Tartu Halduskohtu taotlus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks Kohtla-Järve Linnavolikogu 26. septembri 2018. a määruse nr 24 „Kohtla-Järve Linnavolikogu töökord” § 18 lõige 1 osas, milles see ei võimalda saada koopiat volikogu istungi helisalvestisest
Vastu võetud 02.11.2021
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
5-21-6 |
Otsuse kuupäev |
2. november 2021 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Heiki Loot, Kaupo Paal ja Ivo Pilving |
Kohtuasi |
Tartu Halduskohtu taotlus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks Kohtla-Järve Linnavolikogu 26. septembri 2018. a määruse nr 24 „Kohtla-Järve Linnavolikogu töökord” § 18 lõige 1 osas, milles see ei võimalda saada koopiat volikogu istungi helisalvestisest |
Menetluse alus |
Tartu Halduskohtu 14. juuni 2021. a otsus asjas 3-20-99 |
Menetlusosalised |
Sergei Butšinski (haldusasja kaebaja) |
Asja läbivaatamise viis |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada Kohtla-Järve Linnavolikogu 26. septembri 2018. a määruse nr 24 § 18 lõike 1 viies lause põhiseadusvastaseks ja kehtetuks.
2. Mõista Eesti Vabariigilt S. Butšinski kasuks välja menetluskulu 368 eurot.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Sergei Butšinski esitas 12. detsembril 2019 Kohtla-Järve Linnavolikogule teabenõude, paludes saata e-posti aadressile või talle kätte toimetada koopia volikogu 31. oktoobri 2019. a istungi helisalvestisest.
2. Kohtla-Järve Linnavolikogu kantselei juhataja keeldus teabenõude täitmisest, viidates volikogu 26. septembri 2018. a määruse nr 24 „Kohtla-Järve Linnavolikogu töökord” (volikogu töökord) § 18 lõikele 1. Muu hulgas sätestatakse selle neljandas lauses, et helisalvestist võivad protokolliga võrdlemise eesmärgil kuulata volikogu liikmed, volikogu istungil sõnaõigusega osalevad isikud või põhjendatud huvi korral teised isikud volikogu esimehe loal, ning viiendas lauses, et helisalvestisi ei ole lubatud kopeerida ega volikogu kantseleist välja viia.
3. S. Butšinski pöördus teabenõude täitmisest keeldumise peale halduskohtusse. Halduskohus tunnistas 14. juuni 2021. a otsuses volikogu töökorra § 18 lõike 1 osaliselt põhiseadusvastaseks, helisalvestise koopia väljastamisest keeldumise õigusvastaseks ja rahuldas kaebuse.
TARTU HALDUSKOHTU OTSUS
4. Haldusasja lahendamisel on vajalik hinnata volikogu töökorra § 18 lõike 1 põhiseaduslikkust osas, milles see keelab väljastada volikogu istungi salvestist teisaldataval digitaalsel andmekandjal. Asjassepuutuv ei ole keeld väljastada salvestist e-posti aadressile. Kuna salvestise maht ületas elektronkirjale lisatavale failile seatud mahupiirangut, ei saanud seda saata e-posti aadressile. Seega puudusid tehnilised võimalused soovitud viisil teabenõude täitmiseks, mistõttu oli keeldumine saata salvestis e-posti aadressile igal juhul õiguspärane avaliku teabe seaduse (AvTS) § 17 lõike 2 punkti 1 kohaselt. Nõue tunnistada salvestise e-posti aadressile saatmata jätmine õigusvastaseks oleks järelikult tulnud jätta rahuldamata ka siis, kui volikogu töökorra vastav säte oleks olnud selles osas põhiseadusvastane. Asjasse ei puutu ka volikogu töökorra § 18 lõike 1 neljas lause, kuna kaebaja ei olnud avaldanud soovi salvestist kohapeal kuulata.
5. Keeldumine salvestise väljastamisest riivas PS § 44 lõikest 2 tulenevat õigust saada informatsiooni kohaliku omavalitsuse tegevuse kohta. Tegemist on PS § 3 lõikega 1 vastuolus oleva riivega. Asjassepuutuv norm kehtestati kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 44 lõike 1 kolmanda lause alusel, milles aga ei ole antud volitust piirata PS § 44 lõikes 2 sätestatud põhiõigust. Isegi kui lugeda volikogu istungi helisalvestisega tutvumine kohaliku elu küsimuseks, millele laieneb PS § 154 lõikest 1 tulenev enesekorraldusõigus, peab selle küsimuse reguleerimisel põhiõiguste piiramiseks olema Riigikohtu praktika kohaselt seaduslik alus.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
6. Kohtla-Järve Linnavolikogu leidis, et volikogu töökorra § 18 lõike 1 viies lause on põhiseadusega kooskõlas. Selle alusel ei riivatud kaebaja põhiõigusi. PS § 44 lõige 2 kaitseb õigust saada isiku nõudmisel avalikku teavet, kuid mitte selle teabe saamist konkreetsel isiku soovitud tehnilisel viisil. Vastustaja ei keeldunud teabenõude täitmisest, vaid keeldus üksnes selle täitmisest kaebaja soovitud viisil. Vastustaja viitas võimalusele salvestist kohapeal kuulata, kuid kaebaja seda võimalust ei kasutanud.
7. Vaidlusalune säte on formaalselt põhiseaduspärane. Nõuded volikogu istungi helisalvestise avalikustamise kohta puudutavad volikogu sisemist töökorraldust. Helisalvestise väljastamise keeld on väheintensiivne PS § 44 lõikes 2 sisalduva põhiõiguse piirang, kuna salvestist on võimalik kuulata kohapeal. Piirang on kehtestatud KOKS § 44 lõike 1 alusel, lähtudes PS § 154 lõikes 1 sätestatud enesekorraldusõigusest ja täpsustades AvTS § 17 lõigetes 1 ja 2 sätestatut.
8. Helisalvestise väljastamise piirang on proportsionaalne. Volikogu istungite salvestamise eesmärk on abistada istungi protokollijat. Üldisemalt on see taandatav eesmärgile tagada volikogu tõhus töökorraldus. Salvestis on seega asutusesisene töökorralduslik teabekandja. Salvestise elektrooniliseks edastamiseks vajaliku teabekandja soetamisega kaasnevad kulud. E-postile pole seda helifailide suuruse tõttu võimalik saata. Salvestisel sisalduvat teavet on võimalik kuulata volikogu kantselei ruumides. See on kajastatud ka avalikus protokollis. Kokkuvõttes on piirang tõhusa töökorralduse huvides sobiv ja vajalik ning vähest intensiivsust arvestades mõõdukas.
9. Sergei Butšinski leidis halduskohtuga nõustudes, et vaidlusalune säte on põhiseadusvastane, lisades, et keelul tutvuda helisalvestisega muul viisil kui seda kohapeal kuulates puudub legitiimne eesmärk.
10. S. Butšinski palub Eesti Vabariigilt välja mõista õigusabikulud 368 eurot.
11. Õiguskantsler asus seisukohale, et vaidlusalune säte on vastuolus PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja § 154 lõikega 1, kuna see kitsendab seadusliku aluseta PS § 44 lõikes 2 sätestatud põhiõigust. Otsustus volikogu istungid salvestada jääb vabatahtliku omavalitsusliku ülesandena kohaliku omavalitsuse ja volikogu enesekorraldusõiguse raamesse (PS § 154 lõige 1 ja § 156). Selline otsustus peab siiski olema kooskõlas seadustega. KOKS § 44 lõige 1, milles on antud volitus volikogu töökorra kehtestamiseks, ei sätesta võimalust reguleerida avalikule teabele juurdepääsu piiranguid teisiti kui avaliku teabe seaduses. Kuna vaidlusalune säte välistab salvestise väljastamise, siis on see vastuolus AvTS § 17 lõike 1 punktiga 1 ja seetõttu ka PS § 3 lõike 1 esimese lause ja PS § 154 lõike 1 seaduslikkuse nõudega.
12. Helisalvestise väljastamise piirang on vastuolus ka PS § 44 lõikega 2, kuna piirab selles sättes ette nähtud põhiõigust seadusliku aluseta. Kuigi piirang pole intensiivne (teavet saab osaliselt protokollist, istungid on avalikud, elektrooniliste istungite videosalvestised on kättesaadavad), peab ka sellise piirangu jaoks olema seaduslik alus.
13. Lisaks on ka volikogu töökorra § 18 lõike 1 neljas lause põhiseadusvastane vastuolu tõttu seadustega. Avaliku teabe seadus ja kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei näe avalikule teabele juurdepääsu tingimusena ette eraldi volikogu esimehe luba, põhjendatud huvi olemasolu ega volikogu protokolliga võrdlemise eesmärki.
14. Riigihalduse minister oli seisukohal, et volikogu töökorra § 18 lõige 1 on vastuolus AvTS § 17 lõike 1 punktidega 1 ja 2 ning seetõttu ka põhiseadusega, kuna see ei võimalda volikogu istungi salvestisega vabalt tutvuda kõigil isikutel. Kohustus põhjendada salvestisega tutvumise soovi, keeld salvestist kopeerida ja välja anda kujutavad endast PS § 44 lõike 2 põhiõiguse piirangut. Sellist piirangut ei saa sätestada seaduses sisalduva volituseta ja tuginedes üksnes omavalitsusüksuse põhiseaduslikule enesekorraldusõigusele.
15. Eesti Linnade ja Valdade Liit leidis, et vaidlusalune säte ei ole põhiseadusega vastuolus.
PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE
16. Kohtla-Järve Linnavolikogu 26. septembri 2018. a määruse nr 24 „Kohtla-Järve Linnavolikogu töökord” § 18 pealkirjaga „Volikogu istungi protokoll” lõige 1 sätestab:
„Volikogu istung protokollitakse ja helisalvestatakse, kinnise küsimuse arutelu ei avalikustata. Protokoll vormistatakse seitsme päeva jooksul. Helisalvestist säilitatakse volikogu kantseleis kuus kuud. Helisalvestist võivad protokolliga võrdlemise eesmärgil kuulata volikogu liikmed, volikogu istungil sõnaõigusega osalevad isikud või põhjendatud huvi korral teised isikud volikogu esimehe loal. Helisalvestisi ei ole lubatud kopeerida ega volikogu kantseleist välja viia.”
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
17. Hinnata tuleb volikogu töökorra § 18 lõike 1 viienda lause kooskõla põhiseadusega (I). Säte on põhiseadusvastane vastuolu tõttu avaliku teabe seadusega (II). Haldusasja kaebaja õigusabikulu põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tuleb jätta Eesti Vabariigi kanda (III).
I
18. Kolleegium peab erinevalt halduskohtust otstarbekaks lugeda praeguse asja lahendamise seisukohast asjassepuutuvaks volikogu töökorra § 18 lõike 1 viienda lause täies ulatuses.
19. Kaebaja soovis vastustajalt, et volikogu istungi salvestis toimetataks talle kätte digitaalsel andmekandjal (nt mälupulk, CD-plaat) või saadetaks meilile. Sisuliselt soovis ta, et teabenõue täidetaks AvTS § 17 lõike 1 punktis 1 sätestatud viisil. Vastustaja keeldus mõlemal viisil täitmisest, viidates volikogu töökorra § 18 lõike 1 neljandale ja viiendale lausele.
20. Halduskohus leidis, et volikogu töökorra § 18 lõike 1 viies lause on haldusasja lahendamisel põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise seisukohast asjassepuutuv osas, milles see keelab väljastada volikogu istungi salvestist teisaldataval digitaalsel andmekandjal, ega ole asjassepuutuv osas, milles see keelab saatmise e-posti aadressile. Veel leidis halduskohus, et asjasse ei puutu sätte neljanda lause kolmas alternatiiv, mille kohaselt on teistel isikutel peale volikogu liikmete ja volikogu istungil sõnaõigusega osalenud isikute õigus istungi salvestist kuulata, kui neil on selleks põhjendatud huvi ja volikogu esimehe luba.
21. Põhimõtteliselt on õige, et põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine e-posti aadressile saatmata jätmise kohta poleks olnud lubatav, kui kohus oleks kaebaja nõude meilile saatmise kohta pidanud jätma rahuldamata selle tehnilise võimatuse tõttu AvTS § 17 lõike 2 punkti 1 alusel (vt eespool punkt 4). Volikogu töökorra osaline põhiseadusvastaseks tunnistamine ei oleks sellises olukorras võimaldanud rahuldada nõuet tunnistada meilile saatmata jätmine õigusvastaseks. Kolleegium ei ole aga veendunud, et AvTS § 17 lõike 2 punkti 1 sai kohaldada olukorras, kus vastustaja saanuks mahukate failide saatmiseks kasutada erinevaid failijagamiskeskkondi. Igal juhul välistas salvestise e-posti aadressile saatmise esmajärjekorras just volikogu töökorra § 18 lõike 1 viies lause.
22. Volikogu töökorra § 18 lõike 1 viienda lause kohaldamise tulemusena jäeti kaebaja teabenõue täitmata ja salvestis talle soovitud, AvTS § 17 lõike 1 punktis 1 nimetatud viisidel väljastamata. Selle lause põhiseaduspärasuse korral tulnuks teabe väljastamisest keeldumine lugeda õiguspäraseks ja jätta kaebus rahuldamata. Selle sätte põhiseadusvastaseks tunnistamine võimaldab kaebuse rahuldada. Seega on tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse jaoks asjassepuutuva sättega (vt asjassepuutuvuse kriteeriumi kohta Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10; 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).
23. Kolleegium nõustub halduskohtuga, et asjassepuutuv ei saa olla volikogu töökorra § 18 lõike 1 neljanda lause tingimus, et volikogu istungi helisalvestist võivad muud isikud kuulata põhjendatud huvi korral ja volikogu esimehe loal (vt ka eespool punkt 13). Kohapealset kuulamist ei olnud kaebaja taotlenud, mistõttu ei saanud vastustaja ka sellest keelduda või seda mingitel tingimustel lubada. Seda osa volikogu töökorra § 18 lõike 1 neljandast lausest ei tule haldusasjas kohaldada. Selle põhiseaduspärasuse hindamine pole praegusel juhul lubatav.
24. Kokkuvõttes tuleb asjassepuutuvaks lugeda volikogu töökorra § 18 lõike 1 viies lause: „Helisalvestisi ei ole lubatud kopeerida ega volikogu kantseleist välja viia.” Taotlus selle sätte põhiseaduspärasuse kontrollimiseks on lubatav. Kolleegium hindab seega, kas selles lauses väljendatud keeld volikogu istungi salvestist kopeerida ja kantseleist välja viia on kooskõlas põhiseadusega.
II
25. Keeld volikogu istungi salvestist kopeerida ja kantseleist välja viia on sätestatud volikogu määruses, mis on antud KOKS § 44 lõike 1 kolmanda lause alusel. Selle sätte kohaselt kehtestab volikogu oma töökorra. Lause sisaldub paragrahvis pealkirjaga „Küsimuste arutelu volikogus”. Volitusnormi eesmärk oli seega kohustada volikogu kehtestama oma sisemine töökorraldus, mis puudutab küsimuste arutamise menetlust. Vaidlusaluse keelu adressaatideks on aga haldusevälised isikud, keda on peetud silmas ka volikogu töökorra § 18 lõike 1 neljandas lauses „teiste isikute” all. Seetõttu ei saa selle keelu aluseks pidada KOKS § 44 lõike 1 kolmanda lause volitusnormi.
26. Otsustus volikogu istungi salvestamise üle on kohaliku elu küsimuse lahendamine. Niisamuti on kohaliku elu küsimus otsustada selle üle, kuidas toimub tekkiva salvestisega tutvumine. Kohaliku elu küsimusi võib volikogu reguleerida seaduses sisalduva volitusnormita vahetult PS § 154 lõike 1 alusel (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-11-98, II osa esimene lõik, samuti haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lõige 2). PS § 154 lõike 1 lauseosa, et kohalikud omavalitsused tegutsevad seaduse alusel, tähendab siiski, et ka kohaliku elu küsimusi reguleerides, sh tehes seda seaduses sätestatud volitusnormita, ei või kohaliku omavalitsuse üksus seadustega vastuollu minna. Sama mõtet väljendab HMS § 89 lg 1, mille järgi peab määrus olema kooskõlas kehtiva õigusega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusvastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimusi (vt viidatud otsus asjas nr 3-4-1-11-98, II osa viimane lõik).
27. Vaidlusaluses sättes väljendatud keeld on vastuolus AvTS § 17 lõike 1 punktiga 1. AvTS § 17 lõike 1 kohaselt tuleb teabenõue täita teabenõudja soovitud viisil. Üheks selliseks viisiks on punkti 1 kohaselt ka teabe väljastamine teisaldatavale andmekandjale digitaalselt või e-posti aadressil. Vaidlusaluse sätte järgi on aga istungi salvestisega võimalik tutvuda vaid volikogu kantseleis ehk üksnes AvTS § 17 lõike 1 punktis 5 nimetatud viisil ning sedagi vaid juhul, kui isikul on salvestisega tutvumiseks põhjendatud huvi ja volikogu esimehe nõusolek (volikogu töökorra § 18 lõike 1 neljas lause). Seega välistab keeld salvestisega tutvumise AvTS § 17 lõike 1 punktis 1 ette nähtud viisidel.
28. Eriseadustes võivad siiski olla teabele juurdepääsu korra ja viiside kohta sätestatud teistsugused normid, mille olemasolul avaliku teabe seaduse üldnorme ei kohaldata (sama AvTS § 2 lõike 2 punkt 4).
29. PS § 44 lõige 2 ei välista, et volikogu istungi salvestisega tutvumise viisid on jäetud kohaliku omavalitsuse üksuste reguleerida. PS § 44 lõike 2 kohaselt kohalikel omavalitsustel lasuv kohustus anda oma tegevuse kohta informatsiooni just seaduses sätestatud korras ei nõua, et igasuguse teabe puhul oleks teabenõude täitmise viisid ammendavalt seaduses reguleeritud. Nagu ka eespool märgitud, on otsustus volikogu istungit salvestada kohaliku elu küsimuse lahendamine PS § 154 lõike 1 mõttes. Kuidas toimub selle otsustuse tulemusena tekkiva salvestisega tutvumine, on kolleegiumi hinnangul sedalaadi küsimus, mille reguleerimise võib seadusandja sõnaselgelt või vaikimisi jätta omavalitsusüksuse demokraatlikult legitimeeritud esinduskogule.
30. Praegusel juhul on seadusandja kohaliku omavalitsuse tegevuse kohta käivale informatsioonile juurdepääsu PS § 44 lõikest 2 lähtudes avaliku teabe seaduses reguleerinud ka kohaliku omavalitsuse üksuste jaoks. Nõuet, et ka kohaliku omavalitsuse üksusele adresseeritud teabenõue tuleb täita teabenõudja soovitud viisil (AvTS § 17 lõike 1 punkt 1), pole põhjust pidada ülemääraseks sekkumiseks omavalitsusüksusele PS § 154 lõikega 1 antud enesekorraldusõigusesse. Vastupidist pole keegi menetlusosalistest ka väitnud.
31. Selleks, et reguleerida volikogu tööga seotud teabele juurdepääsu viise seadusest erinevalt, peab seaduses olema sõnaselge alus. Niisugust sõnaselget alust kolleegiumi hinnangul KOKS § 44 lõike 1 kolmas lause ei sisalda. Eelnev ei välista, et volikogu otsustab oma töökorras täpsustada istungi salvestisega tutvumise korda (näiteks nähes ette, et AvTS § 17 lõike 1 punktis 1 sätestatud täitmise viisi eeldava teabenõude korral tehakse salvestis kättesaadavaks failijagamiskeskkonna kaudu, hinnates enne, kuivõrd on selle piiramatusse levikusse andmine põhjendatud, arvestades salvestiselt äratuntavate isikute õigust eraelu puutumatusele). Kokkuvõttes ei sätesta KOKS § 44 lõike 1 volitus kehtestada volikogu töökord alust teha erandeid volikogu istungi salvestise väljanõudmiseks esitatud teabenõude täitmise viisidest, mis on loetletud AvTS § 17 lõikes 1. Sellist alust ei sisalda ka ükski teine kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse säte ega muu seadus.
32. Eeltoodut arvestades on volikogu töökorra § 18 lõike 1 viies lause vastuolus AvTS § 17 lõike 1 punktiga 1 ja nii ka vastuolus PS § 154 lõikega 1. Volikogu töökorra § 18 lõike 1 viies lause tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 15 lõike 1 punktist 2 juhindudes tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.
III
33. PSJKS § 63 lõikest 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt Riigikohtu üldkogu 9. aprilli 2020. a määrus nr 5-18-5/33, punkt 16).
34. S. Butšinski esitas kohtu määratud tähtajaks (vt eelmises punktis viidatud määrus, punkt 17) taotluse hüvitada Riigikohtule arvamuse koostamise tõttu kantud õigusabi teenuse kulu (üks tund ja viiskümmend viis minutit, tunnihind 160 eurot), mis koos käibemaksuga on 368 eurot. Kolleegiumi hinnangul on kulud vajalikud ja põhjendatud ning tuleb jätta Eesti Vabariigi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Villu Kõve, Velmar Brett, Heiki Loot, Kaupo Paal, Ivo Pilving
Lisa Riigikohtunik Ivo Pilvingu eriarvamus
Facebook
X.com