Teksti suurus:

• Väike
• Keskmine
• Suur

Looduskaitseseaduse § 20 lõike 1¹ punkti 3 põhiseaduspärasuse kontroll

Vastu võetud 14.06.2023

RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number	5-23-3
Otsuse kuupäev	14. juuni 2023
Kohtukoosseis	Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Julia Laffranque, Kaupo Paal ja Nele Parrest
Kohtuasi	Looduskaitseseaduse § 20 lõike 11 punkti 3 põhiseaduspärasuse kontroll
Menetluse alus	Tallinna Ringkonnakohtu 3. veebruari 2023. a otsus asjas nr 3-21-788
Menetlusosalised	Riigikogu Õiguskantsler Justiitsminister Keskkonnaminister XX
Asja läbivaatamine	Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada looduskaitseseaduse § 20 lõike 1¹ punkt 3 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see ei võimalda riigil omandada kaitstavat loodusobjekti sisaldavat kinnisasja, mis omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt, ning isik, kellelt kinnisasi omandati, sai selle omanikuks pärast kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta.

2. Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärkidega XX.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. XX (kaebaja) esitas 21. jaanuaril 2021 Keskkonnaametile ettepaneku omandada riigile Harju maakonnas Saue vallas Kiia külas asuv tema omandis olev Raabli kinnisasi (kinnisasi).

2. Keskkonnaminister (vastustaja) keeldus 15. märtsi 2021. a käskkirjaga nr 1-2/21/137 kinnisasja riigile omandamisest. Käskkirja põhjenduste kohaselt asub kinnisasi kogu ulatuses Vääna-Posti nahkhiirte püsielupaigas. Kaebaja omandas kinnisasja 26. veebruaril 2007 kinkelepinguga oma emalt. Kinkelepingu punkt 2.1.6 sisaldas teavet Vääna-Posti nahkhiirte püsielupaiga kohta. Taotleja vanem omandas kinnisasja 26. septembril 2006, pärast Vääna-Posti nahkhiirte püsielupaiga kaitse alla võtmist 29. juulil 2006. Olulised piirangud on vähem kui 50%-l kinnisasja pindalast, mistõttu tulenevalt Vabariigi Valitsuse 8. juuli 2004. a määruse nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused” (määrus nr 242) § 3¹ lõikest 7 ei piira kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt.

3. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse tühistada käskkiri ja kohustada keskkonnaministrit algatama kinnisasja riigile omandamise menetlus looduskaitseseaduse (LKS) § 20 lõike 1 alusel.

4. Tallinna Halduskohus jättis 14. oktoobri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata. Vastustajal ei olnud kinnisasja riigile omandamise kohustust, sest kinnisasja sihtkaitsevööndis paiknev osa vastab 1,22 ha ulatuses määruse nr 242 § 3² lõike 2 punktile 1, mille kohaselt ei piira sihtkaitsevööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt. Omandamise kohustust ei ole ka LKS § 20 lõike 1¹ alusel. Kaebaja ema omandas kinnisasja kaitse-eeskirja kehtivuse ajal, kuid võõrandamistehing – õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise korraldus – ei sisaldanud informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta. Kuna võõrandamistehingu tegemise ja maa kinnistamise vahelisel ajal oli kaitsekord muutunud rangemaks, tulnuks kaebaja ema osas seetõttu möönda võimalust võõrandada kinnisasi riigile. Kaebajale seda õigust üle kanda ei saa, sest temaga sõlmitud kinkeleping sisaldas infot rangemaks muutunud looduskaitseliste piirangute kohta. LKS § 20 lõige 1¹ ei näe ette haldusorgani kaalutlusõigust ega ole ka põhiseadusvastane. Kinkelepingu sõlmimise ajal ei kehtestanud LKS maa vahetamisele ega maa riigile omandamisele nõuet, et maa pidi olema omandatud enne selle kaitse alla võtmist. Võimalust maid vahetada või nõuda, et riik need omandaks, on ahendatud hilisemate seadusemuudatustega. Kaebaja oleks saanud enda olukorda mõjutada, kui ta oleks esitanud avalduse maa riigile võõrandamiseks enne LKS-i muudatuste jõustumist. Seetõttu ei saa väita, et kaalutlusõiguse ette nägemata jätmine oleks proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus, hoolimata sellest, et kaebaja ei omandanud kinnisasja selle riigile võõrandamisega tulu teenimise eesmärgil, mille välistamiseks riigile omandamise korda hiljem rangemaks muudeti.

5. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 3. veebruari 2023. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse, tunnistas LKS § 20 lõike 1¹ punkti 3 põhiseaduse (PS) § 12 lõikega 1 vastuolus olevaks ning jättis kohaldamata osas, milles see säte ei võimalda riigil omandada kaitstavat loodusobjekti sisaldavat kinnisasja, mis omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt, ning isik, kellelt kinnisasi omandati, sai selle omanikuks pärast kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta.

TALLINNA RINGKONNAKOHTU OTSUSE PÕHJENDUSED

6. Ligi pool kinnisasjast asub selliste looduskaitseliste piirangutega alal, kus kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud. Kui kinnisasi ei asu kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas, võib riik LKS § 20 lõike 1² ja määruse nr 242 § 3 lõike 2 järgi kokkuleppel kinnisasja omanikuga omandada selle osa kinnisasjast, mis ulatub kaitsealale, hoiualale või püsielupaika. Vastustaja keeldus kinnisasja omandamisest, pakkumata kaebajale võimalust kinnisasi jagada, sest oli seisukohal, et LKS § 20 lõige 1¹ välistab kinnisasja riigile omandamise. Keeldumine oli seega õiguspärane üksnes juhul, kui LKS § 20 lõige 1¹ on põhiseaduspärane.

7. Kuna kaebaja ema omandas kinnisasja ajal, mil kaitse-eeskirjaga kehtestatud tingimused juba kehtisid, kuid võõrandamistehing ei sisaldanud viidet maa riigile omandamise taotluse esitamise ajal kehtinud intensiivsusega piirangutele, oli kaebaja emal õigus nõuda, et riik omandaks kinnisasja.

8. LKS §-ga 20 on avalikes huvides kehtestatud piirang maa riigile omandamisele, kui kinnisasja omanik oli maa omandamisel looduskaitselistest piirangutest teadlik. LKS § 20 lõike 1¹ punkt 3 võimaldab erandina sellest põhimõttest kinnisasja riigile omandamise õiguse üleminekut, kui kinnisasi omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt ning isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist. Lähedaste sugulaste või abikaasade vaheliste tehingute tegemisel on seega üldjuhul lubatud omandajale maa riigile võõrandamise nõudeõiguse üleminek. Seaduse sõnastuse järgi ei saa aga riigilt maa omandamist nõuda need isikud, kes omandasid kinnisasja abikaasalt või lähedaselt sugulaselt, kui kinnisasja võõrandajal oli õigus nõuda maa riigi omandisse jätmist, ent kinnisasja võõrandanud abikaasa või lähedane sugulane omandas kinnisasja pärast looduskaitseliste piirangute seadmist või nende rangemaks muutumist, kuid omandamisel teda neist piirangutest ei informeeritud. LKS § 20 lõike 1¹ punkti 3 sõnastus on selge ega võimalda teistsugust tõlgendust.

9. Ei ole äratuntav, miks koheldakse seaduse sõnastuse järgi erinevalt kaht isikute gruppi:
1) isikud, kes omandasid kinnisasja abikaasalt või LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 loetletud lähedaselt sugulaselt, kes omandas kinnisasja enne selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist;
2) isikud, kes omandasid kinnisasja abikaasalt või LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 loetletud lähedaselt sugulaselt, kes omandas kinnisasja pärast selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud teavet kaitstava loodusobjekti kohta.

10. Mõlema nimetatud isikute grupi puhul on kinnisasja võõrandajal olnud õigus nõuda, et maa omandaks riik. Võõrandaja on sellisel juhul omandanud mõlemal juhul kinnisasja nii, et talle ei saanud kaitstava loodusobjekti tõttu kinnisasja kasutamisel ette nähtud piirangud olla enne teada. Mõlema isikute grupi puhul on ühtviisi seatud tingimuseks, et võõrandamistehing toimus abikaasade või lähedaste sugulaste vahel ja mõlemal juhul on kinnisasja omandanud isik olnud kaitstavast loodusobjektist ja selle kaitsekorrast teadlik. Looduskaitseseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu 289 SE seletuskirjas nimetatud maa riigi poolt omandamise piirangute eesmärgi – pidurdada looduskaitsepiirangutega maade omandamist eesmärgiga need kohe riigile võõrandada – saavutamiseks ei ole selline ebavõrdne kohtlemine vajalik ega põhjendatud.

11. Ei ole alust arvata, et kaebaja ja tema ema vahel sõlmitud kinkelepingu eesmärk oli nõuda riigilt maa omandamist. Miski ei viita, et kaebaja soov oli tehingu tegemisel nõuda riigilt maa omandamist ja kaebaja emal sellist soovi looduskaitselistele piirangutele vaatamata ei olnud.

12. Eeltoodud põhjusel on LKS § 20 lõike 1¹ punkt 3 asjasse puutuvas osas vastuolus PS § 12 lõikega 1, mis keelab põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise.

13. Kaebaja omandas kinnisasja 2007. a sõlmitud kinkelepinguga. Seadusemuudatus, mis kehtestas keelu kinnisasja riigile omandada, jõustus 2013. a. Kuna kaebaja ei ole riigilt maa omandamist vahetult kinnisasja omandamise järel taotlenud ja piirangud ei ole kogu kinnisasja ulatuses sellised, mis oleksid kinnisasja sundvõõrandamisega samaväärsed, ei ole maa riigile omandamise piirang kaebaja õiguste suhtes iseenesest ebaproportsionaalne.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

14. Pool Riigikogu nimel arvamust avaldanud keskkonnakomisjoni liikmetest on seisukohal, et LKS § 20 lõike 1¹ punkt 3 on põhiseadusega kooskõlas. Teine pool komisjoni liikmetest leiab, et nimetatud säte on osaliselt põhiseadusega vastuolus.

15. Komisjoni liikmed, kes jaatasid vaidlusaluse sätte põhiseaduspärasust, põhjendasid oma seisukohta järgmiselt. LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 nimetatud erand on kehtestatud eelkõige omandireformi käigus maa omandanud isikute ja nende lähisugulaste huvides. Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks lisada sellesse normi tingimust, et omanik teadis või pidi teadma looduskaitsepiirangutest, vaid on lähtunud asjaolust, et isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne maa looduskaitse alla võtmist või kaitse rangemaks muutmist. Vaidlusaluse sätte laiendav tõlgendamine ei ole põhjendatud. Osal juhtudel võib tekkida küsimus selle sätte põhiseaduspärasusest, kuid normi eesmärk ja otstarve on põhiseadusega kooskõlas ning normis sisalduv piirang on proportsionaalne. Seaduses toodud avaliku raha kasutamise piirangud on põhjendatud nendel juhtudel, kui isik oli kinnisasja omandades teadlik sellele avalikust huvist seatud piirangute olemasolust.

16. Teine pool komisjoni liikmetest leidis, et vaidlusalune säte on põhiseadusega vastuolus osas, milles see kohtleb erinevalt isikuid, kes a) omandasid kinnisasja oma lähisugulaselt või abikaasalt, kui isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne looduskaitseliste piirangute kehtestamist või kaitsekorra rangemaks muutumist, ja kes b) omandasid kinnisasja oma lähisugulaselt või abikaasalt, kui viimane oli kinnisasja omandanud looduskaitseliste piirangute kehtivuse ajal, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud teavet kinnisasjale seatud looduskaitseliste piirangute kohta. Kui looduskaitseliste piirangutega maa omandatakse vaidlusaluses sättes nimetatud isikult, kellel oli õigus riigilt kinnisasja ostmist nõuda, siis peaks omandajale pere kui terviku õiguste kaitsmiseks rakenduma ka õigus müüa rangete looduskaitseliste piirangutega maa riigile.

Õiguskantsler

17. Õiguskantsler leiab, et LKS § 20 lõike 1¹ punkt 3 on PS §-ga 12 vastuolus osas, milles see ei võimalda riigil omandada kaitstavat loodusobjekti sisaldavat kinnisasja, mille omanik sai selle abikaasalt või viidatud punktis nimetatud sugulaselt, kes oli omakorda saanud omanikuks pärast kinnisasja kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehingu dokumentides ei olnud teavet kaitstava loodusobjekti kohta.

18. Vaidlusaluse sätte põhiseaduspärane mõte saaks olla see, et õigus müüa rangete looduskaitseliste piirangutega maa riigile on omanikul ka siis, kui kinnisasi omandati abikaasalt või lähisugulaselt, kellel endal oli õigus riigilt nõuda kinnisasja ostmist. See tähendab, et abikaasa või lähisugulasest võõrandaja omandas maa ilma sedavõrd intensiivsete piiranguteta või ei olnud omandajal teavet piirangute kohta. Sätte niisugust mõtet kinnitab LKS § 20 lõike 1¹ punktis 2 sisalduv pärijaid soodustav erand.

Justiitsminister

19. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud säte on vastuolus PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise kohustusega osas, milles see ei võimalda riigil omandada kaitstavat loodusobjekti sisaldavat kinnisasja, mis omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt, ning isik, kellelt kinnisasi omandati, sai selle omanikuks pärast kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta.

20. Vaidlusalust sätet ei ole võimalik tõlgendada nii, et see võimaldaks riigilt nõuda ka sellise looduskaitseliste piirangutega maa omandamist, mis omandati sättes nimetatud isikult, kes sai kinnisasja omanikuks küll pärast selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud infot kaitstava loodusobjekti kohta.

21. Võrdluse lähtekohaks on (a) isikud, kes omandasid kinnistu LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 nimetatud isikult, kes omandas kinnisasja enne selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, ja (b) isikud, kes omandasid kinnistu LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 nimetatud isikult, kes omandas kinnisasja pärast selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud teavet kaitstava loodusobjekti kohta.

22. Mõlema võrdlusgrupi puhul on täidetud tingimus, et lähedane isik oli omandanud kinnisasja nii, et talle ei olnud või ei saanud olla looduskaitselised piirangud omandamise hetkel teada. Esimese grupi puhul piirangud kehtestati või muudeti rangemaks pärast omandamist, teise grupi puhul kehtisid piirangud küll enne omandamist, kuid võõrandamistehing ei sisaldanud nende kohta teavet. Mõlema grupi puhul olnuks kinnisasja algsel omanikul õigus nõuda riigilt maa omandamist. Maa riigile omandamise nõudeõiguse üleminek on lubatud aga üksnes esimese grupi puhul.

23. Kuna mõlema võrdlusgrupi puhul omandatakse kinnisasi lähedaselt isikult, kellel endal oli õigus nõuda maa riigile omandamist, siis puudub mõistlik seletus, miks ei saa nõudeõigus üle minna olukorras, kus lähedane isik, kellelt kinnisasi omandati, omandas kinnisasja pärast selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud teavet kaitstava loodusobjekti kohta.

Keskkonnaminister

24. Keskkonnaminister on seisukohal, et LKS § 20 lõike 1¹ punkt 3 on põhiseadusega kooskõlas. LKS § 20 lõige 1¹ on imperatiivne säte, mille sõnastus on selge. Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks lisada normi subjektiivseid kriteeriume, nt et omanik teadis või pidi teadma olemasolevatest piirangutest.

25. LKS § 20 lõike 1¹ punkti 3 kehtestamise eesmärk oli eelkõige omandireformi käigus maa omandanud isikute ja nende lähisugulaste huvide kaitsmine. Tegemist on väga spetsiifilisel põhjusel ja konkreetset ühiskondlikku vajadust silmas pidades kehtestatud erandiga. See kaitseb maaomanikke, kelle lähisugulased on saanud maa õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise teel ja on enamasti eakad inimesed. Kui selline maaomanik pärast maa kasutamise olulist piiramist selle looduskaitse alla võtmise või kaitsekorra rangemaks muutumise puhul ei soovi piiranguid taluda ja soovib kinnisasja lähisugulasele üle anda, on uuel omanikul võimalus soovi korral taotleda maa riigile omandamist LKS-i alusel. Sama ei ole välistatud ka tavapärase tsiviilõigusliku tehingu alusel omandatud kinnisasjade puhul, kui esialgne omanik pärast kaitsekorra kehtestamist või selle rangemaks muutumist ei soovi maa omanikuna jätkata ja otsustab selle võõrandada lähisugulasele. Samuti kaitseb säte kaasomanikest maaomanikke, kes näiteks pärast kaasomandisse tagastatud maa kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist soovivad kaasomandi lõpetada ühe kaasomaniku kasuks. Ainuomanikuks saanu võib soovi korral taotleda kinnisasja riigile võõrandamist.

26. LKS § 20 lõike 1¹ punkti 3 eesmärk on praeguseks oma aktuaalsuse kaotanud, sest isikute teadlikkus looduskaitsepiirangutega kinnisasja riigile võõrandamisest on kasvanud. Võrreldavateks gruppideks saavad olla lähisugulasest omandaja (uus omanik) ja isik, kelle omandamise alusdokumendis puudus teave looduskaitsepiirangu kohta. Mõlemal juhul rakendub säte faktilise asjaolu esinemisel. Esimesel juhul on faktiliseks asjaoluks see, kas võõrandajast sugulane sai kinnisasja omanikuks enne selle kaitsekorra kehtestamist või rangemaks muutmist. Teisel juhul on faktiline asjaolu, kas kinnisasja omandamise alusdokument sisaldas teavet looduskaitsepiirangu kohta.

27. Viidatud erand on seadusandja loodud soodustus, mille kehtestamise kohustust põhiseadusest ei tulene. Vaidlusaluse sätte kohta ei ole seaduse väljatöötamise materjalides piisavalt selgitusi, kuid see tugineb halduspraktikas juba varem kasutusel olnud põhimõtetele.

28. Sätte sõnastus on seadusandja teadlik valik ja seda ei saa tõlgendamise teel kinnisasjade riigile võõrandamisega manipuleerimise eesmärgil laiendada. Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks lisada normi, et omanik teadis või pidi teadma looduskaitsepiirangutest, vaid sõnastanud sätte selliselt, et lähtuda tuleb faktilistest asjaoludest – isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist. Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks erandit laiendada ka kõigile sugulaste ringis tehtavatele tehingutele, sest kui kinnisasja ei ole võimalik looduskaitsepiirangute tõttu kasutada või ei soovita piiranguid taluda, on maaomanikul endal õigus taotleda selle riigile omandamist ning puudub vajadus seda lähisugulasele võõrandada, et see võiks taotleda sama.

29. Riigile omandamiseks esitatud taotluse lahendamisel kontrollitakse esmalt, kas võõrandamisleping sisaldas teavet loodukaitsepiirangute kohta. Kui leping seda teavet ei sisalda, läheb kinnisasi üldreegli järgi omandamisele, kui selle sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud määruse nr 242 kriteeriumite alusel ning LKS § 20 lõikega 1¹ sätestatud erandid ei kohaldu. Nende erandite kasutamise võimalust tuleb kontrollida üksnes siis, kui leping sisaldas teavet looduskaitseliste piirangute kohta. LKS § 20 lõike 1¹ punkti 3 järgi on riigil omandamise õigus üksnes juhul, kui lähisugulasest võõrandaja sai kinnisasja omanikuks faktiliselt enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist.

30. LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 sätestatud reegel ei piira looduskaitsepiirangutega kinnisasja riigile võõrandamise võimalusi. Kui looduskaitsepiirangutega kinnisasja omanik ei soovi ise kinnisasja riigile võõrandamisega tegeleda, on sugulaste ringis alati võimalik kokku leppida ka esindus vms. Selleks ei pea kinnisasja edasi võõrandama. Võõrandamisel tuleb aga arvestada, et riigile seda kinnisasja enam edasi võõrandada ei saa, välja arvatud juhul, kui kaitsekord läheb rangemaks. Omandamine kinnisasja riigile edasi võõrandamiseks on vastuolus LKS § 20 eesmärgiga.

31. Vaidlusalusest sättest tulenev kinnisasja riigile võõrandamise piirang on seatud, et tagada riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine. Seadusandja on juba teinud LKS § 20 lõike 1¹ põhimõttest erandid juhtudeks, kui on pidanud seda põhjendatuks.

32. Põhikohtuasjas oli kaebaja emale maa tagastamisel teada, et kinnisasjal on looduskaitsepiirangud. Tegemist ei ole olukorraga, kus isik üldse ei teadnud looduskaitselistest piirangutest. Tagastatava maa vastuvõtmisel oleks isik saanud keelduda piirangutega maa vastuvõtmisest või taotleda selle asemel kompensatsiooni, samuti oli tal ka pärast kinnisasja omandamist õigus taotleda selle riigile võõrandamist. Sellele, et kaebaja ema oli enne kinnisasja lähisugulasele võõrandamist piirangutest teadlik, viitab võõrandamislepingus olev teave püsielupaiga kohta. Omandamise kriteeriume lähisugulasele võõrandamise ajal veel kehtestatud ei olnud ja omandamine otsustati igakordsel kaalumisel. Kuna praegusel juhul ei ole piirangud intensiivsed, ei saa eeldada, et riik oleks kinnisasja varem omandanud.

33. Riik ei pea vaidlusalust kinnisasja LKS § 20 lõike 1 alusel omandama, kuna selle sihtotstarbeline kasutamine ei ole looduskaitsenõuetega oluliselt piiratud. LKS § 20 lõikes 1² on sätestatud riigi õigus omandada see osa kinnisasjast, mis ulatub püsielupaika. Seega pole tegemist riigi kohustusega ja otsus selle õiguse kasutamise üle tehakse kaalutlusõiguse alusel. Piiratud rahaliste vahendite juures ei ole riigil põhjust asuda omandama kinnisasju, mille sihtotstarbeline kasutamine ei ole tegelikult oluliselt piiratud. Looduskaitseliste piirangute puhul saab riigi hüvitamiskohustus kohtupraktikat arvestades tekkida vaid siis, kui isik leiab end oma tahtest ja tegevusest sõltumata olukorrast, kus ta peab avalikes huvides taluma intensiivsemaid subjektiivsete õiguste piiranguid võrreldes teistega.

Kaebaja

34. Riik keeldub omandamast kaebaja kinnisasja sõltumata sellest, et kaebaja ema omandas kinnisasja võõrandamistehinguga, mis ei sisaldanud märget looduskaitseliste piirangute kohta. Samas omandab riik kinnisasjad, mis olid omandatud enne kinnisasja kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist. Sellisel eristusel puudub mõistlik põhjus ja see on vastuolus PS §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse ning PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega. Samuti ei lähtu eristus LKS § 20 eesmärgist – välistada looduskaitsealuste maade kokkuostmine eesmärgiga need riigile müüa ja selle pealt kasu lõigata.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

35. Looduskaitseseaduse § 20 lõike 1¹ punkt 3 sätestab:

„§ 20. Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omandamine
[---]
(1¹) Riik ei omanda kinnisasja käesolevas paragrahvis sätestatud korras, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud juhul, kui:
[---]
3) kinnisasi omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt ning isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist;
[---]”

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

36. Kolleegium käsitleb esmalt vaidlusaluse sätte asjassepuutuvust (I osa) ja seejärel selle põhiseaduspärasust (II osa).

I

37. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (alates Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsusest asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10). Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral otsustama põhikohtuasjas teisiti kui põhiseadusele vastavuse ja kehtivuse korral (alates Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsusest asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).

38. Kaebaja taotles põhikohtuasjas kinnisasja riigile omandamisest keeldumise käskkirja tühistamist ja vastustaja kohustamist asja uuesti otsustama. Kohtud pidid asja lahendamisel hindama, kas käskkiri oli õiguspärane. Ringkonnakohus tegi kindlaks, et osal kinnisasjast kehtisid looduskaitselised piirangud, mis takistasid oluliselt kinnisasja kasutamist. Kuigi kaebaja taotles riigilt kinnisasja kui terviku omandamist, pidi keskkonnaminister LKS § 20 lõigetest 1 ja 1² tulenevalt kaaluma riigile omandamise taotluse lahendamisel ka seda, kas omandada riigile kinnisasja kasutamist oluliselt piiravate looduskaitsepiirangutega osa. Kaalutlusõiguse kasutamata jätmine on kaalutlusviga, mis tingib haldusakti õigusvastasuse ja võib olla aluseks selle tühistamisele (nt Riigikohtu halduskolleegiumi 16. jaanuari 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-81-07, punkt 20). Kaalumisest oleks keskkonnaministri vabastanud see, kui käesolevas asjas esinenuks mõni seadusest tulenev kinnisasja riigile omandamist välistav erand, mis on ühtlasi põhiseadusega kooskõlas. Sellised erandid on sätestatud LKS § 20 lõikes 1¹. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et vaidlustatud käskkirja õiguspärasus ja seega ka haldusasjas tehtav otsus sõltusid LKS § 20 lõike 1¹, sh selle lõike vaidlusaluse punkti 3 põhiseaduspärasusest. Vaidlusalune säte on seega asjassepuutuv.

39. Põhikohtuasjas käis vaidlus selle üle, kas kaebajal peaks olema õigus võõrandada riigile kaitstavat loodusobjekti sisaldav kinnisasi, mille kaebaja omandas oma vanemalt. Ringkonnakohus on lisaks vaidlusaluse sätte osale, mis ei võimaldanud riigile võõrandada vanemalt omandatud kinnisasja, tunnistanud sätte põhiseadusega vastuolus olevaks ka osas, milles see ei võimaldanud võõrandada riigile kinnisasja, mis on omandatud abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt. Kolleegium nõustub, et käesoleval juhul on põhjendatud põhiseaduslikkuse järelevalve laiendamine kogu vaidlusalusele sättele, mitte üksnes selle kaebajat ja tema vanemat puudutanud osale.

II

40. PS § 12 lõikest 1 tuleneb üldine võrdsuspõhiõigus, mis keelab kohelda sarnases olukorras olevaid isikuid ebavõrdselt (nt Riigikohtu üldkogu 30. juuni 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-86-15, punkt 47). Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid (nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. detsembri 2019. a otsus nr 5-19-42/13, punkt 47). Võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mille riive on põhiseadusega vastuolus juhul, kui ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus. Hindamaks riive põhiseaduspärasust, tuleb kaaluda ebavõrdse kohtlemise eesmärki ja tekitatud ebavõrdse olukorra raskust (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. detsembri 2019. a otsus nr 5-19-42/13, punkt 56).

41. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatanud kohus leidis, et vaidlusalune säte kohtleb põhjendamatult ebavõrdselt järgmisi võrreldavaid isikugruppe:
1) isikud, kes omandasid kinnisasja abikaasalt või LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 loetletud lähedaselt sugulaselt, kes omandas kinnisasja enne selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist;
2) isikud nagu kaebaja, kes omandasid kinnisasja abikaasalt või LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 loetletud lähedaselt sugulaselt, kes omandas kinnisasja pärast selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud teavet kaitstava loodusobjekti kohta.

42. Kolleegium nõustub, et kirjeldatud gruppidesse kuuluvad isikud olid kinnisasja omandamisel sarnases olukorras. Kõik võrdlusgruppidesse kuuluvad isikud omandasid kinnisasja abikaasalt või LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 loetletud lähedaselt sugulaselt, kes ise kinnisasja omandades eeldatavasti ei teadnud või ei saanud teada kinnisasjal lasuvast või tulevikus kehtestatavast looduskaitselisest piirangust või piirangu rangemaks muutumisest. Gruppe eristab üksnes põhjus, mille tõttu abikaasa või lähisugulane kaitsekorrast või kaitsekorra rangemaks muutumisest ei teadnud või teada ei saanud.

43. Võrdlusgruppide erinev kohtlemine seisneb selles, et LKS § 20 lõike 1¹ punkt 3 võimaldab kinnisasja LKS § 20 lõike 1 alusel riigile võõrandada esimesena nimetatud võrdlusgruppi kuuluval isikul, kuid ei võimalda seda teisena nimetatud võrdlusgruppi kuuluval isikul. Seega tuleb hinnata, kas kirjeldatud erineval kohtlemisel on mõistlik ja asjakohane põhjus.

44. Vaidlusalune säte lisati LKS-i 1. aprillil 2007 jõustunud looduskaitseseaduse ja keskkonnamõju hindamise seaduse muutmise seadusega. Nimetatud seaduse eelnõu välja töötamise materjalidest selle sätte kehtestamise põhjust ei ilmne. Looduskaitseliste piirangutega kinnisasjade riigile omandamise regulatsiooni täpsustati 15. aprillil 2013 jõustunud looduskaitseseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seadusega, mille eelnõu seletuskirjas märgitu kohaselt on looduskaitseliste piirangutega kinnisasja riigile omandamise piiramise eesmärk pidurdada maade omandamist eesmärgiga need kohe riigile võõrandada, kuna viimane oleks vastuolus LKS § 20 mõttega (seletuskiri eelnõu nr 289 SE juurde, XII Riigikogu, lk 6). Samas ei ilmne ka selle seaduse väljatöötamise materjalidest, miks on nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalik piirang kehtestada just LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 sätestatud viisil.

45. Keskkonnaminister on osutanud, et piirangu eesmärk võis olla vajadus kasutada riigi rahalisi vahendeid säästlikult. Vajadus riigi raha otstarbekaks ja säästlikuks kasutamiseks võib iseenesest olla võrdsuspõhiõiguse kui lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõiguse piiramise legitiimne eesmärk (nt Riigikohtu üldkogu 6. jaanuari 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-18-14, punkt 59). Kolleegiumi hinnangul ei saa käesolevas asjas siiski järeldada, et seadusandjal oli eesmärk saavutada riigi raha kokkuhoid üht osa teistega sarnases olukorras olevatest isikutest ilma ühtegi muud mõistlikku põhjendust esitamata LKS § 20 lõike 1 kohaldamisalast välistades. Nagu juba öeldud, puuduvad mistahes viited seadusandja sellisele eesmärgile ka seaduseelnõude väljatöötamise materjalidest. Riigi raha kokkuhoidu ei saa käesolevas asjas käsitada kaebaja õiguste riivamise eesmärgina, vaid see on isikugruppide erineva kohtlemise eeldatavasti juhuslik tagajärg.

46. Riigikogu keskkonnakomisjon ja keskkonnaminister leiavad, et LKS § 20 lõike 1¹ punkti 3 kehtestamise eesmärk oli eelkõige omandireformi käigus maa omandanud isikute ja nende lähisugulaste huvide kaitsmine. Keskkonnaminister on samuti märkinud, et isikute erinev kohtlemine just sättes märgitud viisil oli seadusandja teadlik eesmärk ja tegemist oli erineva kohtlemisega sellise hüve andmisel, mida põhiseadus ei nõua.

47. Asjaolu, et vaidlusaluse sätte kehtestamise eesmärk võis olla nende isikute soosimine, kes omandasid maa omandireformi tulemusena, ei võimalda õigustada võrdlusgruppide erinevat kohtlemist käesolevas asjas. Ka kaebaja ema omandas kinnisasja õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise tulemusena, kuid kaebajale LKS § 20 lõike 1¹ punktis 3 sätestatud erand ei laienenud.

48. Põhikohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et võõrandamistehing (õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise korraldus), millega kaebaja ema kinnisasja omandas, ei sisaldanud teavet sellise intensiivsusega looduskaitseliste piirangute kohta, mis kinnisasjal tema omandiõiguse tekkimise ajal kehtisid. Samuti ei ole põhikohtuasjas tuvastatud, et kaebaja ema oleks olnud kinnisasja omandamise tehingu tegemise ajal kinnisasjal lasuva piirangu tulevikus rangemaks muutumisest teadlik või oleks omandanud kinnisasja selle looduskaitseliste piirangute tõttu riigile võõrandamise ja selle arvel kasu saamise eesmärgil.

49. Kokkuvõttes ei näe kolleegium võrreldavate isikugruppide erinevaks kohtlemiseks mõistlikku põhjust, mistõttu ei ole tähendust ka küsimusel, kas erinev kohtlemine oli juhuslik või seadusandja soovitud. Tähendust ei ole ka sellel, et LKS § 20 lõikes 1 sätestatud maa riigile võõrandamise võimalus ei pruugi olla soodustus, mille kehtestamiseks on riik põhiseaduse järgi kohustatud. Ehkki seadusandjal on majandus- ja sotsiaalpoliitiliste otsuste langetamisel avar otsustusruum, ei tohi ta sarnases olukorras olevaid isikuid ilmselgelt asjakohatul või põhjendamatul viisil erinevalt kohelda ka selliste hüvede või soodustuste puhul, mille andmist põhiseadus ei nõua (Riigikohtu üldkogu 7. juuni 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-12-10, punkt 58; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, punkt 37; 29. mai 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-1-15, punkt 57 jj). Kui sarnases olukorras olevate isikute erinevaks kohtlemiseks pole võimalik näha ühtki mõistlikku põhjust, on tegemist ilmselgelt asjakohatu ebavõrdse kohtlemisega.

50. Eelnevat arvesse võttes ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lõike 1 punktile 2 tuginedes tunnistab kolleegium LKS § 20 lõike 1¹ punkti 3 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see ei võimalda riigil omandada kaitstavat loodusobjekti sisaldavat kinnisasja, mis omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt, ning isik, kellelt kinnisasi omandati, sai selle omanikuks pärast kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist, kuid nii, et võõrandamistehing ei sisaldanud informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta.

(allkirjastatud digitaalselt)

Villu Kõve, Velmar Brett, Julia Laffranque, Kaupo Paal, Nele Parrest