1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012 kehtinud riigilõivuseaduse § 57 lõike 14 ja § 57 lõike 14 koostoimes sama seaduse lisaga 1 põhiseaduslikkuse kontroll
Vastu võetud 11.12.2012
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
|
Kohtuasja number |
3-4-1-11-12 |
|
Otsuse kuupäev |
11. detsember 2012 |
|
Kohtukoosseis |
Eesistuja Märt Rask, liikmed Ott Järvesaar, Lea Kivi, Lea Laarmaa ja Jüri Põld |
|
Kohtuasi |
1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012 kehtinud riigilõivuseaduse § 57 lõike 14 ja § 57 lõike 14 koostoimes sama seaduse lisaga 1 põhiseaduslikkuse kontroll |
|
Menetluse alus |
Tartu Halduskohtu 10. augusti 2012. aasta määrus haldusasjas nr 3-12-1356 ja Tallinna Halduskohtu 7. mai 2012. aasta määrus haldusasjas nr 3-11-2040 |
|
Asja läbivaatamine |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada, et riigilõivuseaduse (RT I 2010, 21, 107; RT I, 25.06.2012, 3) § 57 lõige 14 oli põhiseadusega vastuolus osas, milles halduskohtule 109 703 euro 69 sendi suuruse kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli tasuda riigilõivu 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse (5485 eurot 18 senti).
2. Tunnistada, et riigilõivuseaduse (RT I 2010, 21, 107; RT I, 25.06.2012, 3) § 57 lõige 14 koostoimes sama seaduse lisaga 1 olid põhiseadusega vastuolus osas, milles halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli nõudelt, mille suuruseks oli üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 eurot 83 senti, tasuda riigilõivu 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse, kuid mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses (17 895 eurot 26 senti).
ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA KOHTUTE MÄÄRUSED
Haldusasi nr 3-12-1356 (OÜ Swestal kaebus Aseri Vallavolikogu vastu)
1. Haldusasjas nr 3-12-1356 esitas OÜ Swestal 29. juunil 2012 Tartu Halduskohtu Jõhvi kohtumajja kaebuse Aseri Vallavolikogu 29. juuni 2009. aasta otsusega nr 176 tekitatud 109 703 euro 69 sendi suuruse kahju hüvitamiseks. Kaebuselt riigilõivu ei tasutud. Kohus jättis 3. juuli 2012. aasta määrusega kaebuse käiguta ja määras viieteist päeva pikkuse tähtaja 5485 euro 18 sendi suuruse riigilõivu tasumiseks. OÜ Swestal riigilõivu ei tasunud, vaid esitas 17. juulil 2012 taotluse tunnistada enne 1. juulit 2012 kehtinud riigilõivuseaduse (RLS) § 57 lõige 14 ja RLS lisa 1 põhiseaduse vastaseks või alternatiivselt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 113 lõige 1 osaliselt põhiseaduse vastaseks ning anda riigilõivu osamaksetena tasumist võimaldavat menetlusabi.
2. Tartu Halduskohus tunnistas 10. augusti 2012. aasta määrusega haldusasjas nr 3-12-1356 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata 1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012 kehtinud RLS § 57 lõike 14 osas, milles halduskohtule 109 703 euro 69 sendi suuruse kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli tasuda riigilõivu 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse, kuid mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses (6391 eurot 16 senti). Kohus jättis OÜ Swestal kaebuse käiguta ja andis kaebajale 1. juulist 2012 jõustunud RLS § 571 lõike 2 alusel määratud 750 euro suuruse riigilõivu tasumiseks viisteist päeva arvates kohtumääruse kättesaamisest.
3. Kohus leidis, et OÜ Swestal kaebuse esitamisel maksta tulnud riigilõiv on riigilõivu määrade kehtestamise eesmärgi suhtes ebaproportsionaalse suurusega. See takistab isikuid oma õiguste kaitseks halduskohtusse pöörduda ja piirab seega üldist põhiõigust tõhusale õiguskaitsele, avaldades survet kaebuse esitamisest loobumiseks olenemata sellest, kas kaebajal on õigus riigilõivu tasumisel menetlusabi saada. Samuti oleks sellise suurusega riigilõiv ebaproportsionaalselt koormav vastustajaks olevale kohalikule omavalitsusüksusele, kes kaebuse rahuldamise korral peaks kaebajale hüvitama riigilõivu tasumises seisnenud menetluskulud.
Tartu Halduskohtu määrus saabus Riigikohtusse 15. augustil 2012.
Haldusasi nr 3-11-2040 (OÜ South Estonian Real Estate Recovery kaebus Pärnu linna vastu)
4. Haldusasjas nr 3-11-2040 esitas OÜ South Estonian Real Estate Recovery (varasema ärinimega OÜ MWM Grupp) 22. augustil 2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Pärnu linnalt sundvõõrandamisest loobumisega tekitatud 520 816 euro 66 sendi suuruse kahju hüvitamist ning viivist 93 382 eurot 31 senti. Kaebuse esitamisel riigilõivu ei tasutud, kuid esitati riigilõivust vabastamise taotlus, kuna äriühing on ajutiselt maksejõuetu.
5. Tallinna Halduskohus jättis 15. veebruari 2012. aasta määrusega menetlusabi taotluse rahuldamata, kuna kaebajal on asja lahendamisest huvitatud võlausaldaja ja omanik ning kaebus on perspektiivitu, kuna vastustaja tegevuse ja kaebajale tekkinud kahju vahel ei ole põhjuslikku seost. Kohus andis tähtaja puuduste kõrvaldamiseks, st 17 895 euro 26 sendi riigilõivu tasumiseks. Kaebaja tasus riigilõivu 1000 eurot. 1. märtsil 2012 esitas kaebaja kohtule avalduse, milles taotles riigilõivumäära põhiseadusvastaseks tunnistamist 1000 eurot ületavas osas. Juhuks, kui kohus peab õigeks suuremat summat, taotles kaebaja ajutise maksejõuetuse tõttu riigilõivu tasumisest vabastamist.
6. Tallinna Halduskohus tunnistas 7. mai 2012. aasta määrusega haldusasjas nr 3-11-2040 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata RLS § 57 lõike 14 koostoimes sama seaduse lisaga 1 (1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012 kehtinud redaktsioonis) osas, milles halduskohtule kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tuli nõudelt, mille suuruseks oli üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 eurot 83 senti, tasuda riigilõivu kuni 17 895 eurot 26 senti. Kohus määras kaebuse pealt tasumisele kuuluvaks riigilõivuks 1000 eurot, jättis kaebaja korduva menetlusabi taotluse läbi vaatamata ja võttis kaebuse menetlusse.
7. Kohus leidis, et halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel 575 204 euro 83 sendi suuruselt kahju hüvitamise nõudelt 17 895 euro 26 sendi suuruse riigilõivu tasumise nõue on põhiseaduse vastane. Seejuures järgis kohus Riigikohtu üldkogu 29. novembri 2011. aasta otsuses asjas nr 3-3-1-22-11 toodud põhjendusi.
8. Sundvõõrandamise menetlusega, mis lõppes sundvõõrandamisest loobumisega, tekitatud kahju hüvitamise nõudeõigus on tihedalt seotud põhiseaduse (PS) § 32 lõikest 1 tuleneva põhiõigusega saada sundvõõrandamise korral täielikku hüvitist. Arvestades praeguse vaidluse asjaolusid, ei saa põhiseaduspärase riigilõivu määramisel Riigikohtu üldkogu otsuse eeskujul asjas nr 3-3-1-22-11 lähtuda kuni 31. detsembrini 2008 kehtinud RLS lisa 1 tabelist. Selle kohaselt oleks tulnud sama suurusega nõudelt tasuda riigilõivu 137 750 krooni (8803 eurot 83 senti). Kuigi sellises suuruses lõiv täidab riigilõivu kehtestamise eesmärgid, ei ole see proportsionaalne abinõu sundvõõrandamisega seotud asjades. Riigilõivu proportsionaalsuse hindamisel on tähtis see, et avalik võim tekitab sundvõõrandamismenetlusega isikule kahju lubadusega see täiel määral hüvitada. Seetõttu ei ole kahjunõude esitamine sellistes asjades võrreldav tavaliste kahjunõuetega ja nende lõivustamine on, eriti suures ulatuses, ebaõiglane.
9. Ka Euroopa Inimõiguste Kohus leidis 16. novembri 2010. aasta otsuses Perdigão vs. Portugal (otsus nr 24768/06, punkt 72), et riigilõivude suuruse määramisel tuleb arvestada sundvõõrandamisasjade eripära ega saa kasutada samu põhimõtteid kui eraõiguslike vaidluste lahendamise puhul. Samuti on Riigikohus korduvalt leidnud (nt üldkogu 12. aprilli 2011. aasta otsuses asjas nr 3-2-1-62-10), et õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõtet ei saa laiendada selliselt, et menetlusosalised peaks kogu ulatuses finantseerima ka kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, sh vaidlusi riigiga. Võrdluses teiste Euroopa riikidega on Eestis riigivastutusnõuete esitamisel sarnastes vaidlustes riigilõivusummad suured ning lähiriikidega võrreldes (Läti, Leedu, Soome, Rootsi) väga suured.
10. Riigilõivu suuruse määramisel pole kindlat metoodikat ja see on paratamatult hinnanguline, mistõttu saab juhiseks võtta kaebuse esitamisega samal ajal kehtinud RLS § 57 lõike 16. Selle kohaselt tasuti vaidlustes maksusummade üle riigilõivu 5% vaidlustatavast summast, kuid mitte üle 958 euro 67 sendi. Nii maksuvaidluses kui ka sundvõõrandamisega seotud kahju hüvitamise vaidluses on tegemist varalise vaidlusega olukorras, kus on rikutud subjektiivseid avalikke õigusi. Kohus pidas seetõttu kohaseks riigilõivu suurusega 1000 eurot.
Halduskohtu määrus jõudis Riigikohtusse 10. mail 2012.
11. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis 26. septembri 2012. aasta määrusega ühte menetlusse Tallinna Halduskohtu 7. mai 2012. aasta määrusega haldusasjas nr 3-11-2040 algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asja nr 3-4-1-11-12 ja Tartu Halduskohtu 10. augusti 2012. aasta määrusega haldusasjas nr 3-12-1356 algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asja nr 3-4-1-19-12. Uue põhiseaduslikkuse järelevalve asja numbriks sai 3-4-1-11-12.
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis 26. septembril 2012 eelnimetatud põhiseaduslikkuse järelevalve asjadega ühte menetlusse ka põhiseaduslikkuse järelevalve asja nr 3-4-1-13-12, mille ta 22. novembril 2012 liidetud põhiseaduslikkuse järelevalve asjast eraldas ja andis lahendada üldkogule.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
Riigikogu
12. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et kohaldamata jäetud riigilõivumäärad on põhiseadusega vastuolus. 1. juulil 2012 jõustusid riigilõivuseaduse muudatused, millega alandati riigilõivumäärasid oluliselt. Seega on seadusandja leidnud, et riigilõivu legitiimseid eesmärke on võimalik saavutada ka madalamate riigilõivudega.
Haldusasja nr 3-12-1356 menetlusosalised
13. OÜ Swestal arvates on halduskohtusse esitatud kaebuselt RLS § 57 lõike 14 alusel tasuda tulev riigilõiv põhiseadusega vastuolus. Põhiseadusega ei ole kooskõlas olukord, kus isik on avaliku võimu õigusvastase haldusakti tagajärjel tekitatud kahju hüvitamise nõudes sunnitud tasuma ebaproportsionaalses suuruses riigilõivu, mis ei ole kooskõlas ka menetlusökonoomia põhimõtetega.
14. Lisaks taotleb OÜ Swestal Riigikohtult, et kaebuselt tegelikult tasumisele kuuluva riigilõivu suuruseks määrataks 750 eurot. Ta leiab, et praeguses asjas tuleks põhiseaduspärase riigilõivu määramisel lähtuda kehtiva RLS § 571 lõikest 2.
15. Aseri Vallavolikogu Riigikohtule arvamust ei esitanud.
Haldusasja nr 3-11-2040 menetlusosalised
16. OÜ South Estonian Real Estate Recovery nõustub Tallinna Halduskohtu 7. mai 2012. aasta määruses toodud seisukohtadega ja toetab halduskohtu lõppjäreldusi.
17. Pärnu linna arvates on praeguses asjas halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel nõutav riigilõiv põhiseadusega vastuolus. Pärnu linn ei nõustu aga Tallinna Halduskohtu seisukohaga, et haldusasjas tuleks määrata tasumisele kuuluvaks riigilõivuks 1000 eurot. Riigikohus lähtus sarnase sisuga asjas (üldkogu 29. novembri 2011. aasta otsus asjas nr 3-3-1-22-11) riigilõivu määramisel kuni 31. detsembrini 2008 kehtinud RLS lisast 1. Samaliigiliste kaebuste esitajaid tuleb kohelda võrdselt. Kuna ka praeguses haldusasjas on tegemist avalik-õiguslikus suhtes tekitatud kahju hüvitamise nõudega, siis tuleks Pärnu linna hinnangul ka praegu rakendada sama riigilõivu määra 4425 eurot 88 senti, mida Riigikohus on juba pidanud kahju hüvitamise asjades põhiseaduspäraseks.
18. Tallinna Halduskohus on teinud võrdleva analüüsi teiste riikide riigivastutusnõuete esitamisel rakendatavatest riigilõivusummadest ning tuvastanud põhjendatult, et Eestis kehtivad riigilõivumäärad on valdavalt kõrgemad. Samas ei saa aga puhtalt numbreid analüüsides teha järeldusi riigilõivumäärade põhiseaduspärasuse kohta ning RLS § 4 lõikes 1 sätestatud kulupõhimõtte täitmiseks tuleks Pärnu linna hinnangul analüüsida ka võrreldavate riikide kohtusüsteemi üldist toimimist, inim- ja raharessursse, menetlustähtaegu jms, et öelda, millised kulud mingite toimingutega kaasnevad.
Õiguskantsler
19. Õiguskantsleri arvates oli RLS § 57 lõike 14 regulatsioon PS §-dega 15 ja 11 vastuolus osas, milles tuli haldusasjas hinnaga 109 703 eurot 69 senti tasuda riigilõivu 5485 eurot 18 senti. RLS § 57 lõike 14 ja RLS lisa 1 koostoime regulatsioon oli asjassepuutuva riigilõivumäära osas samuti vastuolus PS §-dega 15 ja 11.
20. Õiguskantsler peab põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-11-12 esitatud arvamuses probleemseks madalama astme kohtute väljakujunenud praktikat määrata enne Riigikohtu vastavat otsust nende hinnangul põhiseaduspärase suurusega riigilõiv. Kohtupraktikast nähtuvalt on esimese ja teise astme kohtud asunud seadusandja asemel ise sisustama PS §-s 113 nimetatud riigilõivu olemust ja suurust, lähtudes seejuures mitte ühtsest lähenemisest ja põhimõttest, vaid iga kohtu enda seisukohast ja hinnangust ehk oma siseveendumusest. Selline kohtupraktika võib omakorda kaasa tuua kohtusse pöördujate ebavõrdse kohtlemise ehk PS §-s 15 või § 24 lõikes 5 sätestatud põhiõiguse erineva ulatusega riive. Samuti ei ole kohtu tegevus tervikuna kohtusse pöörduja jaoks ettenähtav. Lisaks kohtusse pöördumise õiguse riivele kaasneb sellega ka omandiõiguse, ettevõtlusvabaduse ja muude õiguste või vabaduste normaalse kasutamise riive.
21. Selline kohtupraktika on kaugenenud seadusandja määratletud põhimõttest, mille kohaselt on riigilõivu suurus küll kohtumenetluses korrigeeritav, kuid selle nõudmine ja tasumine enne asja sisulist lahendamist seadusandja määratud suuruses (PS § 113) on seaduse absoluutne nõue. Seejuures tuleb nõuda põhiseadusega kooskõlas oleva riigilõivusumma tasumist. Õiguskantsler peab võimalikuks lahendust, kus konkreetsete juhtumite väga suuri riigilõive arvestades võib Riigikohus leida, et ka 2008. aastal kehtinud riigilõivu määr või ka nn lähima regulatsiooni põhimõte ei ole piisav ja kohane põhiseaduspärase riigilõivu määramiseks (või siis leida, et riigilõivu suurus on siiski põhiseaduspärane). Samuti võib Riigikohus arvestada 1. juulist 2012 jõustunud uuendatud riigilõivu määrasid. Õiguskantsleri arvates peaksid praegu kehtivate riigilõivude suurused vastama kaasaja ehk 2012. aasta Eesti ühiskonna ja majanduse oludele ning saavutama seejuures soovitud eesmärgid.
22. Õiguskantsler peab põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-11-12 esitatud arvamuses vajalikuks, et Riigikohus annaks obiter dictum’i korras madalama astme kohtutele üheselt tõlgendatavad ja konkreetsed juhised põhiseaduspärase suurusega riigilõivu määramiseks olukorras, kus kas Riigikohus on tunnistanud konkreetse riigilõivu põhiseadusvastaseks, või juhuks, kui madalama astme kohus soovib menetlusökonoomilisel kaalutlusel jätkata kohtuasja lahendamist põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamisele vaatamata ja tuleks määrata põhiseaduspärase suurusega riigilõiv. Samuti peaks iga põhiseadusvastaseks tunnistatud riigilõivu juhtum olema ühtlasi suunatud seadusandjale.
23. Õiguskantsler leiab, et juhul, kui madalama astme kohtu määratud uus riigilõiv on mõõdupärase suurusega (st kaebuse esitamise hetkel majanduslikult põhjendatud ja eesmärgipärane), võib mõista kohtu aktiivsust ja menetlusökonoomilist kaalutlust jätkata kohtumenetlust vaatamata põhiseaduslikkuse järelevalve algatamisele. Täielikult probleemivabaks ta sellist madalama astme kohtute väljakujunenud praktikat siiski ei pea; seda nendel juhtudel, kui tekib kahtlus kohtu määratud uue riigilõivu määra põhiseaduspärasuses (nt juhul, kui see erineb märkimisväärselt alates 1. juulist 2012 jõustunud ja varasemaga võrreldes tunduvalt väiksemast riigilõivu määrast või see ületab määra, mille Riigikohus on varem lugenud ülemäära kõrgeks). Nii peab õiguskantsler võimalikuks lahendust, kus kas praegusel või muul sarnasel juhtumil võib Riigikohus lõpuks leida, et ka madalama astme kohtu määratud uus riigilõiv ei ole põhiseaduspärase suurusega (või siis leida, et asjassepuutuva riigilõivu suurus on siiski põhiseaduspärane).
Justiitsminister
24. 1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012 kehtinud RLS § 57 lõige 14 ja RLS § 57 lõige 14 koostoimes lisaga 1 on põhiseadusega kooskõlas.
25. Lõivu määra sõltuvusse seadmine kaebuse nõude suurusest aitab tagada, et nõutav summa rajaneb kahju adekvaatsel ja läbimõeldud arvestusel. Samuti on riigilõivu üheks eesmärgiks haldusasjades riigi tehtavate kulutuste hüvitamine kohtupidamisele. RLS lisas 1 sätestatud riigilõivumääradega sooviti need haldus- ja tsiviilasjade lahendamisel muuta võimalikult kulupõhiseks. Näiteks katsid riigilõivumäärad kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud riigilõivuseaduse alusel ligikaudu 90% tsiviilkohtumenetluse kuludest, millest tulenevalt ülejäänud 10% jäi maksumaksja kanda. Sellest järeldub ka RLS § 57 lõike 14 ja lisa 1 alusel kehtestatud riigilõivumäärade ratsionaalne põhjendus. Tulenevalt sellest, et halduskohtumenetluses on kohtu rolliks õiguskaitse, õigusmõistmine ja õigusrahu pakkumine omavahel kokkuleppele mittejõudnud poolte vahel, tuleb lugeda põhjendatuks haldusvaidlustega seotud kulude katmise kohtuasja poolte kohtukuludest, selmet asetada see koormis maksumaksjaile.
26. Justiitsminister ei nõustu väitega, et lõivude kehtestamisega on loodud olukord, kus piiratakse isiku võimalust enda eeldatava ja seadusega kaitstud õiguse või huvi kaitseks kohtusse pöörduda ning seeläbi piiratakse isiku õigust tõhusale õiguskaitsele. HKMS § 110 lõike 1 punkti 1 järgi võib kohus isiku taotlusel vabastada isiku täielikult või osaliselt riigilõivu tasumisest riigituludesse või punkti 2 mõttes määrata riigilõivu tasumine osamaksetena kindla tähtaja jooksul. Sellisel juhul peab kohus paratamatult andma ühtlasi eelhinnangu kaebuse esitaja õiguste kaitse vajalikkuse ja olulisuse kohta. Seega olukorras, kus on olemas õiguslik mehhanism maksejõuetu isiku riigilõivu tasumisest täielikult või osaliselt vabastamiseks, ei saa pidada kõnealuseid riigilõivumäärasid ebaproportsionaalselt suurteks ega PS § 15 lõikest 1 ja §-st 32 tulenevaid õigusi rikkuvaks.
Rahandusminister
27. Rahandusminister leiab, et riigilõivu suurus ei tohi olla väljasuretava iseloomuga ega muuta kaebeõigust illusoorseks. Vaidlustatud riigilõivude määrad võivad olla vastuolus PS § 15 lõikega 1, kuna kõrged riigilõivud võivad osutuda ebaproportsionaalseks kaebeõiguse piiranguks. Riigilõive alandavad ja nendega seotud muudatused jõustusid 1. juulil 2012.
PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED
28. Riigilõivuseaduse (RT I 2010, 21, 107; RT I, 25.06.2012, 3) § 57 „Hagiavalduse, avalduse ja kaebuse läbivaatamine.“
„(14) Halduskohtule kahju hüvitamiseks või alusetu rikastumise teel saadu tagastamiseks kaebuse esitamisel tasutakse riigilõivu 5 protsenti summast, mille väljamõistmist taotletakse, või vara väärtusest, mille tagastamiseks kohustamist taotletakse, kuid mitte alla 15,97 euro ja mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses.“
29. Lisa 1 riigilõivuseaduse juurde „RIIGILÕIVU TÄISMÄÄRAD AVALDUSE ESITAMISE EEST TSIVIILKOHTUMENETLUSES“ (1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012)
|
Tsiviilasja hind kuni, k.a |
Riigilõivu täismäär |
|
511 293,18 |
16 617,02 |
|
575 204,83 |
17 895,26 |
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
30. Säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, peab olema põhivaidluse lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lõige 2). Piirav või kohustav norm on asjassepuutuv siis, kui kohus peaks asja lahendades otsustama selle kehtetuse korral teisiti kui selle kehtivuse korral.
31. Praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas on asjassepuutuvateks säteteks kaks kuni 30. juunini 2012 kehtinud riigilõivuseaduse sätet. Kohtud pidid riigilõivu suurust ette nägevaid sätteid kohaldama kahju hüvitamise kaebuste menetlusse võtmise otsustamisel (HKMS § 120 lõike 1 punkt 8 ja § 55 lõige 1). PS § 15 lõike 2 ja § 152 kohaselt peab kohus kontrollima kõiki sätteid, mida ta kohaldab. Seetõttu pidid kohtud kaebuse käiguta jätmisel ja kaebuse menetlusse võtmisel hindama, kas kaebuselt tasuda tulev riigilõiv on põhiseaduspärane. Halduskohtud oleksid pidanud vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasuse korral tegema kaebuse ja põhiseaduspärase riigilõivu osas teistsuguse otsustuse kui nende sätete põhiseaduse vastasuse korral (vt ka Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15). Nende riigilõivu suurust ette nägevate sätete puudumisel või väiksema lõivu kehtimisel ei peaks menetlusosalised tasuma nii suures määras riigilõivu.
32. Praeguse asja lubatavus ei sõltu sellest, kuidas lahendati menetlusabi andmise küsimus (HKMS § 110 lõike 1 punktid 1 ja 2), vaid eelkõige sellest, kas vaidlusalune säte on asjassepuutuv (vt Riigikohtu üldkogu 22. novembri 2011. aasta otsus asjas nr 3-3-1-22-11, punkt 22). Igal kohtusse pöördujal tuleb võtta risk, et olenemata menetlusabi saamisest tuleb tal lõpptulemusena riigilõiv siiski tasuda (Riigikohtu üldkogu 6. märtsi 2012. aasta otsus asjas nr 3-2-1-67-11, punkt 18.2) ja seega kohaldatakse tema suhtes riigilõivumäära sätestavat normi.
33. Haldusasjas nr 3-12-1356 pidi OÜ Swestal tasuma kaebuselt 109 703 euro 69 sendi suuruse kahju hüvitamiseks RLS § 57 lõike 14 alusel riigilõivu 5485 eurot 18 senti. Selles asjas on asjassepuutuv säte 1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012 kehtinud RLS § 57 lõige 14 osas, milles halduskohtule 109 703 euro 69 sendi suuruse kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli tasuda riigilõivu 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse, ehk 5485 eurot 18 senti.
34. Kuigi RLS § 57 lõige 14 näeb lisaks ette, et kahju hüvitamise kaebuselt arvutatakse riigilõivuks 5% nõude summast, mis samas ei tohi olla suurem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses (6391 eurot 16 senti), ei puutu see riigilõivu ülempiir haldusasja nr 3-12-1356 nõudesummalt arvutatud madalama riigilõivu tõttu praegu asjasse. Selle riigilõivuseaduse sätte ja sellise suurusega nõude puhul tuleb piirduda täpselt nõudesummalt arvutatud riigilõivu põhiseaduslikkuse kontrolliga.
35. Haldusasjas nr 3-11-2040 pidi OÜ South Estonian Real Estate Recovery kaebuselt 520 816 euro 66 sendi suuruse kahju hüvitamise ning 93 382 euro 31 sendi suuruse viivise nõudes tasuma riigilõivu 1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012 kehtinud riigilõivuseaduse § 57 lõike 14 koostoimes sama seaduse lisaga 1 alusel 17 895 eurot 26 senti. Need sätted on asjassepuutuvad osas, milles halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 euro 83 sendi suuruselt nõudelt tasuda riigilõivu 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse, kuid mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses (17 895 eurot 26 senti).
36. Kolleegium ei pea põhjendatuks kontrollida üksnes 520 816 euro 66 sendi suuruselt kahju hüvitamise nõudelt arvutatud riigilõivu 17 895 eurot 26 senti põhiseaduspärasust. See oleks vastuolus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse efektiivsuse põhimõttega, sest jätaks võimaluse vaielda eraldi riigilõivuseaduse lisa 1 tabeli iga vastava rea (üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 eurot 83 senti) sisse mahtuva suurusega haldusõigusliku kahju hüvitamise nõude puhul tabelijärgse lõivu suuruse põhiseaduspärasuse üle, mida kolleegium ei pea mõistlikuks (vt ka Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. aasta otsus asjas nr 3-2-1-62-10, punkt 33, samuti Riigikohtu üldkogu 29. novembri 2011. aasta otsus asjas nr 3-3-1-22-11, punkt 22).
37. Kuna asjassepuutuvad sätted on formaalselt põhiseaduspärased, siis analüüsib kolleegium nende sätete materiaalset põhiseaduspärasust.
38. Haldusasjas nr 3-12-1356 kasutas OÜ Swestal ja haldusasjas nr 3-11-2040 OÜ South Estonian Real Estate Recovery kahju hüvitamise kaebust esitades PS § 15 lõikest 1 tulenevat igaühe õigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. See on põhiõigus, mis peab tagama õiguste lünkadeta kohtuliku kaitse (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-38-00, punkt 15). Õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse.
39. Õiguse riive on selle kaitseala iga ebasoodus mõjutamine (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-02, punkt 12). Halduskohtule esitatud kahju hüvitamise nõudelt riigilõivu tasumise kohustuse ettenägemine ja selle suurus riivavad kohtusse pöördumise õigust (PS § 15 lõike 1 esimene lause). Tegemist on põhiõigusega, mis laieneb ka juriidilistele isikutele (PS § 9 lõige 2). Isik saab kohtusse pöörduda ja oma õiguste väidetava rikkumise kohta kohtult sisulise otsustuse vaid juhul, kui ta tasub riigilõivu, või siis, kui ta vabastatakse riigilõivu tasumisest osaliselt või täielikult. Kui nõutavat riigilõivu ei ole tasutud ja isikut ei vabastata lõivu tasumise kohustusest, on asja menetlusse võtmine ja sisulise otsustuse saamine välistatud. Kohus ei saa kontrollida, kas isiku õigusi on rikutud.
40. PS § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud põhiõiguse piiramise õigustusena saab arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi (Riigikohtu üldkogu 16. mai 2008. aasta otsus asjas nr 3-1-1-88-07, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
41. Riigikohtu üldkogu leidis 29. novembri 2011. aasta otsuses asjas nr 3-3-1-22-11 (punktid 29.1–29.2), et halduskohtumenetluses on riigilõivu esimeseks legitiimseks eesmärgiks menetlusökonoomia. See tähendab mh põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste menetlemise vältimist, kuna nende menetlemine võib kaasa tuua kohtusüsteemi suutmatuse pakkuda isikutele tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. detsembri 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-25-09, punkt 23). Riigilõivu tasumise kohustus võib ära hoida isiku kohtusse pöördumise või edasikaebamise, mille tulemusena väheneb ka läbivaadatavate kohtuasjade arv ja tõhustub menetluses olevate kohtuasjade läbivaatamine. Lõpptulemusena koormatakse vähem teisi selliste kaebustega seotud menetlusosalisi, kohtusüsteemi ja riigieelarvet.
42. Teiseks on riigieelarvevahendite säästliku, avalikke huve arvestava kasutamise huvides legitiimseks piirangu eesmärgiks menetlusosalise poolt õigusemõistmise kulude osalise kandmise põhimõte. „Õigusemõistmise kulude menetlusosaliste kanda jätmisel tuleb siiski arvestada sellega, et lisaks õigusvaidluse lahendamisele peab halduskohtusüsteem viima ellu võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet. Kuna kohtuvõim kontrollib ka täidesaatva ja seadusandliku riigivõimu tegevust, ei tule haldusasjades menetlusosalisel osaleda kohtuasja läbivaatamisel tekkinud kulude kandmisel kogu ulatuses, vaid üksnes osaliselt. Seetõttu on legitiimne eesmärk, mille kohaselt haldusasjades kahju hüvitamise kaebuste puhul kannab menetlusosaline riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele oma kohtuasjas üksnes osaliselt.“ (Riigikohtu üldkogu 29. novembri 2011. aasta otsus asjas nr 3-3-1-22-11, punkt 29.2.)
43. Haldusasjas nr 3-12-1356 vaidlustatud riigilõiv 5485 eurot 18 senti ja haldusasjas nr 3-11-2040 vaidlustatud riigilõiv 17 895 eurot 26 senti on sobivad menetlusökonoomia ja õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgi täitmiseks. Kahju hüvitamise nõudega kaebuse esitamisel halduskohtus võib 5485 euro 18 sendi või 17 895 euro 26 sendi suuruse riigilõivu tasumise nõue ära hoida põhjendamatute ja pahatahtlike kahju hüvitamise kaebuste esitamist. Samuti katavad sellises suuruses riigilõivud õigusemõistmise kulud vähemalt osaliselt.
44. Samas ei ole vaidlustatud riigilõivud nimetatud eesmärkide saavutamiseks vajalikud, kuna menetlusökonoomia ja õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärke on võimalik saavutada väiksemate riigilõivudega, mis on nende eesmärkide saavutamisel vähemalt sama efektiivsed kui praeguses määras riigilõivud, kuid koormavad isikuid vähem.
45. Haldusasjas nr 3-12-1356 tuli riigilõiv 5485 eurot 18 senti riigilõivuseaduse järgi tasuda 109 703 euro 69 sendi suuruselt kahju hüvitamise nõudelt. Vaieldavat riigilõivu tuleb pidada 2012. aastal võrdlemisi suureks. Hinnates selle riigilõivu põhiseaduspärasust, on samas oluline võtta arvesse, et kohtuvõim peab isiku taotlusel saama kontrollida ka täidesaatva ja seadusandliku riigivõimu tegevust. Riigi huvi menetlusökonoomia vastu ei tohi kaaluda üles isiku võimalust esitada ka vaieldaval juhul kahju hüvitamise nõue avaliku võimu vastu ja kaitsta enda õigusi, mida avalik võim võib olla piiranud.
46. Asjassepuutuva riigilõivu puhul tekib küsimus, kuivõrd toetab sellises suuruses riigilõiv haldusasjas õigusemõistmise kulude kandmise eesmärki. Justiitsministeeriumi 2009. aasta andmete kohaselt oli haldusasja keskmine menetluskulu halduskohtus 2009. aastal 10 749 krooni (686 eurot 99 senti) (Riigikohtu üldkogu 29. novembri 2011. aasta otsus asjas nr 3-3-1-22-11, punkt 31.3). 5485 euro 18 sendi suurune riigilõiv ületab seda kaheksa korda.
47. Riigikohtu üldkogu tunnistas 29. novembril 2011 asjas nr 3-3-1-22-11 põhiseadusvastaseks riigilõivu 130 000 krooni (8304 eurot 51 senti). Sellises suuruses lõiv tuli tasuda halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel nõudelt üle 2 500 000 kuni 3 000 000 krooni (üle 159 779 euro 12 sendi kuni 191 734 eurot 94 senti). Sarnaselt asjas nr 3-3-1-22-11 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud riigilõivuga ei ole ka 5485 euro 18 sendi suurune riigilõiv haldusasjas vajalik menetlusökonoomia ja õigusemõistmise kulude osalise kandmise eesmärgil. Neid eesmärke on võimalik saavutada ka väiksema lõivuga. Nii tuli 31. detsembrini 2008 kehtinud riigilõivuseaduse § 56 lõike 11 kohaselt halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu kolm protsenti summast, mille väljamõistmist taotletakse, kuid mitte alla 80 krooni ja mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses. Seega tuli enne 1. jaanuari 2009 tasuda halduskohtusse 109 703 euro 69 sendi suuruse kahju hüvitamise kaebuse esitamisel 40% väiksemat riigilõivu kui 1. jaanuarist 2011 kuni 30. juunini 2012. Samas kattis ka 40% väiksem riigilõiv (3291 eurot 11 senti; st nõudelt 1 716 489 krooni 75 senti oli riigilõiv 51 494 krooni 69 senti) 4,8 korda haldusasja keskmise menetluskulu halduskohtus ning täitis eeldatavasti ka menetlusökonoomia eesmärgi.
48. Eelneva põhjal leiab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et halduskohtus võib 109 703 euro 69 sendi suuruse nõudega kahju hüvitamise asjas hoida ka 5485 eurost 18 sendist väiksem riigilõiv ära põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste esitamist ning saavutada sama efektiivselt, kuid isikute õigusi vähem piiravalt menetlusökonoomia eesmärgi, tagades ühtlasi ka õigusemõistmise kulude osalise kandmise ja koormates isikuid vähem (vt ka Riigikohtu üldkogu 29. novembri 2011. aasta otsus asjas nr 3-3-1-22-11, punkt 31).
49. Haldusasjas nr 3-11-2040 tuli halduskohtus kahju hüvitamise kaebuselt suurusega üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 eurot 83 senti riigilõivuseaduse järgi tasuda riigilõivu 17 895 eurot 26 senti. Tegemist on üldise majandusliku olukorraga võrreldes suure riigilõivuga, mis ületab ligi 20 korda 2012. aasta Eesti keskmist brutokuupalga määra ja ligi 62 korda töötasu alammäära. Seega tagab riigilõiv tugevalt menetlusökonoomia eesmärgi, kuid võimalik, et toob ka kaasa võimatuse pöörduda kaheldavatel juhtudel kahju hüvitamise nõudega riigi vastu.
50. Kuna 17 895 euro 26 sendi suurune riigilõiv ületab 26-kordselt haldusasja keskmise menetluskulu halduskohtus 2009. aastal (686 eurot 99 senti), aitab see kaasa menetlusosaliste osavõtule õigusemõistmise kulutuste kandmisest. Kuna aga menetlusosalistel tuleb osaleda haldusasja läbivaatamisel tekkinud kulude kandmisel üksnes osaliselt, tekib samas küsimus sellise suurusega lõivu ülemäärasusest.
51. Hinnates haldusasjas nr 3-11-2040 halduskohtus kahju hüvitamise kaebuselt suurusega üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 eurot 83 senti määratud riigilõivu 17 895 eurot 26 senti põhiseaduspärasust, toob kolleegium võrdluseks, et Riigikohus on varem pidanud sama riigilõivuseaduse ja selle lisa 1 redaktsiooni puhul põhiseadusega vastuolus olevaks tsiviilasjas nõudelt suurusega üle 447 381 euro 53 sendi kuni 511 293 eurot 18 senti hagiavalduselt tasuda tulnud riigilõivu 16 617 eurot 2 senti (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. juuni 2012. aasta otsus asjas nr 3-4-1-9-12). Seega on Riigikohus tunnistanud tsiviilasjas põhiseadusega vastuolus olevaks riigilõivu, mis eelneb riigilõivuseaduse lisa 1 tabelis praeguses asjas asjassepuutuvale riigilõivule. Samuti on Riigikohus pidanud põhiseadusega vastuolus olevaks veel väiksemat riigilõivu 14 060 eurot 56 senti, mis tuli hagi esitamisel tasuda tsiviilasjas hinnaga üle 319 558 euro 24 sendi kuni 383 469 eurot 89 senti (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. oktoobri 2012. aasta otsus asjas nr 3-4-1-15-12; 1. jaanuarist 2009 kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud riigilõivuseaduse ja selle lisa 1 samas osas – Riigikohtu üldkogu 6. märtsi 2012. aasta otsus asjas nr 3-2-1-67-11).
52. Kuna halduskohtusse kahju hüvitamise kaebuse esitamisel ei tuleks tasuda kaebuselt riigilõivu suuremas määras, kui tuleb tasuda sama nõudesummaga tsiviilasjas, ja Riigikohus on leidnud, et praegu vaidlustatud riigilõivuga võrreldavad riigilõivumäärad on tsiviilasjades hagide osas põhiseadusvastased, on kolleegiumi arvates ka halduskohtus kahju hüvitamise kaebuselt määratud riigilõiv 17 895 eurot 26 senti liiga suur ja seetõttu põhiseadusega vastuolus.
53. Kolleegiumi arvates võib ka oluliselt väiksem riigilõiv hoida ära põhjendamatute ja pahatahtlike kaebuste esitamist ning saavutada sellega sama efektiivselt, kuid isikute õigusi vähem piiravalt menetlusökonoomia eesmärgi, tagades selle juures ka õigusemõistmise kulude osalise kandmise ja koormates isikuid vähem. Kuni 31. detsembrini 2008 kehtinud riigilõivuseaduse alusel oleks halduskohtus nõude puhul üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 eurot 83 senti olnud riigilõiv 8931 eurot 65 senti (139 750 krooni) ehk ligi 50% väiksem. Arvatavasti tagas ka sellises suuruses riigilõiv menetlusökonoomia ja võimaldas osaliselt kanda õigusemõistmise kulutusi. Seetõttu ei ole riigilõiv 17 895 eurot 26 senti menetlusökonoomia ega õigusemõistmise kulutuste osalise kandmise eesmärkidel vajalik.
54. Haldusasja nr 3-12-1356 menetlusosaline OÜ Swestal taotleb Riigikohtult, et kaebuselt tegelikult tasumisele kuuluva riigilõivu suuruseks määrataks 750 eurot. PSJKS § 14 lõike 2 kohaselt kontrollib Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel kohtuotsuse või -määruse alusel kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva õigustloova akti põhiseaduspärasust ega lahenda õigusvaidlust, mis tuleb lahendada haldus-, tsiviil-, kriminaal- või haldusõiguserikkumise asjades kohaldatavate kohtumenetluse sätete järgi.
55. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistab PSJKS § 15 lõike 1 punkti 5 alusel, et:
1) riigilõivuseaduse (RT I 2010, 21, 107; RT I, 25.06.2012, 3) § 57 lõige 14 oli põhiseadusega vastuolus osas, milles halduskohtule 109 703 euro 69 sendi suuruse kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli tasuda riigilõivu 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse (5485 eurot 18 senti);
2) riigilõivuseaduse (RT I 2010, 21, 107; RT I, 25.06.2012, 3) § 57 lõige 14 koostoimes sama seaduse lisaga 1 olid põhiseadusega vastuolus osas, milles halduskohtule kahju hüvitamiseks kaebuse esitamisel tuli nõudelt, mille suuruseks oli üle 511 293 euro 18 sendi kuni 575 204 eurot 83 senti, tasuda riigilõivu 5% summast, mille väljamõistmist taotletakse, kuid mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses (17 895 eurot 26 senti).
Märt Rask, Ott Järvesaar, Lea Kivi, Lea Laarmaa, Jüri Põld
Facebook
Twitter