Ljudmilla Dovženko kaebus Eesti Vabariigi tekitatud kahju hüvitamiseks
RIIGIKOHUS
ÜLDKOGU
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
3-3-1-22-11 |
Otsuse kuupäev |
29. november 2011 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann ja Tambet Tampuu |
Kohtuasi |
Ljudmilla Dovženko kaebus Eesti Vabariigi tekitatud kahju hüvitamiseks |
Vaidlustatud kohtulahend |
Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. aasta määrus haldusasjas nr 3-09-2215 |
Menetluse alus |
Ljudmilla Dovženko määruskaebus |
Asja läbivaatamine |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada, et riigilõivuseaduse § 56 lõige 11 koostoimes lisaga 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis), mis nägid ette, et halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli nõudelt 2 500 000 kuni 3 000 000 krooni tasuda riigilõivu summas 130 000 krooni, olid põhiseadusega vastuolus.
2. Määrata Ljudmilla Dovženko kaebuselt tasutava riigilõivu suuruseks 4425 eurot 88 senti (69 250 krooni).
3. Rahuldada Ljudmilla Dovženko määruskaebus.
4. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. aasta määrus ja Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määrus haldusasjas nr 3-09-2215 ning saata haldusasi Tallinna Halduskohtusse menetlusse võtmise otsustamiseks.
5. Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Ljudmilla Dovženko esitas halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi poolt õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamiseks riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lõike 1 alusel. L. Dovženko kasutas eluruumi Tallinnas Kreutzwaldi 7-5, mis ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 27. septembri 1993. aasta otsuse nr 1096 kohaselt kuulus võõrandamise ajal Theodor Teichile, kes oli Saksamaale ümberasunu omandireformi aluste seaduse (ORAS) mõttes. Kahju tekitati pikaajalise õigusliku ebaselgusega, sest kuna ORAS § 7 lõike 3 alusel polnud selge, kas ümberasunu vara tagastatakse, siis puudus kaebajal võimalus kasutatava eluruumi erastamiseks, mis tõi kaasa perekonna- ja eraelu puutumatuse põhiõiguse ja põhiõiguse menetlusele ja korraldusele rikkumise.
Kahju suuruse kindlaksmääramisel tuleks aluseks võtta teostamata jäänud võimalus erastada kasutatav eluruum või soetada endale tolleaegse hinnaga eluase mujal. Arvestades erastamisvõimaluse puudumist ja eluruumide kallinemist, tuleb kaebaja varalist kahju mõista õiguslikult kui saamata jäänud tulu 1 355 993 krooni. RVastS § 9 lõike 1 alusel kuulub hüvitamisele ka mittevaraline kahju, mille hüvitise suurus oleks Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast lähtuvalt 1 428 496 krooni. RVastS § 9 lõike 1 kohaldamist õigustaks kaebaja ebakindlus oma tuleviku suhtes ja stress.
Kaebaja esitas ka taotluse riigilõivu tasumisest vabastamiseks, kuna RVastS § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt riigilõivu nõudmine on põhiseaduse vastane.
2. Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2010. aasta määrusega jäeti L. Dovženko taotlus riigilõivu tasumisest vabastamiseks rahuldamata ja anti tähtaeg riigilõivu tasumiseks. Kohus leidis, et kaebaja pole väitnud, et ta ei saa lõivu tasuda maksevõime puudumise tõttu. Riigilõivud on kehtestatud seadusega ja lõivul on legitiimne eesmärk – menetlusökonoomia. Lõiv aitab ära hoida liigseid, pahatahtlikke ja ilmselt põhjendamatuid, sh liialdatud kahjunõudega kaebusi. Riigilõivu nõue üldse ja ka kohaldamisele kuuluv lõivumäär pole põhiseadusega vastuolus. Tegemist on proportsionaalse piiranguga, sobiva ja vajaliku abinõuga menetlusökonoomia kindlustamiseks.
3. L. Dovženko esitas halduskohtu 12. veebruari 2010. aasta määruse peale määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles taotles halduskohtu määruse tühistamist ja taotluse rahuldamist või alternatiivselt lõivumäära 0,05% kohaldamist. Määruskaebuses väideti, et RVastS § 14 alusel esitatud kahjunõude puhul on sisuliselt tegemist individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebusega, mis on lõivuvaba. Kohtu arutlus kaebaja maksevõimest on asjakohatu, sest lõivuvabastust taotletakse kaebuse aluseks olevate eriliste asjaolude tõttu ja lõivu ebamõistlikust suurusest lähtudes. Arvestatud pole Euroopa Inimõiguste Kohtu ulatusliku praktikaga vaidlusalustes küsimustes ja Riigikohtu seisukohtadega seoses ORAS § 7 lõikega 3 ja kahju hüvitamisega.
4. Tallinna Ringkonnakohtu 7. aprilli 2010. aasta määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Ringkonnakohus põhjendas sellist lõppjäreldust riigilõivu legitiimse eesmärgiga kohtumenetluses ja seisukohaga, et lõiv on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu menetlusökonoomia tagamiseks. Ringkonnakohus leidis, et mittevaralise kahju hüvitamise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitamise nõue olulises osas põhjendamatu. Kaebeõigust võib kuritarvitada ka sellega, et riigi vastu esitatakse põhjendamatuid, läbimõtlematuid ja liialdatud kahjunõudeid. Mõistlik on hinnata kaebuselt tasumisele kuuluva riigilõivu suurust võrrelduna sellega, kui suure varalise hüve saavutaks kaebuse esitaja kaebuse rahuldamisel. Esitatud kaebuse võrdlemine individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebusega ei toetu kehtivale õigusele. Ringkonnakohus selgitas, kuidas määruses esitatud põhjendused on kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga ja Riigikohtu lahenditega sarnastes asjades.
5. Riigikohtu halduskolleegiumi 12. augusti 2010. aasta määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus ringkonnakohtu 7. aprilli 2010. aasta määruse peale menetlusse võtmata.
6. Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määrusega tagastati L. Dovženko kaebus nõutud riigilõivu tasumata jätmise tõttu.
7. L. Dovženko esitas halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määruse peale määruskaebuse, milles taotles, et ringkonnakohus tühistaks halduskohtu määruse ja teeks uue määruse, millega võtaks kaebuse menetlusse. Määruskaebuses väideti, et kaebajal polnud majandusliku seisundi tõttu võimalik nõutud riigilõivu tasuda, sest peaaegu kogu sissetulek kulub eluasemelaenu tagastamisele, ja halduskohtu määrus rikub kaebaja põhiõigusi, sh õigust õiglasele kohtulikule arutamisele, õigust tõhusale menetlusele enda kaitseks ja õigust olla kaitstud riigi omavoli eest.
8. Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. aasta määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määrus muutmata. Ringkonnakohus selgitas, et kontrollib üksnes halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määruse seaduslikkust, kaebaja väited võimetusest tasuda riigilõivu pole aga asjakohased. Kuna kaebaja ei tasunud halduskohtu 12. veebruari 2010. aasta määrusega nõutud riigilõivu, oli kaebuse tagastamine õiguspärane. Kohtul puudus kaalumisruum teistsuguse lahendi tegemiseks.
Menetlus Riigikohtus
9. L. Dovženko esitas 20. jaanuaril 2011 Riigikohtule määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. aasta määruse ja Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määruse tühistamiseks, väites, et:
1) majandusliku seisundi tõttu ei ole tal võimalik nimetatud ulatuses lõivu tasuda;
2) käiguta jätmise määruse peale, millega tuvastati lõivu kohustus ja suurus, ei saa määruskaebust esitada;
3) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu määruskaebuse esitaja väidetega;
4) halduskohus märkis ebaõigesti, et tasumisele kuulub lõiv 139 224 krooni ja 45 senti. Tegelikult kuulub tasumisele lõiv 130 000 krooni;
5) kaebuses oli määruskaebuse esitaja seisukohal, et RVastS § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt lõivu nõudmine ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22, mis ei näe ette lõivuvaba kaebuse esitamist, on põhiseaduse vastased;
6) tegemist ei ole "kergemeelse" kaebusega. Selles kohtuasjas kaebuse mitterahuldamise prognoosimine on raske või võimatu, kuna puudub sellekohane kohtupraktika;
7) lõive tõsteti alates 1. jaanuarist 2009. 130 000 krooni suurust lõivu saab käesolevas asjas pidada ülisuureks;
8) RLS § 56 lõige 11, mille kohaselt tuleb tasuda lõivu 130 000 krooni, on vastuolus PS §-dega 12, 13, 14, 15 ja 32. Kaebajalt on võetud võimalus oma subjektiivseid õiguseid kohtu kaudu kaitsta.
10. Justiitsministeerium palus jätta määruskaebus rahuldamata, kuna see ei ole põhjendatud.
11. Riigikohtu halduskolleegiumi kogu koosseis andis haldusasja 30. mai 2011. aasta määrusega HKMS § 70 lõike 11 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lõike 3 alusel läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. Kolleegiumil tekkis kahtlus RLS § 56 lõike 11 põhiseaduspärasuses ehk selles, et kaebajalt 130 000 krooni suuruse riigilõivu nõudmine võib ebaproportsionaalselt piirata PS §-st 15 ja §-st 32 tulenevaid kaebaja põhiõigusi.
11.1. Halduskolleegium leidis, et RLS § 56 lõige 11 on asjassepuutuvaks sätteks, kuna lõivu tasumise kohustus ja suurus tuvastatakse nimetatud õigusnormi alusel.
Asjas tingis kaebuse tagastamise see, et kaebaja ei tasunud seadusega ettenähtud lõivu. Kuna kaebuse tagastamise määruse peale saab kaebaja esitada määruskaebuse, kontrollitakse selle lahendamisel ka käiguta jätmise põhjendatust. Seetõttu saab kõrgemalseisev kohus lõivu tasumise kohustuse ja suuruse ning selle põhiseaduspärasuse osas anda õigusliku hinnangu kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamisel (vt ka Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. aasta otsus kohtuasjas nr 3-2-1-62-10, punkt 31).
Asjaolu, et kohtud on analüüsinud lõivu tasumise kohustuse põhiseaduspärasust määruses, millega jäeti kaebaja taotlus riigilõivust vabastamiseks rahuldamata, ei välista kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses RLS § 56 lõike 11 põhiseaduspärasuse küsimuse tõstatamist. Kolleegium oli sellel seisukohal seetõttu, et ka kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses on RLS § 56 lõige 11 asjassepuutuvaks sätteks.
11.2. Kolleegium oli samuti seisukohal, et lõivu suuruse põhiseaduspärasuse kontrolli eelduseks ei pruugi alati olla see, et tuvastatud on isiku maksejõetus.
Ka siis, kui isiku maksejõuetust ei ole tuvastatud või isik leiab, et lõivu suurus on põhiseaduse vastane, võib lõivu tasumise kohustus ja lõivu suurus riivata isiku kohtusse pöördumise (PS § 15) ja ka nt omandiõigust (PS § 32), kuna ta peab kohtusse pöördumiseks ja asjas sisulise otsustuse saamiseks loobuma osast oma varast.
Praeguses asjas on kaebaja kohtusse pöördumine takistatud, kuna kohtusse pöördumiseks peaks kaebaja loobuma märkimisväärsest osast oma varast. Kohtumenetluses ei ole kaebaja tegelik maksejõuetus analüüsi objektiks olnud. Kuigi tegemist ei ole sarnaste asjadega, pidas Riigikohtu üldkogu kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 võimalikuks võtta seisukoht lõivu suuruse põhiseaduspärasuse osas hoolimata sellest, et tuvastatud ei olnud AS Wipestrex Grupp majanduslikku seisundit.
11.3. Kolleegiumil tekkis kahtlus, et praeguses asjas ei pruugi lõivu suurus olla materiaalselt põhiseaduspärane. Ebaproportsionaalselt kõrge riigilõivu tasumise kohustus oleks lubamatu piirang nii PS §-s 15 kui ka § 32 lõikes 1 sätestatud põhiõiguste realiseerimisel.
1. jaanuarini 2009 kehtinud lõivuregulatsiooni kohaselt oleks kaebajal tulnud tasuda kaebuse esitamisel lõivu 69 250 krooni. Ka sellises suuruses lõiv või ka mõnevõrra väiksem lõiv tagaks menetlusökonoomia eesmärgi saavutamise.
Riigikohtu üldkogu lahendatud kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 nõudis AS Wipestrex Grupp hagis 31 500 000 krooni põhivõlana ja 9 802 109 krooni 59 senti viivisena. Riigikohtu üldkogu leidis, et põhiseaduspärane lõiv apellatsioonkaebuselt on 300 000 krooni. See on põhivõlast ca 0,86%. Praeguses asjas nõudis kaebaja 2 784 489 krooni. Lõivu suurus on 130 000 krooni, mis on ca 5% nõude suurusest. Seega oleks lõivu suhtelise suuruse erinevus umbes kuuekordne. Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamisel tuleks samuti tasuda riigilõivu 130 000 krooni (HKMS § 32 lõige 3, § 84 lõige 1, RLS § 56 lõige 18).
11.4. Ringkonnakohus leidis 7. aprilli 2010. aasta määruses, et mittevaralise kahju hüvitise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitise nõue vähemalt olulises osas põhjendamatu. Sisuliselt on ringkonnakohus hinnanud, millises osas oleks hüvitise väljamõistmine tõenäoline, mitte aga kahjuhüvitise aluse küsimust. Seega ei ole ringkonnakohus kaebust tervikuna pidanud perspektiivituks, vaid pigem möönnud teatud osas kaebuse perspektiivi.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
Riigikogu
12. Osa Riigikogu põhiseaduskomisjonist leiab, et kohtumenetluses on tavapärane siduda tasumisele kuuluva lõivu suurus nõude või vaidlustatava summa suurusega ning 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse, või vara väärtusest, mille tagastamiseks kohustamist taotletakse, ei ole iseenesest menetlusökonoomia eesmärgil ülemäärane.
Teine osa põhiseaduskomisjonist on arvamusel, et kõnealune riigilõivumäär võis olla vastuolus PS §-ga 15. Asjassepuutuvad sätted on RLS § 56 lõige 11 ja RLS lisa 1.
12.1. Menetlusosalised ei pea tervikuna finantseerima kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, eriti halduskohtumenetluses, kus isikud kaitsevad oma õigusi riigi tegevuse vastu. 130 000-kroonine riigilõiv oli rohkem kui kümnekordne Eesti keskmise palga ja umbes 30-kordne miinimumpalga suurune summa. Sellises määras riigilõiv ületab halduskohtumenetluse kulud ühes astmes. Kohtulõivu võimalik eesmärk teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi ei ole legitiimne. Menetlusökonoomia eesmärki aitaks saavutada lõiv, mis oleks proportsionaalne Eesti keskmise elatustasemega, kuna ka sellise lõivu tasumise kohustuse korral kaaluksid isikud esitatava kaebuse perspektiivikust ega esitaks ülemääraseid varalisi nõudeid, mis tõstavad tasutava riigilõivu suurust. Liiga madal lõiv aga menetlusökonoomia eesmärki ei tagaks.
12.2. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates vajab Eestis kehtiv riigilõivude regulatsioon ülevaatamist ja korrastamist eesmärgiga jõuda paindlikuma regulatsioonini. Riigikogu põhiseaduskomisjon lisas, et üldjuhul tuleks riigilõivude põhiseaduspärasust hinnata koos menetlusabi andmise regulatsiooniga, kuna need on omavahel seotud.
Ljudmilla Dovženko
13.L. Dovženko Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve asjas arvamust ei esitanud.
Õiguskantsler
14. Õiguskantsler leiab, et kuna kaebaja ei taotlenud kehtinud tingimuste ja korra kohaselt (kaebust esitades või seda hiljem muutes) majandusliku seisundi tõttu menetlusabi, vaid tegi seda alles kaebuse tagastamise määruse vaidlustamisel ringkonnakohtus, siis ei ole ei riigilõivu suurust reguleerivad ega menetlusabi andmist mittevõimaldavad normid asjassepuutuvad. Riigikohtu halduskolleegiumi 30. mai 2011. aasta määrusega üldkogule antud RLS § 56 lõike 11 põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus ei ole lubatav.
14.1. Õiguskantsler rõhutab, et Riigikohtul on õigus ja kohustus kontrollida, kas kohtule esitatud kaebus oli menetlusnormide kohaselt lubatav.
Riigikohus on asunud seisukohale, et menetlusabi andmist piiravad ja riigilõivu tasumise kohustust ettenägevad sätted moodustavad ühtse regulatsiooni (Riigikohtu üldkogu otsus kohtuasjas nr 3-2-1-62-10, punkt 57.2). Riigikohtu hiljutise praktika kohaselt saab erandlikult kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse lahendamisel anda hinnangu ka riigilõivu tasumise kohustuse ja suuruse ning selle põhiseaduspärasuse kohta juhul, kui kohtusse pöörduja taotleb algusest peale majandusliku seisundi tõttu menetlusabi (samas). Praegusel juhul aga ei olnud Tallinna Ringkonnakohtul asja, mille raames hinnata riigilõivu suuruse põhiseaduspärasust. Kuna kaebaja esitas menetlusabi taotluse majandusliku seisundi tõttu alles kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses ringkonnakohtule, siis ei olnud see küsimus nimetatud menetlusetapis enam asjakohane.
14.2. Eeltoodu tõttu leiab õiguskantsler, et kaebaja 20. jaanuari 2011. aasta määruskaebus Riigikohtule ei ole lubatav (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 2. aprilli 2009. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-101-08). Riigikohus lähtub HKMS § 742 alusel määruskaebuse menetlemisel Riigikohtus tsiviilkohtumenetluse sätetest. Õiguskantsleri arvates võiks Riigikohus võtta määruskaebuse praegusel juhul menetlusse üksnes TsMS § 679 lõike 3 punktis 3 sätestatud juhul, st kui kassatsioonkaebuse lahendamisel on põhimõtteline tähendus õiguskindluse tagamiseks ja ühtse kohtupraktika kujundamiseks või õiguse edasiarenduseks. Praegu aga ei saa määruskaebust ja selle raames riigilõivu määra suuruse põhiseaduspärasust kontrollida, kuna puudub konkreetne asi. Varasema kohtumenetluse käigus ei ole kaebaja majanduslikku seisu ega selle vastavust menetlusabi saamise tingimustele kontrollitud.
Juhul kui Riigikohus asub vastupidisele seisukohale ja analüüsib kaebust ja riigilõivu määra põhiseaduspärasust, oleks tegemist abstraktse normikontrolliga. Õiguskantsler toob välja, et Riigikohtu halduskolleegium jättis 12. augusti 2010. aasta määrusega menetlusse võtmata L. Dovženko määruskaebuse ringkonnakohtu 7. aprilli 2010. aasta määruse peale, milles vaidlustati menetlusabi mitteandmist ehk riigilõivu tasumisest mittevabastamist põhjusel, et RVastS § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt riigilõivu nõudmine on põhiseaduse vastane. Praegusel juhul kattub praeguses menetlusstaadiumis Riigikohtule esitatud määruskaebuse lubatav osa eelmainitud ja menetlusse võtmata jäetud Riigikohtule esitatud määruskaebusega.
14.3. Samas märgib õiguskantsler, et peab tunnustamist väärivaks Riigikohtu seisukohta, milles kohus laiendas põhiõiguste kõrgeima kaitse eesmärgil normi asjassepuutuvuse aluseid ning põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavuse piire (Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. aasta otsuses kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 ja Riigikohtu halduskolleegium 30. mai 2011. aasta määruses ka praeguses asjas). Samas peaks selline kohtu tegevus jääma õiguskantsleri hinnangul üksnes erandlikuks (nagu on sõnaselgelt kirjas ka Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. aasta otsuse punktis 30).
Justiitsminister
15. Justiitsministri arvates on RLS § 56 lõige 11 põhiseaduspärane. Kui on olemas õiguslik mehhanism maksejõuetu isiku riigilõivu tasumisest täielikult või osaliselt vabastamiseks (HKMS § 91 lõike 1 esimene lause), ei saa pidada riigilõivumäära 130 000 krooni ebaproportsionaalselt suureks ega PS § 15 lõikest 1 ega §-st 32 tulenevaid õigusi rikkuvaks.
15.1. Ka halduskohtumenetluses on riigilõivud kehtestatud menetlusökonoomia tagamiseks. Justiitsminister leiab, et halduskohtumenetluse eesmärk ei ole näha ette võimalikult rohkete kaebustega kohtusse pöördumine, vaid tagada lünkadeta kaebeõigus isiku oluliste õiguste kaitseks. Ka kaebeõigust riigi vastu võib kuritarvitada põhjendamatute ja liialdatud kahjunõuete esitamisega ning selle piiramine riigilõivu abil on demokraatlikus ühiskonnas lubatud.
15.2. Konkreetse normikontrolli raames tuleb normi põhiseadusele vastavust hinnata konkreetse kohtuasja asjaolude pinnalt. Praegusel juhul on tegemist kahju hüvitamise kaebusega, mille rahuldamisel suureneks kaebaja materiaalne heaolu. Seda liiki kaebuste puhul on riigilõivu kõrgema määra rakendamine enam põhjendatud kui kaebuste puhul, mille eemärgiks ei ole varaliste hüvede suurendamine.
15.3. RLS § 56 lõikes 11 lõivu määra sõltuvusse seadmine nõutava hüvitise suurusest aitab tagada, et nõutav hüvitise summa rajaneb kahju adekvaatsel ja läbimõeldud arvestusel. Tuleb arvestada, et mida suurem on nõutav summa, seda suurem on oht, et hüvitise nõudega on liialdatud. Justiitsminister toob välja, et praeguses kohtuasjas on Tallinna Ringkonnakohus leidnud, et mittevaralise kahju hüvitise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitise nõue vähemalt olulises osas põhjendamatu. Ka maksejõuetu isiku riigilõivu tasumisest täielikult või osaliselt vabastamise otsustamisel peab kohus andma eelhinnangu kaebaja õiguste kaitse vajalikkuse ja olulisuse kohta. Riigilõiv, mis takistab esitamast nõuet, mille rahuldamine on ebatõenäoline, ei saa piirata kohtusse pöördumist ebaproportsionaalselt.
Rahandusminister
16. Rahandusminister leiab, et ei ole PSJKS § 10 lõike 1 mõistes praeguses asjas menetlusosaline ning esitab arvamuse kohtule laekuvate arvamuste paljususe huvides.
16.1. Praeguses asjas ei ole põhjendatud hinnata riigilõivu suuruse põhiseaduspärasust, hindamata isiku majanduslikku seisundit. Vastasel juhul oleks RLS § 56 lõige 11 ja RLS lisa 1 osas, milles nähakse haldusasjas nõudelt kuni 3 000 000 krooni ette riigilõivu tasumine summas 130 000 krooni, asjassepuutumatud, kuna Riigikohus jätaks tuvastamata asjaolud, mille valguses normi põhiseaduspärasust hinnata. Kuna riigilõivu määra kehtestavad ja menetlusabi võimaldavad normid on lahutamatult seotud, ei saa menetlusabi andmise võimalust arvestamata hinnata lõivu määra põhiseaduspärasust, v.a juhul, kui kohaldamisele kuuluv õigus lõivu vähendamist ei võimalda. Erinevalt Riigikohtu üldkogu kohtuasjast nr 3-2-1-62-10, kus lõivu ei olnud isiku majandusliku seisundi alusel võimalik vähendada, on praeguses asjas HKMS § 91 lõike 1 alusel võimalik isiku majandusliku seisundi alusel vähendada RLS § 56 lõike 11 ja lisa 1 järgi kohaldatavat riigilõivumäära.
16.2. Rahandusminister arvab, et kohtumenetluses tasutavaid lõive ei ole võimalik kehtestada ühtsete summadena selliselt, et need vastaksid igal üksikul juhul kulupõhisusele ja samas arvestaksid kõiki elulisi asjaolusid, ning et neid määrasid saaks näiteks subjektiivsetest asjaoludest tulenevalt pidada kõhklusteta põhiseaduspärasteks.
Lõivude põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb seega alati arvestada kohaldatava määra vähendamise või maksmisest vabastamise aluseid, mis sätestatakse riigilõivuseaduse II osas ning eriseadustes (nt menetlusabi HKMS § 91 lõikes 1). Kohaldatavat lõivu saab alles siis pidada ebaproportsionaalselt suureks, kui sellest annab tunnistust riigilõivuseaduses sätestatud konkreetne summa ning puuduvad võimalused selle summa vähendamiseks või tasumisest vabastamiseks olukorras, kus lõivu vähendamine või kohaldamata jätmine on elulistest asjaoludest tulenevalt põhjendatud.
Rahandusminister lisab, et õiguskord peab sätestama tõhusad meetmed, mis tagaksid igal üksikjuhul tasutava lõivu proportsionaalsuse. Nimetatud meetmeteks võivad olla näiteks lõivu ülem- ja alammäära kehtestamine, lõivu vähendamise ja lõivu maksmise kohustusest vabastamise aluste sätestamine või teatud tingimustel tasutava lõivu tagastamine. Kõik need võimalused on kohaldatavad koos ja eraldi ka praeguses asjas.
VAIDLUSALUSED SÄTTED
17. Riigilõivuseaduse (RT I 2008, 59, 330; RT I, 22.12.2010, 1) § 56 „Hagiavalduse, avalduse ja kaebuse läbivaatamine” lõige 11:
„(11) Halduskohtule kahju hüvitamiseks või alusetu rikastumise teel saadu tagastamiseks kaebuse esitamisel tasutakse riigilõivu 5 protsenti summast, mille väljamõistmist taotletakse, või vara väärtusest, mille tagastamiseks kohustamist taotletakse, kuid mitte alla 250 krooni ja mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses.”
18. „Lisa 1 riigilõivuseaduse juurde
RIIGILÕIVU TÄISMÄÄRAD AVALDUSE ESITAMISE EEST TSIVIILKOHTUMENETLUSES (KROONIDES) (RT I 2008, 59, 330 – jõust. 01.01.2009)
Tsiviilasja hind Riigilõivu täismäär
kuni (kaasa arvatud)
[. . .]
2 500 000 115 000
3 000 000 130 000”
ÜLDKOGU SEISUKOHT
19. Üldkogu leiab asjassepuutuva sätte (I) ja hindab seejärel selle põhiseaduspärasust (II). Viimaks lahendab üldkogu põhiseaduspärase riigilõivu suuruse küsimuse ja haldusasja (III).
I
20. Kaebaja L. Dovženko taotles halduskohtult varalise kahju ja mittevaralise kahju hüvitamist vastavalt summades 1 355 993 krooni ja 1 428 496 krooni, kokku 2 784 489 krooni. HKMS § 10 lõike 6, § 84 lõike 1 ja RLS § 56 lõike 11 kohaselt tuli kaebajal kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu. Sellise suurusega nõudelt oleks kaebaja pidanud RLS lisa 1 alusel tasuma riigilõivu 130 000 krooni. Kaebuse esitamisel L. Dovženko riigilõivu ei tasunud, vaid esitas taotluse riigilõivu tasumisest vabastamiseks. Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2010. aasta määrusega jäeti L. Dovženko taotlus riigilõivu tasumisest vabastamiseks HKMS § 11 lõike 2 alusel rahuldamata (punkt 1) ja anti tähtaeg riigilõivu tasumiseks (punkt 2). Kuna halduskohtumenetluse seadustik ei näe ette võimalust esitada määruskaebust kaebuse käiguta jätmise määruse peale ja kuna määrus ei takista asja edasist menetlust, ei saa selle määruse peale määruskaebust esitada (HKMS § 471 lõige 1).
21. Kui kaebus on puudusega ja kaebaja jätab kaebuse käiguta jätmise määruses ettenähtud tähtaja jooksul puuduse kõrvaldamata (nt lõivu tasumata), tagastatakse kaebus HKMS § 11 lõike 3 alusel. Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määrusega tagastati L. Dovženko kaebus, kuna ta ei tasunud riigilõivu. Kaebuse tagastamise määruse peale saab isik erinevalt kaebuse käiguta jätmise määrusest esitada määruskaebuse (HKMS § 11 lõige 8). Kuna kaebuse tagastamise määruse peale saab kaebaja esitada määruskaebuse, saab käiguta jätmise määruse põhjendatust kontrollida alles tagastamise määruse kontrolli raames. Põhjendatuse kontroll hõlmab ka seda, kas kaebuse käiguta jätmise tinginud õigusnorm vastab põhiseadusele. L. Dovženko esitas halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määruse peale määruskaebuse, mis jäeti Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. aasta määrusega rahuldamata ja halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määrus jäeti muutmata. Ka Riigikohus saab korralises kaebemenetluses lõivu põhiseaduspärasust kontrollida üksnes kaebuse tagastamise või enamtasutud riigilõivu tagastamisest keeldumise peale esitatud kaebuse alusel (vt ka Riigikohtu üldkogu otsus kohtuasjas nr 3-2-1-62-10, punktid 28 ja 31).
22. Kohus tagastas L. Dovženko kaebuse ja põhjendas seda sellega, et kaebaja ei tasunud halduskohtule esitatud 2 784 489 kroonise varalise ja mittevaralise kahju hüvitamise nõudelt 130 000 krooni suurust riigilõivu. Kuna kohtud tagastasid L. Dovženko määruskaebuse, sest riigilõiv jäi tasumata, saab Riigikohus kontrollida Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. aasta määruse ja Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määruse tühistamiseks esitatud L. Dovženko määruskaebuse alusel kaebuse käiguta jätmise tinginud riigilõivu määra sätestanud normi vastavust põhiseadusele.
Riigilõivu määra sätestas RLS § 56 lõige 11 koostoimes lisaga 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis), mis nägid ette, et halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli nõudelt 2 500 000 kuni 3 000 000 krooni tasuda riigilõivu summas 130 000 krooni. Seega on kohtuasja asjaoludest tulenevalt sätteks, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, PSJKS § 14 lõike 2 esimese lause mõttes asjassepuutuv RLS § 56 lõige 11 koostoimes lisaga 1, kuna lõivu tasumise kohustus ja suurus tuvastatakse nimetatud õigusnormi alusel. Halduskohus oleks pidanud vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasuse korral tegema teistsuguse otsuse kui nende sätete põhiseaduse vastasuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).
Riigikohtu üldkogu leiab, et praeguse asja lubatavus ei sõltu sellest, kuidas lahendati riigilõivu tasumisest vabastamise küsimus, vaid eelkõige sellest, kas vaidlusalune säte on asjassepuutuv ja kas halduskolleegiumil on tekkinud põhjendatud kahtlus selle põhiseadusele vastavuses (PSJKS § 3 lõige 3).
II
23. L. Dovženko esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi poolt õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamiseks. Seega kasutas ta PS § 15 lõikest 1 tulenevat igaühe õigust oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral pöörduda kohtusse. See on põhiõigus, mis peab tagama õiguste lünkadeta kohtuliku kaitse (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-38-00, punkt 15). Põhiseaduse §-des 13–15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. aprilli 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-03, punkt 16).
24. Õiguse riive on selle kaitseala iga ebasoodus mõjutamine (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-02, punkt 12). Halduskohtule esitatud kahju hüvitamise nõudelt riigilõivu tasumise kohustuse ettenägemine ja selle suurus riivavad kohtusse pöördumise õigust (PS § 15 lõike 1 esimene lause). Isik saab kohtusse pöörduda ja oma õiguste väidetava rikkumise kohta kohtult sisulise otsustuse vaid juhul, kui ta tasub riigilõivu, või siis, kui ta vabastatakse riigilõivu tasumisest osaliselt või täielikult. Kui nõutavat riigilõivu ei ole tasutud ja isikut ei vabastata lõivu tasumise kohustusest, on asja menetlusse võtmine ja selles sisulise otsustuse saamine välistatud. Sellisel juhul ei kontrolli kohus, kas isiku õigusi on rikutud.
25. Kuna RLS § 56 lõige 11 ja lisa 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) vastuvõtmisel on seadusandja järginud menetlus-, pädevus- ja vorminõudeid ning tegemist on õigusselge sättega, on säte formaalselt põhiseaduspärane.
26. Järgnevalt analüüsib üldkogu RLS § 56 lõike 11 ja lisa 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) materiaalset põhiseaduspärasust. Selleks tuleb määrata PS § 15 lõike 1 kaitseala riive lubatavad eesmärgid ja hinnata 130 000 krooni suuruse riigilõivu kui vahendi proportsionaalsust nende eesmärkide suhtes.
27. Riigikohtu üldkogu leidis kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 (punkt 44), et kuna riigilõivumäär kehtestatakse RLS § 4 lõike 1 järgi lähtuvalt toimingu tegemisega kaasnevatest kuludest (kulupõhimõte), on riigilõivu esmaseks eesmärgiks riigi tehtava avalik-õigusliku toimingu kulutuste täielik või osaline hüvitamine toimingu osalise poolt (vt ka Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-11, punkt 24). Lisaks tuleneb RLS § 4 lõikest 2 võimalus kehtestada riigilõivumäär toimingu eesmärgist, toimingust saadavast hüvest ja kaalukast avalikust huvist lähtuvalt kulupõhimõttest erinevalt. Riigilõivu regulatsiooni eesmärgiks peab üldkogu ka menetlusökonoomiat. Sarnaselt on Euroopa Inimõiguste Kohus määratlenud riigilõivu eesmärki kui kohtusüsteemi kaitsmist koormavate kaebuste eest (FC Mretebi vs.Gruusia, taotlus nr 38736/04, punkt 48).
Eelnõu 194 SE teisel lugemisel põhjendas Riigikogu õiguskomisjoni poolne ettekandja riigilõivude üldist kahe- kuni viiekordset tõstmist seniste ebamõistlikult väikeste riigilõivumääradega ja vajadusega muuta tsiviilkohtumenetlus n-ö kulupõhiseks, samuti liigsete ja pahatahtlike kaebuste vältimise ja riigieelarvele täiendavate tulude leidmise vajadusega (XI Riigikogu stenogramm, 3. detsember 2008).
Alates 1. jaanuarist 2009 tõsteti tsiviilkohtumenetluse, seega ka RLS § 56 lõike 11 kaudu kahju hüvitamise haldusasjade riigilõive oluliselt. Kui 1. jaanuarist 2007 kuni 31. detsembrini 2008 tuli halduskohtus kahju hüvitamise kaebuselt nõude puhul 2 700 000 kuni 2 800 000 krooni maksta kaebuse esitamisel riigilõivu 69 250 krooni, siis alates 1. jaanuarist 2009 oli riigilõiv sama suure nõudega kahju hüvitamise kaebuselt 130 000 krooni.
28. PS § 24 lõikes 5 sätestatud põhiõiguse piirangu eesmärgi osas järeldas Riigikohtu üldkogu kohtuasjas nr 3-2-1-62-10 (punkt 45), et põhiseaduse järgi saab lugeda lubatavaks eesmärki, et hagimenetluses kantakse vähemalt rahaliste vaidluste puhul riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele eelkõige menetlusosaliste endi makstavate lõivude arvel (õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõte). Üldkogu leidis, et seda põhimõtet ei saa laiendada selliselt, et sarnaselt peaks menetlusosalised kogu ulatuses finantseerima ka kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, nt lapsi ja perekonda puudutavates vaidlustes, vaidluseid riigiga või ka nt süüteomenetlusi. Samas leidis üldkogu, et legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku eesmärki teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem, kui see on vajalik õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia tagamiseks, kuna see oleks vastuolus lõivu PS §-st 113 tuleneva olemusega.
Samuti leidis Riigikohtu üldkogu, et tsiviilasjades on apellatsioonkaebuselt riigilõivu tasumise nõude legitiimsed eesmärgid menetlusosaliste osavõtt õigusemõistmise kulutuste kandmisest ja menetlusökonoomia. Kohtusse pöördumisel riigilõivu tasumise kohustuse ettenägemine kannab tsiviilkohtumenetluses eesmärki tagada riigieelarvevahendite säästlik avalikke huve arvestav kasutamine, täpsemalt õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtt ja menetlusökonoomia.
29. PS § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud põhiõiguse piiramise õigustusena saab arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi (Riigikohtu üldkogu 16. mai 2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-1-88-07, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
29.1. Menetlusökonoomia on põhiseaduslikku järku õigusväärtus (Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-3-10-02, punkt 9). Üldkogu hinnangul on halduskohtumenetluses riigilõivu legitiimseks eesmärgiks menetlusökonoomia, et vältida mh põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste menetlemist, kuna selliste kaebuste menetlemine võib kaasa tuua kohtusüsteemi suutmatuse pakkuda isikutele tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. detsembri 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-25-09, punkt 23). RLS § 56 lõikes 11 koostoimes lisaga 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) sätestatud suuruses riigilõivu tasumise kohustus võib ära hoida isiku kohtusse pöördumise, mille tulemusena väheneb ka läbivaadatavate kohtuasjade arv ja selle tõttu tõhustub menetluses olevate kohtuasjade läbivaatamine. Lõpptulemusena koormatakse vähem teisi selliste kaebustega seotud menetlusosalisi, kohtusüsteemi ja riigieelarvet.
29.2. Riigieelarvevahendite säästliku avalikke huve arvestava kasutamise huvides saab üldkogu arvates põhiseadusliku väärtusena käsitada ka haldusasjades õigusemõistmise kulude osalise kandmise põhimõtet. Õigusemõistmise kulude menetlusosaliste kanda jätmisel tuleb siiski arvestada sellega, et lisaks õigusvaidluse lahendamisele peab halduskohtusüsteem viima ellu võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet. Kuna kohtuvõim kontrollib ka täidesaatva ja seadusandliku riigivõimu tegevust, ei tule haldusasjades menetlusosalisel osaleda kohtuasja läbivaatamisel tekkinud kulude kandmisel kogu ulatuses, vaid üksnes osaliselt. Seetõttu on legitiimne eesmärk, mille kohaselt haldusasjades kahju hüvitamise kaebuste puhul kannab menetlusosaline riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele oma kohtuasjas üksnes osaliselt.
30. Üldkogu hinnangul on 130 000 krooni suurune riigilõiv sobiv abinõu menetlusökonoomia ja õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgi täitmiseks.
Kahju hüvitamise kaebuselt 130 000 krooni suuruse riigilõivu tasumise nõue võib ära hoida põhjendamatute ja pahatahtlike kahju hüvitamise kaebuste esitamist. Samuti katab sellises suuruses riigilõiv õigusemõistmise kulud vähemalt osaliselt.
31. Üldkogu hinnangul ei ole 130 000 krooni suurune riigilõiv vajalik abinõu menetlusökonoomia ega õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgi täitmiseks.
31.1. 130 000 kroonine riigilõiv on ca 30-kordne töötasu alammäär (Vabariigi Valitsuse 11. juuni 2009. aasta määruse nr 90 “Töötasu alammäära kehtestamine„ § 1) ja ca 10,5-kordne keskmise kuupalga määr (Statistikaameti andmed 2011. aasta I kvartali kohta).
Seevastu kuni 1. jaanuarini 2009 kehtinud lõivuregulatsiooni kohaselt oleks kaebajal tulnud tasuda kaebuse esitamisel lõivu ligi poole vähem ehk 69 250 krooni, mis oleks ca 16-kordne töötasu alammäär ja ca 5,6-kordne keskmise kuupalga määr. Arvestades Eesti keskmise kuupalga määra ja töötasu alammäära, võib ka sellises suuruses või ka mõnevõrra väiksem riigilõiv hoida isikuid esitamast põhjendamatuid ja pahatahtlikke kaebuseid ning saavutada sellega sama efektiivselt, kuid isikute õigusi vähem piiravalt menetlusökonoomia eesmärgi. Seevastu mida kõrgemad on riigilõivud, seda enam tegelevad kohtud riigilõivust vabastamise taotluste lahendamistega. Määruse peale, millega jäetakse kaebaja taotlus riigilõivust vabastamiseks rahuldamata, saab esitada määruskaebuse kuni Riigikohtuni. Sellisel juhul kulub kohtute ressurssi rohkem menetluslike, mitte sisuliste küsimuste lahendamisele.
31.2. Lisaks riigilõivule aitab menetlusökonoomiat tagada ka kaebuse tagastamine. HKMS § 11 lõike 31 punkti 5 kohaselt tagastab halduskohus kaebuse, kui kaebajal ei saa olla halduskohtusse pöördumise õigust, eeldades, et tema väidetavad asjaolud on tõendatud. Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt saab viidatud sätte alusel kaebuse tagastada, kui kaevatav haldusakt või toiming ei saa ilmselgelt rikkuda kaebaja õigusi ega piirata tema vabadusi (Riigikohtu halduskolleegiumi 15. mai 2008. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-9-08, punkt 15; 8. septembri 2008. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-38-08, punkt 13; 11. septembri 2008. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-34-08, punkt 9; 30. oktoobri 2008. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-45-08, punkt 11; 23. oktoobri 2008. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-53-08, punkt 8) ning kui kaebus on ilmselgelt perspektiivitu ehk kui soovitud eesmärgi saavutamine esitatud kaebuse abil ei ole võimalik (Riigikohtu halduskolleegiumi 22. juuni 2010. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-20-10, punkt 10). Seega tagab kaebuse tagastamise regulatsioon riigilõivust sõltumata, et halduskohtud ei peaks menetlema sisutühje asju. Samas on riigilõiv põhimõtteliselt vajalik selleks, et panna isik kaaluma kohtusse pöördumise vajalikkust asjades, mille eduväljavaated on väikesed, kuid mis ei ole ilmselgelt perspektiivitud HKMS § 11 lõike 31 punkti 5 tähenduses.
31.3. Justiitsministeeriumi 2009. aasta andmete kohaselt oli haldusasja keskmine menetluskulu halduskohtus 2009. aastal 10 749 krooni. Ka 69 250 krooni suurune riigilõiv ületaks seda kordades. Seega tagab ka sellises suuruses või ka mõnevõrra väiksem riigilõiv õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgi täitmise.
31.4. Eeltoodust tulenevalt on üldkogu seisukohal, et ka 69 250 krooni suurune või ka mõnevõrra väiksem riigilõiv võib mh hoida ära põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste kergekäelist esitamist ning kataks õigusemõistmise kulud ja omaks tõenäoliselt sama efektiivset mõju kui 130 000 krooni suurune riigilõiv. Samas koormaks 69 250 krooni suurune või mõnevõrra väiksem riigilõiv isikuid vähem. HKMS § 11 lõike 31 punkti 5 kohaldamine aga tagaks, et kohus ei pea menetlema ilmselgelt perspektiivitut kaebust.
32. Seega tunnistab üldkogu PSJKS § 15 lõike 1 punkti 5 alusel, et RLS § 56 lõige 11 ja lisa 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) nende koostoimes olid vastuolus põhiseadusega osas, milles need nägid ette, et halduskohtule kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tuli nõudelt 2 500 000 kuni 3 000 000 krooni tasuda riigilõivu summas 130 000 krooni.
Üldkogul puudub võimalus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevad normid kehtetuks, sest alates 1. jaanuarist 2011 kehtib uus riigilõivuseadus (RT I 2010, 21, 107), mille tõttu on 31. detsembrini 2010 kehtinud riigilõivumäärad kehtetuks tunnistatud.
III
33. Kuna üldkogu tunnistas halduskohtule kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tasutava 130 000 krooni suuruse riigilõivu põhiseadusega vastuolus olevaks ja see norm tuleb jätta kohaldamata, tuleb määrata kindlaks ka riigilõivu summa, mille kaebaja peab oma kahjunõudelt tasuma.
34. Kuni 31. detsembrini 2008 kehtinud riigilõivuseaduse kohaselt oleks L. Dovženko pidanud oma kaebuselt tasuma riigilõivu 69 250 krooni. Kuigi kaebuse esitamise ajal riigilõivuseaduses sellises suuruses riigilõiv enam ei kehtinud, saab üldkogu arvates siiski täita tekkinud lünga nimetatud lõivumääraga. 69 250 krooni suurune lõiv tagab halduskohtus kahju hüvitamise asjades nii õigusemõistmise kulude kandmise kui menetlusökonoomia eesmärgi ja on samas kahju hüvitamise asjades nende eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne abinõu. Seega määrab üldkogu riigilõivuks, mille kaebaja peab tasuma, 69 250 krooni (4425 eurot 88 senti).
Kui kaebaja ei suuda sellises suuruses riigilõivu tasuda, on tal õigus esitada taotlus riigilõivu tasumise kohustusest vabastamiseks (HKMS § 91 lõige 1).
35. Üldkogu rahuldab Ljudmilla Dovženko määruskaebuse, tühistab Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. aasta määruse ja Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. aasta määruse haldusasjas nr 3-09-2215 ning saadab haldusasja Tallinna Halduskohtusse menetlusse võtmise otsustamiseks.
Kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 90 lõige 2).
Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu
Riigikohtunik Tõnu Antoni eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsuse kohta haldusasjas nr 3-3-1-22-11, millega on ühinenud riigikohtunikud Indrek Koolmeister ja Ivo Pilving
Üldkogu enamus otsustas (resolutsiooni p 2), et kaebajal tuleb tasuda riigilõivu 4425 eurot 88 senti (69 250 krooni), ja pidas sellist lõivu proportsionaalseks (otsuse p 34).
Leian, et sellises suuruses lõiv pole proportsionaalne ja üldkogu pole vastupidist seisukohta sisuliselt põhjendanud. Nõustun üldkogu enamusega, et ka 4425 euro 88 sendi suurune lõiv tagab kahju hüvitamise asjades õigusemõistmise kulude kandmise menetlusosaliste poolt ja aitab kaasa menetlusökonoomia eesmärgi saavutamisele. Olen aga üldkogu enamusest erineval seisukohal lõppjärelduse osas - sellises suuruses lõiv on põhiseadusliku kaebeõiguse ülemäärane piirang ehk proportsionaalsuse kontrolliskeemi kohaselt mittemõõdukas abinõu eelnimetatud eesmärkide saavutamiseks.
Õigusemõistmise kulu keskmiselt ühe haldusaja menetlemise kohta esimese astme kohtus oli 2009. aastal Justiitsministeeriumi andmetel 10 749 krooni ehk 6,5 korda väiksem üldkogu poolt määratud lõivust. Üldkogu väljendas küll seisukohta (otsuse p 29.2), et haldusasjade puhul tuleks menetlusosalistel lõivu tasudes kanda õigusemõistmise kulusid vaid osaliselt, kuid jättis kõrvaldamata ilmse vastuolu selle seisukoha ja üldkogu poolt määratud lõivu suuruse vahel. Olen miinimumpalga ja keskmise palga suuruse alusel veendunud, et ka kordades väiksem lõiv mõjub piisavalt, et takistada põhjendamatute kaebuste kergekäelist esitamist. N-ö vaieldavate kaebuste (sh selles asjas esitatud kaebus) puhul on üldkogu poolt määratud suuruses lõiv ülemäärane takistus põhiseadusliku kaebeõiguse kasutamisel. Vaieldava kaebuse esitamisel tuleb kaebajal arvestada võimalusega, et kanda tuleb menetluskulud (sh lõiv) nii esimeses kui ka teises kohtuastmes. Üldkogu poolt määratud suurusega lõivu korral moonutatakse kaebeõiguse olemust põhiseaduse § 11 teise lause mõttes, sest n-ö vaieldavate kaebuste esitamisest tuleb enamikul juhtudel loobuda suutmatuse tõttu kanda menetluskulusid.
Olukorda ei leevenda piisavalt võimalus taotleda lõivust osaliselt või täielikult vabastamist. Lõivust vabastamise aluseks on mitte lõivu ülemäärane suurus, vaid konkreetse kaebaja suutmatus lõivu tasuda. Kui enamik kaebajatest tuleks lõivust täielikult või osaliselt vabastada, pole lõivu suurus mõistlik. Põhjendamatu on eeldada, et enamik kaebajatest, kellel on sama suur nõue, suudab kanda ainuüksi lõivukulusid esimese ja teise astme kohtus kokku 8850 eurot (138 500 krooni).
Halduskohtute võimalus kontrollida täidesaatva ja seadusandliku riigivõimu tegevuse õigus- ja põhiseaduspärasust ei tohiks olulisel määral sõltuda sellest, kas kaebaja suudab katta õigusemõistmise kulusid sedavõrd kõrge lõivu abil või mitte. Halduskohtumenetluses vaidluste algatamise tegelik võimalus, õiglane menetlemine ja vastavad kohtulahendid on lõppkokkuvõttes demokraatliku õigusriigi püsimajäämise ja arengu üheks oluliseks tagatiseks.
Üldkogu poolt määratud suurusega lõivu ebaproportsionaalsust näitab minu arvates ka see, et maksuasjades on riigilõivu ülemmäär 958 eurot 67 senti (RLS § 57 lg 16) ja mittevaralise kahju hüvitamise nõude puhul, kui kaebaja jätab hüvitise suuruse otsustamiseks kohtu äranägemisel, 319 eurot 55 senti (RLS § 57 lg 15). Seega on 4425 euro 88 sendi suurune riigilõiv maksuasjade maksimaalsest lõivust 4,6 ja mittevaralise kahju hüvitamise nõude, kui kaebaja jätab hüvitise suuruse otsustamiseks kohtu äranägemisel, lõivust 13,8 korda suurem.
Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving
Riigikohtunike Peeter Jerofejevi ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsuse kohta kohtuasjas nr 3-3-1-22-11
Me ei nõustu üldkogu otsuse resolutsiooniga. Leiame, et hinnates riigilõivuseaduse (RLS) § 56 lõike 11 koostoimes lisaga 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) vastavust põhiseaduse (PS) §-le 15 olukorras, kus Ljudmilla Dovženkolt (kaebuse esitaja) nõutud riigilõivu suurus ei takistanud tal kohtusse pöördumast, on üldkogu hinnanud selle sätte põhiseadusele vastavust abstraktselt, väljudes konkreetse normikontrolli raamidest.
Kaebuse esitaja taotles, et teda vabastataks 130 000 kr suuruse riigilõivu tasumisest, kuna ta leidis, et riigivastutuse seaduse § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt riigilõivu nõudmine on põhiseaduse vastane. Kaebuse esitaja vaidlustas halduskohtu määruse, millega keelduti teda vabastamast riigilõivu tasumisest. Ringkonnakohus jättis halduskohtu määruse muutmata ja Riigikohus ei andnud kaebuse esitaja määruskaebusele ringkonnakohtu määruse peale menetlusluba. Seega on kaebuse esitaja kasutanud võimalust taotleda riigilõivu tasumisest vabastamist ning kohtud on selle küsimuse lõplikult lahendanud. Ringkonnakohus leidis õigesti, et kaebuse esitaja väited majandusliku võimetuse kohta maksta riigilõivu pole enam asjakohased. Üldkogu ei ole samuti tuvastanud, et kaebuse esitajal ei olnud tulenevalt tema majanduslikust seisundist võimalik riigilõivu maksta.
Märgime, et sõltumata sellest, kas kaebuse esitaja majanduslik olukord võimaldas tal maksta temalt nõutud riigilõivu või mitte, oleks üldkogu saanud hinnata, kas RLS § 56 lg 11 koostoimes lisaga 1 (1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud redaktsioonis) on kooskõlas PS §-ga 32.
Peeter Jerofejev, Tambet Tampuu
Facebook
Twitter