Riigiprokuratuuri kassatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2009. a otsuse peale haldusasjas nr 3-09-202 K. M (M) kaebuses riigilt 79 422 kroonise kahjuhüvitise väljamõistmiseks
Vastu võetud 30.08.2011
RIIGIKOHUS
ÜLDKOGU
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
| Kohtuasja number | 3-3-1-15-10 |
| Otsuse kuupäev | 30. august 2011 |
| Kohtukoosseis | Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann ja Tambet Tampuu |
| Kohtuasi | K. M (M) kaebus Eesti Vabariigi tekitatud 79 422 krooni suuruse kahju hüvitamise nõudes |
| Vaidlustatud kohtulahend | Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2009. a otsus haldusasjas nr 3-09-202 |
| Menetluse alus Riigikohtus | Riigiprokuratuuri kassatsioonkaebus |
| Asja läbivaatamine | Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Jätta Riigiprokuratuuri kassatsioonkaebus rahuldamata.
2. Jätta haldusasjas nr 3-09-202 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2009. a otsuse ja Tallinna Halduskohtu 11. mai 2009. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes otsuste põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3. Tunnistada kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju õiglases ulatuses hüvitamise regulatsiooni puudumine põhiseadusega vastuolus olevaks.
4. Kautsjon arvata riigituludesse.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. K. M töötas Maksu- ja Tolliameti (MTA) Lääne maksu- ja tollikeskuse teabeosakonna spetsialisti ametikohal. Lääne Politseiprefektuur alustas 4. oktoobril 2007 menetlust kriminaalasjas nr 07250000201, milles K. M kahtlustati karistusseadustiku (KarS) § 293 lg 2 p-s 2 (pistise võtmine pistise nõudmisega) sätestatud kuriteo toimepanemises. KarS §-s 293 sätestatud pistise võtmine on ametialane süütegu, mille toimepanemine rikub ametiisiku aususe kohustust. Kahtlustuse kohaselt nõudis K. M oma ametiseisundit ära kasutades pistist. Hiljem kvalifitseeriti tema tegu ümber KarS § 293 lg 1 ja § 25 lg 2 järgi pistise võtmise katseks. Samas kriminaalasjas kahtlustati K. M veel kahe kuriteo toimepanemises, kuid need ei olnud seotud tema ametikohaga.
2. Prokurör esitas 2. novembril 2007 Pärnu Maakohtule taotluse K. M ametist kõrvaldamiseks. Kohus rahuldas 5. novembri 2007. a määrusega prokuröri taotluse ning kõrvaldas K. M kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 141 lg 1 alusel ametikohalt. Kohtu hinnangul oli põhjendatud kahtlus, et kuivõrd K. M töötas ametiisikuna ning teda kahtlustatakse ametialase süüteo toimepanemises, võib K. M ametikohal edasi töötades panna jätkuvalt toime kuritegusid. Arvestades tema ametikohaga kaasnevaid võimalusi ning temale etteheidetavat kahtlust, oli kohtu hinnangul küllaldane alus arvata, et K. M võib samasuguste süütegude toimepanemist jätkates kahjustada kriminaalmenetlust. MTA Lääne maksu- ja tollikeskuse peadirektor peatas 7. novembri 2007. a käskkirjaga K. M teenistussuhte kriminaalasja eeluurimise ajaks alates 6. novembrist 2007.
3. 29. oktoobril 2008 esitas K. M Lääne Ringkonnaprokuratuurile KrMS § 225 alusel taotluse kriminaalasja lõpetamiseks. K. M leidis, et tema käitumises puudusid kuriteo tunnused, kuna ta ei olnud ametiisik KarS § 228 tähenduses.
4. Lääne Ringkonnaprokuratuur lõpetas 4. novembri 2008. a määrusega kriminaalmenetluse K. M suhtes pistise võtmise katse osas KrMS § 199 lg 1 ja § 200 alusel. Prokuratuur leidis, et K. M käitumises puudus KarS § 293 lg-s 1 ettenähtud kuriteokoosseis. Teiste kuriteoepisoodide osas kriminaalmenetlus K. M suhtes jätkus. Prokuratuur loobus määruses K. M ametist kõrvaldamisest.
5. MTA peadirektor lõpetas 11. novembri 2008. a käskkirjaga K. M teenistussuhte peatamise tagasiulatuvalt alates 5. novembrist 2008. K. M asus alates 10. novembrist 2008 oma ametikohustusi täitma. MTA peadirektor teatas 6. novembril 2008 K. M, et tema ametikoht koondatakse alates 1. detsembrist 2008.
6. K. M esitas 23. jaanuaril 2009 Tallinna Halduskohtule kaebuse kriminaalmenetlusega tekitatud kahju hüvitamiseks. Kaebaja leidis, et kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldatud isikul, kelle suhtes kriminaalmenetlus lõpetati või kes mõisteti õigeks, on õigus saada riigilt hüvitist.
7. Ametist kõrvaldamise tõttu kaotas kaebaja aastaks võimaluse saada tasu töötamise eest oma ametikohal ning tal ei õnnestunud endale muul viisil elatist teenida. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 16 p 2 välistas kaebaja võtmise avalikku teenistusse ja hoolimata püüetest ei leidnud ta tööd ka erasektoris. Kaebaja ei lahkunud ametist, kuna oli oma süütuses kindel. Oma lepinguliste kohustuste täitmiseks pidi kaebaja võtma laenu. Kaebajal oli eluasemelaenu leping pangaga ning ta pidi tasuma õppemaksu (20 500 krooni) õppimise eest Tartu Ülikooli majandusteaduskonnas, kuna ei soovinud õpinguid viimasel kursusel katkestada.
8. Kaebaja leidis, et õiglaseks hüvitiseks talle tekitatud kahju eest on tema 6. novembrist 2007 kuni 5. novembrini 2008 saamata jäänud töötasu 79 422 krooni (kaebaja sissetulek ühes päevas 217 krooni korrutatud päevade arvuga 366, ilma maksudeta). Kaebaja hinnangul oleks avalik võim saanud tema põhiõiguste riivet ja kahju suurust vähendada, tehes kriminaalmenetluse toiminguid kiiremini. Kaebajale kahju tekitamine pidi avalikule võimule olema ettenähtav, sest ükski seadus ei näe teenistussuhte peatamise ajaks ette palga või muu hüvitise maksmist.
9. Vastustajaks oli kaebuses märgitud Justiitsministeerium. Kaebuse täienduses leidis kaebaja, et kahju tekitajaks oli Lääne Ringkonnaprokuratuur. Ametist kõrvaldamise vahetuks aluseks oli Pärnu Maakohtu määrus, kuid ametist kõrvaldamise riive ulatuse osas oli määrav kriminaalmenetlus.
10. Riigiprokuratuur leidis vastuses kaebusele, et kaebuses esitatud väited on paljasõnalised ja tõendamata. Prokuratuur oli seisukohal, et ametikohalt kõrvaldamist ei kohaldatud kriminaalasja kohtueelses uurimises ebamõistlikult pika aja jooksul.
11. Tallinna Halduskohus rahuldas 11. mai 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-09-202 K. M kaebuse osaliselt ning mõistis riigilt K. M kasuks välja 40 000 krooni (neto).
12. Kohus tõlgendas kaebust kui kahjunõuet kriminaalmenetlusega tekitatud kahju hüvitamiseks. Kahjunõude õiguslikuks aluseks pidas kohus riigivastutuse seaduse (RVastS) § 16, mille lg 1 annab aluse nõuda õiguspärase, kuid isiku põhiõigusi erakordselt piirava haldusakti või halduse toiminguga tekitatud kahju hüvitamist õiglases ulatuses. Kohus leidis, et asjaolusid kogumis hinnates piiras ametist kõrvaldamine kaebaja vaba eneseteostust, mis on põhiõigusena tagatud põhiseaduse (PS) §-s 29. Põhiõiguse riive oli sedavõrd tõsine, et lugeda RVastS § 16 lg 1 koosseis täidetuks.
13. Õiglaseks hüvitiseks tekitatud kahju eest pidas kohus poolt taotletud summast. Hüvitise suuruse määramisel hindas kohus kaebaja õiguste piiramise raskuse keskmiseks. Kohus arvestas, et kaebaja õigusi piirati avalikes huvides. Isikul lasub teatav kohustus taluda oma õiguste piiramist ilma selle eest täielikku hüvitist saamata. Samas leidis kohus, et prokurör oleks võinud varem hinnata ametikohalt kõrvaldamise jätkuvat põhjendatust. Ametialase kuriteo puhul peaks üks esimesi tuvastatavaid asjaolusid olema see, kas isik saab olla kuriteo subjekt või mitte. Kahju tekkimine pidi olema avalikule võimule ettenähtav, sest ametikohalt kõrvaldamisel ei näe seadus ette palga säilitamist või muud hüvitise maksmist. Samas oli kaebajal võimalik töötada mõnel muul töökohal erasektoris. Kaebaja polnud tõendanud, et ta tegi katset kuskil tööd leida. Kohus möönis, et ebakindlas olukorras, kus polnud teada, kui kaua ametikohalt kõrvaldamine kestab, polnud kaebajal võimalik oma elukorraldust põhjalikult muuta.
14. Tallinna Halduskohtu 11. mai 2009. a otsuse peale esitasid apellatsioonkaebuse Riigiprokuratuur ja K. M.
15. Riigiprokuratuur palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta K. M kaebus rahuldamata. Riigiprokuratuur leidis, et kaebaja õiguste piiramine ei olnud erakordne ning RVastS § 16 lg 2 p 2 välistab kahju hüvitamise. Lisaks sellele leidis Riigiprokuratuur, et prokuratuur ei ole asjas õige vastustaja. Määrus, millega K. M kõrvaldati ametist, tehti küll Lääne Ringkonnaprokuratuuri taotlusel, kuid sisuliseks otsustajaks kaebaja põhiõigusi piirava meetme kohaldamise üle oli Pärnu Maakohtu eeluurimiskohtunik.
16. K. M palus tühistada halduskohtu otsuse ulatuses, millega ei rahuldatud kahju hüvitamise nõuet täies ulatuses, ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebuses esitatud nõue täies ulatuses. Apellant leidis, et halduskohus rikkus uurimispõhimõtet ning jõudis hüvitise suuruse määramisel väärale järeldusele.
17. Tallinna Ringkonnakohus jättis 15. detsembri 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-09-202 mõlemad apellatsioonkaebused rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 11. mai 2009. a otsuse muutmata.
18. Ringkonnakohus leidis, et Riigiprokuratuur on kohtuasjas õige vastustaja. Kohtumäärus oli küll ametist kõrvaldamise vahetuks aluseks, kuid ametist kõrvaldamise kestuse ja riive ulatuse osas oli määrav kriminaalmenetlus, mida korraldas Lääne Ringkonnaprokuratuur.
19. Ringkonnakohtu hinnangul piiras kaebaja õigusi erakordselt see, et tema ametist kõrvaldamine kriminaalmenetluses kestis aasta aega. Ringkonnakohus leidis, et RVastS § 16 lg 2 p 2 ei välista kaebaja nõudeõigust. Seadus ei näe ette, et kriminaalmenetluse ajaks ametist kõrvaldatud isikule tekitatud kahju ei tule hüvitada. Avaliku teenistuse seadus ja kriminaalmenetluse seadustik, mille sätete alusel teenistussuhe peatati, ei näe küll ette selleks perioodiks palga säilitamist või hüvitise maksmist, kuid ühestki normist ei saa järeldada, et seadusega ongi soovitud õigeksmõistetu kanda jätta kriminaalmenetluse ja palga kaotusega tekitatud kahju.
20. Halduskohtu määratud hüvitis oli ringkonnakohtu arvates õiglane ja võrreldav sellistes asjades varem tehtud kohtuotsustega. Kaebaja taotles õiguspärase teenistusest kõrvaldamisega tekitatud kahju hüvitamist, seetõttu oli kahjuhüvitise suuruse määramisel asjakohane RVastS § 16 lg 3. Uurimisprintsiibi rikkumine ei toonud kaasa ebaõiget kohtulahendit, sest kaebaja täiendavalt esitatud tõendid ei anna alust muuta halduskohtu välja mõistetud hüvitise suurust.
21. Riigiprokuratuur esitas Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2009. a otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palus ringkonnakohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta K. M kaebus rahuldamata. Prokuratuur leidis, et K. M õiguste piiramine ei olnud erakordne ning prokuratuur pole haldusasjas kohane vastustaja.
22. Riigikohtu halduskolleegium andis 18. juuni 2010. a määrusega kohtuasjas nr 3-3-1-15-10 haldusasja läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule, kuna kohtuasja lahendamine eeldas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel läbivaadatava küsimuse lahendamist.
23. Kolleegium nentis, et kaebaja ega kohtud ei ole selgelt piiritlenud, millise akti või toiminguga kahju tekitati. Kahju tekkis seetõttu, et ametist kõrvaldamise kestus oli ülemäärane. Seega on etteheidetav, et prokuratuur jättis andmata sellise akti või viivitas akti andmisel, millega ametist kõrvaldamine oleks lõppenud, mitte ametist kõrvaldamine iseenesest.
24. Kolleegium leidis, et riigivastutuse seadus ei määratle haldusakti või halduse toimingut erinevalt tavapärasest ning haldusmenetluse seaduses sätestatud tähendusest. Kriminaalasja raames tehtav kohtumäärus, millega isik kõrvaldatakse ametist, ega uurija või prokuröri määrus ei ole haldusakt ei haldusmenetluse seaduse ega RVastS § 16 tähenduses. Kolleegium oli seetõttu seisukohal, et K. M kahjunõude õiguslikuks aluseks ei saa olla RVastS § 16. Halduskolleegium möönis, et kuna tegemist on avaliku võimu volituste rakendamisega, peaksid ka need aktid ja toimingud kuuluma riigivastutuse seaduse reguleerimisalasse.
25. Kolleegium rõhutas, et halduskohus peab riigivastutuse seaduse alusel kahjunõude lahendamisel tuvastama ühe esmase tingimusena, kas kahju põhjustanud akt või toiming on õiguspärane või mitte. Kahju põhjustanud menetlustoimingu või akti õiguspärasusele antavast hinnangust sõltub kahjunõude läbivaatamisel kohaldatav õigus ning lõppastmes ka hüvitatava kahju liigid ja ulatus. Kolleegium leidis, et selles kohtuasjas ei ole halduskohtud teinud järeldusotsust menetluse õiguspärasuse kohta. Sisuliselt oli K. M kahjunõude aluseks väide ametist kõrvaldamise õigusvastasuse kohta. Kohaldamise ajal õiguspärane ametist kõrvaldamine võib muutuda õigusvastaseks kriminaalmenetluse käigus, kui seda kohaldatakse jätkuvalt ka siis, kui kohaldamise alus on ära langenud või kui seda kohaldatakse ebamõistliku kestusega.
26. Kolleegium oli seisukohal, et riigivastutuse seadus ei sisalda neid regulatsioone, millele tuginedes oleks võimalik lahendada kriminaalasja kohtueelse menetluse käigus õigusvastase akti või toiminguga tekitatud kahju nõue. Kehtivas õiguses puudub ka regulatsioon, mis selgesõnaliselt annab halduskohtule pädevuse hinnata kriminaalmenetluse aktide ja toimingute õiguspärasust. Kolleegiumi hinnangul ei ole kehtiv regulatsioon vastavuses PS §-ga 25, mille kohaselt tuleb õigusvastaselt tekitatud moraalne ja materiaalne kahju hüvitada, regulatsiooni puudumisel on rikutud aga PS § 13 nõudeid ning tagatud ei ole isiku õigust menetlusele.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
27. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 10 lg 1 kohaselt on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses menetlusosalisteks vaidlustatud õigustloova akti vastu võtnud või vastu võtmata jätnud organ (p-d 1 ja 2), kohtuotsuse või -määruse alusel algatatud menetluses kohtuvaidluse menetlusosalised (p 3), õiguskantsler (p 5) ja justiitsminister (p 6). Praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses on menetlusosalisteks Riigikogu, halduskohtumenetluses kaebuse esitaja K. M, vastustaja Riigiprokuratuur, õiguskantsler ja justiitsminister. Riigikohtu üldkogu küsis menetlusosaliste arvamust kriminaalmenetluse aktide ja toimingutega tekitatud kahju hüvitamise sätete või nende puudumise põhiseadusele vastavuse kohta.
Riigikogu põhiseaduskomisjon
28. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis, et RVastS § 16 lg 1 ei ole põhiseadusega vastuolus ning halduskohtud on õigesti kohaldanud seda sätet kohtuasja lahendamisel. Komisjon leidis, et arvestada tuleb riigivastutuse seaduse laia reguleerimisala, mis välistab üksnes eraõiguslikes suhetes kahju hüvitamist, ning avaliku võimu kandja laia mõistet RVastS § 2 lg-s 1. Riigivastutuse seadusesse peaks olema hõlmatud kogu avaliku võimu tekitatav kahju ning halduskohtumenetluse seadustikus on haldusakti mõiste sätestatud laiemalt kui haldusmenetluse seaduses.
K. M
29. K. M leidis, et RVastS § 16 ei pruugi olla põhiseadusega kooskõlas kriminaalmenetluse käigus tekitatud kahju hüvitamise puhul. Samas puudus tal võimalus esitada riigi vastu nõue muul alusel kui riigivastutuse seadus. Kahju hüvitamine tuleks reguleerida seadusega, nii nagu on reguleeritud alusetult vahi all viibinud isikutele tekitatud kahju hüvitamine. K. M leidis, et avalik võim peab hüvitama kogu tekitatud kahju.
Riigiprokuratuur
30. Riigi peaprokurör nõustus halduskolleegiumi seisukohaga, et RVastS § 16 lg 1 ei ole kohaldatav kriminaalmenetluse toimingutega tekitatud kahju hüvitamise alusena, sest prokuratuuri (või kohtu) otsustused ja toimingud ei ole käsitatavad haldusaktide ega halduse toimingutena riigivastutuse seaduse tähenduses. Seega puudub riigivastutuse seaduses regulatsioon, mille alusel kuuluks hüvitamisele kriminaalmenetluse käigus riigi õiguspärase tegevusega tekitatud kahju. Erandina on selline eriregulatsioon kehtestatud alusetult vabaduse võtmisega tekkinud kahju hüvitamiseks.
31. Riigi peaprokurör pidas võimalikuks, et seadusandja on kuritegude lahendamist isikute õiguste ja vabaduste kaitse ning üldise turvalisuse tagamise seisukohalt pidanud sedavõrd oluliseks, et on pannud isikule kohustuse taluda piiranguid ja kahju, mida avalik võim talle kriminaalmenetluses õiguspäraste toimingutega tekitab. Selline talumiskohustus tuleneb tõdemusest, et ilma sunni ja piirangute kasutamiseta ei ole kuritegude avastamine ja tõendamine võimalik. Peaprokuröri hinnangul ei oleks see vastuolus PS §-ga 25, mis räägib õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamisest. Riigi õiguspärase tegevusega tekitatud kahju hüvitamise osas on parlamendil suur otsustusruum ning parlamendi senine otsus sätestada hüvitise maksmine üksnes vabaduse võtmisega seotud juhtudele on kooskõlas põhiseadusega.
32. Peaprokurör oli seisukohal, et kriminaalmenetluse käigus riigi õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamine riigivastutuse seadusele tuginedes on võimalik, kuid selleks tuleb hinnata, millist menetluskorda järgides toimub kriminaalmenetluse toimingute või aktide õigusvastasuse kindlakstegemine. Kriminaalmenetluse toimingute või aktide õiguspärasuse hindamiseks on ette nähtud kriminaalmenetluslikud reeglid kriminaalmenetluse seadustikus. Näiteks KrMS §-des 228-232 on ette nähtud menetluskord uurimisasutuste ja prokuratuuri tegevuse peale kaebamiseks, mille käigus võib prokuratuur või eeluurimiskohtunik vaidlustatud akti või toimingu õigusvastaseks tunnistada (KrMS § 229 lg 2 p-d 2 ja 3; § 231 lg 3 p-d 2 ja 3).
33. Juhul kui kriminaalmenetluse toimingu või akti õigusvastasus on kindlaks tehtud kriminaalmenetluse käigus, siis sellega tekitatud kahju hüvitamiseks kohaldub kahju hüvitamise üldkord (RVastS §-d 17-18). Kohase menetluskorra puudumise küsimus tekib juhul, kui kriminaalmenetluse toimingute või aktide õigusvastasuse kindlakstegemine kriminaalmenetluse enda reegleid järgides pole mingil põhjusel võimalik (näiteks kui kohtumenetlus kriminaalasjas on lõppenud ja otsus jõustunud). Seni on sellises olukorras esitatud kaebus halduskohtule.
34. Peaprokurör nõustus halduskolleegiumi seisukohaga, et praegu sisuliselt puudub halduskohtumenetluse käigus võimalus hinnata kriminaalmenetluses antud aktide ja sooritatud toimingute õiguspärasust. Isegi kui laiendava tõlgendusega anda halduskohtule selline pädevus, võib see viia õigusselguse põhimõtte rikkumiseni, kuna siis oleks kriminaalmenetluse toimingute või akti õigusvastasuse tuvastamine korraga nii üld- kui ka halduskohtu pädevuses. Peaprokurör leidis, et kriminaalmenetluse aktide ja toimingutega tekitatud kahju hüvitamise regulatsioonid või nende puudumine ei vasta PS §-dele 13, 15 ja 25 osas, mis puudutab kriminaalmenetluse aktide ja toimingute õigusvastasuse kindlakstegemist väljaspool kriminaalmenetluslikku menetluskorda.
Õiguskantsler
35. Õiguskantsler leidis, et halduskohus on seaduse ja põhiseaduse järgi pädev kohtueelses kriminaalmenetluses tekitatud kahju välja mõistma. Samuti on riigivastutuse seadus kohaldatav ja sisaldab piisavaid nõudealuseid kahju väljamõistmiseks. Seetõttu oli õiguskantsler seisukohal, et vaadeldaval juhul pole asjassepuutuvat normi, mille põhiseaduspärasust tuleks hinnata. Kuna piisavad normid on olemas ja kohaldatavad, siis ei ole põhjust hinnata ka sätete puudumise põhiseaduspärasust.
36. Õiguskantsler oli seisukohal, et kohtueelse kriminaalmenetlusega tekitatud kahju väljamõistmine kuulub halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 3 alusel halduskohtu pädevusse ja riigivastutuse seadus kohaldub kohtueelsetele kriminaalmenetlustoimingutele ning kriminaalmenetluses tehtud määrustele. Kuigi riigivastutuse seadus peab eelkõige silmas haldusmenetluse seaduse mõttes haldusmenetluses tekitatud kahju, on tegemist üldseadusega, mille eesmärgiks on hõlmata kõik avaliku võimu tekitatud kahju juhtumid.
37. Õiguskantsleri hinnangul tuleb kaebajale kahju hüvitada RVastS § 7 alusel, mis on kohaldatav ka kohtueelses kriminaalmenetluses tekitatud kahju puhul. Õiguskantsler nõustus halduskolleegiumi seisukohaga, et halduskohus ei saa anda hinnangut kohtueelses kriminaalmenetluses tehtud määruse või toimingu kui sellise õiguspärasuse kohta. Hinnang tuleb anda sellele, kas riigivastutusõiguse mõttes oli teenistussuhte peatamine õiguspärane. Seejuures tuleb vahet teha riigivastutuse kaasa toonud õigusakti või toimingu õiguspärasusel ex ante või ex post perspektiivist. Ex ante perspektiivist vaadatuna tohtis menetleja kaebaja teenistussuhte peatada, mistõttu tema otsus oli õiguspärane. Kuna kaebaja vastu algatatud kriminaalasi lõpetati hiljem kuriteokoosseisu puudumise tõttu, siis ex post perspektiivist hinnatuna oli see akt õigusvastane, sest tagantjärele hinnates ei oleks tohtinud kaebaja teenistussuhet üldse peatada.
Justiitsminister
38. Justiitsminister märkis, et osal juhtudel võib avaliku võimu kandja õiguspärane tegevus osutuda isikule sedavõrd koormavaks, et ei saa eeldada isiku talumiskohustust. Sellest tulenevalt on õiglane ja põhjendatud tekitatud kahju isikule hüvitada ning sellest kaalutlusest lähtubki RVastS § 16. Sellisel juhul ei ole kahju hüvitamise aluseks PS § 25, mis nõuab üksnes õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamist. Õiguspärase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamise lähtekohaks on põhiseaduse üldised põhimõtted, eelkõige proportsionaalsuse põhimõte.
39. Ministri hinnangul ei ole kriminaalmenetlus täpselt tõlgendatuna halduse toiming, vaid õigusemõistmine või selle ettevalmistamine. Samas on ka kriminaalmenetluslikud aktid ja toimingud andnud avaliku võimu kandja avalik-õiguslikus suhtes ning võivad isikule kaasa tuua varalise kahju. Riigivastutuse põhimõtetest ja eesmärgist tulenevalt peaks avaliku võimu vastutus laienema ka kriminaalmenetluslikele aktidele ja toimingutele. Justiitsministri arvates tuleb õiguse üldpõhimõtetest ja riigivastutuse seaduse eesmärkidest lähtudes sisustada RVastS § 16 lg-s 1 kasutatud termineid „haldusakt” ja „halduse toiming” tavapärasest laiemalt ning kohaldada seda sätet ka eeluurimise käigus riigi õiguspäraselt tekitatud kahju puhul.
40. Justiitsminister oli seisukohal, et RVastS § 16 lg 1 ei ole põhiseadusega vastuolus. Riigivastutuse seadus ei välista riigi õiguspärase tegevusega kriminaalmenetluses tekitatud kahju hüvitamist ning kahju hüvitamisel tuleb lähtuda kohustusest hüvitada selline varaline kahju õiglases ulatuses. Kahju suurus ei ole automaatselt võrdsustatav isiku saamata jäänud ametipalgaga. Minister nentis, et olukord, kus töölt või teenistusest kriminaalmenetluse ajaks kõrvaldatud isik on sattunud puudusesse, on PS § 28 lg 2 kaitsealas. Selles sättes tagatud sotsiaalse põhiõiguse riive korral on isikul õigus pöörduda kohtusse ning kohtul on kohustus kontrollida sotsiaalseid õigusi andva seaduse vastavust põhiseadusele.
ÜLDKOGU SEISUKOHT
41. Üldkogu sedastab kõigepealt, et K. M tekitati varaline kahju kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega ja Riigiprokuratuur on asjas kohane vastustaja (I). Üldkogu leiab, et PS §-st 32 tuleneb riigi kohustus hüvitada riigi õiguspärase tegevusega põhjustatud varaline kahju õiglases ulatuses, kui omandipõhiõigust on riivatud erakordselt intensiivselt (II). Üldkogu selgitab välja, et kehtivas õiguses puudub regulatsioon, mis realiseeriks PS §-st 32 tuleneva kohustuse ja sätestaks kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju õiglases ulatuses hüvitamise regulatsiooni (III). Seejärel tuvastab üldkogu K. M omandipõhiõiguse õiguspärase, kuid erakordselt intensiivse riive (IV) ja tunnistab kahju hüvitamise regulatsiooni puudumise põhiseadusvastaseks (V). Üldkogu nõustub halduskohtute otsustega õiglase hüvitise suuruse osas (VI) ja jätab halduskohtute otsuste resolutsioonid muutmata, kuid asendab halduskohtute otsuste õiguslikud põhjendused üldkogu otsuses toodud põhjendustega (VII). Riigiprokuratuuri kassatsioonkaebuse jätab üldkogu rahuldamata (samuti VII).
I
42. K. M esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles kohtueelse kriminaalmenetlusega tekitatud kahju eest õiglase hüvitise väljamõistmist. Üldkogu leiab, et K. M tekitas varalise kahju tema ametikohalt kõrvaldamine kohtueelses kriminaalmenetluses. Ametikohalt kõrvaldamise tõttu ei saanud K. M töötada ajavahemikul 6. novembrist 2007 kuni 4. novembrini 2008 MTA Lääne maksu- ja tollikeskuse teabeosakonna spetsialisti ametikohal ega saada töö eest tasu.
43. Ametikohalt kõrvaldamine on kriminaalmenetluse tagamise vahend, mida kohaldatakse kahtlustatava või süüdistatava suhtes eeluurimiskohtuniku või kohtuniku määruse alusel (KrMS § 141 lg 1). Isiku kõrvaldamine ametikohalt kriminaalmenetluse tagamiseks riivab PS § 29 lg 1 esimeses lauses tagatud põhiõigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Üldjuhul on töö peamine sissetuleku hankimise vahend, seetõttu võib ametikohalt kõrvaldamisega ja PS § 29 riivega kaasneda ka PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse riive.
44. PS § 32 lg 1 esimese lause kohaselt on igaühe omand puutumatu ja võrdselt kaitstud ning PS § 32 lg 2 esimene lause ütleb, et igaühel on õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Omandipõhiõiguse riive on PS §-s 32 sätestatud õigusliku positsiooni igasugune kitsendamine, omanikule varalise kaotuse põhjustamine (Riigikohtu üldkogu 31. märtsi 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-69-09, p 57). Ajal, mil isik on kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldatud, ei saa ta oma senisel ametikohal töötada ega saada töötasu ja kasutada muid töökohaga kaasnevaid varalisi hüvesid. Ametikohalt kõrvaldamine võib seega põhjustada kahtlustatavale või süüdistatavale varalise kaotuse.
45. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamise tõttu jäi K. M tulu saamata, samuti pole vaidlust saamata jäänud tulu suuruse üle. Kaebuse kohaselt oleks K. M oma ametikohustuste täitmise korral ajavahemikul 6. novembrist 2007 kuni 4. novembrini 2008 saanud töö eest tasu 79 422 krooni (ilma maksudeta).
46. HKMS § 12 lg 2 p 1 kohaselt teeb halduskohus eelmenetluses kindlaks vastustaja. Halduskohtumenetluses on vastustajaks haldusorgan, kelle tegevuse peale on kaebus esitatud (HKMS § 14 lg 2 p 2). Kahju hüvitamise kaebuse läbivaatamisel on vastustajaks kahju tekitanud haldusorgan.
47. Erinevalt Riigiprokuratuuri kassatsioonkaebuses esitatud seisukohast leiab üldkogu, et Riigiprokuratuur on haldusasjas õige vastustaja. K. M tekitati kahju kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega. Ametist kõrvaldati K. M eeluurimiskohtuniku määruse alusel. Samas puudus eeluurimiskohtunikul kohtueelses kriminaalmenetluses võimalus omal algatusel kontrollida ametikohalt kõrvaldamise jätkuva kohaldamise põhjendatust. Eeluurimiskohtunik otsustab ametikohalt kõrvaldamise aluseks olevate asjaolude esinemise või puudumise üle hetkel, mil prokuratuur selle kriminaalmenetluse tagamise vahendi kohaldamist taotleb. Ametikohalt kõrvaldamise lõpetamine ja seega kohaldamise kestus on üldjuhul jäetud prokuratuuri otsustada. KrMS § 30 lg 1 kohaselt juhib prokuratuur kohtueelset menetlust, tagades selle seaduslikkuse ja tulemuslikkuse. Prokuratuur võib igal ajal omal algatusel kontrollida ametikohalt kõrvaldamise korral jätkuvat põhjendatust ja põhjendatuse äralangemisel ametikohalt kõrvaldamise lõpetada.
II
48. PS § 32 lg 1 teise lause kohaselt võib omandit omaniku nõusolekuta võõrandada ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras üldistes huvides õiglase ja kohese hüvitise eest. PS § 32 lg 1 kolmanda lause kohaselt on igaühel, kelle vara on tema nõusolekuta võõrandatud, õigus pöörduda kohtusse ning vaidlustada vara võõrandamine, hüvitis või selle suurus.
49. Üldkogu leiab, et PS §-st 32 tuleneb riigi kohustus kujundada õigusinstituut, mille normidega reguleeritakse omandiõigust erakordselt piirava õiguspärase akti või toiminguga tekitatud varalise kahju hüvitamine õiglases ulatuses. Paljudel omandipõhiõiguse piiramise juhtudel on võimalik leida mõistlik tasakaal üldiste huvide ja üksikisiku põhiõiguste kaitse vahel. Samas võib ette tulla olukordi, kus riigil on üldistes huvides vajalik piirata üksikisiku omandipõhiõigust sedavõrd, et oleks põhjendamatu jätta kogu tekitatud kahju üksikisiku kanda. Omandipõhiõiguse erakordse piirangu puhul pole ilma hüvitist maksmata võimalik leida tasakaalu üldiste ja üksikisiku huvide vahel.
50. Eeltoodust lähtudes tuleneb PS §-st 32 riigi kohustus maksta ka kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega omandipõhiõiguse õiguspärase erakordse piiramise korral õiglast hüvitist. Riigi kohustust hüvitada kohtueelses kriminaalmenetluses õiguspäraselt tekitatud varaline kahju on Riigikohtu üldkogu rõhutanud 31. märtsi 2011. a otsuses kohtuasjas nr 3-3-1-69-09 (otsuse p 64). Sarnaselt on Riigikohtu halduskolleegium leidnud, et "ka neil juhtudel, kui ametikohalt kõrvaldamine toimus küll kooskõlas seadusega, kuid isik mõistetakse hiljem õigeks või kriminaalasja menetlus tema suhtes lõpetatakse, peab isikul olema võimalus saada riigilt õiglast hüvitist. Sellisel juhul on isik kahju kandnud kriminaalasjas tõe väljaselgitamise huvides, seega avalikes huvides. Seadusandja peab ette nägema sellise kahju hüvitamise alused ja korra, nagu ta on seda teinud näiteks kriminaalmenetluses alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju hüvitamiseks" (Riigikohtu halduskolleegiumi 17. aprilli 2001. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-10-01, p 4).
51. Omandipõhiõiguse õiguspärase erakordse piiramise korral õiglase hüvitise maksmise aluseid ja korda reguleeriva seaduse kehtestamata jätmine või õiglase hüvitise maksmist välistav regulatsioon riivab PS §-ga 32 kaitstud omandipõhiõigust ning PS §-dest 14 ja 15 koostoimes tulenevat õigust tõhusale kohtumenetlusele. Sellisel juhul puudub menetlus, mis võimaldaks isikul, kelle omandipõhiõigust on kohtueelses kriminaalmenetluses erakordselt piiratud, pöörduda kohtu poole nõudega tekitatud kahju hüvitada (sarnaselt Riigikohtu üldkogu 22. märtsi 2011. a otsuses kohtuasjas nr 3-3-1-85-09, p 119).
III
52. Üldkogu hindab, kas kehtiva õiguse alusel saab hüvitada kohtueelses kriminaalmenetluses õiguspärase ametikohalt kõrvaldamisega põhjustatud varalise kahju õiglases ulatuses, kui omandipõhiõigust on erakordselt piiratud.
53. Avaliku võimu volituste rakendamisel ja muude avalike ülesannete täitmisel rikutud õiguste kaitse ja taastamise ning tekitatud kahju hüvitamise alused ja korra sätestab riigivastutuse seadus (vt Riigikohtu üldkogu 22. märtsi 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-85-09, p 110). Kohtueelses kriminaalmenetluses tekitatud kahju hüvitamisel ei tule kohaldada RVastS § 15 lg-t 1, mis reguleerib kohtumenetluses tekitatud kahju hüvitamist (vt Riigikohtu üldkogu 31. märtsi 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-69-09, p 74).
54. Üldkogu leiab, et kohaldada ei tule ka RVastS § 16 "Õiguspärase haldusakti või toiminguga tekitatud kahju". RVastS § 16 lg 1 kohaselt võib isik nõuda õiguspärase, kuid tema põhiõigusi või -vabadusi erakordselt piirava haldusakti või halduse toiminguga tekitatud varalise kahju hüvitamist õiglases ulatuses. Üldkogu hinnangul on seadusandja RVastS § 16 lg-s 1 realiseerinud PS §-st 32 tuleneva kohustuse hüvitada õiguspäraselt tekitatud varaline kahju, mis piirab põhiõigusi erakordselt, kuid üksnes haldustegevuse jaoks.
55. Kohtueelses kriminaalmenetluses antud aktid ja toimingud ei ole haldusaktid ja haldustoimingud RVastS § 16 lg 1 tähenduses. Haldusaktiks ei ole ka kohtueelses kriminaalmenetluses tehtud kohtumäärus, millega otsustatakse ametikohalt kõrvaldamine, kuna kohus ei täida siin haldusülesannet. RVastS § 16 lg 1 alusel ei saa hüvitada kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud kahju, kuna tegemist ei ole haldusakti või haldustoiminguga (Riigikohtu üldkogu 31. märtsi 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-69-09, p 77).
56. Üldkogu on seisukohal, et kehtivas õiguses puudub regulatsioon, mis sätestaks kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju hüvitamise õiglases ulatuses. Kahju hüvitamise aluseid pole sätestatud riigivastutuse seaduses, mis on avaliku võimu tekitatud kahju hüvitamist reguleeriv üldseadus, ega üheski teises seaduses.
57. Üldkogu on seisukohal, et RVastS § 16 ei saa kohaldada kohtueelses kriminaalmenetluses tekitatud kahju hüvitamisel ka analoogiat kasutades. Riigivastutuse seaduse alusel kahju hüvitamise eelduseks on haldustoimingu või haldusakti õigusvastasuse või õiguspärasuse tuvastamine. Riigivastutuse seadus ei sätesta, kas, kuidas ja millises ulatuses peab halduskohus hindama kohtueelse kriminaalmenetluse toimingute ja otsustuste õiguspärasust või õigusvastasust.
58. Kriminaalmenetlus on riigivõimu spetsiifiline teostamine, mis on reguleeritud muust avaliku võimu teostamisest - haldustegevusest - eraldi. Kriminaalmenetluse toimingute ja otsustuste õiguspärasust kontrollivad üldjuhul kriminaalmenetluse reeglite kohaselt ja kriminaalmenetluse raames üldkohtud. Eelduslikult peaks kriminaalmenetluses kohtueelsele menetlusele järgnema kohtumenetlus, mille raames antakse muu hulgas hinnang kohtueelse menetluse toimingutele ja otsustustele. Kriminaalmenetluses tekitatud kahju hüvitamise otsustamine riigivastutuse seaduse senikehtivate põhimõtete alusel võib kaasa tuua ka üldkohtu lahendite allutamise halduskohtu kontrollile. Kohtusüsteemi terviklikkust ja ülesehitust arvestades oleks see ebamõistlik lahendus ning ei aitaks tõenäoliselt kaasa tõhusa ja lünkadeta õiguskaitse tagamisele (Riigikohtu üldkogu 22. märtsi 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-85-09, p-d 127-128).
IV
59. K. M leidis kaebuses, et tema ametikohalt kõrvaldamine oli õiguspärane ja hüvitada tuleks õiguspäraselt tekitatud varaline kahju. Olukorras, kus halduskohtule pole kehtivas õiguses antud selget pädevust kahju hüvitamisel hinnata kohtueelse kriminaalmenetluse toimingute ja otsustuste õiguspärasust, peab üldkogu võimalikuks eeldada, et K. M ametikohalt kõrvaldamine oli õiguspärane ja kahju tekitati õiguspäraselt.
60. Halduskohus ja ringkonnakohus kohaldasid RVastS § 16 lg-t 1 ning leidsid, et õiguspärane ametikohalt kõrvaldamine riivas K. M õigusi erakordselt. Vastustaja, Riigiprokuratuur leidis nii halduskohtus kui ka ringkonnakohtus, samuti Riigikohtule esitatud kassatsioonkaebuses, et ametikohalt kõrvaldamisega ei piiratud K. M põhiõigusi erakordselt. K. M oli võimalik töötada teistel töökohtadel ja tema väited töö otsimise kohta olid prokuratuuri hinnangul paljasõnalised ning tõendamata.
61. Üldkogu leiab, et ametikohalt kõrvaldamine piiras K. M omandipõhiõigust erakordselt. Peaaegu aasta aega ei saanud K. M töötada oma ametikohal MTA-s ja kaotas võimaluse saada töö eest tasu. Piirangu intensiivsust vähendab asjaolu, et K. M oleks ametikohalt kõrvaldamise ajal olnud võimalik leida ajutine töö või tegeleda ettevõtlusega. Samuti oleks ta võinud loobuda töötamisest MTA-s ja püüda leida endale uus püsiv töökoht. Siinjuures tuleb arvestada, et K. M oleks saanud töötada üksnes eraettevõttes, sest ATS § 16 p 2 kohaselt ei või avalikku teenistusse võtta isikut, kes on eeluurimise või kohtu all süüdistatuna kuriteos, mille eest seadus näeb ette vabadusekaotuse. Samuti tuleb arvestada seda, et ametikohalt kõrvaldamine oli ajutine ja K. M polnud võimalik ette näha, kui kaua see kestab. Sellises olukorras on keeruline leida ajutist töökohta määramata ajaks või alustada ettevõtlusega. K. M ei saa ka ette heita, et ta ei loobunud ametikohast MTA-s. Kriminaalmenetluse kulg näitas, et K. M esitatud kahtlustus oli osaliselt alusetu.
V
62. Üldkogu leidis eespool, et PS §-st 32 tuleneb riigi kohustus hüvitada õiguspärase ametikohalt kõrvaldamisega põhjustatud varaline kahju, kui omandipõhiõigust on riivatud erakordselt intensiivselt. Üldkogu leidis samuti, et kehtivas õiguses puudub regulatsioon, mis võimaldaks hüvitada kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju õiglases ulatuses.
63. Regulatsiooni puudumine riivab intensiivselt PS §-st 32 tulenevat omandipõhiõigust ning PS §-dest 14 ja 15 koostoimes tulenevat õigust tõhusale kohtumenetlusele. Kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju hüvitamine on välistatud. Puudub regulatsioon, mis võimaldaks isikul, kelle omandipõhiõigust on kohtueelses kriminaalmenetluses erakordselt piiratud, pöörduda kohtu poole nõudega tekitatud kahju õiglases ulatuses hüvitada. Üldkogul pole andmeid, millisel eesmärgil on seadusandja jätnud vastava regulatsiooni kehtestamata, kuid leiab, et riigi rahanduslike huvide kaitsmise vajadus ei ole sellise põhiõiguste riive põhjendamiseks piisavalt kaalukas.
64. Eeltoodust lähtudes leiab üldkogu, et regulatsiooni puudumine, mis näeks ette võimaluse hüvitada kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju õiglases ulatuses, riivab ebaproportsionaalselt PS §-des 32 ning 14 ja 15 sätestatud põhiõigusi. PSJKS § 15 lg 1 p 21 kohaselt võib Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tunnistada õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusega vastuolus olevaks. Tuginedes PSJKS § 15 lg 1 p-le 21, tunnistab üldkogu kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju õiglases ulatuses hüvitamise regulatsiooni puudumise PS §-dega 11, 14, 15 ja 32 vastuolus olevaks.
65. Üldkogu leiab, et K. M kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt põhjustatud saamata jäänud tulu tuleb hüvitada põhiseaduse alusel. Üldkogu ei pea võimalikuks kohaldada seaduse analoogia korras RVastS § 16 olukorras, kus kohase õigusliku regulatsiooni (kohtueelses kriminaalmenetluses õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamise õigusinstituudi) puudumine on PSJKS § 15 lg 1 p 21 alusel tunnistatud põhiseaduse vastaseks. Analoogia kohaldamisel puuduks vajadus tunnistada õigusliku regulatsiooni puudumine PSJKS § 15 lg 1 p 21 alusel põhiseaduse vastaseks. PSJKS § 15 lg 1 p 21 alusel kohase regulatsiooni puudumise põhiseaduse vastaseks tunnistamise korral on kohtul kaks võimalust. Kohus võib lükata kohtuotsuse jõustumise edasi ja anda seadusandjale aega kohase regulatsiooni kehtestamiseks või seadusandja asemel ise kujundada puuduva normi, lähtudes õiguse üldpõhimõtetest. Üldkogu möönab, et kuivõrd RVastS § 16 lg-s 1 on (haldustegevuse jaoks) leidnud väljenduse riigi PS §-st 32 tulenev kohustus hüvitada omandipõhiõiguse erakordse riivega õiguspäraselt tekitatud kahju õiglases ulatuses, on võimalik RVastS § 16 lg-t 1 võtta kahju hüvitamisel eeskujuks.
VI
66. Üldkogu nõustub Tallinna Halduskohtu põhjenduste ja seisukohaga, et õiglane hüvitis K. M õiguspäraselt tekitatud varalise kahju eest on 40 000 krooni. Halduskohus juhindus õiglase hüvitise väljamõistmisel RVastS § 16 lg-st 3, mille kohaselt arvestatakse kasu, mida põhiõiguste või -vabaduste piiramine avaliku võimu kandjale või avalikele huvidele kaasa tõi, piiramise raskust, kahju tekkimise ettenägematust ja muid olulisi asjaolusid.
67. Üldkogu märgib, et kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamine teenib üldisi (avalikke) huvisid. KrMS § 141 lg 1 järgi kohaldatakse ametikohalt kõrvaldamist juhul, kui ametikohal edasi töötades võib isik jätkuvalt kuritegusid toime panna (p 1), või juhul, kui ametikohal edasi töötamine võib kahjustada kriminaalmenetlust (p 2).
68. Pärnu Maakohtu 5. novembri 2007. a määrusest järeldub, et K. M ametikohalt kõrvaldamise ajendiks oli oht, et ametikohal edasi töötades kahjustab K. M kriminaalmenetlust. Kriminaalmenetluse eesmärgiks oli välja selgitada, kas K. M tegi katse nõuda pistist vastutasuna selle eest, et ta oma ametiseisundit kasutades paneb toime seadusega lubatud teo (KarS § 293 lg 2 p 2 ja § 25 lg 2). Üldkogu möönab, et kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamine on oluline üldine huvi ja K. M oli kohustus taluda tema suhtes kriminaalmenetluse toimingute tegemist ning tema põhiõiguste piiranguid.
69. Üldiste huvide kaalukust vähendab aga asjaolu, et kohtueelne kriminaalmenetlus K. M suhtes pistise võtmise katse osas lõpetati KrMS § 199 lg 1 p 1 ja § 200 kohaselt, kuna puudus kriminaalmenetluse alus. Lääne Ringkonnaprokuratuur leidis 4. novembri 2008. a kriminaalmenetluse osalise lõpetamise määruses, et K. M käitumises puudus KarS §-s 293 sätestatud kuriteokoosseis. K. M ametialasteks ülesanneteks oli eelkõige andmete töötlemine ja tal puudus pädevus arestitud kontode vabastamise üle otsustamiseks. Pöördumisega kolleegi poole sooviga vabastada kontod aresti alt ei pannud K. M toime tegu oma ametiseisundit kasutades.
70. KarS § 293 lg 1 kohaselt karistatakse ametiisikut talle või kolmandale isikule vara või muu soodustuse lubamisega nõustumise või vara või muu soodustuse vastuvõtmise eest vastutasuna selle eest, et ametiisik on oma ametiseisundit kasutades toime pannud või on alust arvata, et ta edaspidi paneb toime seadusega lubatud teo, või on seaduslikult jätnud teo toime panemata või on alust arvata, et ta jätab selle toime panemata edaspidi. Üldkogu hinnangul lõpetati kriminaalmenetlus pistise võtmise katse osas K. M suhtes ühe koosseisulise tunnuse puudumise tõttu. K. M ei saanud talle süüks pandud tegu toime panna "oma ametiseisundit kasutades".
71. Üldkogu märgib, et sellise koosseisulise tunnuse olemasolu on üks esimesi asju, mida menetleja KarS §-s 293 sätestatud kuritegu uurima asudes peaks välja selgitama. K. M kriminaalasja menetlemisel kulus menetlejatel peaaegu aasta, et välja selgitada see, et K. M ametikohustuste hulka ei kuulunud arestitud kontode arestist vabastamine. Riigiprokuratuur ei ole välja toonud, et selle kriminaalasja menetlemisel oli raske anda hinnangut, millised kohustused kuulusid faktiliselt K. M ametikohustuste hulka. Samuti puudub põhjendus, et oli keeruline anda K. M teole õiguslikku hinnangut. Üldkogu leiab, et sellises faktiliselt ja õiguslikult selges olukorras puudub õigustus kulutada aasta aega, selgitamaks välja, kas isiku käitumises esines KarS §-s 293 sätestatud kuriteo koosseisuline tunnus või mitte. Üldkogu möönab, et K. M kahtlustati samas kriminaalasjas veel kahe (KarS § 263 p-des 1 ja 4 ning §-s 209 sätestatud) kuriteo toimepanemises ja kriminaalasjas oli uurimise all veel kaks kahtlustatavat. Samas polnud asjaolu väljaselgitamine, kas K. M oleks saanud toime panna teo, milles teda kahtlustati, seotud mahukate uurimistoimingutega või teiste kahtlustatavatega tehtud menetlustoimingutega. Suuremate probleemideta tuvastatavate kuriteokoosseisu tunnuste olemasolule peaks tähelepanu pöörama ka põhiõigusi piiravaks menetlustoiminguks või kriminaalmenetluse tagamise vahendi kohaldamiseks luba andev kohus.
VII
72. Eeltoodust lähtuvalt muudab üldkogu HKMS § 72 lg 1 p 4 alusel haldusasjas nr 3-09-202 tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2009. a otsuse ja Tallinna Halduskohtu 11. mai 2009. a otsuse õiguslikke põhjendusi ja asendab need üldkogu otsuses toodud põhjendustega, jättes halduskohtute otsuste resolutsioonid muutmata.
73. Üldkogu jätab Riigiprokuratuuri kassatsioonkaebuse rahuldamata. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb arvata riigituludesse.
Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu
Riigikohtunike Henn Jõksi, Villu Kõve ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsuse kohta kohtuasjas nr 3-3-1-15-10. Eriarvamuse p-dega 1 ja 2 on ühinenud riigikohtunik Peeter Jerofejev ning p-ga 3 riigikohtunik Jaak Luik
1. Leiame erinevalt üldkogu enamusest, et K. M kaebuse rahuldamiseks ei olnud üldkogul vaja tunnistada kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju õiglases ulatuses hüvitamise regulatsiooni puudumist põhiseadusega vastuolus olevaks. Üldkogu oleks saanud muuta alama astme kohtute otsuste õiguslikke põhjendusi, öeldes, et alama astme kohtute kohaldatud RVastS § 16 lg 1 on kohaldatav analoogia korras.
Riigikohtu varasema praktika järgi aitab seaduse analoogia kasutamine kõrvaldada seaduse lünka, st olukorda, kus seaduse normistik on kohtuasja lahendamiseks ebapiisav ega vasta täies ulatuses reguleerimisvaldkonna nõuetele (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 8. septembri 2008. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-38-08, p 16). Analoogilise regulatsiooni valikul tuleb kaaluda nii kõikide asjast huvitatud isikute huve kui ka tagajärgede otstarbekust, mis järgneksid ühe või teise regulatsiooni kohaldamisele (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 5. juuni 2003. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-45-03, p 14).
Üldkogu leidis, et ühegi seadusega ei ole reguleeritud kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamise võimalust (vt üldkogu otsuse p-d 55-57). Samas on RVastS § 16 lg-s 1 sätestatud võimalus nõuda avaliku võimu kandjalt õiguspärase haldusakti või halduse toiminguga tekitatud kahju hüvitamist juhul, kui esinevad selles sättes nimetatud täiendavad eeldused. Kuigi kriminaalmenetleja menetlusotsustused ei ole haldusaktid ega menetlustoimingud halduse toimingud, on need oma olemuselt samuti avaliku võimu kandja õigust kohaldavad üksikaktid ja toimingud. Puuduvad andmed, et seadusandja oleks tahtnud välistada kriminaalmenetleja õiguspärase tegevusega põhjustatud kahju hüvitamist. Seetõttu on meie arvates tegemist seaduse lüngaga, mida saab kõrvaldada seaduse analoogiat kasutades.
2. Üldkogu põhjendas seaduse analoogia mittekohaldamist oma otsuse p-s 57 sellega, et riigivastutuse seaduses ei sätestata, kas, kuidas ja millises ulatuses peab halduskohus hindama kohtueelse kriminaalmenetluse toimingute ja otsustuste õiguspärasust või õigusvastasust. Leiame, et sellise regulatsiooni puudumine just annabki aluse kohaldada riigivastutuse seaduse analoogiat.
Üldkogu on oma otsuse p-s 65 leidnud, et ei pea võimalikuks kohaldada seaduse analoogia korras RVastS § 16 olukorras, kus kohase õigusliku regulatsiooni (kohtueelses kriminaalmenetluses õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamise õigusinstituudi) puudumine on PSJKS § 15 lg 1 p 21 alusel tunnistatud põhiseaduse vastaseks. Kuna üldkogu tunnistas eelnimetatud osas seadusandja tegevusetuse põhiseadusega vastuolus olevaks samas asjas, siis võib öelda, et üldkogu lõi ise enda märgitud seaduse analoogia kasutamist välistava takistuse. Otsuse p-s 65 on üldkogu põhjendanud seaduse analoogia mittekasutamist veel sellega, et analoogia kohaldamisel puuduks vajadus tunnistada õigusliku regulatsiooni puudumine PSJKS § 15 lg 1 p 21 alusel põhiseaduse vastaseks. Leiame, et seadusandja tegevusetuse põhiseaduse vastaseks tunnistamine ei ole eesmärk iseenesest. Eelistada tuleks seaduse analoogia kasutamist, mis tagab isiku õiguste efektiivse kaitse.
Seaduse analoogia kohaldamist välistava põhjendusena on käsitatav veel üldkogu otsuse p-s 58 märgitu, et kriminaalmenetluses tekitatud kahju hüvitamise otsustamine riigivastutuse seaduse senikehtivate põhimõtete alusel võib kaasa tuua ka üldkohtu lahendite allutamise halduskohtu kontrollile ning et kohtusüsteemi terviklikkust ja ülesehitust arvestades oleks see ebamõistlik lahendus. Samas on üldkogu olnud hiljuti teistsugusel seisukohal, tunnistades just riigivastutuse seaduse põhiseadusega vastuolus olevaks osas, mis ei näe ette ebamõistlikult pika kohtueelse kriminaalmenetlusega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamist ning lugedes sellise kahju hüvitamise nõuete menetlemise halduskohtu pädevusse kuuluvaks (vt Riigikohtu üldkogu 23. märtsi 2011. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-85-09). Pealegi on üldkogu oma otsuse p-s 65 märkinud, et käesolevas asjas on RVastS § 16 lg-t 1 võimalik võtta kahju hüvitamisel eeskujuks. Üldkogu ei ole selgitanud, mille poolest erineb seaduse analoogia kasutamine seaduse eeskujuks võtmisest.
3. Me ei ole nõus üldkogu enamuse seisukohaga, et PS §-dest 14, 15 ja 32 tulenevalt on riigil kohustus maksta kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega omandipõhiõiguse õiguspärase erakordse piiramise korral õiglast hüvitist (vt üldkogu otsuse p-d 50 ja 51). Oleme seisukohal, et selline kohustus on riigil nende sätete alusel üksnes koostoimes PS §-ga 25.
Üldkogu on PS § 32 kohaldamise osas viidanud küll 31. märtsil 2011 haldusasjas nr 3-3-1-69-09 tehtud üldkogu otsuse p-le 64, kuid on jätnud märkimata, et sama otsuse p-s 60 leidis üldkogu, et PS §-des 32 ja 12 sätestatud põhiõiguste ebaproportsionaalne riive toob kaasa õigusvastase varalise kaotuse, mille hüvitamise kohustus tuleneb PS §-st 25. Seega ei ole üldkogu varasema seisukoha järgi PS §-s 32 sätestatud iseseisvat kahju hüvitamise kohustust. Selgitamist vajanuks, kas üldkogu muudab oma varasemat seisukohta PS § 25 kohaldamise osas või mitte.
4. Märkimata ei saa jätta, et üldkogu põhjendused, miks tuleb kohaldada PSJKS § 15 lg 1 p 21, on meie arvates ebapiisavad ning erinevad üldkogu varasematest seisukohtadest. Üldkogu on asjassepuutuva regulatsiooni puudumise põhiseadusvastasust põhjendanud oma otsuse p-s 63, kus on märgitud üksnes seda, et riigi rahanduslike huvide kaitsmise vajadus kui riive oletatav eesmärk ei ole kõnealuste põhiõiguste riive põhjendamiseks piisavalt kaalukas. Varasema kohtupraktika järgi ei ole Riigikohus hinnanud õigusaktide põhiseaduslikkuse kontrolli käigus mitte põhiõiguste riive eesmärgi kaalukust, vaid eesmärgi legitiimsust ja seda, kas legitiimse eesmärgiga riive on selle eesmärgi saavutamise abinõuna vajalik, sobiv ning mõõdukas (vt nt Riigikohtu üldkogu 7. juuni 2011. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-12-10, p-d 40-58).
5. Üldkogu otsusest jääb ebaselgeks, kas seadusandja on kõnealuse regulatsiooni jätnud kehtestamata tahtlikult või on tegemist tähelepanematusega. Esimesel juhul oleks üldkogu pidanud hindama põhiõigust piirava sätte põhiseadusele vastavust ja vajadusel kohaldama PSJKS § 15 lg 1 p 2, st tunnistama selle sätte põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Teisel juhul oleks üldkogu saanud kasutada RVastS § 16 lg 1 analoogiat ilma põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust algatamata.
Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Villu Kõve, Jaak Luik, Tambet Tampuu
27.03.2012 12:00
Isikuandmed asendatud initsiaalidega.
Alus: „Riigi Teataja seaduse“ § 4 lõige 3 ja Riigikohtu kiri 27.03.2012 nr 3-10-7-68-12.
Facebook
Twitter