusloa kehtetuks tunnistamise kohta. Tallinna Linnavalitsus ei ole tõendanud, et AS XXXXXX oli informeeritud tema suhtes alustatud ehitusloa tühistamismenetlusest. Vaidlustatud ei ole asjaolu, et 17. juunil pöördus AS XXXXXX linnavalitsuse poole taotlusega võimaldada kokkusaamine, mille käigus püüda lahendada tekkinud probleeme. Vaatamata nimetatud taotlusele AS-le XXXXXX ärakuulamisõigust ei tagatud. Siinjuures puudusid ka igasugused mõistlikud põhjendused ja alused ehitusloa edasilükkamatuks kehtetuks tunnistamiseks, kuivõrd ehitusluba oli eelnevalt peatatud. Kuigi EhS § 28 lg 2 kohaselt ehitusluba tunnistatakse kehtetuks kümne päeva jooksul arvates päevast, mil ehitusloa tühistamise alusena esineda võiv asjaolu sai haldusorganile teatavaks, ei piira ega tohi piirata nimetatud menetluslikku tähendust omav säte ärakuulamisõiguse võimaldamist. Eelnimetatud rikkumine on haldusmenetluse nõuete sedavõrd jäme rikkumine, mis sõltumata otsuse sisule antavast hinnangust toob kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamise.
16. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks täiendavalt rõhutada ka asjaolu, et ehitusloa tühistamisel oleks Tallinna Linnavalitsus pidanud põhjalikult kaaluma nii avalikke kui erahuve ning silmas pidama ka neid õiguslikke ja faktilisi tagajärgi, mis saabuvad ehitusloa tühistamise tulemusena. Maaomaniku ehitusõiguse realiseerimise keelamine on omandi vaba kasutamise oluline piirang, mille möödapääsmatus käesolevas asjas tuvastatud asjaoludel ei ole tõendatud.
AS XXXXXX toimepandud rikkumine on sisult formaalne, st ta ei pöördunud lammutamise vajaduse ilmnemisel halduse poole selle tegevuse seadustamiseks. Samal ajal ei ole tõendatud AS XXXXXX tegevuse materiaalne õigusvastasus. Linnavalitsuse vaidlustatud korraldusest ei nähtu, et ehituse jätkamisel oleks ehituslikult olnud võimalik säilitada esialgselt allesjätmiseks kavandatud müüriosa, tagades samaaegselt ehitise nõutava ohutuse ja ehituskvaliteedi tervikuna. Seetõttu võis osutuda praktiliselt vältimatuks nii esiseina lammutamine kui ka ehitusloa ja muu ehitusdokumentatsiooni vastav korrigeerimine. Nendes oludes ehitusõiguse keelamine ja selle sidumine kavandatava uue detailplaneeringuga oleks aga ilmselgelt põhjendamatu.
17. Eeltoodust tulenevalt jääb kassatsioonkaebus rahuldamata. Halduskolleegium jätab jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 13. detsembri 2005. a kohtuotsuse haldusasjas nr 2-3/365/05, asendades selle põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
AS XXXXXX esitas Riigikohtus kantud kohtukulude dokumendid, millest nähtuvad kohtukulud 16 520 krooni. Kohtukulud eelnimetatud summas kuuluvad Tallinna Linnavalitsuselt AS XXXXXX kasuks väljamõistmisele.
| Tõnu ANTON | Indrek KOOLMEISTER | Jüri PÕLD |
Facebook
Twitter