Tartu Maakohtu taotlus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 28 lg 2 p 12 koosmõjus § 24 lg-tega 7, 8 ja 9
Vastu võetud 08.11.2017
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
5-17-9 |
Otsuse kuupäev |
8. november 2017 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister, Paavo Randma, Malle Seppik ja Tambet Tampuu |
Kohtuasi |
Tartu Maakohtu taotlus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 28 lg 2 p 12 koosmõjus § 24 lg-tega 7, 8 ja 9 |
Menetluse alus |
Tartu Maakohtu taotlus |
Asja läbivaatamine |
Kirjalik menetlus |
Asja läbivaatamise kuupäev |
10. oktoober 2017 |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada riikliku pensionikindlustuse seaduse § 24 lg-d 7 ja 8 ning § 28 lg 2 p 12 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles need ei võimalda täiendavat pensioniõiguslikku staaži jagada § 28 lg 2 p-s 12 nimetatud isikute vahel olukorras, kus mõlemad isikud vastavad sättes esitatud täiendava pensioniõigusliku staaži saamise eeldustele, kuid nad ei jõua selle omavahelises jagamises kokkuleppele.
2. Rahuldada maakohtu taotlus osaliselt.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Rita Mee (hageja) esitas 7. septembril 2016 Tartu Maakohtule Mart Mee (kostja) vastu hagi, milles palus kohustada kostjat andma hagejale nõusolek pensioniõigusliku staaži arvestamisel viie lapse olemasolu arvesse võtmiseks ja soodustingimustel vanaduspensioni õiguse kasutamiseks. Hageja palus asendada kostja nõusoleku kohtulahendiga.
2. Hagiavalduse kohaselt sündis hageja ja kostja abielust viis last: 11. märtsil 1977 Ruttar Mee, 4. aprillil 1981 Margo Mee, 28. jaanuaril 1986 Valev Mee, 14. augustil 1996 Veiko Mee ja 18. aprillil 1998 Kattre Mee. Hageja taotles kõigi viie lapse eest pensioniõiguslikku staaži väikelapse eest hoolitsemise eest kuni lapse 3-aastaseks saamiseni ja soodustingimustel pensioni saamiseks ning Veiko Mee ja Kattre Mee eest pensionilisa saamiseks. Lisaks taotles hageja, et riikliku pensionikindlustuse seaduse (RPKS) § 28 lg 2 p 12 alusel arvataks tema pensioniõigusliku staaži hulka kaks aastat iga lapse (Ruttar Mee, Margo Mee ja Valev Mee) kohta, kes sündisid enne 31. detsembrit 1988. a ning keda ta on kasvatanud vähemalt kaheksa aastat. RPKS § 24 lg-te 7, 8 ja 9 ning § 28 lg 2 p 12 koosmõjus vajab ta nende õiguste kasutamiseks teise vanema kirjalikku nõusolekut. Kostja sellist nõusolekut andnud ei ole. Hageja leidis, et laste vähemalt kaheksa aasta kestel kasvatamise eest arvestatavat täiendavat pensioniõiguslikku staaži on õigustatud saama tema, sest ta kasvatas lapsi ja hoolitses nende eest iga päev.
3. Kostja võttis 4. novembri 2016. a vastuses hagi osaliselt õigeks ja andis nõusoleku, mille kohaselt saab hageja endale suurema osa täiendavat pensioniõiguslikku staaži laste kasvatamise eest. Kostja ei olnud nõus sellega, et hageja pensioniõigusliku staaži hulka arvataks Ruttar Mee ja Margo Mee kasvatamise eest kaks aastat kummagi lapse kohta, sest kostja ja hageja elasid ühise perena ning kasvatasid lapsi ühiselt. Kostja võttis kogu aeg osa laste ülalpidamisest ning maksis hagejale hiljem elatist laste ülalpidamiseks. Seega on kostjal õigus saada osa lisa-aastatest pensioni saamiseks. Hageja kostja nõudega ei nõustunud.
4. Tartu Maakohus rahuldas 29. detsembri 2016. a osaotsusega tsiviilasjas nr 2-16-13482 hagi osalise õigeksvõtu alusel ja tuvastas kostja kohustuse anda nõusolek hageja pensioniõigusliku staaži arvestamisel järgmiselt: Valev Mee kasvatamise eest pensioniõiguslikku staaži 2 aastat; kõigi viie lapse eest pensioniõiguslikku staaži väikelapse eest hoolitsemise ajaga seoses kuni lapse 3-aastaseks saamiseni; kõigi viie lapse eest pensioniõiguslikku staaži soodustingimustel pensioni saamiseks; Veiko Mee ja Kattre Mee eest pensionilisa saamiseks. Kohus asendas selles osas kostja nõusoleku kohtulahendiga. Kohus jättis samas asjas sama kuupäevaga tehtud teise otsusega rahuldamata kahe vanema lapse eest RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel arvestatava täiendava pensioniõigusliku staaži nõude.
5. Maakohus leidis, et kui üks seaduses nimetatud isikutest teisele isikule kirjalikku nõusolekut ei anna, on taotlejal õigus pöörduda RPKS § 24 lg-te 7, 8 ja 9 kohaselt vaidluse lahendamiseks kohtu poole. Kohus tuvastas, et nii hageja kui ka kostja on õigustatud kasutama pensioniõiguslikku staaži laste Ruttar Mee ja Margo Mee kasvatamise eest. Materiaalõiguses ei ole aga normi, mis võimaldaks kohtul teha põhjendatud otsuse selle kohta, kellele vanematest peab jääma soodustingimustel pensionistaaži kasutamise õigus, kui mõlemad vanemad on õigustatud seda kasutama ning kumbki ei ole nõus teise kasuks loobuma. Materiaalõigusest ei tulene ka ühe isiku kohustust loobuda teise isiku kasuks soodustingimustel vanaduspensioni õiguse kasutamisest.
6. Maakohus tunnistas seaduslünga, mis kohustaks RPKS § 28 lg 2 p 12, § 24 lg-te 7, 8 ja 9 koosmõjus üht õigustatud isikut loobuma teise isiku kasuks õigusest suuremale pensionile, põhiseadusega vastuolus olevaks ning algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
7. Õiguskantsleri hinnangul on RPKS § 28 lg 2 p 12 ja § 24 lg-d 7, 8 ja 9 koosmõjus põhiseadusega vastuolus osas, milles seadus sisaldab lünka, mis paneb kohtule ilma otsuse tegemise juhisteta kohustuse otsustada, kes vähemalt kaheksa aastat võrdselt last kasvatanutest saab selle eest kasutada pensioniõiguslikku staaži.
8. Riigikohtu praktika kohaselt annab tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 68 lg-st 5 tulenevalt RPKS § 28 lg 2 p 12 materiaalõigusliku aluse vaidluse lahendamiseks üksnes siis, kui üks vaidluse pooltest pole tegelikult last vähemalt kaheksa aastat kasvatanud. Sellisel juhul saab kohus, tuginedes TsÜS § 68 lg-le 5, asendada kohtulahendiga last vähemalt kaheksa aastat mitte kasvatanud vanema tahteavalduse ja pensioniõigusliku staaži lapse kasvatamise eest saab last tegelikult kasvatanud vanem. Puhuks, mil mitu inimest on last võrdselt vähemalt kaheksa aastat kasvatanud, tuleb kohtul nähtuvalt RPKS § 24 lg-test 8 ja 9 pelgalt oma siseveendumuse alusel otsustada, kes peaks saama pensioniõiguslikku staaži kasutada, sest juhiseid vaidluse lahendamiseks pole Riigikogu andnud. Õiguslikult on tegemist lüngaga, mis on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega, kuna kohtunikul ei ole otsuse langetamisel millelegi tugineda siis, kui vanemad on võrdses olukorras mis tahes kriteeriume kõrvutades.
9. Riigikogu põhiseaduskomisjoni hinnangul ei ole regulatsioonis lünka. Seaduse kohaselt väljendab kokkulepet kirjalik nõusolek pensionilisa saamise õiguse kasutamisest loobumise kohta teise isiku kasuks. Juhul, kui üks isikutest nõusolekut ei anna, on täiendava pensioniõigusliku staaži taotlejal õigus vaidluse lahendamiseks kohtusse pöörduda. Seejuures ei ole seadusandja ette näinud täpseid juhtnööre, millisel juhul on üks isikutest kohustatud teisele nõusoleku andma ja ise õigusest loobuma. Seadusandja on eeldanud, et täiendavat pensioniõiguslikku staaži arvestatakse õigustatud isikute kokkuleppe alusel, kuna seaduses ei ole võimalik ette näha kõiki tegelikkuses ette tulevaid olukordi. On võimalik sõlmida n-ö ühekordne kokkulepe selliselt, et üks pool loobub täiendava pensioniõigusliku staaži õigusest teise isiku kasuks. Kuid on võimalik sõlmida ka nii, et teatud aastatel kasutab seda õigust üks ja teatud aastatel teine vanem.
10. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et kohtu ülesanne on hinnata kõiki asjassepuutuvaid asjaolusid kogumis ning teha sellest tulenevalt õiglane ja kaalutletud otsus, võttes arvesse ka seadusandja mõtet ja eesmärki. Seadusandja kehtestas vanemapensioni selleks, et kompenseerida vanema tulevase pensioni võimalikku vähenemist lapse kasvatamise tõttu, kuna tööturult eemalolek vähendab tulevast pensioni suurust. Seaduse tasandil aga ei ole võimalik ette näha kõiki olukordi, kuidas praktikas peredes see ülesanne jaotatakse. Kokkuleppe sõlmimine on õigustatud isikute vaheline asi. Kui pooltel tekib vaidlus õiguse kasutamisel, on kohtu ülesanne kõik asjaolud välja selgitada ning neid arvesse võttes langetada erapooletult õiglane otsus. Kohtul on igat üksikjuhtumit menetledes kohustus hinnata igakülgselt kõiki asjaolusid ning kui asja menetledes jõuab kohus arusaamisele, et pooltel on võrdväärne õigus täiendavale pensioniõiguslikule staažile, siis on kohtul võimalik näiteks analoogiat kasutada ja vaidlus lahendada liisu heitmise teel, nagu see võimalus on ette nähtud asjaõigusseaduses (AÕS) asja jagamisel kaasomandi lõpetamisel. Ka võib kohus näiteks otsustada, et ühel aastal kasutab õigust täiendavale pensioniõiguslikule staažile üks vanem ja teisel aastal teine vanem.
11. Justiitsminister leiab, et ainus tingimus, mis RPKS § 28 lg 2 p-st 12 tuleneb, on see, et isik peab olema last kasvatanud vähemalt kaheksa aastat. Olukorras, kus mõlemad vanemad on last (lapsi) kasvatanud vähemalt kaheksa aastat ehk kus mõlemad vanemad on õigustatud saama täiendavat pensioniõiguslikku staaži, on seadusandja jätnud andmata õigusnormi, mille alusel oleks kohtul võimalik hinnata, kellele staaž anda. RPKS § 24 lg-s 8 on sätestatud, et kui üks sama paragrahvi lõikes 11 nimetatud isikutest ei anna teisele isikule pensionilisa taotlemiseks kirjalikku nõusolekut, on pensionilisa taotlejal õigus pöörduda vaidluse lahendamiseks kohtu poole. Seega lahendab seadus olukorra, kus mõlemad vanemad on õigustatud soodustingimustel pensionistaaži saama ja nad kokkulepet ei saavuta, ehk lahenduseks on kohtusse pöördumine. Samas seda, kuidas kohus peaks hindama (millistest kriteeriumitest lähtuvalt), kummale vanemale täiendavat pensioniõiguslikku staaži anda, seadusest ei tulene. Sellise õigusnormi puudumine on tekitanud õigusselgusetu olukorra, kus kohtul ei ole võimalik objektiivsetele kriteeriumitele viidates teha otsust, kuidas täiendavat pensioniõiguslikku staaži määrata.
12. Seega võib justiitsministri hinnangul asuda seisukohale, et põhiseadusega on vastuolus RPKS § 28 lg 2 p 12 koosmõjus § 24 lg-tega 7, 8 ja 9 regulatsiooni puudumine osas, mis kohustaks üht õigustatud isikut loobuma teise isiku kasuks õigusest suuremale pensionile, ehk puudu on hindamiskriteeriumid, mille alusel peaks kohus otsuse tegema.
13. Sotsiaalkaitseministri hinnangul on olukorras, kus pensioniotsuse tegemisel ei ole võimalik kõiki üksikjuhtumeid puudutavaid asjaolusid hinnata, põhjendatud vaidluste suunamine kohtumenetlusse. Kohtumenetluse käigus on kohtul võimalik selgitada välja vaidluse jaoks tähtsad asjaolud, sealhulgas see, kes kui palju on lapse kasvatamises osalenud ja kelle pensioniõiguslikku staaži see on mõjutanud. Samas ka juhul, kui vanemad ei jõua pensionisoodustuse jagamises kokkuleppele ja pöörduvad vaidluse lahendamiseks kohtusse, on kohtul kehtiva õiguse raames piisavalt võimalusi otsustada, kuidas vanemate vahel pensioniõiguslikule staažile lisatavad aastad jagada.
14. Sotsiaalkaitseministri hinnangul sisaldab kehtiv õigus mehhanisme, mis võimaldavad pensionistaaži ja -lisa ka jagada. Kui kohtu hinnangul on riikliku pensionikindlustuse seaduse kohaselt pensionisoodustusele võrdselt õigustatud isikuteks mõlemad vanemad, on kohtul võimalus otsustada pensionisoodustuste ajaliselt vahetuv kasutamine. Sellest tulenevalt arvutataks pension iga kord ümber. Nimetatu aluseks oleks sotsiaalministri 12. detsembri 2016. a määruse nr 70 „Riikliku pensioni määramise, ümberarvutamise ja maksmise juhend” § 9 lg 1, mille kohaselt võib üks õigustatud isikutest ajutiselt loobuda oma pensionisoodustuse kasutamisest teise isiku kasuks. Sotsiaalkindlustusameti andmetel oli 2016. aastal selliseid loobumisi teise vanema kasuks 550 juhul.
15. Veel leiab sotsiaalkaitseminister, et kuna pensionisoodustused määratakse eraldi iga lapse kohta, keda vanem on vähemalt kaheksa aastat kasvatanud, lubab riikliku pensionikindlustuse seadus pensionisoodustuste jagamist selliselt, et ühele vanematest makstakse pensionisoodustust ühe ja teisele vanemale teise lapse eest. Eeltoodust lähtuvalt on kohtul vanemate kokkuleppe puudumise korral erinevad võimalused täiendava pensioniõigusliku staaži jagamiseks. Seda ka olukorras, kui kohus on tuvastanud, et mõlemal vanemal on võrdne õigus staažile. Õigusnorm, millega vanemate vaidluse lahendamine on antud kohtu pädevusse, on eesmärgipärane ja seega ka põhiseaduspärane.
16. Hageja ja kostja Riigikohtule arvamust ei esitanud.
PÕHISEADUSVASTASEKS TUNNISTATUD SÄTTED
17. Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 24 lg-d 7, 8 ja 9 ning § 28 lg 2 p 12 sätestavad:
„§ 24. Õigus pensionilisale
[---]
(7) Kui sama lapse suhtes on õigus taotleda pensionilisa mitmel käesoleva paragrahvi lõikes 11 nimetatud isikul, lepivad need isikud kokku, kes õigust pensionilisale kasutab. Kokkulepet väljendab kirjalik nõusolek pensionilisa saamise õiguse kasutamisest loobumise kohta teise isiku kasuks.
(8) Kui üks käesoleva paragrahvi lõikes 11 nimetatud isikutest ei anna teisele isikule pensionilisa taotlemiseks kirjalikku nõusolekut, on pensionilisa taotlejal õigus pöörduda vaidluse lahendamiseks kohtu poole.
(9) Käesoleva paragrahvi lõikeid 7 ja 8 kohaldatakse ka juhul, kui mitmel isikul on õigus taotleda sama lapse kohta pensioniõigusliku staaži arvestamist käesoleva seaduse § 28 lõike 2 punkti 12 alusel või pensionilisa käesoleva paragrahvi lõike 11 punkti 1 alusel.
[---]
§ 28. Pensioniõigusliku staaži hulka arvatava tegevuse aeg
[---]
(2) Pensioniõigusliku staaži hulka arvatakse samuti:
[---]
12) ühel vanematest või vanema abikaasal või eestkostjal või peres hooldajal kaks aastat iga lapse kohta, keda ta on kasvatanud vähemalt kaheksa aastat;”
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
18. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab esmalt asjassepuutuvad normid (I), seejärel nimetab riivatavad põhiõigused (II) ning hindab vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasust (III-IV).
I
19. Säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, peab olema kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lg 3 teine lause).
20. Maakohus algatas käesolevas kohtuasjas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse põhjusel, et tema hinnangul tuleneb RPKS § 28 lg 2 p-st 12 koosmõjus § 24 lg-tega 7, 8 ja 9 seaduselünk. Kohtu hinnangul puudub kehtivas õiguses norm, mis võimaldaks kohtul teha põhjendatud otsuse selle kohta, kumb vanematest saab täiendavat pensioniõiguslikku staaži kasutada olukorras, mil mõlemad vanemad on õigustatud seda kasutama, kuid kumbki neist ei ole nõus teise kasuks loobuma. Kuna maakohus on põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatades viidanud ühtaegu nii riikliku pensionikindlustuse seaduse eelnimetatud normidele kui ka kohtuasja lahendamiseks vajaliku õigusnormi puudumisele, tuleb kolleegiumil esmalt lahendada küsimus, kas maakohtu taotlust tuleb käsitada loetletud sätete või seadusandja tegevusetuse põhiseaduspärasuse vaidlustamisena.
21. Täiendava pensioniõigusliku staaži hulka, mida arvestatakse üleminekumeetmena aja eest kuni 31. detsembrini 1998 (RPKS § 27 lg 2 p 1), arvatakse RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel ühel lapsevanematest või vanema abikaasal või eestkostjal või peres hooldajal (edaspidi vanem) kaks aastat iga lapse kohta, keda ta on kasvatanud vähemalt kaheksa aastat. Täiendavat pensioniõiguslikku staaži antakse aga ka juhul, mil sätte kohase staaži arvestamise tingimuse on täitnud mõlemad vanemad, ainult ühele neist ning selle õiguse kasutamiseks peavad vanemad omavahel kokku leppima, kumb neist täiendavat pensioniõiguslikku staaži kasutab. Selline kokkulepe tuleb RPKS § 24 lg 7 kohaselt väljendada kirjalikus nõusolekus ning on soodustuse kasutamise eelduseks. Täiendava pensioniõigusliku staaži määramist puudutavate vaidluste lahendamist reguleerib RPKS § 24 lg 8. RPKS § 24 lg 9 kohaselt laieneb RPKS § 24 lg-te 7 ja 8 regulatsioon ka RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel määratavale täiendavale pensioniõiguslikule staažile. Eelnimetatud sätetest juhindudes jättis Tartu Maakohus oma otsusega rahuldamata hageja RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel esitatud taotluse, mis puudutas kahe lapse vähemalt kaheksa aastat kestnud kasvatamise eest antavat täiendavat pensioniõiguslikku staaži. Kuna maakohus asus seisukohale, et RPKS § 28 lg 2 p 12 ja § 24 lg-d 7, 8 ja 9 koosmõjus ei võimalda täiendavat pensioniõiguslikku staaži vanemate vahel jagada olukorras, kus nad ei ole nõus oma vastavast õigusest teise kasuks loobuma, leiab kolleegium, et maakohtu algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asjas on vaidlustatud riikliku pensionikindlustuse seaduse kõnealuste sätete põhiseaduspärasust.
22. Kolleegiumi hinnangul on käesolevas vaidluses asjassepuutuv RPKS § 28 lg 2 p 12, mis määrab imperatiivselt, et soodustuse saamiseks on õigustatud vaid üks vanematest, kuigi ka teine võib samuti vastata nimetatud normis ette nähtud täiendava pensioniõigusliku staaži omistamise eeldustele. Seetõttu leiab kolleegium, et tegemist on käesoleva kohtuasja lahendamise seisukohalt otsustava sättega. Riigikohtu varasemas praktikas on asjassepuutuvaks loetud ka sätteid, mis küll ei ole kohtuasja lahendamisel määrava tähtsusega, kuid mis on sellega sedavõrd tihedalt seotud, et võivad kehtima jäämise korral tekitada õigusselgusetust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. oktoobri 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-14-07, p 12). Neil põhjustel loeb kolleegium asjassepuutuvaks ka RPKS § 24 lg 7, mis kohustab vanemaid täiendava pensioniõigusliku staaži saaja osas kokku leppima, sest sellest normist tuleneb ühe poole kohustus loobuda kirjalikult teise poole kasuks. Samal põhjusel on asjassepuutuv ka RPKS § 24 lg 8 osas, milles see kohustab kohut määrama, kumb vanematest saab täiendavat pensioniõiguslikku staaži kasutada.
23. RPKS § 24 lg 9 määrab kindlaks, et RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel arvestatavat täiendavat pensioniõiguslikku staaži puudutavaid vaidluseid lahendatakse RPKS § 24 lg-te 7 ja 8 alusel. Kolleegiumi hinnangul ei ole see säte asja lahendamisel otsustava tähtsusega.
24. Kuigi käesolev kohtuasi puudutab lapsevanemate vaidlust, laiendab kolleegium menetlusökonoomia põhjendusel asjassepuutuvate sätete põhiseaduspärasuse kontrolli kõigile RPKS § 28 lg 2 p-s 12 nimetatud isikutele.
II
25. Kolleegiumi hinnangul riivab lapse vähemalt kaheksa aasta kestel kasvatamise eest antavat täiendavat pensioniõiguslikku staaži puudutav õigus ennekõike PS §-s 12 sisalduvat üldist võrdsuspõhiõigust.
26. PS §-s 12 sisalduv võrdsuspõhiõigus laieneb nii vanematele kui ka teistele isikutele, kes on RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel õigustatud saama täiendavat pensioniõiguslikku staaži. Täiendavalt kinnitab vanemate võrdsuspõhiõigust PS § 27 lg 3, mille kohaselt on vanematel võrdne õigus ja kohustus last kasvatada ja tema eest hoolitseda. Vanemate võrdõiguslikkuse näeb ette ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni (EIÕK) art 8 koostoimes art-ga 14 ning konventsiooni protokolli nr 7 art 5. Kuna kolleegium kontrollib käesolevas asjas RPSK § 28 lg 2 p 12 põhiseaduspärasust kõigi sättes nimetatud isikute suhtes, tuleb põhiseaduspärasuse kontrolli aluseks võtta PS §-ga 12 kaitstav üldine võrdsuspõhiõigus.
III
27. RPKS § 28 lg 2 p 12 kohaselt on selles sätestatud hüve saamise ainsaks kriteeriumiks lapse kasvatamine vähemalt kaheksa aastat. Käesolevas asjas tuvastas maakohus, et mõlemad vanemad on mõlemat last kaheksa aasta kestel kasvatanud. Seetõttu tuleb kolleegiumil esmalt vastata küsimusele, kas kehtivat õigusnormi on võimalik tõlgendada selliselt, et täiendavat pensioniõiguslikku staaži saavad mõlemad vanemad. Kui selline võimalus puudub, peab kolleegium hindama, kas lapse kaheksa aasta kestel kasvatamise eest ette nähtud täiendava pensioniõigusliku staaži andmine vaid ühele vanemale on põhiseaduspärane.
28. Kolleegium leiab, et kehtiva õiguse kohaselt ei ole lapse kaheksa aastat kasvatamise eest ette nähtud pensioniõiguslikku staaži võimalik vanemate vahel jagada. RPKS § 28 lg 2 p 12 näeb üheselt ette, et staaži on võimalik anda vaid ühele vanemale.
29. Riigikohtule esitatud arvamuses pakkus sotsiaalkaitseminister siiski välja kaks võimalust täiendava pensioniõigusliku staaži vanemate vahel jagamiseks. Esiteks leidis ta, et riikliku pensionikindlustuse seaduse kohaselt on kohtul võimalus otsustada pensionisoodustuste ajaliselt vahetuv kasutamine. Sellest tulenevalt arvutataks pension iga kord ümber. Sotsiaalkaitseministri hinnangul oleks sellise korralduse aluseks sotsiaalministri 12. detsembri 2016. a määruse nr 70 „Riikliku pensioni määramise, ümberarvutamise ja maksmise juhend” § 9 lg 1, mille kohaselt võib üks õigustatud isikutest ajutiselt loobuda oma täiendava pensioniõigusliku staaži kasutamisest teise isiku kasuks. Teise alternatiivina märkis sotsiaalkaitseminister, et täiendavat pensioniõiguslikku staaži on võimalik jagada ka selliselt, et ühele vanematest makstaks staaži ühe lapse eest ja teisele vanemale teise lapse eest. Riigikogu pakkus Riigikohtule esitatud arvamuses välja veel võimaluse otsustada täiendava pensioniõigusliku staaži saaja üle liisu heitmise teel.
30. Kolleegiumi hinnangul ei ole sotsiaalkaitseministri välja pakutud võimalused täiendava pensioniõigusliku staaži jagamiseks seadusega kooskõlas. Nii soodustuse vahelduv kasutamine kui ka kummalegi vanemale ühe lapse eest täiendava pensioniõigusliku staaži andmine nõuavad seaduse järgi mõlema vanema kokkulepet ning seda, et soodustuse kriteeriumeid täitev isik vabatahtlikult loobuks soodustuse kasutamisest teise, neile kriteeriumitele samuti vastava isiku kasuks. Seega toimiks sotsiaalkaitseministri pakutud tõlgendusettepanek vaid juhul, kui mõlemad vanemad oleks täiendava pensioniõigusliku staaži sellise kasutamisega nõus. Olukorras, kus pooled on jõudnud kohtusse seetõttu, et mõlemad on last kasvatanud ega jõua kokkuleppele, kumb neist pensionisoodustust saab kasutada, on vähetõenäoline, et nad suudaks kokkuleppel üle aasta loobuda. Seda järeldust kinnitab ühemõtteliselt ka käesolev kohtuasi. Kui mõlemad vanemad on mõlemat last kasvatanud, ei võtaks ühe lapse eest staaži andmine ühele ja teise lapse eest teisele vanemale seda arvesse. Ka võib vanematel olla paaritu arv lapsi ning seadusandja ei ole RPKS § 28 lg 2 p-s 12 ette nähtud täiendavat pensioniõiguslikku staaži seadnud sõltuvusse laste arvust. Selline vahetegu võiks olla meelevaldne ning viia võrdsuspõhiõiguse rikkumiseni.
31. Meelevaldne oleks ka täiendava pensioniõigusliku staaži saaja üle otsustamine analoogia korras AÕS § 77 lg-ga 4 kaasomandi jagamiseks kehtestatu alusel. AÕS § 77 lg 4 reguleerib olukorda, kus kohus on asja jaganud reaalosadeks ning konkreetse reaalosa saaja otsustatakse liisu heitmise teel, selle tagajärjel ei jää aga ükski kaasosanik oma reaalosast täiesti ilma. Praegusel juhul jätaks liisu heitmine ühe soodustust saama õigustatud vanema põhjenduseta soodustusest täiesti ilma. Kolleegiumi hinnangul ei saa riigi poolt ette nähtud sotsiaaltoetuste jagamist määrata juhuslikkus.
IV
32. PS § 12 lg-s 1 sisalduv võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus ning on seega piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (vt nt Riigikohtu üldkogu 7. juuni 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-12-10, p 31). Sellisel piirangul peab aga olema legitiimne eesmärk ning piirang peab olema proportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes.
33. RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel ette nähtud täiendava pensioniõigusliku staaži saamise eelduseks on lapse kasvatamine ja tulemuseks see, et eelduse täitnud vanem või lapse kasvataja saab vanaduspõlves kasutada täiendavat pensioniõiguslikku staaži. 2012. aastal vastu võetud kogumispensionide seaduse ja riikliku pensionikindlustuse seaduse muutmise ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse 213 SE seletuskirjast ei selgu, miks saab täiendavat pensioniõiguslikku staaži arvestada vaid ühele vanematest. Regulatsiooni üldiseks eesmärgiks on seletuskirja järgi muude ümberjaotusmehhanismide kaudu viia pension sõltuvusse muu hulgas laste arvust ning väärtustada laste kasvatamist (seletuskirja lk 5). Küll on seletuskirjas eraldi välja toodud mõne teise täiendava pensioniõigusliku staaži andmise eesmärk. Näiteks võrdsustab RPKS § 28 lg 7 alusel antav väikelapse eest hoolitsemisega seotud pensionistaaž tööturult eemal olnud vanema pensioni tööturul osaleja pensioniga. RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel antava täiendava pensioniõigusliku staaži täpsemat eesmärki seadusandja selgitanud ei ole. Seetõttu tuleb kolleegiumi hinnangul asjassepuutuva regulatsiooni eesmärgiks pidada üldiselt laste kasvatamise tunnustamist.
34. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et erinevate sotsiaalsete hüvitiste saamise õiguse andmisel ja piiramisel peab seadusandja järgima võrdse kohtlemise põhimõtet (vt nt Riigikohtu üldkogu 30. juuni 2016. a otsus nr 3-3-1-86-15, p 47). PS § 12 lg-s 1 tagatud võrdsuspõhiõigus keelab kohelda sarnases olukorras isikuid ebavõrdselt ning see põhimõte piirab seadusandjat ka pensionisüsteemi kehtestamisel.
35. Täiendava pensioniõigusliku staaži andmisel peab seadusandja tagama PS § 12 lg-s 1 sätestatud õigusliku võrdsuse, mis hõlmab ka seadusloome võrdsust. Üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse ebavõrdselt. Seadusloome võrdsuse põhimõtet on rikutud, kui ebavõrdset kohtlemist ei ole võimalik põhiseaduslikult õigustada (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. veebruari 2015. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-33-14, p 35). Ebavõrdse kohtlemise põhiseaduspärasuse hindamiseks kaalub kolleegium võrdsuspõhiõiguse riivet selle eesmärkidega, määrates eelnevalt kindlaks võrdluse lähtekohad.
36. RPKS § 28 lg 2 p-s 12 nimetatud täiendava pensioniõigusliku staaži täpsem eesmärk on tunnustada mitte igasugust lapse kasvatamist, vaid üksnes sellist, mis on ajaliselt kestnud vähemalt kaheksa aastat. Teisalt on täiendavat pensioniõiguslikku staaži õigustatud saama mõlemad vanemad, kes seda kriteeriumi täidavad. Tuginedes käesoleva kohtuasja asjaoludele, saab seega võrrelda lapsevanemad, kes mõlemad on lapse kasvatamisele pühendanud vähemalt kaheksa aastat. Tegemist on sarnases olukorras olevate isikutega, kelle ebavõrdset kohtlemist peab seadusandja põhjendama. Samas tuleneb RPKS § 28 lg 2 p-st 12, et isegi juhul, kui lapse kasvatajaid on kaks, saab seaduse kohaselt vaid üks lapse kasvatajatest täiendavat pensioniõiguslikku staaži kasutada ning seega kohtleb seadus ebavõrdselt vanemat, kes on samamoodi lapse kasvatamisse panustanud, kuid kes seda staaži ei saa, riivates seeläbi tema võrdsuspõhiõigust. Seadusandja ei ole sellist ebavõrdset kohtlemist põhjendanud. Ka kolleegium ei leia selleks ebavõrdseks kohtlemiseks mõistlikku põhjust. Kolleegiumi hinnangul on lapse kasvatamisega seotud toetuste ja soodustuste lähtekohaks ja eelduseks vanemate võrdsus. Seda eriti juhul, kui hüvitise eesmärk ei ole hüvitada mõnda konkreetset riski. Konkreetse riski hüvitamisega võiks olla tegemist näiteks juhtumil, mil täiendava pensioniõigusliku staaži andmisega soovitaks vanemale hüvitada lapse kasvatamise tõttu tööturult sunnitult eemalviibitud aega. Viimane aga pole riikliku pensionikindlustuse seaduse vaidlustatud sätete eesmärk, mida kinnitab seegi, et sellise perioodi hüvitamiseks on RPKS § 28 lg-ga 7 ette nähtud eraldi pensionistaaži määramise alus seoses väikelapse eest hoolitsemisega, mis seob pensionistaaži tööturult eemal olnud vanema pensioni tööturul osaleja pensioniga. Ühtlasi pole mõeldav, et lapse kasvatamise tõttu tööturult sunnitult eemalviibitud aeg saaks ulatuda kaheksa aastani nii, nagu sätestab täiendava pensioniõigusliku staaži omistamise RKPS § 28 lg 2 p 12. Kolleegium järeldab eeltoodust, et lapse kasvatamise eest RPKS § 28 lg 2 p 12 alusel antav täiendav pensioniõiguslik staaž ei kompenseeri ühtegi riski, vaid ongi mõeldud riikliku tunnustusena lapse kasvatamisele pühendatud aja eest, millel teiselt poolt on aga selgelt väljenduv rahaline mõõde täiendava pensionilisa saamise kaudu.
37. Kolleegium leiab, et ülaltoodut arvesse võttes puudub RPKS § 28 lg 2 p-s 12 sätestatud võrdsusõiguse piirangul mõistlik põhjus ning seetõttu tuleb RPKS § 28 lg 2 p 12 tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles see näeb ette võimaluse saada täiendavat pensioniõiguslikku staaži vaid ühele vanematest, samas kui ka teine vanem vastab nimetatud sättes toodud pensioniõigusliku staaži saamise eeldustele. Kolleegium ei näe siiski põhjust kahtluse alla seada laste kasvatamise eest täiendava pensioniõigusliku staaži andmist tervikuna, kuivõrd kõnealuse regulatsiooni eesmärk iseenesest on legitiimne. Samuti arvestab kolleegium asjaoluga, et RKPS § 28 lg 2 p-s 12 ette nähtud ulatuses täiendava pensioniõigusliku staaži kehtestamine ka teisele vähemalt kaheksa aastat lapse kasvatamisele pühendunud vanemale on seotud täiendavate riigieelarveliste vahendite eraldamisega. Samas ei ole selle suurus kolleegiumile teada, samuti pole seda välja toonud menetlusosalised. Nimetatud kaalutlusi arvesse võttes ja pidades silmas, et RKPS § 28 lg 2 p 12 näeb ette täiendava pensioniõigusliku staažina kaks aastat, tunnistab kolleegium vaidlustatud sätte põhiseadusvastaseks ja kehtetuks üksnes osas, milles see ei võimalda kahte täiendava pensioniõigusliku staaži aastat vanemate vahel jagada olukorras, kus mõlemad vanemad vastavad selles sättes esitatud täiendava pensioniõigusliku staaži saamise eeldustele, kuid nad ei jõua selle omavahelises jagamises kokkuleppele. Kirjeldatud lahendus on kooskõlas ka riikliku pensionikindlustuse seaduse ülejäänud regulatsiooniga vaatlusaluses osas, milles see suunab soodustuse saamiseks õigustatud isikuid selle kasutamises kokku leppima. Praegusel juhul näeb RPKS § 28 lg 2 p 12 ette kaks aastat täiendavat pensioniõiguslikku staaži ning seda oleks põhimõtteliselt võimalik jagada mõlema vanema vahel pooleks nii, et kumbki vanematest saab ühe täiendava pensioniõigusliku staaži aasta.
38. Nimelt ei ole kolleegiumi hinnangul põhiseaduse ja võrdsuspõhiõigusega põhimõtteliselt vastuolus soovitus, et lapse kasvatajad omavahel soodustuse saaja kokku lepiksid. Sellisel juhul saaksid vanemad arvesse võtta lapse tegelikku kasvatamist ning kasvatamise mõju kummagi vanema pensionistaažile. Küll on võrdsuspõhiõigusega vastuolus RPKS § 24 lg-s 7 sisalduv kohustus pensioniõigusliku staaži kasutamiseks kokku leppida viisil, millega kaasneb ühe poole täielik ilmajäämine täiendavast pensioniõiguslikust staažist. Selline kohustus ei võta arvesse vanemate võrdsuspõhiõigust ning vanemate võrdseid õigusi ja kohustusi lapse suhtes.
39. Kolleegiumi hinnangul piirab vanemate põhiõigusi liialt ka kohustus lahendada täiendava pensioniõigusliku staaži kasutamist puudutav vaidlus alati kohtus. Selline korraldus koormab lisaks vanematele ka liigselt kohtusüsteemi ning on vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega. Kui vanemad ei jõua RPKS § 28 lg 2 p-s 12 antava täiendava pensioniõigusliku staaži kasutamises kokkuleppele, saaks ka pensionite väljamaksmise eest vastutav amet jagada seaduses ette nähtud pensioniõigusliku staaži vanemate vahel võrdselt. Kohtumenetluses saab aga lahendada need vaidlused, kus vanemad leiavad, et üks vanematest ei ole kasvatuskohustust täitnud.
40. Seega rahuldab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Tartu Maakohtu taotluse osaliselt ja jätab selle rahuldamata seaduselünka puudutavas osas.
Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Paavo Randma, Malle Seppik, Tambet Tampuu
Facebook
Twitter