Justiitsministri 25. märtsi 2008. a määruse nr 9 „Täitmisplaan” § 17 lõike 2 punkti 5 põhiseaduspärasuse kontroll
Vastu võetud 06.11.2023
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
5-23-35 |
Otsuse kuupäev |
6. november 2023 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Ants Kull, Julia Laffranque ja Nele Siitam |
Kohtuasi |
Justiitsministri 25. märtsi 2008. a määruse nr 9 „Täitmisplaan” § 17 lõike 2 punkti 5 põhiseaduspärasuse kontroll |
Menetluse alus |
Tallinna Halduskohtu 19. juuni 2023. a otsus asjas nr 3-23-170 |
Menetlusosalised |
Justiitsminister |
Asja läbivaatamise viis |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada justiitsministri 25. märtsi 2008. a määruse nr 9 § 17 lõike 2 punkt 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.
2. Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärkidega.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. XX (edaspidi kaebaja) on kodakondsuseta kinnipeetav, kes viibib Tallinna Vanglas.
2. Kaebaja esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) 26. septembril 2022 tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse, mille PPA jättis otsusega läbi vaatamata. Otsuse peale esitatud vaide jättis PPA rahuldamata.
3. Kaebaja esitas 24. jaanuaril 2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA otsuse ja vaideotsuse tühistamiseks ning kaebaja elamisloa pikendamise taotlust läbi vaatama kohustamiseks (haldusasi nr 3-23-170).
4. Kaebaja esitas 23. oktoobril 2022 Tallinna Vanglale taotluse avavanglasse ümberpaigutamise menetluse algatamiseks. Vangla jättis taotluse otsusega rahuldamata, samuti jäi rahuldamata kaebaja vaie. Kuivõrd kaebajal puudus elamisluba, oli täitmata justiitsministri 25. märtsi 2008. a määruse nr 9 „Täitmisplaan” (edaspidi täitmisplaan) § 17 lõike 2 punktist 5 tulenev avavanglasse paigutamise eeldus.
5. Kaebaja esitas 30. jaanuaril 2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Vangla otsuse ja vaideotsuse tühistamiseks ning avavanglasse ümberpaigutamist uuesti otsustama kohustamiseks (haldusasi nr 3-23-203). Halduskohus liitis haldusasjad nr 3-23-170 ja nr 3-23-203 ühte menetlusse (haldusasjaks nr 3-23-170).
6. Halduskohus rahuldas 19. juuni 2023. a otsusega kaebuse osaliselt, tühistades Tallinna Vangla otsuse ja vaideotsuse ning kohustades vanglat kaebaja taotlust tema avavanglasse ümberpaigutamise menetluse algatamiseks uuesti läbi vaatama. Kohus tunnistas täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata. Kaebus jäi rahuldamata PPA otsuse ja vaideotsuse tühistamise ning sellega seotud kohustamisnõudes.
TALLINNA HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
7. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5, mis välistab elamisloata kinnipeetava avavanglasse paigutamise, on vastuolus põhiseaduse (PS) § 3 lõikega 1 ja § 94 lõikega 2. Säte ei vasta vangistusseaduses sisalduvale volitusnormile ning reguleerib vanglas viibiva isiku elamisloa nõuet välismaalaste seaduses (VMS) toodust erinevalt. Õiguskantsler tegi juba 20. jaanuaril 2015 justiitsministrile ettepaneku nr 32, milles palus viia täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 põhiseadusega kooskõlla.
8. Justiitsministeeriumi ja vangla hinnangul välistab kaebaja paigutamise avavanglasse või vähemalt asjakohase menetluse korraldamise asjaolu, et kaebajal ei ole elamisluba. Muid avavanglasse paigutamist takistavaid asjaolusid ei ole ükski haldusorgan kaebaja puhul välja toonud. Siseministeeriumi ja PPA arvates ei ole avavanglasse paigutamiseks vaja elamisluba, kuna kaebajal on olemas Eestis viibimise alus. Avavangla on kinnipidamisasutus ja seal viibides on välismaalasest kinnipeetaval olemas Eestis viibimiseks seaduslik alus (VMS § 43 lõike 1 punkt 5 ja lõige 3) ning tal on õigus Eestis töötada (VMS § 105 lõige 1).
9. Välismaalaste seadus näeb ette menetluse elamisloa taotlemiseks enne seda, kui kinnipeetav vanglast vabaneb. Seadusandja eesmärgiks ei olnud kehtestada nõue, et avavanglas peab kinnipeetaval olema elamisluba. VMS § 219 lõike 1 punkti 6 kohaselt loetakse tähtajalise elamisloa taotlus põhjendamatuks ja jäetakse läbi vaatamata, kui välismaalase puhul ei ole nõutav tähtajalise elamisloa olemasolu. Elamisloa andmiseks peab välismaalasel olema vajadus elamisloa järele. Sellist vajadust ei esine, kui välismaalasel on vahetult seadusest tulenev õigus Eestis viibida.
10. Mõnel juhul võib olla siiski otstarbeks, mõistlik ja kinnipeetavale lihtsam, kui tal on avavanglas juba elamisluba olemas – nt talle täiendavate taasühiskonnastavate tegevuste võimaldamiseks (teise töö leidmine, õppimine), samuti ennetähtaegselt vabanemise ettevalmistamiseks (elamispinna leidmine). Seetõttu võib olla vajalik kaaluda ka avavanglasse paigutatavale või seal viibivale välismaalasest kinnipeetavale elamisloa andmist. Praegusel juhul selliseid asjaolusid haldusmenetluses välja ei olnud toodud, mistõttu oli PPA otsus elamisloa taotluse läbi vaatamata jätmise kohta õiguspärane.
11. Võimalus, et elamisloa olemasolu aitab avavanglas viibival kinnipeetaval parimini toime tulla, ei õigusta aga täitmisplaanis absoluutse avavanglasse paigutamise eeldusena elamisloa olemasolu nõuet. Vangistusseadusest ei nähtu ka, et välismaalase taasühiskonnastamine peaks sõltuma sellest, kas ta jääb Eestisse või mitte. Justiitsminister oli 2015. aastal õiguskantslerile vastates selgitanud, et vanglate osakonnal ja PPA-l oli kokkulepe, et vajaduse korral menetleb PPA sellise kinnipeetava elamisloa taotlust, kelle puhul puuduvad muud avavanglasse paigutamise takistused. See koostöö enam ei toimi ja ministeeriumid on õiguse kohaldamisel erineval seisukohal.
12. Vangistusseaduse (VangS) § 20 volitab justiitsministrit kehtestama avavanglasse paigutamise korda, s.o menetlust. Seejuures saab küll määrata kindlaks, milliste tõenditega avavanglasse paigutamise eeldusi tõendada, kuid seeläbi ei tohi minister seada avavanglasse paigutamiseks kitsendavaid tingimusi. Justiitsminister põhjendab elamisloa nõuet vajadusega kontrollida, et kinnipeetav ei pane toime uusi õigusrikkumisi – vältida põgenemisohtu, eelkõige juhul, kui kinnipeetav saadetakse pärast vanglast vabanemist riigist välja.
13. Elamisloa andmisest on võimalik keelduda ka alustel, mis ei seostu isiku toime pandud süütegudega, nende jätkuva toimepanemise riskiga ega seaduskuulekusega. Seega ei võimalda elamisloa puudumine järeldada põgenemisohu olemasolu või puudumist, samuti ei takista elamisluba avavanglas viibijal pakkuminemist. Sisuline pädevus anda hinnang uue kuriteo toimepanemise võimalikkusele ja kinnipeetava ohtlikkusele on ennekõike vanglal. Vanglas viibib isik karistuse ärakandmise eesmärgil ning kinnises vanglas hoidmise ja avavanglasse paigutamisest keeldumise aluseks ei ole vabaduse võtmine ebaseadusliku Eestisse asumise tõkestamiseks ning Eestist väljasaatmiseks või välisriigile väljaandmiseks PS § 20 punkti 6 mõttes. Lisaks tuleb arvestada, et kodakondsuseta isikute puhul on üldjuhul prognoositav, et neile antakse elamisluba, kasvõi humaansetel kaalutlustel. Kodakondsuseta isikul ei ole vastuvõtvat riiki ning viibimisaluse puudumine muudab tema toimetuleku raskeks. On väga vähe tõenäoline, et just elamisloa puudumise tõttu selline isik põgeneb Eestist või läheb pakku.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
14. Justiitsministri hinnangul on Tallinna Halduskohtu taotlus täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks lubatav, kuid vaidlusalune säte on põhiseadusega kooskõlas.
15. VangS § 20 lõiked 1 ja 2 näevad ette tingimused, millal võib isiku avavanglasse paigutada. Täitmisplaani § 17 lõige 2 nimetab tingimused, millele avavanglasse või kinnise vangla avavanglaosakonda ümber paigutatav kinnipeetav peab vastama. Täitmisplaaniga ei ole kehtestatud elamisloa kohustust. Seadusest ei tulene kohustust anda kinnipeetavale elamisluba, sest seaduslik alus Eestis viibimiseks on olemas. Samuti puudub kinnipeetaval vajadus omada elamisluba ajal, mil ta ei ole veel vabaduses.
16. Elamisloa nõude eesmärk on välistada põgenemisriskiga välismaalasest kinnipeetava paigutamine avavanglasse. Kui kinnipeetav muude kriteeriumide ja kaalutluste kohaselt on avavanglasse sobiv ja ei esine alust Eestist väljasaatmiseks, ei ole elamisloa puudumine avavanglasse saamisel takistuseks. Elamisluba on vajalik selleks, et sõlmida kokkuleppeid tööandjaga, võtta end Töötukassas arvele, asuda õppima, taotleda juhiluba, avada pangakontot vms. PPA on avavanglasse paigutamisel taotlusi menetlenud ja elamislube väljastanud.
17. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 ei ole imperatiivne tingimus, mis on täidetud ainult juhul, kui kinnipeetaval on tähtajaline elamisluba VMS § 112 tähenduses või pikaajalise elaniku elamisluba VMS § 230 tähenduses. Elamisloa omamise tingimust tuleb mõista nii, et välismaalasel on alternatiivne alus Eestis viibimiseks, kui langeb ära VMS § 43 lõike 1 punktist 5 ja lõikest 3 tulenev alus, või ei ole isiku väljasaatmine tema tahte vastaselt muul põhjusel võimalik. Selle tingimuse täidavad tähtajalise elamisloa ja pikaajalise elaniku elamisloa kõrval ka muud VMS § 43 lõikes 1 nimetatud viibimisalused või Euroopa Liidu kodaniku seadusest tulenev viibimisõigus või asjaolu, et tegemist on kodakondsuseta isikuga, kelle väljasaatmine Eestist ei ole tegelikult võimalik.
18. Tallinna Vangla leiab, et vaidlusalune säte on põhiseadusega kooskõlas. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 andmise volitusnormiks on VangS § 20 lõige 3 koosmõjus VangS § 20 lõikega 1. Justiitsministril on õigus täpsustada määrusega avavanglasse paigutamise tingimusi ja anda juhiseid nende täidetuse kontrollimiseks. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 ei ole imperatiivne. Tallinna Vangla tõlgendab nüüdsest täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 laiemalt ja vaatab kinnipeetava avavanglasse paigutamise otsustamisel elamisloa nõuet kontekstis koos muude täitmisplaanis välja toodud tingimustega, mitte eraldiseisva nõudena.
19. Siseminister on seisukohal, et vaidlusalune säte on vastuolus PS § 3 lõikega 1 ja § 94 lõikega 2, kuna reguleerib kinnipeetava elamisloa nõuet erinevalt välismaalaste seadusest. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punktis 5 on kehtestatud avavanglasse või kinnise vangla avavanglaosakonda ümber paigutatavale välismaalasest kinnipeetavale nõue omada elamisluba. Välismaalaste Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise, elamise ja töötamise aluseid reguleerib välismaalaste seadus. Selles on ammendavalt sätestatud, milline on Eestis kinnipidamisasutuses viibiva välismaalase seaduslik alus Eestis viibimiseks. Seadusandja on selgelt vabastanud välismaalasest kinnipeetava nii elamisloa kui ka mõne muu Eestis viibimise loa nõudest. Justiitsministrile VangS § 20 lõikes 3 antud volitusest kehtestada avavanglasse ümberpaigutamise kord, ei saa tuletada volitust selliste tingimuste kehtestamiseks, mis erinevad seaduses sätestatust.
20. Õiguskantsleri arvates on vaidlusalune säte vastuolus PS §‑ga 3 ja § 94 lõikega 2, kuna see ei vasta vangistusseaduses sisalduvale volitusnormile ning reguleerib vanglas viibiva inimese elamisloa nõuet teisiti, kui on sätestatud välismaalaste seaduses. Õiguskantsler viitas oma seisukohtadele, mille esitas 20. jaanuari 2015. a ettepanekus justiitsministrile ning 11. mai 2022. a kirjas.
21. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 on asjassepuutuv. Kui välismaalasest kinnipeetava avavanglasse ümberpaigutamisel poleks elamisloa olemasolu vältimatult nõutav, peaks kohus otsustama kaebaja olukorrast lähtudes teisiti.
PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE
22. Justiitsministri 25. märtsi 2008. a määruse nr 9 „Täitmisplaan” § 17 lõike 2 punkt 5:
„(2) Avavanglasse või kinnise vangla avavanglaosakonda ümber paigutatav kinnipeetav peab vastama järgmistele tingimustele:
[---]
5) välismaalasest kinnipeetaval on elamisluba.”
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
23. Kohtuasjas on vaidluse all, kas täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5, mis seab välismaalasest kinnipeetava avavanglasse paigutamise eelduseks elamisloa olemasolu, on põhiseadusega kooskõlas. Kolleegium käsitleb kõigepealt küsimust, kas vaidluse all oleva sätte põhiseaduspärasuse kontroll on lubatav (I), ning võtab seejärel seisukoha sätte põhiseaduspärasuse kohta (II).
I
24. Asja lahendamisel esimese või teise astme kohtu taotluse alusel võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lõige 1 ja § 14 lõike 2 esimene lause). Riigikohtu praktikast tulenevalt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).
25. Tallinna Halduskohus lahendas haldusasja, milles kaebaja soovis Tallinna Vangla otsuse ning vaideotsuse tühistamist. Tallinna Vangla oli jätnud kaebaja avavanglasse ümberpaigutamise menetluse algatamise taotluse rahuldamata ja menetluse algatamata põhjusel, et kaebajal ei olnud elamisluba. Nõue, et välismaalasest kinnipeetaval peab avavanglasse ümberpaigutamiseks olema elamisluba, tuleneb täitmisplaani § 17 lõike 2 punktist 5. Haldusasjas ei vaieldud selle üle, et kaebaja vastas teistele tingimustele, mis on avavanglasse ümberpaigutamise eelduseks (VangS § 20 lõige 1 ja täitmisplaani § 17). Samuti ei vaieldud kohtuasjas selle üle, kuidas täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 tõlgendada ja kohaldada. Tallinna Vangla selgitas, et elamisloa puudumisel ei saa vangla välismaalasest kinnipeetava avavanglasse ümberpaigutamise menetlust algatada. Seega sõltus Tallinna Vangla otsuse ja vaideotsuse tühistamisele suunatud kaebuse lahendamine täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 põhiseaduspärasusest ja kehtivusest, säte oli asjassepuutuv ning selle põhiseaduspärasuse kontroll on lubatav.
26. Kolleegium hindab täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 põhiseadusele vastavust osas, milles see puudutab välismaalasest kinnipeetava avavanglasse ümberpaigutamist.
II
27. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Selles on väljendatud seaduslikkuse põhimõte, mis nõuab, et alamalseisev õigusakt peab olema kooskõlas kõrgema õigusega. Seaduslikkuse põhimõte avaldub ka PS § 94 lõikes 2, mille kohaselt minister annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Haldusmenetluse seadus täpsustab, et haldusmenetluses võib isiku õigusi piirata ainult seaduse alusel (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 lõige 1) ning määruse võib anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas selle piiride, mõtte ja eesmärgiga (HMS § 90 lõige 1).
28. Kolleegium märgib, et kinnipeetava õigus kanda karistust avavanglas ei tulene vahetult põhiseadusest. Vangistus on kuriteo toimepanemise eest kohtu mõistetav karistus, mis piirab vabaduspõhiõigust (PS § 20). Vangistuse kui vabaduse piirangu alused ja kord peavad olema sätestatud seaduses ning kinnipeetaval on õigus sellele, et tema vangistuse täideviimisel lähtutaks seadusest. Kuivõrd seadusandja on näinud ette võimaluse, et vangistus viiakse täide avavanglas, ning sätestanud selleks vajalikud normid, on kinnipeetaval õigus sellele, et seadust järgitakse ka avavanglasse paigutamisel.
29. Kohtuasjas on küsimuse all välismaalasest kinnipeetava avavanglasse ümberpaigutamine, mistõttu kolleegium käsitleb kõigepealt välismaalasest kinnipeetava Eestis viibimise aluseid.
30. Välismaalaste (v.a Euroopa Liidu elanikud ja nende perekonnaliikmed) Eestisse saabumise, siin viibimise, elamise ja töötamise aluseid reguleerib üldseadusena välismaalaste seadus, mis loetleb Eestis ajutise viibimise (VMS § 43) ja püsiva elamise alused. VMS § 43 lõike 1 punkti 5 kohaselt on välismaalase Eestis ajutise viibimise seaduslikuks aluseks vahetult seadusest, kohtulahendist või haldusaktist tulenev õigus või kohustus Eestis viibida. VMS § 43 lõike 3 järgi on Eesti kinnipidamisasutuses viibiva kinnipeetava, vahistatu ja arestialuse Eestis viibimise seaduslik alus VMS § 43 lõike 1 punktis 5 sätestatud seaduslik alus ning neil ei pea kinnipidamisasutuses viibimise ajal olema Eestis viibimiseks muud välismaalaste seaduses ega muus seaduses sätestatud seaduslikku alust. Samuti annab välismaalaste seadus kinnipidamisasutuses viibivale kinnipeetavale, vahistatule või arestialusele õiguse Eestis töötada kinnipidamisasutuses viibimise ajal (VMS § 105 lõige 1). VangS § 181 kohaselt on vanglas kinnipidamise õiend kinnipeetava isikut tõendav dokument (lõige 1) ning sellega saab kinnipeetav tõendada oma riigis viibimise seaduslikkust (lõige 3).
31. Nii kinnine kui avavangla on kinnipidamisasutus VMS § 43 lõike 3 tähenduses. Seega ei pea avavanglas viibimiseks olema välismaalasest kinnipeetaval elamisluba, vaid tema õigus Eestis ajutiselt viibida tuleneb seadusest. Ühtlasi ei ole PPA-l kohustust anda kinnipeetavale elamisluba ainuüksi seetõttu, et kinnipeetav viibib avavanglas või soovib taotleda sinna ümberpaigutamist kinnisest vanglast. Kui välismaalasel on seadusest tulenev õigus Eestis viibida, puudub üldjuhul põhjus talle elamisloa andmiseks ja tema elamisloa taotlus jääb läbi vaatamata (VMS § 219 lõike 1 punkt 6). Ka kaebaja elamisloa pikendamise taotluse jättis PPA sel põhjusel läbi vaatamata.
32. Järgmiseks käsitleb kolleegium küsimust, kuidas täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 tõlgendada.
33. Erinevalt enda halduskohtumenetluses esitatud seisukohtadest on justiitsminister ja Tallinna Vangla põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses arvamusel, et vaidlusalust normi on võimalik (edaspidi) tõlgendada ja kohaldada mitteimperatiivsena. See tähendaks, et vanglal oleks võimalik kaaluda, kas algatada avavanglasse ümberpaigutamise menetlus või mitte. Minister leiab, et elamisloa olemasolu on ainult üks asjaolu, mida vangla peab arvestama selle hindamisel, et kinnipeetav ei pane toime uusi õigusrikkumisi (VangS § 20 lõikes 1 sätestatud tingimus). Lisaks sellele tuleks elamisloa olemasolu ministri arvates mõista nii, et see tähendab kinnipeetava võimalust saada pärast kinnipidamisasutusest vabanemist (mil langeb ära kinnipidamisasutuses viibimisega seotud seaduslik alus Eestis viibida) alternatiivne alus Eestis viibimiseks või võimatust tema Eestist väljasaatmiseks. Ministri hinnangul ei läheks täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 sellisel juhul vastuollu välismaalaste seadusega.
34. Riigikohus on märkinud, et normi erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega paremini kooskõlas olevat tõlgendust (viimati Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. juuni 2023. a otsus nr 5-23-16/15, punkt 44). Sellest põhimõttest tuleb aga juhinduda üksnes siis, kui normil on mitu tõlgendusvõimalust (nt selles kasutatud sõnade mitmeti mõistetavuse tõttu). Eesmärk saavutada põhiseaduspärane olukord ei õigusta haldusorganit või kohut eirama kohaldatava normi selget sõnastust. Nõue austada kehtiva õigusnormi sõnastust tuleneb lõppkokkuvõttes demokraatia põhimõttest. Kui normi tekst ei võimalda põhiseaduspärast tõlgendust, on normi andjal võimalik seda muuta või normi kohaldamise üle tekkinud vaidlust lahendaval kohtul algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus. Samuti tuleb silmas pidada, et normi põhiseaduspärane tõlgendamine ei tooks kaasa õigusselgusetust (Riigikohtu üldkogu 22. veebruari 2005. a otsus asjas nr 3-2-1-73-04, punkt 36; viimati põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. detsembri 2019. a otsus nr 5-18-7/8, punkt 171).
35. Eelöeldut arvestades ei nõustu kolleegium justiitsministriga selles, et täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 tuleks tõlgendada mitteimperatiivsena. Normi sõnastus on selge, sidudes negatiivse faktilise asjaolu (välismaalasest kinnipeetaval elamisloa puudumine) imperatiivselt õigusliku tagajärjega (avavanglasse ümberpaigutamine ning selleks vajaliku menetluse alustamine on välistatud). Ka normi senine kohaldamispraktika on olnud selge, sh kohaldas Tallinna Vangla normi imperatiivsena kaebaja suhtes haldusasjas vaidluse all olnud otsuses. Vangla ega Justiitsministeerium ei pannud haldusasja arutamisel normi imperatiivset kohaldamist ka kahtluse alla. Vastupidi, Tallinna Vangla rõhutas halduskohtumenetluses, et pidi jätma kaebaja taotluse rahuldamata, kuna haldusorganina ei saanud ta jätta täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 kohaldamata. Kolleegiumi hinnangul võiks vaidlusaluse sätte tõlgendamine mitteimperatiivsena tuua kaasa õigusliku ebaselguse selle kohaldamisel, jätta isikute õigused piisava kaitseta ja tekitada uusi kohtuvaidlusi. Kuivõrd tegemist on justiitsministri määruse normiga, saab minister selle sõnastuse tõlgendamise asemel normi muuta. Seejuures juhtis õiguskantsler juba 2015. aastal ministri tähelepanu täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 põhiseaduslikele probleemidele ning vajadusele normi muuta.
36. Kolleegium möönab, et vaidlusaluses normis kasutatud termin „elamisluba” on üldine ning võiks seetõttu olla tõlgendamisele avatud. Kuigi kohaldamispraktikas on seda mõistetud eelkõige tähtajalise elamisloa (VMS § 112 jj) või pikaajalise elaniku elamisloana (VMS § 230 jj), poleks välistatud hõlmata sellega ka muid Eestis viibimise seaduslikke aluseid. Siiski võiks isegi termini mõnevõrra laiemal tõlgendamisel tekkida probleem, et see asuks reguleerima Eestis viibimise aluseid erinevalt välismaalaste seadusest. Samuti ei oleks piisavalt selge, millised Eestis viibimise seaduslikud alused oleksid terminiga hõlmatud ja millised mitte. On ilmne, et „elamisloana” täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 tähenduses ei saa mõista VMS § 43 lõike 1 punktist 5 ja lõikest 3 tulenevat Eestis viibimise alust (viibimine kinnipidamisasutuses), sest siis oleks vaidlusalune säte sisutühi.
37. Kolleegium ei pea aga võimalikuks tõlgendada terminit „elamisluba” nii laialt nagu justiitsminister, kes soovib sellele anda hüpoteetilise, tulevikku suunatud sisu (elamisluba tähendaks võimalust saada Eestis viibimise õiguslik alus pärast kinnipidamisasutusest vabanemist või võimatust isikut pärast vabanemist Eestist välja saata). Selline tõlgendus läheb kaugele normi sõnastusest, mis on selgelt seotud avavanglasse ümberpaigutamise taotluse esitamise ajal esinevate faktiliste asjaoludega („on elamisluba”). Samuti tooks selline tõlgendus tõenäoliselt kaasa suuri raskusi normi kohaldamisel. On keeruline mõista, kuidas vangla saaks avavanglasse ümberpaigutamise menetluse alustamist otsustades hinnata tõenäosust, kas ja millisel alusel oleks isikul võimalik seaduslikult Eestisse jääda. Kuigi mõnel juhul võib see olla lihtsam (nt kodakondsuseta isikute puhul, kelle riigist väljasaatmine on vastuvõtva riigi puudumise tõttu üldjuhul väga keeruline), siis enamikul juhtudel oleks sellise prognoosi tegemine vanglas raske. Seda on rõhutanud ka Justiitsministeerium halduskohtumenetluses, kus vaidlusaluse normi vajalikkust põhjendati just sellega, et enne elamisloa kohta otsuse tegemist ei saa vangla hinnata, kas isikul on võimalik jääda Eestisse või mitte (ministeeriumi selgituste kohaselt sõltub Eestisse jäämise võimalusest aga hinnang ohule, kas kinnipeetav võib hakata toime panema uusi kuritegusid ehk kinnipidamisasutusest põgeneda).
38. Seega tuleb vaidlusalust normi tõlgendada nii, et see nõuab elamisloa olemasolu avavanglasse ümberpaigutamise taotlemise ajal ning elamisloa puudumine toob imperatiivselt kaasa taotluse rahuldamata jätmise. Kui välismaalasest kinnipeetaval, kes vastab muudele avavanglasse paigutamise tingimustele, peaks avavanglasse ümberpaigutamiseks olema elamisluba, oleks loogiline järeldada, et tal peaks sellisel juhul olema ka õigus elamisluba saada (s.o elamisluba avavanglasse ümberpaigutamise eesmärgil). Nagu eespool märgitud, ei ole aga PPA-l seadusest tulenevat kohustust anda välismaalasest kinnipeetavale elamisluba üksnes põhjusel, et isik soovib avavanglasse ümberpaigutamist. Selline kohustus ei tulene (ega saakski tuleneda) ka täitmisplaani sätetest. Lõppkokkuvõttes on täitmisplaanis sätestatud elamisloa nõude tagajärjeks see, et suur osa välismaalastest kinnipeetavaid ei saa elamisloa puudumise tõttu taotleda avavanglasse ümberpaigutamist või seal viibida.
39. Justiitsministri arvamusest nähtub, et täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 on kehtestatud VangS § 20 „Kinnipeetava ümberpaigutamine avavanglasse” lõigete 1 ja 3 alusel.
40. VangS § 20 lõike 1 kohaselt võib kinnipeetava tema nõusolekul ümber paigutada avavanglasse, kui kinnipeetava individuaalsest täitmiskavast selgub, et karistuse kandmine kinnises vanglas ei ole otstarbekas, kinnipeetava poolt reaalselt ärakandmisele kuuluva vangistuse tähtaeg ei ületa ühte aastat või ärakandmata vangistus ei ületa 18 kuud ning kinnipeetava suhtes on piisavalt alust oletada, et ta ei pane toime uusi õigusrikkumisi. VangS § 20 lõige 3 volitab justiitsministrit kui valdkonna eest vastutavat ministrit kinnitama kinnisest vanglast avavanglasse ümberpaigutamise korra. Minister leiab seejuures, et elamisloa nõue võimaldab hinnata, kas avavanglasse paigutatav kinnipeetav paneb toime uusi kuritegusid ehk VangS § 20 lõike 1 tingimuse täidetust. Halduskohtumenetluses selgitas Justiitsministeerium, et juhul, kui kinnipeetaval puudub pärast kinnipidamisasutusest vabanemist seaduslik võimalus Eestisse jääda, on suurem võimalus, et kinnipeetav põgeneb avavanglas viibimise ajal, pannes seeläbi toime kuriteo.
41. VangS § 20 lõikes 3 kasutatud termini „kord” tõlgendamisel on Riigikohtu praktikas järjekindlalt leitud, et see saab tähendada üksnes menetluslike ja tehniliste küsimuste reguleerimist (vt viimati Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. veebruari 2023. a otsus nr 5-22-10/17, punkt 55). Menetlus võib siiski hõlmata ka norme selle kohta, kuidas seaduses sätestatud sisulised tingimused välja selgitatakse. Seega tuleb VangS § 20 lõike 3 sõnastusest järeldada, et seadusandja ei ole volitanud ministrit kehtestama avavanglasse paigutamise sisulisi tingimusi, vaid üksnes menetlust. Seejuures saab minister mh sätestada menetlusnorme seaduses sätestatud avavanglasse paigutamise eelduse – uute kuritegude toimepanemise ohu – väljaselgitamiseks.
42. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punktis 5 elamisloa olemasolu imperatiivse nõude sätestamisega on minister läinud siiski kaugemale oma volituse piiridest ehk menetlusliku küsimuse reguleerimisest. Elamisloa olemasolu ei ole üksnes üks asjaolu, mis kogumis teistega võib vanglal aidata hinnata seda, kas kinnipeetav võib toime panna uusi õigusrikkumisi (sh kinnipidamisasutusest põgenemise) või mitte. Minister on kirja pannud reegli, mille kohaselt on põgenemisoht piisavalt välistatud üksnes nende kinnipeetavate puhul, kellel on avavanglasse paigutamise taotlemise ajal olemas elamisluba. See ei võimalda aga sisuliselt hinnata tegelikku põgenemisohtu ehk uute õigusrikkumiste toimepanemise ohtu, mille hindamist VangS § 20 lõige 1 nõuab. Seda eelkõige põhjusel, et kinnipeetav võib saada avavanglas viibides või sealt vabanedes elamisloa, samuti võib tal olla pärast kinnipidamisasutusest vabanemist õigus Eestis viibida muul õiguslikul alusel. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 välistab ka nende välismaalastest kinnipeetavate avavanglasse paigutamise või seal viibimise, kelle puhul sellist põgenemisohtu, mida minister vältida on soovinud, tegelikult ei ole.
43. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 ületab osas, milles kehtestab välismaalasest kinnipeetava avavanglasse ümberpaigutamiseks elamisloa nõude, VangS § 20 lõigetes 1 ja 3 justiitsministrile antud volitust.
44. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkt 5 reguleerib lisaks kinnipeetava kinnisest vanglast avavanglasse ümberpaigutamisele ka kinnipeetava ümberpaigutamist kinnise vangla avavanglaosakonda. Kinnise vangla avavanglaosakond on osakond, mis vastab avavangla nõuetele ja milles kehtivad avavangla üldtingimused (VangS § 7 lõige 3, § 9 ja § 10). Kuigi vaidlusalust normi ei tulnud avavanglaosakonda ümberpaigutamise osas halduskohtus kohaldada, ületab norm eespool välja toodud põhjustel ka selles osas justiitsministrile seadusega antud volitust ning on seaduse ja põhiseadusega vastuolus. Täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 kehtima jäämine kinnise vangla avavanglaosakonda ümberpaigutamise osas tekitaks õigusselgusetust ning uusi võimalikke kohtuvaidlusi.
45. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tuginedes tunnistab kolleegium täitmisplaani § 17 lõike 2 punkti 5 tervikuna vastuolus olevaks PS § 3 lõike 1 esimese lause ja PS § 94 lõikega 2 ning kehtetuks.
(allkirjastatud digitaalselt)
Villu Kõve, Velmar Brett, Ants Kull, Julia Laffranque, Nele Siitam
Facebook
X.com