Sotsiaalhoolekande seaduse § 22² lõigete 1 ja 2 põhiseaduspärasuse kontroll
Vastu võetud 02.02.2015
R I I G I K O H U S
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
3-4-1-33-14 |
Otsuse kuupäev |
2. veebruar 2015 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Indrek Koolmeister ja Jaak Luik |
Kohtuasi |
Sotsiaalhoolekande seaduse § 222 lõigete 1 ja 2 põhiseaduspärasuse kontroll |
Menetluse alus |
Tartu Halduskohtu 29. augusti 2014. a otsus haldusasjas nr 3-13-2460 |
Asja läbivaatamine |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
Tunnistada, et sotsiaalhoolekande seaduse § 222 lõige 2 oli kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud redaktsioonis põhiseaduse vastane osas, milles see ei võimaldanud toimetulekutoetuse arvestamisel arvata sissetuleku hulgast välja õppetoetuste ja õppelaenu seaduse § 5 lõike 5 alusel õppeasutuse moodustatud eritoetuse fondi vahenditest makstud eritoetust.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. M. S. elab Tartu linnas koos oma alaealise lapse H. S.-ga, kes õpib Tartu Kutsehariduskeskuses.
2. Tartu Linnavalitsus maksis H. S.-le õppetoetuste ja õppelaenu seaduse (ÕÕS) § 5 lõike 5 alusel 2013/2014. õppeaasta esimesel poolaastal (1. september 2013 kuni 31. jaanuar 2014) eritoetust 38 eurot 35 senti kuus. Esimene makse 76 eurot 70 senti (eritoetus septembri- ja oktoobrikuu eest) laekus H. S. kontole 17. oktoobril 2013, teine makse 38 eurot 35 senti 18. novembril 2013.
3. Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakond tegi 14. novembril 2013 otsuse maksta M. S.-le 2013. aasta novembrikuu eest toimetulekutoetust 218 eurot 73 senti ning 13. detsembril 2013 otsuse maksta 2013. aasta detsembrikuu eest toimetulekutoetust 267 eurot 76 senti. Toetuse määramisel arvestas sotsiaalabi osakond pereks M. S.-i ja tema alaealise tütre H. S.-i. Perekonna sissetulekuna võeti arvesse M. S.-le makstud elatis (mõlemal kuul 7 eurot 4 senti) ja lapsetoetus (mõlemal kuul 19 eurot 18 senti) ning H. S.-le makstud eritoetus (novembris võeti arvesse oktoobris laekunud 76 eurot 70 senti, detsembris võeti arvesse novembris laekunud 38 eurot 15 senti).
4. M. S. esitas 13. detsembril 2013 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakonna 14. novembri 2013. a ja 13. detsembri 2013. a otsused osas, milles eritoetus ja lapsetoetus loeti pere sissetulekute hulka. Kaebaja palus kohustada Tartu Linnavalitsust määrama kaebaja perele 2013. aasta novembri- ja detsembrikuu eest toimetulekutoetuse nii, et eritoetus ja lapsetoetus on pere sissetulekute hulgast välja arvatud.
5. Kaebaja leidis, et kutsekoolide õpilasi ja kõrgkoolides õppivaid üliõpilasi koheldakse põhiseadusvastaselt ebavõrdselt, kuna üliõpilastele makstavat vajaduspõhist õppetoetust (ÕÕS § 2 punkt 4) ei arvata toimetulekutoetuse maksmisel pere sissetulekute hulka. Ka ÕÕS § 5 lõike 5 alusel makstav eritoetus on vajaduspõhine toetus, mida makstakse pere raske majandusliku olukorra tõttu. Eritoetus on vajalik õpilasele õppevahendite ostmiseks ja õppimisega seotud kulude katmiseks (kokariietus, koolis nõutav tervisetõend) ja seda ei saa kasutada pere igapäevaste vajaduste katmiseks. Lapse koolituskulude katmise tõttu jääb kaebaja perele elamiseks vähem raha, kui normaalseks äraelamiseks vaja oleks.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
6. Tartu Halduskohus rahuldas 29. augusti 2014. a otsusega haldusasjas nr 3-13-260 M. S. kaebuse osaliselt. Halduskohus tunnistas põhiseaduse vastaseks ja jättis kohaldamata sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 222 lõiked 1 ja 2 osas, milles need ei võimalda arvata toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetulekute hulgast välja kutsekooli õpilasele ÕÕS alusel makstavat eritoetust, mida makstakse õpilase majanduslikust olukorrast lähtudes. Halduskohus tühistas Tartu Linnavalitsuse sotsiaalabi osakonna 14. novembri 2013. a ja 13. detsembri 2013. a otsused osas, millega eritoetus loeti pere sissetulekute hulka, ning tegi Tartu linnale ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks.
7. Kohus leidis, et Tartu linn oli 2013. aasta novembri- ja detsembrikuus kaebaja perele toimetulekutoetuse arvestanud kooskõlas SHS § 222 lõigetega 1 ja 2. ÕÕS § 5 lõikes 5 nimetatud eritoetuse maksmise alused on seaduses kindlaks määramata. Eritoetuse maksmise reeglid ja menetluse kehtestab õppeasutus ning paljudel juhtudel on tegemist toetusega, mida makstakse õpilase majandusliku olukorra tõttu. See ei pruugi aga alati nii olla, õppeasutus võib eritoetuse saamiseks kehtestada ka muid aluseid.
8. H. S.-le ÕÕS § 5 lõike 5 alusel makstud eritoetus on olemuslikult sarnane ÕÕS § 2 punktis 4 sätestatud vajaduspõhise õppetoetusega. Vajaduspõhise õppetoetuse saamise õiguse annab üliõpilasele see, kui tema keskmine sissetulek kuus ei ületa igaks aastaks riigieelarvega kehtestatud ülemmäära. SHS § 222 lõike 2 kohaselt ei arvata vajaduspõhist õppetoetust toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetuleku hulka.
9. Eritoetuse maksmisel H. S.-le oli aluseks pere majanduslik olukord, kuid vajaduspõhise õppetoetusega võrreldavaid selgeid reegleid eritoetuse maksmisel ei ole ning eritoetuse taotleja majanduslikku olukorda täpselt ei analüüsitud. Kuna puudub põhjendus, miks peaks vajaduspõhist õppetoetust saavast üliõpilasest pereliikmega perele puuduse tõttu antav abi olema suurem kui majanduslikel põhjustel eritoetust saavast õpilasest pereliikmega pere puhul, rikub eritoetuse arvamine perekonna sissetuleku hulka põhiseaduse (PS) § 28 lõikes 2 sätestatud õigust saada riigilt abi puuduse korral koosmõjus PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga.
10. Halduskohus oli seisukohal, et SHS § 222 lõikeid 1 ja 2 ei ole võimalik tõlgendada selliselt, et need oleksid põhiseadusega kooskõlas. SHS § 222 lõike 2 punktis 6 nimetatud „õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud vajaduspõhise õppetoetuse” mõiste on määratletud ÕÕS § 2 punktis 4 kui „üliõpilasele, välja arvatud doktorandile, käesolevas seaduses sätestatud tingimustel antav ning isiku majanduslikust olukorrast lähtuv rahaline toetus kõrghariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks” ja tõlgendamise teel ei saa sellega hõlmata kutsekooli õpilasele makstud eritoetust.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
11. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et SHS § 222 lõiked 1 ja 2 on osas, milles need ei võimalda arvata toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetuleku hulgast välja kutsekooli õpilasele õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel õpilase majanduslikust olukorrast lähtuvalt makstavat eritoetust, vastuolus PS §-ga 28 koostoimes §-ga 12.
12. Komisjon möönis, et kuigi õppetoetuste ja õppelaenu seadus on eritoetuse regulatsiooni määratlemisel napisõnaline, võib eelnõude 236 SE ja 534 SE seletuskirjadele tuginedes järeldada, et kutseõppeasutused maksavad eritoetusi majandusraskustes olevatele õpilastele, et nad saaksid jätkata õpinguid. Kuna ülikoolides makstava vajaduspõhise toetuse ja kutseõppeasutustes makstava eritoetuse sisu on sarnane, siis on kahte isikute gruppi koheldud ebavõrdselt: üliõpilastele makstavat vajaduspõhist toetust ei arvata toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetulekute hulka, kuid kutseõppeasutuse õpilastele makstav eritoetus arvatakse toimetulekutoetuse arvestamisel perekonna sissetulekute hulka.
13. Üliõpilaste ja õpilaste erineva kohtlemise põhjus võiks olla seadusandja soov soodustada ülikoolides kõrghariduse omandamise võimaldamist (kõrghariduspoliitiline otsus). Seda eesmärki täidetakse ülikoolides õppivate majandusraskustes olevate üliõpilaste õpingute jätkamise soodustamise kaudu nii, et toimetulekutoetuse määramisel ei arvata perekonna sissetulekute hulka vajaduspõhist õppetoetust. Eesmärki võib pidada legitiimseks, kuid seda on võimalik saavutada ka teiste vahenditega (nt suurendades vastavas ulatuses vajaduspõhist toetust), mille tulemusena ei koheldaks majandusraskustes olevaid kutseõppeasutuste õpilasi ja ülikoolide üliõpilasi ja nende perekondi niivõrd ebavõrdselt, et üks võrreldav grupp kaotab õiguse toimetulekutoetusele täielikult.
14. Tartu Linnavalitsus on seisukohal, et vaidlusalused sätted on põhiseadusvastased osas, milles need ei võimalda arvata toimetulekutoetuste arvestamisel perekonna sissetulekute hulgast välja kutsekooli õpilasele õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstavat eritoetust, mida makstakse õpilase majanduslikust olukorrast lähtudes. Sotsiaalhoolekande seadus paneb vajaduspõhise õppetoetuse ja eritoetuse saajate perekonnad toimetulekutoetuse saamisel ebavõrdsesse olukorda. Kuivõrd eritoetus majanduslikult raskes olukorras oleva õpilase õpingute toetamiseks arvatakse perekonna sissetulekute hulka, siis ei anna makstav eritoetus perekonnale mingit lisaväärtust.
15. Õiguskantsler leiab, et SHS § 222 lõige 1 ei ole asjassepuutuv. Lisaks sellele ei ole asjassepuutuv SHS § 222 lõige 2, kuna eritoetus on kvalifitseeritav ühekordse toetusena SHS § 222 lõike 2 punkti 1 mõistes. Juhul kui eritoetust ei saa käsitada ühekordse toetusena, on SHS § 222 lõige 2 küll asjassepuutuv, kuid põhiseaduspärane.
16. SHS § 222 lõige 2 ei täpsusta, mida on ühekordsete toetuste all silmas peetud. SHS § 222 lõikes 2 toodud loetelu silmates saab järeldada, et osaliselt on tegemist nn top-up toetustega, mis on mõeldud inimeste sissetulekute suurendamiseks (nt vajaduspõhine peretoetus), ning osaliselt toetustega, mis ei täidaks oma eesmärki, kui neid arvataks toimetulekutoetuse määramisel inimese või pere sissetulekute hulka (nt puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel makstavad toetused). Loetelu sisaldab nii ühekordseid kui ka regulaarselt makstavaid toetusi. Eritoetuse ühekordse toetusena liigitamise kasuks räägib see, et erinevalt ÕÕS § 5 lõike 1 alusel määratavast ja makstavast põhitoetusest on eritoetuse saamise ja väljamaksmise tingimuste määramiseks jäetud suur kaalutlusruum, see on mõeldud vajaduspõhisena, sh tuleb õpilasel tõendada asjaolusid, millest tingituna ei ole ta ilma õppetoetuseta võimeline õpinguid jätkama, ning seda määratakse vaid raha olemasolul. Vajaduspõhiste toetuste määramine sõltub erinevalt universaaltoetuste määramisest (nt riiklik lapsetoetus) igakordsest hinnangust, mis on iseloomulik üks kord tehtavatele otsustele. Eritoetuse ühekordse toetusena määratlemise vastu räägib selle sarnasus üliõpilastele makstava vajaduspõhise õppetoetusega, mis on selgelt SHS § 222 lõikes 2 nimetatud.
17. Eritoetuse on riik loonud vaba tahte alusel, mistõttu ei mõjuta eritoetuse arvamine inimese või pere sissetulekute hulka vastust küsimusele, kas inimesele on tagatud PS § 28 lõikes 2 sätestatud õigus saada puuduse korral riigi abi. Küsimus on eelkõige õpilaste ja üliõpilaste võrdses kohtlemises. Nii eritoetuse kui ka vajaduspõhise õppetoetuse eesmärgiks on toetada õpinguid ehk ületada majanduslikke takistusi õpingute jätkamisel. Riik on olnud vaba ka otsustama, kas ja kui palju üht või teist gruppi soodustada. Seadusandja võib toimetulekutoetuse saamise tingimuste seadmisel kohelda mõnd gruppi soodsamalt kui teist, et saavutada enda püstitatud legitiimseid eesmärke (nt soodustada ülikoolis õppimist, et ühiskonnas oleks rohkem kõrgharidusega inimesi). Kuna ühe grupi soodustamine pole olnud meelevaldne ja soodustamise tagajärjeks pole teisele grupile ülemäära ebasoodsate tagajärgede tekitamine, on SHS § 222 lõige 2 kooskõlas PS § 12 lõike 1 esimeses lauses sätestatud võrdsuspõhiõigusega.
18. Sotsiaalminister on seisukohal, et üliõpilasele makstava vajaduspõhise õppetoetuse ja (üli)õpilasele makstava eritoetuse vahel puudub olemuslik erinevus ja sarnastel eesmärkidel makstavaid toetusi tuleb toimetulekutoetuse määramisel arvata perekonna sissetulekute hulka samadel alustel.
19. Seadusloomes on tähelepanuta jäänud asjaolu, et sarnaselt vajaduspõhise õppetoetusega, mis on mõeldud majanduslikult raskes olukorras olevale üliõpilasele, maksavad õppeasutused veel enda kehtestatud tingimustel ja korras õpingute jätkamist takistavate asjaolude esinemise korral õpilasele ja üliõpilasele eritoetust. Seejuures käsitleb enamik õppeasutusi eritoetusi (üli)õpilase majanduslikust vajadusest lähtuva toetusena. Ehkki seaduse tasandil ei ole kehtestatud ühtseid aluseid eritoetuse maksmiseks, on erinevates õppeasutustes toetuse maksmise alused üldjoontes sarnased. Eritoetuse maksmisel on eelistatud näiteks orvud, paljulapselisest perest pärit (üli)õpilased, toimetulekutoetust saavast perest pärit noored ja seejärel üldiselt enda majanduslikku olukorda kehvaks pidavad (üli)õpilased.
20. Riigikogu menetluses on õppetoetuste ja õppelaenu seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 728 SE3, millega luuakse uue lisaõppetoetuse liigina vajaduspõhine eritoetus, mis on üliõpilasele mõeldud isiku majanduslikust olukorras lähtuv rahaline toetus kõrghariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks, kui üliõpilase vajaduspõhise õppetoetuse taotlus on tagasi lükatud. Eelnõuga täiendatakse ka sotsiaalhoolekande seadust, sätestades, et üliõpilase vajaduspõhist eritoetust ei arvata toimetulekutoetuse määramisel sissetulekute hulka (sarnaselt vajaduspõhise õppetoetusega).
21. Justiitsminister on seisukohal, et vaidlusalused sätted riivavad võrdsuspõhiõigust ja riivel puudub legitiimne eesmärk, mistõttu need on põhiseadusega vastuolus. Vaidlusaluseid sätteid pole võimalik põhiseaduspäraselt tõlgendada.
22. Erinev kohtlemine seisneb selles, et SHS § 22 lõike 2 punkti 6 kohaselt ei arvata õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud vajaduspõhist õppetoetust toimetulekutoetuse arvestamisel üksi elava isiku või perekonna sissetulekute hulka, kuid sellist erandit ei tehta õpilastele makstava eritoetuse puhul, mida võidakse maksta samuti vajaduspõhiselt, nt õpilase pere raske majandusliku olukorra tõttu. Nii eritoetust kui ka vajaduspõhist õppetoetust makstakse seega vajaduspõhiselt eesmärgiga soodustada õpilase/üliõpilase õpingute jätkamist. Erineb toetuse adressaadi omandatava hariduse tase (kõrgharidus või kutseharidus) ja toetuse määramise tingimused on kehtestatud erineva taseme õigusaktiga (seadus või seaduse alusel õppeasutuse enese kehtestatav sisene akt). Toimetulekutoetuse määramisel ei ole põhjendatud isikute (ega nende perede) erinev kohtlemine sõltuvalt toetuse saaja omandatava hariduse tasemest.
23. Kuna õpilasele makstav eritoetus loetakse toimetulekutoetuse määramisel pere sissetulekute hulka, muutub küsitavaks eritoetuse eesmärgipärane toime. Pere sissetulekute suurenemine eritoetuse võrra vähendab seega abi vajava pere võimalusi saada toimetulekutoetust. Toimetulekutoetust taotlevas peres oleva eritoetust saava õpilase väljavaated õpingute jätkamiseks ei muutu ÕÕS ja SHS regulatsioonide koostoimes soodsamaks. Õigusloome erisus viib selleni, et kutseõppes õppivate inimeste püüet jätkata majanduslikult raskes olukorras õpinguid toetatakse riigi rahaliste meetmetega vähem kui kõrghariduse omandamist. Ilmselt ei saa sellise õigusloome erisuse tekkimist pidada ÕÕS muutmisega taotletud eesmärgiks.
PÕHISEADUSE VASTASEKS TUNNISTATUD SÄTTED
24. Kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud sotsiaalhoolekande seaduse § 222 „Toimetulekutoetuse arvestamise alused” lõiked 1 ja 2:
„(1) Toimetulekutoetuse arvestamise aluseks on üksi elava isiku või perekonna kõigi liikmete eelmise kuu netosissetulek, millest arvestatakse maha makstud elatis, jooksval kuul tasumisele kuuluvad eluruumi alalised kulud ning kehtestatud toimetulekupiir.
(2) Toimetulekutoetuse arvestamisel ei arvata üksi elava isiku või perekonna sissetulekute hulka:
1) ühekordseid toetusi, mida on üksi elavale isikule, perekonnale või selle liikmetele makstud riigi- või kohaliku eelarve vahenditest;
2) puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel makstavaid toetusi, välja arvatud puudega vanema toetus;
3) [kehtetu];
4) riigi tagatisel antud õppelaenu;
5) tööturuteenuste ja -toetuste seaduse alusel makstavat stipendiumi ning sõidu- ja majutustoetust;
6) õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud vajaduspõhist õppetoetust;
7) riiklike peretoetuste seaduse alusel makstavat kolmanda ja järgneva lapse lapsetoetust kahe lapsetoetuse määra ulatuses iga nimetatud lapsetoetust saava lapse kohta;
8) käesoleva seaduse alusel makstavat vajaduspõhist peretoetust.”
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
25. Tartu Halduskohus tunnistas SHS § 222 lõiked 1 ja 2 põhiseaduse vastaseks osas, milles need ei võimaldanud toimetulekutoetuse arvestamisel arvata sissetuleku hulgast välja kutsekooli õpilasele makstavat eritoetust. Halduskohus leidis, et kutsekooli õpilasi koheldi põhjendamatult erinevalt üliõpilastest, kellele makstavat vajaduspõhist õppetoetust ei arvatud SHS § 222 lõike 2 punkti 6 järgi toimetulekutoetuse arvestamisel isiku või perekonna sissetuleku hulka. Halduskohtu hinnangul olid SHS § 222 lõiked 1 ja 2 vastuolus PS § 28 lõike 2 esimeses lauses tagatud põhiõigusega saada puuduse korral riigilt abi ja PS § 12 lõikes 1 tagatud õigusega võrdsele kohtlemisele.
26. PS § 28 lõike 2 esimese lause kohaselt on Eesti kodanikul õigus saada riigilt abi vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Selles sättes on tagatud soorituspõhiõigus, mille kaitseala riivatakse siis, kui riik jätab abivajajale piisava abi tagamata.
27. Riigi abi vajadus puuduse korral on seotud toimetulekupiiriga, millest lähtudes makstakse isikule või perekonnale toimetulekutoetust. Toimetulekupiirile vastav sissetulek peaks tagama inimese või perekonna minimaalsed tarbimiskulud esmavajaduste rahuldamiseks (SHS § 22 lõige 1). SHS § 222 lõike 1 kohaselt on toimetulekutoetuse arvestamise aluseks üksi elava isiku või perekonna kõigi liikmete eelmise kuu netosissetulek, millest arvatakse maha makstud elatis, jooksval kuul tasumisele kuuluvad eluruumi alalised kulud ning kehtestatud toimetulekupiir. Seega arvatakse üldjuhul sissetuleku hulka ka isikule makstud toetused. SHS § 222 lõige 2 sätestab loetelu toetustest, mida toimetulekutoetuse arvestamisel sissetuleku hulka ei arvata. Juhul kui inimene saab toetust, mida SHS § 222 lõike 2 loetelus ei ole, arvatakse see toetus tema sissetuleku hulka. Kui selle tulemusel ületab inimese kuusissetulek toimetulekupiiri, siis talle toimetulekutoetust ei maksta. Sisuliselt saab inimene sellises olukorras valida, kumba toetust – kas toimetulekutoetust või mõnda spetsiifilist toetust – ta taotleb.
28. SHS § 222 lõikes 2 sätestatud loetelust ei ole võimalik välja lugeda kõigi seal toodud erandite eesmärki. Mõne toetuse eesmärk on anda abi mõne PS § 28 lõikes 2 nimetatud vajaduse (vanadus, töövõimetus, toitjakaotus või puudus) korral. PS § 28 lõikes 2 tagatud põhiõiguse kaitseala riivaks on see, kui riik sellist toetust ei maksaks, aga samuti see, kui selline toetus arvataks isiku sissetuleku hulka toimetulekutoetuse arvestamisel. Sellisteks toetusteks on näiteks puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel makstavad toetused (SHS § 222 lõike 2 punkt 2).
29. Teisalt on SHS § 222 lõikes 2 toetusi, mida riik maksab eesmärgil, mis ei kuulu otseselt PS § 28 lõikes 2 toodud soorituspõhiõiguse kaitsealasse. Kuna majandus- ja sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundamine on seadusandja pädevuses, on seadusandjal siin ulatuslik otsustusõigus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-7-03, punkt 15). PS § 28 lõikes 2 tagatud põhiõiguse kaitsealast välja jäävatel eesmärkidel toetuste arvamine isiku sissetuleku hulka toimetulekutoetuse arvestamisel ei riiva PS § 28 lõikes 2 tagatud põhiõigust. Siiski peab seadusandja arvestama ka selliste toetuste maksmisel põhiseadusest tulenevate nõuetega, sealhulgas PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise nõudega.
30. Praeguses kohtuasjas, mille Tartu Halduskohus algatas 24. augusti 2014. a otsusega, on vaidluse all kutsekooli õpilasele makstav eritoetus (ÕÕS § 5 lõige 5), mis kuni 31. detsembrini 2014 ei kuulunud SHS § 222 lõikes 2 nimetatud erandite hulka. Pärast Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamist võttis Riigikogu 19. novembril 2014 vastu õppetoetuste ja õppelaenu seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse, mis jõustus 1. jaanuaril 2015. Selle seaduse §-ga 2 täiendati SHS § 222 lõike 2 punkti 6 selliselt, et toimetulekutoetuse arvestamisel ei arvata sissetuleku hulka õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud õppeasutuse moodustatud eritoetuse fondi vahenditest makstud toetust. Alljärgnevalt hindab kolleegium, kas SHS § 222 lõige 2, mis kuni 31. detsembrini 2014 ei võimaldanud toimetulekutoetuse arvestamisel isiku sissetuleku hulgast välja arvata kutsekooli õpilasele makstavat eritoetust, riivas PS § 28 lõike 2 esimeses lauses tagatud põhiõiguse kaitseala.
31. Eritoetust makstakse kutsekooli õpilasele õppeasutuse moodustatud eritoetuse fondi vahenditest. Fondi moodustamist reguleerivad ÕÕS § 5 lõike 5 esimesed kolm lauset, fondi kasutamise korra kinnitamine on jäetud õppeasutuse nõukogu pädevusse (ÕÕS § 5 lõike 5 viies lause). Eritoetuse eesmärki pole seaduses sõnaselgelt välja toodud. ÕÕS §-s 2, mis loetleb õppetoetuste liigid, ei ole eritoetust nimetatud. Õppetoetuste ja õppelaenu seaduse esialgses (1. septembrist 2003 kuni 31. augustini 2005 kehtinud) redaktsioonis nimetati eritoetust otsesõnu põhitoetuse alaliigiks (ÕÕS § 5 lg 5). Põhitoetuse eesmärgiks on hariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmine (ÕÕS § 2 punkt 1). Õppetoetuste ja õppelaenu seaduse üldisem eesmärk on tagada ligipääs kutseharidusele ja kõrgharidusele ning motiveerida kutseharidust omandavat õpilast (õpilane) ja kõrgharidust omandavat üliõpilast (üliõpilane) täiskoormusega ja edukalt õppima ning õppekava nominaalkestusega läbima (ÕÕS § 1 lg 1).
32. Seaduses pole täpsustatud, millistele tingimustele peab toetuse saaja vastama, jättes selle suuresti õppeasutuse nõukogu otsustada. ÕÕS § 5 lõige 5 ütleb, et eritoetuse andmisel ei pea rakendama põhitoetuse saajale esitatud nõudeid (ÕÕS § 5 lõike 1 punktid 2 ja 3) ja toetust võib anda „võttes arvesse muid õpilase õpingute jätkamist takistavaid asjaolusid” (ÕÕS § 5 lõike 5 neljas lause). Lisaks sellele ütleb ÕÕS § 6 lõike 1 punkt 2, et eritoetuse maksmisel peab taotleja esitama dokumendid, mis tõendavad asjaolusid, millest tingituna ei ole õpilane ilma õppetoetuseta võimeline õpinguid jätkama. Tegemist on seega pigem õpilase majanduslikust olukorrast tingitud takistuste kõrvaldamiseks mõeldud ehk siis vajaduspõhise toetusega. Tulenevalt seaduse vähesest regulatiivsusest otsustavad õppeasutused ise täpsemalt, millistele tingimustele peab vastama eritoetuse taotleja ja milliseid dokumente tuleb tõenditena esitada, samuti toetuse maksmise korra (näiteks toetuse maksmine ühekordsena või perioodiliselt).
33. Kolleegium ei nõustu õiguskantsleri seisukohaga, et eritoetust võiks käsitada SHS § 222 lõike 2 punktis 1 nimetatud riigi- või kohaliku omavalitsuse eelarve vahenditest makstava ühekordse toetusena. Ühekordne toetus on määratlemata õigusmõiste, mis võiks põhimõtteliselt hõlmata ka ÕÕS § 5 lõikes 5 reguleeritud eritoetust, kuid seda üksnes juhul, kui õppeasutuse kehtestatud toetuse maksmise kord võimaldab sellist tõlgendust. Õppeasutustel on toetuse maksmise korra kehtestamisel ja toetuse maksmisel suur kaalutlusruum. Õiguskantsler on kohtuasjas antud arvamuses välja toonud, et erinevad õppeasutused on seda küsimust väga erinevalt reguleerinud – kohati on eritoetus ühekordne, kohati perioodiliselt makstav toetus. Seetõttu ei oleks eesmärgipärane tõlgendada eritoetust ühekordse toetusena SHS § 222 lõike 2 punkti 1 tähenduses. Selline tõlgendus võiks tuua kaasa ebavõrdse kohtlemise ja suurendada õigusselgusetust.
34. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et kutsekooli õpilasele eritoetuse maksmise eesmärgiks on võimaldada juurdepääs kutseharidusele, leevendades õpilase majanduslikust olukorrast tingitud takistusi. Kuna kutsehariduse edendamine ei kuulu PS § 28 lõike 2 kaitsealasse, ei riiva see, et kutsekooli õpilasele makstav eritoetus arvatakse toimetulekutoetuse arvestamisel sissetuleku hulka, PS § 28 lõikes 2 tagatud põhiõigust.
II
35. Järgnevalt hindab kolleegium PS § 12 lõikes 1 tagatud üldise võrdsuspõhiõiguse riivet. PS § 12 lõike 1 kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. PS § 12 lõige 1 tagab õigusliku võrdsuse, mis hõlmab ka seadusloome võrdsust. Üldise võrdsuspõhiõigus riivega on tegemist siis, kui ebavõrdselt koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 2008. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-08, punkt 22). Seadusloome võrdsuse põhimõtet on rikutud, kui ebavõrdset kohtlemist ei ole võimalik põhiseaduslikult õigustada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. detsembri 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-23-11, punkt 56).
36. Kolleegium leiab, et praeguses kohtuasjas on asjakohasteks võrreldavateks gruppideks eritoetust (ÕÕS § 5 lõige 5) saavad kutsekooli õpilased ja vajaduspõhist õppetoetust (ÕÕS § 2 punkt 4) saavad üliõpilased. Seda põhjusel, et sarnaselt kutsekooli õpilase eritoetusega on üliõpilastele mõeldud vajaduspõhine õppetoetus majanduslikust olukorrast lähtuv rahaline toetus kõrghariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks (ÕÕS § 2 punkt 4). ÕÕS § 5 lõike 21 punkti 3 kohaselt on üliõpilasel õigus saada vajaduspõhist õppetoetust, kui tema ÕÕS § 51 alusel arvestatud keskmine sissetulek kuus ei ületa igaks aastaks riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku ülemmäära. Seega makstakse nii kutsekooli õpilasele eritoetust kui ka üliõpilasele vajaduspõhist õppetoetust selleks, et kõrvaldada majanduslikke takistusi hariduse omandamisel. SHS § 222 lõike 2 punkti 6 järgi ei arvata üliõpilase vajaduspõhist õppetoetust (ÕÕS § 2 punkt 4) toimetulekutoetuse arvestamisel isiku sissetuleku hulka. Kuna kutsekooli õpilase eritoetust SHS § 222 lõikes 2 kuni 31. detsembrini 2014 nimetatud ei olnud, arvati see toimetulekutoetuse arvestamisel isiku sissetuleku hulka. Seega kohtles SHS § 222 lõige 2 eritoetust saavaid kutsekooli õpilasi ja vajaduspõhist õppetoetust saavaid üliõpilasi toimetulekutoetuse taotlemisel erinevalt.
37. Üliõpilase vajaduspõhine õppetoetus lisati seadusesse 2012. aastal õppetoetuste ja õppelaenu seaduse ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega (236 SE), mille seletuskirjas põhjendati toimetulekutoetuse arvestamisel vajaduspõhise õppetoetuse sissetuleku hulka mittearvamist järgmiselt: „Vajaduspõhine õppetoetus ei ole sotsiaalabi, vaid kavandatud toetama kõrghariduse omandamisega kaasnevate lisakulude katmisel vähemkindlustatud perekondadest pärit üliõpilasi. [--] Õppetoetuse summa tõstmine tähendab tõenäoliselt seda, et üliõpilase perekond võib jääda ilma toimetulekutoetusest, kui vajaduspõhist õppetoetust arvestatakse perekonna sissetulekuna. [---] Tegemist on kõrghariduspoliitilise otsustusega.” Üliõpilaste ja kutsekooli õpilaste erineva kohtlemise põhjusena on menetlusosalised välja toonud seadusandja soovi soodustada kõrghariduse omandamist. Seadusandja eesmärk edendada kõrghariduse omandamist on kolleegiumi hinnangul võrdsuspõhiõiguse riiveks legitiimne.
38. Teisalt tuleb arvestada, et PS § 29 lõikes 3 on sätestatud riigi kohustus korraldada kutseõpet. PS § 29 lõikes 3 sätestatud kohustusest tulenevalt peaks riik muuhulgas haridussüsteemi kujundama selliselt, et see soodustaks inimeste majanduslikku aktiivsust, kindlustades võimalikult paljude inimeste hõivatuse. Inimeste vabatahtlik majanduslik aktiivsus on ühiskonna toimimise ja täiskasvanud inimese ning tema perekonna toimetuleku ja inimväärse äraelamise eeldus. Eesti haridussüsteemi on üles ehitatud selliselt, et lisaks algharidusele, põhiharidusele ja üldkeskharidusele on võimalik omandada nii kutseharidust (sealhulgas kutsekeskharidust) kui ka kõrgharidust. Kutseõpet reguleerib eelkõige kutseõppeasutuse seadus, mille § 3 lõikes 3 on sätestatud riigi kohustus tagada kutseõppe kättesaadavus kõigis maakondades.
39. Kutseharidus on olulisel kohal ka erinevates haridusalastes arengudokumentides. Näiteks Eesti konkurentsivõime kava „Eesti 2020”, samuti Haridus- ja Teadusministeeriumi 2015–2018 arengukava kohaselt on aastaks 2020 seatud olulisemate tähiste hulgas ka eri- ja kutsealase hariduseta täiskasvanute osakaalu vähendamine 30%-ni. Samas on arengukavas toodud välja, et põhikoolilõpetajate haridusvalikud on üldkeskhariduse kasuks ning see suundumus on viimastel aastatel süvenenud. Üldkeskhariduse omandanutest asus 2009. a kutseharidust omandama vaid 12,4%, samal ajal kui kõrghariduse akadeemilisse õppesse läks 42,9% ja rakenduskõrgkooli 15% üldkeskhariduse omandanud õppuritest. Seejuures on kutseõppe katkestajate arv kasvanud ja ulatub 20%-ni, kusjuures ühena kolmest olulisemast põhjusest on arengukavas välja toodud majanduslikke takistusi, kuna õppimine toob endaga kaasa suuremad kulutused õpilase perekonnale, mistõttu töövõimaluse tekkides eelistatakse õpingute jätkamisele tööleasumist.
40. Kolleegium on seisukohal, et SHS § 222 lõikest 2 tulenenud kutsekooli õpilase võrdsuspõhiõiguse riive oli intensiivne. Sunnitud valik, kas taotleda toimetulekutoetust või õpingute majanduslikuks toetamiseks mõeldud eritoetust (ÕÕS § 5 lõige 5) võis tähendada, et isik pidi alustatud õpingud katkestama. Üldisemalt võis see kaasa tuua olukorra, kus majanduslikult vähem kindlustatud inimeste jaoks oli valik kutsehariduse kasuks välistatud. Olukorras, kus seadusandja on PS § 29 lõikest 3 tulenevat kohustust täites loonud haridussüsteemi osana võimaluse omandada kutseharidus, ei olnud SHS § 222 lõikest 2 kuni 31. detsembrini 2014 tulenenud kutsekooli õpilase võrdsuspõhiõiguse riive eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne.
41. Eeltoodust lähtudes ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lõike 1 punktile 5 tuginedes tunnistab kolleegium, et SHS § 222 lõige 2 oli kuni 31. detsembrini 2014 kehtinud redaktsioonis põhiseaduse vastane osas, milles ei võimaldanud toimetulekutoetuse arvestamisel arvata sissetuleku hulgast välja ÕÕS § 5 lõike 5 alusel õppeasutuse moodustatud eritoetuse fondi vahenditest makstud eritoetust.
Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Jaak Luik
14.09.2022 10:55
Isikunimed asendatud initsiaalidega.
Facebook
X.com