Teksti suurus:

• Väike
• Keskmine
• Suur

Haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kontroll

Vastu võetud 20.12.2016

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number	3-4-1-3-16
Otsuse kuupäev	20. detsember 2016
Kohtukoosseis	Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister, Eerik Kergandberg, Jaak Luik ja Jüri Põld
Kohtuasi	Haldusreformi seaduse põhiseaduspärasuse kontroll
Menetluse alus	Kõpu Vallavolikogu 30. juuni 2016. a taotlus, Juuru Vallavolikogu 25. augusti 2016. a taotlus, Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu, Järvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, Kõo Vallavolikogu, Käina Vallavolikogu, Leisi Vallavolikogu, Loksa Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, Lüganuse Vallavolikogu, Mäetaguse Vallavolikogu, Nõo Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, Pöide Vallavolikogu, Pühalepa Vallavolikogu, Rakke Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu 31. augusti 2016. a taotlus, Kullamaa Vallavolikogu 15. septembri 2016. a taotlus, Tõstamaa Vallavolikogu 21. septembri 2016. a taotlus ning Haaslava Vallavolikogu ja Karksi Vallavolikogu 27. septembri 2016. a taotlus
Asja läbivaatamine	Suuline menetlus
Asja läbivaatamise kuupäev	4. oktoober 2016
Istungil osalenud isikud	Kõpu Vallavolikogu esindaja vallavanem Siim Avi, Juuru ja Tõstamaa vallavolikogude esindaja vandeadvokaat Monika Nõlv, Abja, Emmaste, Haaslava, Illuka, Järvakandi, Kambja, Karksi, Kullamaa, Kõo, Käina, Leisi, Luunja, Lüganuse, Mäetaguse, Nõo, Pala, Pöide, Pühalepa, Rakke, Tudulinna, Vaivara, Ülenurme vallavolikogude ja Loksa Linnavolikogu esindaja vandeadvokaat Paul Varul, Riigikogu esindaja põhiseaduskomisjoni esimees Kalle Laanet, Vabariigi Valitsuse esindaja vandeadvokaat Jüri Raidla, riigihalduse minister Arto Aas, justiitsminister Urmas Reinsalu, õiguskantsler Ülle Madise

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kõpu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu ja Tõstamaa Vallavolikogu taotlused osaliselt.

2. Tunnistada haldusreformi seaduse § 24 lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses“ põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

3. Ülejäänud osas jätta Kõpu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu, Tõstamaa Vallavolikogu taotlused ning Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Haaslava Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu, Järvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, Karksi Vallavolikogu, Kullamaa Vallavolikogu, Kõo Vallavolikogu, Käina Vallavolikogu, Leisi Vallavolikogu, Loksa Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, Lüganuse Vallavolikogu, Mäetaguse Vallavolikogu, Nõo Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, Pöide Vallavolikogu, Pühalepa Vallavolikogu, Rakke Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 7. juunil 2016. a-l vastu haldusreformi seaduse (HRS). Eesti Vabariigi President kuulutas haldusreformi seaduse 13. juunil 2016 välja ja seadus jõustus 1. juulil 2016.

2. 30. juunil 2016 esitas Kõpu Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS § 9 lõige 2 ja § 24 põhiseaduse (PS) vastaseks. Kõpu Vallavolikogu taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-3-16. Kõpu Vallavolikogu täiendas taotlust, paludes tunnistada põhiseaduse vastaseks ka HRS § 9 lõike 1 teine lause ja § 28 punkt 2.

3. 25. augustil 2016 esitas Juuru Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada haldusreformi seadus tervikuna kehtetuks. Teise alternatiivina palus Juuru Vallavolikogu tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks HRS § 3, § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8, §-d 9–13 ja § 24. Kolmanda alternatiivina palus Juuru Vallavolikogu järgmist: 1) tunnistada kehtetuks HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium; 2) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks Vabariigi Valitsuse poolt menetluse algatamata jätmise ja menetluse lõpetamise puhul haldusreformi seaduses muude erandite kehtestamata jätmine lisaks HRS § 9 lõigetele 2 ja 3; 3) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks HRS § 9 lõige 9 osas, milles see ei näe ette kaalutlusõigust kohaliku omavalitsuse poolt negatiivse arvamuse saamisel peale HRS § 9 lõigete 2 ja 3; 4) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks § 9 lõige 2, § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8 (seni kehtinud tähtaegade lühendamine ning ebamõistlikud tähtajad nii vabatahtliku ühinemise kui ka Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse muutmise osas); 5) tunnistada kehtetuks HRS § 24 ning tunnistada § 20 lõige 1 põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles ei nähta ette ühinemistoetust Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel; 6) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks HRS § 24 lõige 1 osas, milles nähakse ette kulude piirmäär. Juuru Vallavolikogu taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-5-16.

4. 31. augustil 2016 esitasid Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu, Järvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, Kõo Vallavolikogu, Käina Vallavolikogu, Leisi Vallavolikogu, Loksa Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, Lüganuse Vallavolikogu, Mäetaguse Vallavolikogu, Nõo Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, Pöide Vallavolikogu, Pühalepa Vallavolikogu, Rakke Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja Ülenurme Vallavolikogu taotluse tunnistada HRS § 3 ja §-d 9–13 kehtetuks vastuolu tõttu PS §-dega 154 ja 158. Lisaks sellele paluvad taotlejad tunnistada HRS § 24 lõige 1 kehtetuks osas, milles see ei anna õigust saada ühinemistoetust neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellel haldusreformi käigus ei ole õnnestunud vabatahtlikult ühineda, ja neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellele ei ole võimalik taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmist HRS § 7 lõike 3 alusel, vastuolu tõttu PS §-ga 154 koosmõjus PS § 12 lõikega 1. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-6-16.

5. 9. septembri 2016. a määrusega liitis Riigikohus kõik eelnimetatud taotlused ühte menetlusse, määrates põhiseaduslikkuse järelevalve asja numbriks 3-4-1-3-16.

6. 15. septembril 2016 esitas Kullamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS § 3, §-d 9–13 ja § 24 lõige 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Kullamaa Vallavolikogu ühines otsuse punktis 4 nimetatud taotluses esitatud põhjendustega ja palus liita taotlus kohtuasjaga nr 3-4-1-3-16 ühte menetlusse. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-7-16.

7. Riigikohus liitis 22. septembri 2016. a määrusega kohtuasja nr 3-4-1-7-16 põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga nr 3-4-1-3-16.

8. 21. septembril 2016 esitas Tõstamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada haldusreformi seadus põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks samas ulatuses ja samadel põhjendustel, nagu oli välja toodud Juuru Vallavolikogu 25. augusti 2016. a taotluses. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-8-16.

9. Riigikohus liitis 23. septembri 2016. a määrusega kohtuasja nr 3-4-1-8-16 põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga nr 3-4-1-3-16.

10. 27. septembril 2016 esitasid Haaslava Vallavolikogu ja Karksi Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS § 3, §-d 9–13 ja § 24 lõige 1 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Haaslava ja Karksi vallavolikogud ühinesid ühistaotluses esitatud põhjendustega ja palusid liita taotlus kohtuasjaga nr 3-4-1-3-16 ühte menetlusse. Taotlus registreeriti Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve asjana nr 3-4-1-9-16.

11. Riigikohus liitis 29. septembri 2016. a määrusega kohtuasja nr 3-4-1-9-16 põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga nr 3-4-1-3-16.

12. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutas taotlusi 4. oktoobri 2016. a avalikul kohtuistungil.

KÕPU VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

13. Taotluse esitaja leiab, et haldusreformi seadus (eelkõige selle 3. peatükk) on vastuolus kohaliku omavalitsuse õigussubjektsuse garantii ja kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga ning rikub õigusselguse, õiguspärase ootuse ning demokraatia põhimõtet. Haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole proportsionaalne. Riik ei ole kaalunud alternatiivseid võimalusi, nt kohaliku omavalitsuse üksuste koostööd.

14. Haldusreformi seadus ei anna mõistlikku tähtaega kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuse ärakuulamiseks ja reformi elluviimiseks. Seadus lühendab varem kehtinud tähtaegu, mis olid ette nähtud haldusterritoriaalsete muudatuste tegemiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 8 lõikes 1, ja see võib tekitada probleeme kohalike omavalitsuste volikogude valimiste korraldamisel.

15. Ühinemistoetust makstakse ebavõrdsetel alustel, kuna HRS § 20 lõike 1 kohaselt makstakse seda üksnes juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksused ühinevad vabatahtlikult. HRS § 24 lõige 1 välistab ühinemistoetuse maksmise sundühendamise korral ning sätestab ühendamisega seotud kulude ülempiiri.

JUURU JA TÕSTAMAA VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUS

16. Taotlejad leiavad, et haldusreformi seadus rikub kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust, õigussubjektsuse garantiid, finantsgarantiid, ärakuulamisõigust ning demokraatia, proportsionaalsuse, võrdsuse, õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtet ning kehtestab reformi elluviimiseks ebamõistlikud tähtajad.

17. Vabariigi Valitsuse algatusel kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamine omavalitsusüksuse miinimumkriteeriumi (HRS § 3) alusel on ebaproportsionaalne. Kuigi haldusreformi eesmärgiks on vajadus tõsta omavalitsusüksuste võimekust pakkuda kvaliteetsemaid avalikke teenuseid, pole teenuste kohta kehtestatud standardeid, mis võimaldaks omavalitsusüksuste võimekust hinnata. Seadusandja pole põhjendanud, miks on selliseks kriteeriumiks valitud just elanike arv 5000 elanikku. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on ainus, mida sundühendamisel arvesse võetakse. Muud kriteeriumid, mis võimaldaks hinnata omavalitsusüksuste võimekust (nt ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaolud), on kõrvale jäetud. Erandid miinimumsuuruse kriteeriumist on ette nähtud üksnes HRS § 9 lõigetes 2 ja 3. Seadusandja ei ole kaalunud, miks ei saa seatud eesmärke täita omavalitsusüksuste koostööd paremini korraldades ja finantseerides. Taotlejad on seisukohal, et õigusselguse huvides oleks haldusreformi puudutav õigusnormistik, sh rakendussätted ja muud lisaregulatsioonid, tulnud kehtestada samal ajal.

18. HRS § 9 lõige 9, mis reguleerib olukorda, kus Vabariigi Valitsuselt sundühendamise ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus esitab HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaoludel ettepaneku kohta negatiivse arvamuse, tagab omavalitsusüksuse ärakuulamisõiguse üksnes näiliselt. Kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvamuse väljaselgitamine ei mõjuta tulemust. Negatiivse arvamuse saamisel, mis ei ole seotud HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 toodud alustega, puudub Vabariigi Valitsusel kaalutlusõigus, mis muudab ärakuulamisõiguse sisutühjaks.

19. Haldusreformi seadus võeti vastu ja jõustati põhjendamatult kiiresti, seaduse menetlemine on olnud formaalselt põhiseadusvastane, kuna ei ole järgitud hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE). HÕNTE § 1 kohaselt oleks tulnud koostada seaduse väljatöötamiskavatsus, kontseptsioon ja seaduse mõju järelhindamine. Haldusreformiseaduse eelnõus põhjendati seaduse kiire vastuvõtmise vajadust Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis ette nähtud tähtajaga ja väljatöötamiskavatsusest loobumist sellega, et koalitsioonipartnerid on haldusreformiseaduse vajaduses kokku leppinud, olemas on arvukad analüüsid ja uuringud ning arutelud avalikkuses on kestnud aastaid. Taotlejad leiavad, et haldusreformi seadus on Eesti õiguskorras põhimõttelise tähendusega ning seetõttu oleks tulnud seda eriti selgelt põhjendada ning võimalikke lahendusi võrrelda ja kaaluda.

20. Haldusreformi seadusega lühendati haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses ette nähtud tähtaegu. Vabatahtlikuks ühinemiseks on kohaliku omavalitsuse üksustele antud ebamõistlikult lühike tähtaeg.

21. HRS § 24 lõige 1 välistab ühinemistoetuse maksmise kohaliku omavalitsuse üksusele, kelle puhul algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus. Neid kohaliku omavalitsuse üksusi koheldakse ebavõrdselt võrreldes vabatahtlikult ühinenud kohaliku omavalitsuse üksustega, kellele makstakse ühinemistoetust HRS § 20 lõike 1 alusel. Lisaks sellele on HRS § 24 lõikes 1 sätestatud ühinemisega seotud kulude ülempiir. Kuna sundühendamise on kehtestanud riik seaduse alusel, tuleb kõik sellega kaasnevad kulud katta riigieelarvest.

ABJA, EMMASTE, HAASLAVA, ILLUKA, JÄRVAKANDI, KAMBJA, KARKSI, KULLAMAA, KÕO, KÄINA, LEISI, LUUNJA, LÜGANUSE, MÄETAGUSE, NÕO, PALA, PÖIDE, PÜHALEPA, RAKKE, TUDULINNA, VAIVARA, ÜLENURME, VALLAVOLIKOGUDE JA LOKSA LINNAVALIKOGU TAOTLUS

22. Esiteks leiavad taotlejad, et HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on põhiseaduse vastane, kuna riivab ebaproportsionaalselt PS § 154 lõikest 1 ja §-st 158 tulenevat kohaliku omavalitsuse üksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid.

23. Riive eesmärk tagada, et haldusreformi tulemusena moodustuksid piisava võimekusega kohaliku omavalitsuse üksused, kes suudaks täita kõiki seadusega neile pandud ülesandeid ning tagada kvaliteetseid avalikke teenuseid, on üldiselt põhiseadusega kooskõlas, kuid piisavalt määratlemata. Tegemist on üksnes haldusterritoriaalse reformiga, mida ei saa ellu viia ilma sisulise haldusreformita. Kohaliku omavalitsuse üksuste osutatavad avalikud teenused ja nende kvaliteet määratakse täpsemalt kindlaks alles reformi teises etapis. Kuna riive legitiimne eesmärk on piisavalt määratlemata, on riive põhiseaduslikult õigustamatu.

24. Taotlejad on seisukohal, et ilma lisakriteeriumiteta ja reformi teise etapi elluviimiseta ei ole võimalik tõsikindlalt väita, et omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on eesmärgi saavutamiseks sobiv abinõu. Elanike arvu mõju kohaliku omavalitsuse võimekusele on erinev ning ei eksisteeri üldist kohaliku omavalitsuse optimaalset suurust. Abinõu ei ole ka vajalik, sest seadusandja on põhjendamatult kõrvale jätnud eesmärgi saavutamiseks leebema meetme, milleks on omavalitsusüksuste koostöö avalik teenuste osutamisel. Kuigi omavalitsusüksuste võimekuse tagamine on riigi kohustus, on riigi tegevus nende koostöö korraldamisel, soodustamisel ja rahastamisel olnud puudulik. Samuti ei ole abinõu mõõdukas, kuna kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse riive on sedavõrd intensiivne, et riive eesmärk seda üles ei kaalu. Riive oleks leebem, kui lisaks elanike arvule oleks haldusterritoriaalse jaotuse muutmisel arvestatud ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud kriteeriume, mida HRS § 9 lõige 3 lubab aga arvestada vaid omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumist erandeid tehes. Riive eesmärk ei ole piisavalt määratletud, mistõttu ei ole selle kaalukust võimalik hinnata, ja seadusandja ei ole tõestanud abinõu sobivust.

25. Teiseks on taotlejad seisukohal, et ka haldusreformi seaduse 3. peatükis sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse sundühendamine on vastuolus kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse garantiiga. Riive seisneb selles, et HRS § 9 lõike 2 ja lõike 9 punkti 2 ning § 13 lõike 1 järgi võib Vabariigi Valitsus otsustada muuta kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalset korraldust sundkorras ja vastu nende tahtmist. Taotlejate hinnangul on sundühendamisest tulenev riive ebaproportsionaalne samadel põhjustel, mis toovad kaasa HRS § 3 põhiseadusvastasuse. Riive eesmärk on ebapiisavalt määratletud ja pole võimalik tõsikindlalt väita, et kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamine aitab tõsta nende võimet osutada avalikke teenuseid. Samuti ei pruugi sundühendamise tulemusel tekkinud omavalitsusüksused saavutada HRS §-s 3 ette nähtud miinimumsuurust. Kohaliku omavalitsuse üksuse võimekust ja avalike teenuste kvaliteeti on võimalik tõsta ka muude meetmetega.

26. Kuna haldusreformi eesmärk ei ole piisavalt määratletud, siis ei ole kohaliku omavalitsuse üksustel sundühendamise käigus tõhusat võimalust avaldada sundühendamise kohta arvamust. Seega on sundühendamine vastuolus ka PS §-ga 158.

27. Lisaks riivab sundühendamine nii õigusselguse kui ka õiguspärase ootuse põhimõtet (PS § 10), kuna pole selge, milliseid ja mis kvaliteediga avalikke teenuseid peavad kohaliku omavalitsuse üksused osutama. HRS § 9 lõige 9 on normitehniliselt ebaselge, kuna ei määra kindlaks, milliseid kriteeriumi võib Vabariigi Valitsus võtta arvesse haldusreformi juures kõige olulisema, lõpliku kaalutlusotsuse tegemisel. Sundühendamisega kaasneb ka vacatio legis põhimõtte riive, kuna kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamiseks ette nähtud tähtajad on ebapiisavad.

28. Sundühendamine võib riivata ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega kaasnevaid tagatisi (PS §-d 154 ja 156). Juhul, kui sundühendatavad kohaliku omavalitsuse üksused ei lepi seaduses sätestatud lühikese aja jooksul kokku valimiste korralduses, teeb valimiste korraldust puudutavaid otsuseid nende eest maavanem (HRS § 12 lõige 9). Valimiste korraldamiseks ei pruugi jääda mõistlikku aega. HRS § 9 lõige 1 lühendab ETHS § 8 lõikes 1 sätestatud tähtaega, mille järgi saab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmise algatada mitte hiljem kui üks aasta enne kohaliku omavalitsuse volikogu korralisi valimisi. Kohaliku omavalitsuse üksusele tuleb võimaldada piisav aeg valimiste korraldamiseks, sh valimiskampaania tegemiseks, ja tagada valijatele ja kandidaatidele kindel teadmine, millise territooriumi volikogu valitakse. Valimiskorralduse riive on eriti tugev juhul, kui ühinemisega kaasnevad kohtuvaidlused.

29. Lisaks sellele mõjutab sundühendamine negatiivselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust ja sellega seotud subsidiaarsuse ja demokraatia põhimõtteid, finantsgarantiid ning kohaliku omavalitsuse õiguste kaitse garantiid.

30. Kolmandaks leiavad taotlejad, et HRS § 24 lõikes 1 sätestatud ühinemistoetuse maksmise piirand on vastuolus kohaliku omavalitsuse üksuse finantsgarantiiga (PS § 154) ja võrdse kohtlemise põhimõttega (PS § 12 lõige 1). HRS § 20 lõige 1 näeb ette ühinemistoetuse maksmise vabatahtliku, st kohaliku omavalitsuse volikogude algatatud ühinemise korral, kusjuures toetuse suurus sõltub kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvust. HRS § 24 lõige 1 aga välistab ühinemistoetuse maksmise juhul, kui ühinemine toimub sundkorras Vabariigi Valitsuse algatusel. Sellisel juhul hüvitatakse ühinemisega seotud kulud riigieelarvest kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga on vastuolus, kui riigieelarvest makstav hüvitis ei kata sundühinemisega seotud kulusid. Taotlejad on seisukohal, et HRS § 24 lõikest 1 tulenevaks ebavõrdseks kohtlemiseks puudub põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk ja riive on ebaproportsionaalne, kuna vabatahtliku ühinemise võimalikkus ei pruugi sõltuda kohaliku omavalitsuse üksuse tahtest.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

31. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et haldusreformi seaduse vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas. Eesmärk suurendada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekust on kaalukas ja põhiseaduspärane. Seadusandja on kehtestanud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse riivamise tingimused seaduses ning selgelt ja täpselt piiritlenud täitevvõimu volitused haldusreformi elluviimisel.

32. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi kehtestamine on poliitiline valik, mis on kooskõlas haldusreformi eesmärgiga. See on prognoosotsus, mille tegemisel on arvestatud ekspertide arvamusi. Miinimumsuuruse kriteeriumi kehtestamine seaduses informeerib kohaliku omavalitsuse üksusi ja sealseid elanikke juba vabatahtliku ühinemise etapis, millise väikseima suurusega kohaliku omavalitsuse üksused pärast haldusreformi on, ning annab Vabariigi Valitsusele käitumisjuhendi. Miinimumsuuruse kriteeriumi ei muuda põhiseadusvastaseks ka see, et puudutatud kohaliku omavalitsuse üksustes väheneb mõneti elanike võimalus mõjutada valimistulemusi ja otsuseid hakatakse tegema neist geograafiliselt kaugemal.

33. Riigi haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel võimaldab saavutada haldusreformi eesmärke ka nendes Eesti territooriumi osades, kus kohaliku omavalitsuse üksused ühinemises ise omavahel kokkuleppele ei jõua. Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise kaheksa kuud enne 2017. a korralisi kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi ja see peab olema otsustatud 2017. a 15. juuliks ehk kolm kuud enne valimisi. Enne seda on kohaliku omavalitsuse üksustel piisavalt aega otsida endale sobivaimad liitumisvõimalused. Selliselt kehtestatud tähtajad väldivad menetluse kandumist mitmesse volikogu valimise tsüklisse ning vähendavad haldusreformi elluviimisega seotud kulusid ja menetluskoormust. Samuti ei kesta liiga kaua määramatus, mis võib haldusreformi venimise korral kohaliku kogukonna elu häirida. Reformi sama kiireks ja efektiivseks elluviimiseks pole selgeid alternatiive. Haldusreformi elluviimine üksnes vabatahtliku ühinemise kaudu ei pruugi viia soovitud eesmärgini.

34. Haldusreformi seadus ei muuda võrreldes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses sätestatuga oluliselt kohaliku omavalitsuse üksuste ja kohaliku kogukonna õigusi, ühinemise toiminguid ja nende tähtaegu, mis eelnevad kohaliku omavalitsuse volikogude korralistele valimistele. HRS §-d 6 ja 12 näevad ette kohaliku omavalitsuse üksuse kohustuse selgitada välja elanike arvamus. HRS § 9 lõige 2 kohaselt antakse kohaliku omavalitsuse üksusele võimalus esitada kolme kuu jooksul arvamus haldusterritoriaalset korraldust ja haldusüksuse piiride muutmist puudutava Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu kohta. Seega arvestatakse piisavalt ka kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuse ärakuulamise õigusega.

35. Üks põhiseaduskomisjoni liige märkis, et valdades, mis liidetakse 2017. aastal, selguvad valimisringkonnad ja volikogu suurus liiga hilja enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi, mis võib mõjutada valimistega seotud tagatisi (PS § 156). Valimiste toimumise ajaks ei pruugi olla lahendatud ka kohtuvaidlused. See paneb volikogu kandidaadid ja valijad olukorda, kus nad ei saa olla täiesti veendunud, millise territooriumi suhtes volikogu valida tuleb.

36. HRS § 24 lõikes 1 sätestatud ühinemistoetuse maksmise eesmärgiks on soodustada kohaliku omavalitsuse üksuste omaalgatuslikku ühinemist, mistõttu on ebavõrdseks kohtlemiseks olemas mõistlik ja asjakohane põhjus. Sundühinemisega seotud kulude hüvitamise ülempiiri põhiseaduspärasust tuleks hinnata konkreetse vaidluse käigus.

37. Kolm põhiseaduskomisjoni liiget jäid eriarvamusele ja leidsid, et omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium ja kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamine on põhiseadusega vastuolus. Sundühinemise elluviimiseks on ette nähtud ebamõistlikult lühike aeg ja kohaliku omavalitsuse üksustel ei ole tõhusat võimalust avaldada ühendamise kohta arvamust, samuti pole kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele piisavalt selgitatud sundühendamise mõjusid. Pole võimalik väita, et sundühendamine võimaldab tõsta kohaliku omavalitsuse üksuste võimekust. Põhiseadusega on vastuolus ka HRS § 24 lõige 1, kuna välistab ühinemistoetuse maksmise omavalitsusüksustele, keda ühendatakse sunniviisiliselt, koheldes neid põhjendamatult ebavõrdselt.

38. Kohtuistungil jäi Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees kirjalikult esitatud arvamuse juurde.

Õiguskantsler

39. Õiguskantsler on seisukohal, et sundühendamist võimaldavad sätted riivavad kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse garantiid, kuid haldusreformi seadus jääb põhiosas Riigikogule põhiseadusega antud valikuruumi piiridesse.

40. Riive on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kuna järgitud on kohaliku omavalitsuse üksuse ärakuulamise nõuet (PS § 158). Kuigi HRS § 9 lõige 2 kohaselt jääb Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise algatamiseks ja selle kohta arvamuse avaldamiseks minimaalselt kolm kuud, võib seda pidada piisavaks, sest juba vabatahtliku ühinemise võimalusi kaaludes peavad omavalitsusüksused olulisi asjaolusid välja selgitama ja kaaluma. Kohaliku omavalitsuse piiride muutmiseks on valitud tähtsusekohane vorm, mis võimaldab vältida täidesaatva võimu omavoli. Sundühendamise võimalus on kehtestatud seadusega ja seadusandja on sundühendamise kriteeriumid piisavalt määratlenud peamiselt HRS §-s 3 omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi ja § 9 lõikes 3 sätestatud võimalike erandite kaudu. Eelnõu väljatöötamiskavatsuse puudumine ei muuda seadust formaalselt põhiseadusvastaseks, kuna eelnõu menetlus on põhjendatult kiireloomuline ja olemas on varasemad sisuliselt haldusterritoriaalset reformi põhjendavad väljatöötamiskavatsused, samuti poleks väljatöötamiskavatsuse puudumine oluline menetlusviga.

41. Pole üheselt selge, milliseid materiaalseid nõudeid sisaldab põhiseadusest tulenev piiratud individuaalse õigussubjektsuse garantii. Tuleb asuda seisukohale, et kohaliku omavalitsuse üksuse piire ei tohi muuta meelevaldselt, st ilma asjakohaste kaalutlusteta. Riigikohtu otsustada on, kas riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuleb lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest. Kontroll peab sarnanema pigem kaalutlusvigade kontrollile halduskohtus. Haldusterritoriaalse reformi eesmärgid (HRS § 1 lõige 2) on asjakohased. Seadusandja on kaalunud teisi lahendusvariante ja pole alust väita, et oleks alternatiive, mis vähem riivates viiks sama hästi seadusandja taotletud eesmärkide saavutamiseni.

42. Olukorras, kus sundühendamise võimaluse rakendamine pole veel teada, ei saa anda hinnangut konkreetse sundühendamise põhjendatusele. Oleks olnud kohane võtta haldusterritoriaalseid muudatusi sätestava regulatsiooniga samal ajal vastu ka rakendusseadus ja avalike teenuste osutamise standardid, mis võimaldaksid kohaliku omavalitsuse haldussuutlikkust paremini hinnata, kuid selle tegemata jätmine ei tingi haldusreformi seaduse vastuolu põhiseadusega.

43. Siiski on põhiseadusest tulenevate õiguskindluse ja demokraatia põhimõtetega vastuolus HRS § 9 lõikes 2 ja § 13 lõikes 1 sätestatud tähtajad ning HRS § 9 lõike 1 teine lause ja § 28 punkt 2 osas, mille kohaselt ei kohaldata Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ETHS § 8 lõiget 1. Sundühendamine on planeeritud ajaliselt kohaliku omavalitsuse valimistele sedavõrd lähedale, et sundühendamise määruse võimalik kohtulik vaidlustamine tekitab olukorra, kus volikogu kandidaatidele ja valijatele ei ole piisavalt varakult selge, millise kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes valimised toimuvad. Õiguslik selgus selles, millise kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil valimised korraldada, on otseselt seotud kohaliku omavalitsuse tagatistega. Sundühendamise otsustamise tähtaeg (HRS § 13 lõige 1) ja tähtaeg, mil maavanem peab kohaliku omavalitsuse volikogu asemel tegema valimistoimingud ja otsused (HRS § 12 lõige 9), on teineteisele sedavõrd lähedal, et kohaliku omavalitsuse volikogul ei pruugi jääda pärast sundühendamise otsusest teada saamist piisavalt aega, et ise neid toiminguid ja otsuseid teha. Samuti pole üheselt selge, kas HRS § 13 lõige 1 alusel vastu võetud Vabariigi Valitsuse määruse saab vaidlustada halduskohtus halduskohtumenetluse seadustikus ette nähtud korras ja/või põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel otse Riigikohtus. Kummalgi juhul ei pruugi kohtumenetluse lõpu ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste vahele jääda piisavalt aega. Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei näe kohaliku omavalitsuse volikogule ette tähtaega Riigikohtule taotluse esitamiseks, võib kohtuvaidlus tekkida vahetult enne valimisi.

44. Kohaliku omavalitsuse üksustele vabatahtlikuks ühinemiseks kehtestatud tähtajad ei ole põhiseadusega vastuolus, sest kokku vähemalt kuue kuu pikkust ajavahemikku saab pidada piisavaks ja need teenivad eesmärki selgitada moodustatavad kohaliku omavalitsuse üksused välja aegsasti enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi.

45. HRS § 24 lõike 1 esimene lause, mis näeb ette ühinemistoetuste maksmise ainult vabatahtlike ühinemiste korral, ei riiva kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS § 154 lõige 2) ja on põhiseadusega kooskõlas. Kohalikule omavalitsusele tuleb tagada piisavad rahalised vahendid tema ülesannete täitmiseks, sõltumata ühinemistoetusest. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantii ei hõlma seadusandja valitud kaalutlustel antavat boonust. Kohaliku omavalitsuse üksus ei pea saama tugineda võrdse kohtlemise põhimõttele, vaid pigem üldisemale meelevaldse kohtlemise keelule. Seadusandja soov mõjutada kohaliku omavalitsuse üksusi neile ühinemistoetuse maksmisega vabatahtlikult ühinema on asjakohane kaalutlus ja põhiseaduslikult lubatav. Ühinemistoetuse maksmise tingimused kehtivad kõigile kohaliku omavalitsuse üksustele ühesugustena, kuigi alati ei sõltu nende täitmine ainult ühinemistoetusest ilma jäävast kohaliku omavalitsuse üksusest.

46. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga on aga vastuolus HRS § 24 lõike 1 teises lauses ette nähtud ühinemiskulude katmise piirmäär (100 000 eurot). Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud tuleb katta riigieelarvest. Piirmäära kehtestamise asemel saab ebamõistlike kulude tekitamist vältida kulude põhjendatuse kontrollimisega.

47. Kohtuistungil jäi õiguskantsler oma arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

Vabariigi Valitsus

48. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium ja sellest lähtuv haldusterritoriaalse korralduse muutmine on haldusreformi eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne abinõu. Haldusreformi eesmärgiks on toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Seega on eesmärgiks luua eeldused, et omavalitsusüksused oleks võimelised täitma oma põhiseaduslikke kohustusi ning tagama elanike põhiõigusi.

49. Vabariigi Valitsus leiab, et haldusreformi eesmärk on piisavalt selge, miinimumsuuruse kriteerium põhjendatud ja omavalitsusüksuste osutatavad avalikud teenused määratletud. Omavalitsusüksuse võimekuse analüüsimisel ja omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi sätestamisel on lähtutud kehtivates seadustes (eelkõige kohaliku omavalitsus korralduse seaduses, sotsiaalhoolekande seaduses, noorsootöö seaduses, ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduses) kehtestatud kohustustest.

50. Vabatahtlikkusel põhinevate haldusterritoriaalsete ümberkorraldustega ei ole soovitud tulemust saavutanud. Kuigi Eesti territoriaalse haldusjaotuse seadus, mis näeb ette omavalitsuste ühinemise alused, on kehtinud 21 aastat, ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seadus (KOÜS), mis näeb ette ühinemistoetuse maksmise ja muude soodustuste tegemise omal algatusel ühinevatele omavalitsustele, kehtib juba 12 aastat, on 80% omavalitsustes elanike arv endiselt alla 5000 ja üle pooltes omavalitsustes jääb elanike arv alla 2000.

51. Soovitud tulemust ei ole saavutatud ka kohalike omavalitsuste koostöö kaudu, kuna omavalitsusüksused ei ole seda võimalust aktiivselt kasutanud. Isegi kui omavalitsusüksused oleks olnud koostöövõimaluste kasutamisel aktiivsemad, võib saada takistuseks elanike väike arv. Koostöö kaudu ei ole võimalik siiski täita kõiki kohaliku omavalitsuse tuumikfunktsioone.

52. Enne kui Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise, on miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastaval kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik otsustada, kuidas enda haldusterritoriaalne korraldus sellega kohandada. Samuti on omavalitsusüksusele võimalik kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandit. Kohaliku omavalitsuse üksus peab tegema selleks ettepaneku ja esitama taotluse, mille seletuskirjas tuleb selgitada lisaks ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud mõjude ja asjaolude arvestamisele ka seda, kuidas erandi kohaldamisel tagatakse kohaliku omavalitsuse üksuse võime täita HRS § 1 lõikest 2 ja §-st 3 tulenevaid nõudeid. HRS § 9 lõike 2 eesmärk ei ole välistada ETHS § 7 lõike 5 kohaldamine. ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolude ja mõjudega tuleb arvestada tervikuna nii omaalgatuslike kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemiste puhul. Seadusandja eesmärgiks ei ole olnud ette näha erandeid võimalikult paljude eluliste olukordade puhuks, sest vastasel korral kaotab haldusreform oma mõtte. HRS § 9 lõike 3 punktides 1–3 on sätestatud geograafilised erandid ja HRS § 9 lõike 3 punktis 4 demograafiline erand.

53. Haldusreformi seaduses ette nähtud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tähtajad on piisavad. Volikogu valimiste korra ja tähtaegade kehtestamine on riigielu küsimus, mida ei saa PSJKS § 7 alusel vaidlustada ega hinnata. Seega on ka haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tingitud võimalikud mõjud volikogude valimistele asjaolud, mille kontroll on PSJKS § 7 alusel menetletava asja raames piiratud. Omavalitsusüksusel ei saa olla õiguspärast ootust, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tähtajad püsivad muutumatuna.

54. Omavalitsused on saanud haldusreformi seaduse eelnõuga tutvuda alates eelnõu avalikustamisest 18. detsembril 2015. Soovi korral on omavalitsustel olnud piisav aeg alustada elanike huvides tõhusama omavalitsuskorralduse ettevalmistamist. Haldusreformi seadus jõustus 1. juulil 2016 ning hiljemalt sellest ajast on omavalitsustele teada, et 1. jaanuariks 2017 ühinemises kokku leppimata jätmisel algatab Vabariigi Valitsus hiljemalt 15. veebruaril 2017 ühinemise nende eest. Omavalitsustel on olnud piisavalt aega, et omal algatusel ühineda või valmistuda Vabariigi Valitsuse algatatavaks ühinemiseks. Haldusreformi seaduses sätestatud tähtajad peaaegu kattuvad Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses sätestatud tähtaegadega.

55. Ei ole sisulist vahet, kas Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrus on tehtud haldusreformi seaduse või Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel. Kummalgi juhul ei peata määruse vaidlustamine selle kehtivust ja valimised toimuksid uutes haldusterritoriaalsetes piirides. Kui kohus peaks vaidluse ajaks määruse kehtivuse peatama, toimuksid valimised vanades piirides. Kummalgi juhul ei tekiks õiguslikku segadust.

56. HRS § 24 lõige 1, mis välistab sundühendamise korral ühinemistoetuse maksmise, kuid näeb ette ühinemiskulude hüvitamise, ei riiva kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, vaid on kohaliku omavalitsuse finantsgarantii kaitsenorm. Omal algatusel ühinevatele omavalitsustele makstav toetus on Riigikogu legitiimsest poliitilisest eelistusest lähtuv hüve, mida üksnes põhiseaduse alusel pole õigust nõuda. Omal algatusel ühinevad ning sundühendatavad kohalikud omavalitsused ei ole võrdsel positsioonil ning neid võib erinevalt kohelda. Toetuse eesmärk on motiveerida kohalikke omavalitsusi omal algatusel ühinema ja vältida seeläbi liigset riigi sekkumist kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigusesse. Ka seni on kehtinud regulatsioon, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse algatatud ühinemise korral makstakse toetust (KOÜS § 6 lõige 1) ja riigi algatatud ühinemise korral hüvitatakse kulud (ETHS § 7 lõige 6).

57. HRS § 24 lõige 1 saaks riivata kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid üksnes juhul, kui tegelikud ühinemiskulud oleksid ilmselgelt suuremad kui 100 000 eurot. Senised kogemused näitavad, et 100 000 eurot katab ühinemisega seotud otsesed kulud (otsesteks kuludeks mitme ühinejaga omavalitsuste puhul on kulunud ligikaudu 70 000 eurot), mistõttu on kulude ülempiir põhjendatud ja asjakohane. Ülempiiri asjakohasust saab hinnata konkreetse juhtumi põhjal ja vajaduse korral hüvitada ülempiiri ületavad kulud riigieelarvest.

58. Kohtuistungil jäi Vabariigi Valitsus oma arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

Justiitsminister

59. Justiitsminister on seisukohal, et haldusreformi seaduse vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas. Haldusreformi seaduse vastuvõtmisel ei ole rikutud protseduurireegleid. Väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmine ei too kaasa põhiseadusvastasust, sest see on Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud HÕNTE-st tulenev nõue, mis ei sisaldu Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses. Haldusreformi elluviimisel on mõeldud aastaid ja võimalikke lahendusi on mitmeid kordi analüüsitud, samuti eelnes eelnõule faktiliselt väljatöötamiskavatsus 2013. aastal.

60. Haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine riivab õigussubjektsuse garantiid (PS § 154 lõige 1, § 158), kuid riive ei ole ebaproportsionaalne. Omavalitsustel ei ole subjektiivset õigust oodata, et omavalitsussüsteem säilib muutmatuna. Õigussubjektsuse garantii kaitseb vaid konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse õigust tema haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Haldusreformi eesmärk on toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel ja kaitsta sealsete elanike põhiõigusi. Seega on õigussubjektsuse garantii riive vastu ülekaalukas huvi.

61. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium (HRS § 3) on eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik abinõu. Kohaliku omavalitsuse üksustel on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel olnud piisavalt aega vabatahtlikuks ühinemiseks. Justiitsminister möönab, et praegu ei ole lõplikku selgust, milliseid teenuseid peavad kohaliku omavalitsuse üksused osutama hakkama ning kas muutub ülesannete jaotus kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vahel, mistõttu pole võimalik võtta lõplikku seisukohta HRS § 3 proportsionaalsuse kohta. Haldusreformi seaduses sätestatud tähtajad (HRS § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8) on sobivad ja vajalikud haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks kiirendatud korras.

62. Ka haldusterritoriaalse korralduse sundkorras muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel (HRS §-d 9–13) on eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne. Seadusandja on ette näinud kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamise alles pärast seda, kui kohaliku omavalitsuse üksused pole haldusterritoriaalset korraldust omal algatusel muutnud. HRS § 9 lõikes 3 on sätestatud erand, mil Vabariigi Valitsus jätab ühendamise algatamata, kui see oleks asjaolusid arvestades põhjendamatu.

63. Haldusreformi seaduses on tagatud kohaliku omavalitsuse üksustele ärakuulamisõigus (PS § 158) ning antud arvamuse avaldamiseks piisavalt aega. Kohaliku omavalitsuse üksustel on vabatahtlikuks ühinemiseks aega alates haldusreformi seaduse jõustumisest 1. juulil 2016 kuni 1. jaanuarini 2017. Vabatahtlikuks ühinemiseks antud aja jooksul (1. juulist 2016 kuni 1. oktoobrini 2016) tuleb HRS § 6 kohaselt välja selgitada ka elanike arvamus. HRS § 9 lõikes 2 on ette nähtud tähtaeg (15. veebruar 2017), mil Vabariigi Valitsus alustab kohaliku omavalitsuse üksuste sundühendamist. Selleks teeb Rahandusministeerium asjaomasele vallale või linnale ettepaneku, mille kohta on kohaliku omavalitsuse üksusel aega esitada arvamus hiljemalt 15. maiks 2017. HRS § 12 näeb ette Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuse ärakuulamise ja ka elanike arvamuse väljaselgitamise.

64. HRS § 24 lõige 1, mille kohaselt ei maksta kohaliku omavalitsuse üksustele sundühendamise korral ühinemistoetust, ei riiva kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS § 154 lõike 1 teine lause) ja sundühendatavaid kohaliku omavalitsuse üksusi ei kohelda põhjendamatult ebavõrdselt. Ühinemistoetuse maksmise eesmärgiks on motiveerida kohaliku omavalitsuse üksusi ühinema volikogu algatusel, kuna vabatahtlik haldusterritoriaalse korralduse muutmine on mitmes mõttes eelistatum ja osalistele vähem koormav kui Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmine.

65. Kohtuistungil jäi justiitsminister kirjalikus arvamuses esitatud seisukohtade juurde.

Eesti Maaomavalitsuste Liit

66. Eesti Maaomavalitsuste Liit leiab, et haldusreformi seadus võib olla põhiseadusega vastuolus osas, mis puudutab sundühendamise sätteid ja omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi, samuti ühinemistoetuste maksmise piiranguid.

67. Kohalike omavalitsuste sunniviisiline ühendamine on kohalike omavalitsuste õigussubjektsuse intensiivne riive. Samas puudub omavalitsusüksuse võimekuse ja elanike arvu vahel ühene seos – ei ole selge, kuidas muutuvad ühinemise korral teenused paremaks ja kättesaadavamaks. Haldusreform eeldab, et oleks selge, millised on kohaliku omavalitsuse ülesanded ja rahastamispõhimõtted, ent senini pole selgust saavutatud. Tähtajad vabatahtlikuks ja seejärel sunniviisiliseks ühinemiseks on kavandatud selliselt, et ühinevate omavalitsuse ühise toimimise sisulised eeldused ja tingimused võivad jääda kujundamata ja otsused kaalutlemata. Vabatahtliku ühinemise korral saavad omavalitsused valida üksnes sobivama partneri miinimumkriteeriumi täitmiseks, kuid neile pole antud piisavalt aega otsustada ühinemise üle sisulisi kriteeriume kaaludes.

68. Põhiseaduslikult problemaatiline võib olla ka ühinemistoetuse määramine, kuna vabatahtliku ühinemise õnnestumine ei pruugi sõltuda kohaliku omavalitsuse tahtest. Toetuste süsteem peaks olema paindlikum ja läbimõeldum ning arvestama erinevaid olukordi.

Eesti Linnade Liit

69. Eesti Linnade Liit esitas ettepanekud haldusreformi seaduse parandamiseks (suurendada kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaasi ja muuta rahastamismudelit, soodustada vabatahtlikku ühinemist), kuid ei võtnud seisukohta vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasuse kohta. Eesti Linnade Liit märkis, et ei toeta omavalitsuste sundühendamise ideed.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

70. Haldusreformi seaduse (RT I, 21.06.2016, 1) § 3, § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8, §-d 9–13, § 20 lõige 1, § 24, § 28 punkt 2:

„§ 3. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium

Kohaliku omavalitsuse üksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas käesoleva seaduse § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuses elab vähemalt 5000 elanikku (edaspidi omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium).

§ 4. Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine volikogu poolt

(1) Kohaliku omavalitsuse üksus, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt käesolevas seaduses sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ega ole Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 9 lõigete 1 ja 2 alusel esitanud asjaomastele volikogudele ettepanekut alustada läbirääkimisi haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, ei ole saanud teise kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu vastavat ettepanekut või on seni keeldunud läbirääkimiste alustamisest teise kohaliku omavalitsuse üksuse volikoguga, esitab hiljemalt 2016. aasta 1. oktoobriks teistele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks.

[---].

§ 7. Volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemine

[---]

(4) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemiseks esitab asjaomane volikogu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 9 lõike 9 punktides 1, 3, 5 ja 6 nimetatud otsused ning andmed maavanemale hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril.

(5) Asjaomased omavalitsusorganid on kohustatud valimisringkondade ja -jaoskondade, samuti valimiskomisjonide moodustamist ning volikogu liikmete arvu käsitlevad otsused vastu võtma hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks.

[---].

§ 8. Volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine

Vabariigi Valitsuse määrus kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta, välja arvatud käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 sätestatud juhul, võetakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 7¹ lõigete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 1. veebruariks.

§ 9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt

(1) Vabariigi Valitsus algatab valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Nimetatud juhul ei kohaldata Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ega lõikes 4 sätestatut.

(2) Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 2017. aasta 15. veebruaril nende kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust ning millele Vabariigi Valitsus ei kohalda käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud erandit. Rahandusministeerium esitab asjaomastele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 7¹ lõigete 2 ja 3 alusel (edaspidi Vabariigi Valitsuse ettepanek), mille kohta tuleb arvamus esitada hiljemalt 2017. aasta 15. mail. Vabariigi Valitsuse ettepanek võib hõlmata ka omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile vastavaid või kriteeriumile mittevastavaid kohaliku omavalitsuse üksusi, kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §-st 3.

(3) Vabariigi Valitsus võib omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse puhul kohaldada erandit, jättes kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamata juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuse erandiks jäämisega ei kaasne negatiivset mõju Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning täidetud on vähemalt üks järgmistest tingimustest:

1) ühinevad vähemalt kaks kohaliku omavalitsuse üksust, mis moodustavad haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku vähemalt 900 km² ja milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku;

2) moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumidest või nende osadest riigipiiri seaduse § 22 lõike 1 tähenduses Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal piirnev kohaliku omavalitsuse üksus, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku;

3) kohaliku omavalitsuse üksus on mereline saarvald ehk vald, mis asub Eesti territoriaalmeres paikneval saarel, mille territooriumi vald tervikuna hõlmab ja kus teostatakse iseseisvat omavalitsuslikku haldamist;

4) käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustamisel oleva kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv vastas rahvastikuregistri andmete kohaselt 2016. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu vähenemise tõttu ei vasta 2017. aasta 1. jaanuari seisuga enam sellele kriteeriumile.

(4) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku erandi kohaldamiseks käesoleva paragrahvi lõike 3 punktides 1, 2 ja 4 nimetatud tingimustel käesoleva seaduse § 7 alusel esitatavas taotluses. Erandi taotlemist põhjendatakse käesoleva seaduse § 7 lõikes 1 nimetatud seletuskirjas, selgitades lisaks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud mõjude ja asjaolude arvestamisele, kuidas suudetakse erandi kohaldamisel tagada käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §-st 3 tulenevate nõuete täitmine. Käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksus peab erandi saamiseks esitama hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril Rahandusministeeriumile taotluse ja selgitama selles käesolevas lõikes nimetatud nõuete arvestamist.

(5) Vabariigi Valitsus võib käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 2 nimetatud erandi puhul kohaliku omavalitsuse üksuste põhjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ühise piirita haldusterritooriumidest koosneva kohaliku omavalitsuse üksuse.

(6) Vabariigi Valitsus algatab käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud korras ka käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud ühise piirita ühinemist taotlevate omavalitsusüksuste ühendamise omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse või selle territooriumiosaga, kes jääb volikogude algatatud valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kohaselt ühise piirita haldusterritooriumidest koosnevate kohaliku omavalitsuse üksuste vahele.

(7) Vabariigi Valitsus võib enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus arvata ka territooriumiosa ühe kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisust teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7¹ lõike 3 alusel kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes siis, kui asjaomased volikogud ei ole kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud ühinemisel käesoleva seaduse § 6 lõikes 3 sätestatud korras selles kokku leppinud, või muul põhjendatud juhul, kui territooriumiosa üleandmisega tagatakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalne terviklikkus tingimusel, et territooriumiosa üleandmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks.

(8) Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta 2017. aasta 15. maiks arvamust, loetakse nimetatud ettepanek vastuvõetuks.

(9) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku kohta, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, negatiivse põhjendatud arvamuse, siis:

1) võib Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjenduste hindamise tulemusena, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, lõpetada selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, misjärel Rahandusministeerium teavitab sellest viivitamata kohaliku omavalitsuse üksust;

2) hindab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjendusi ning kui tema hinnangul ei ole esitatud põhjendused käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud ajaolusid arvestades piisavalt kaalukad, otsustab omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma määrusega käesoleva seaduse § 13 lõike 1 kohaselt.

(10) Käesoleva paragrahvi lõike 9 punktis 2 nimetatud juhul teavitab Rahandusministeerium enne nimetatud määruse vastuvõtmist sellest viivitamata asjaomaseid kohaliku omavalitsuse üksusi.

§ 10. Piirkondlike komisjonide tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise ettevalmistamisse ning käesoleva seaduse § 9 lõikes 2 ja § 13 lõikes 1 nimetatud Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu väljatöötamisse kaasab Rahandusministeerium piirkondlikud komisjonid, kelle ülesanne on anda Rahandusministeeriumile lisaks § 5 lõikes 2 nimetatule arvamus § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud Vabariigi Valitsuse ettepaneku tegemise ja erandi kohaldamise põhjendatuse kohta.

§ 11. Maavanema tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

Maavanem esitab kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude arvamused Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta koos Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõike 3 punktidest 1 ja 2 tuleneva dokumentatsiooniga Rahandusministeeriumile hiljemalt kolmandal tööpäeval asjaomaste volikogude otsuste saamisest arvates.

§ 12. Kohaliku omavalitsuse üksuse tegevus Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamisel

(1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ja lõikes 4 ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 11 lõikes 4 ja § 23 lõikes 4 sätestatut käesolevas seaduses sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata.

(2) Kohaliku omavalitsuse üksus teeb pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist järgmised toimingud:

1) selgitab välja elanike arvamuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega sätestatud korras;

2) esitab hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale otsuse vormis põhjendatud arvamuse Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta;

3) lepib hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku omavalitsusüksuse nime, haldusüksuse liigi ja sümboolika, haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamise ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamise, lähtudes käesoleva paragrahvi lõigetest 5 ja 6, käesoleva seaduse §-dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-st 9² (edaspidi ühinemiskokkulepe);

4) teeb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud.

(3) Elanike arvamus selgitatakse asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes välja kooskõlas käesoleva seaduse §-ga 6. Elanike küsitluse läbiviimise aeg määratakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud korras. Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole hiljemalt 2017. aasta 15. maiks elanike arvamust välja selgitanud, siis korraldab elanike arvamuse väljaselgitamise asjaomane maavalitsus. Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused kuuluvad eri maakondadesse, korraldab elanike arvamuse väljaselgitamise maavalitsus, kelle maakonna territooriumile jääb suurem osa haldusterritoriaalse korralduse muutmisel moodustuva kohaliku omavalitsuse üksuse elanikest.

(4) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse nime ja haldusüksuse liigi valikul tuleb kohaliku omavalitsuse üksustel küsida enne arvamust kohanimeseaduse § 20 lõike 1 alusel moodustatud kohanimenõukogult. Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud sümboolika tuleb kokku leppida teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 14 lõikes 3 sätestatud tingimuste kohaselt, olles enne sümboolika kokkuleppimist küsinud Riigikantselei arvamust, millega tuleb sümboolika kasutamisel arvestada.

(5) Ühinemiskokkuleppe eelnõu pannakse avalikkusele tutvumiseks välja ning määratakse ettepanekute ja vastuväidete esitamise tähtaeg, mis ei või olla lühem kui 15 kalendripäeva eelnõu avalikustamisest arvates. Ühinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega kõik Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla või linna veebilehel.

(6) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku on saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest vähemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 9¹ alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse, vormistatakse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvad ühinemiskokkulepped ühinemislepingu muudatusena, mille kinnitavad kõik asjaomased volikogud.

(7) Kui kõik asjaomased volikogud ühinemiskokkulepet ei kinnita ning tegemist on kohaliku omavalitsuse üksustega, kellest vähemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 9¹ alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse, lähtutakse käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud küsimuste lahendamisel ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemiskokkulepet ei kinnitata ja ühinemislepingut kinnitatud ei ole, siis lähtutakse käesoleva seaduse §-dest 14‒18. Kohaliku omavalitsuse üksuse nime, liigi ja sümboolika kasutamisel võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõikega 4 aluseks selle kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika, kellega omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus ühendatakse või liidetakse.

(8) Kui Vabariigi Valitsus on algatanud sellise kahe või enama omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse ühendamise, kes ei ole ühinemiskokkulepet kinnitanud, siis võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõikega 4 kasutusele elanike arvult suurima kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika. Kohanimenõukogu ettepanekul võib Vabariigi Valitsus määrata kohaliku omavalitsuse üksusele ka muu nime.

(9) Kui asjaomased volikogud ei ole käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 4 sätestatud toiminguid ja otsuseid teinud hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks või kui volikogude otsused ei ole samased, teeb kohaliku omavalitsuse üksuse asukoha järgne maavanem koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-s 70³ sätestatud valimistoimingud ja kinnitab otsused oma korraldusega hiljemalt 2017. aasta 19. juuliks.

(10) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest ühe territooriumiosa on Vabariigi Valitsus arvanud teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu, ei lepi ühinemiskokkuleppes haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamises kokku, antakse sellele kohaliku omavalitsuse üksusele, kelle koosseisu territooriumiosa haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena arvatakse, üle järgmised varad:
1) territooriumiosal olevad kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjad;
2) territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga otseselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused;
3) proportsioonis kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvu osakaaluga territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga mitteseostatavad kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused, välja arvatud juhul, kui nimetatud võlakohustuste summa on alla 1000 euro.

§ 13. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine

(1) Vabariigi Valitsuse määrus Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta võetakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 7¹ lõigete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 15. juuliks.

(2) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev haldusüksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta jõustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval.

§ 20. Ühinemistoetuse maksmise alus ja määrad

(1) Kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksustele makstakse ühinemistoetust, lähtudes käesolevas paragrahvis sätestatule lisaks käesoleva seaduse §-dest 21‒23. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduses sätestatut, välja arvatud selle § 6 lõikes 2 nimetatud kulude loetelu ja sama paragrahvi lõikeid 3, 6, 7, 8 ja 9, ei kohaldata.

[---].

§ 24. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmine

(1) Vabariigi Valitsuse algatatud kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetusi ei maksta, välja arvatud nende kohaliku omavalitsuse üksuste eest, kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse või kes on käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud tingimustel ühinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse § 13 lõikes 1 nimetatud määruse. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele hüvitatakse riigieelarvest kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse § 6 lõike 2 punktides 1–4¹ või käesoleva seaduse § 12 lõike 2 punktis 4 nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses.

(2) Valdkonna eest vastutav minister võib kehtestada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kulude hüvitamise täpsemad tingimused ja korra. Ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemiskulude hüvitise suuruse kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega.

(3) Käesoleva seaduse § 12 lõigetes 3 ja 9 sätestatu täitmisest tulenevad maavanema kulud kaetakse riigieelarve seaduse § 58 lõike 3 alusel kehtestatud korras.

§ 28. Haldusreformi seaduse muutmine

Haldusreformi seaduses tehakse järgmised muudatused:
[---]
    2) paragrahvi 12 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ja lõikes 4 ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 11 lõikes 4 ja § 17 lõikes 3 sätestatut käesolevas seaduses sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata.”.”

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I
Sissejuhatus

71. Riigikohtule on PSJKS § 7 alusel esitanud taotlused kontrollida haldusreformi seaduse põhiseadusele vastavust 26 kohaliku omavalitsuse üksust. Sisuliselt on tegemist kolme taotlusega, mida Riigikohus menetleb ühes menetluses. Esimene on Kõpu Vallavolikogu taotlus, teine on Juuru ja Tõstamaa vallavolikogude taotlus ning kolmas Abja, Emmaste, Haaslava, Illuka, Järvakandi, Kambja, Karksi, Kullamaa, Kõo, Käina, Leisi, Luunja, Lüganuse, Mäetaguse, Nõo, Pala, Pöide, Pühalepa, Rakke, Tudulinna, Vaivara ja Ülenurme vallavolikogude ning Loksa Linnavolikogu taotlus (edaspidi ühistaotlus).

72. Vallavolikogud paluvad tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks HRS § 3, § 7 lõiked 4 ja 5, § 8 ning Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleerivad HRS §-d 9–13 (seaduse 3. peatükk), samuti HRS § 20 lõike 1, § 24 ja § 28 punkti 2. Juuru ja Tõstamaa vallavolikogud paluvad taotluse ühes alternatiivis tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks haldusreformi seadus tervikuna.

73. Kolleegium käsitleb kõigepealt taotluste lubatavust (II). Seejärel hindab kolleegium haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni (III), kohaliku omavalitsuse volikogude 2017. a valimisi puudutavate sätete (IV) ja haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisega seotud sätete (V) põhiseaduspärasust.

II
Taotluste lubatavus

74. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada seadus kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

75. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille puhul on täidetud kaks eeldust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 44).

76. Esimese tingimuse täitmiseks on vajalik, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada PSJKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 45 lõike 5 teine lause). Praeguses kohtuasjas on kõik asjaga seotud volikogud esitanud Riigikohtule tõendid selle kohta, et volikogud on võtnud koosseisu häälteenamusega vastu otsuse pöörduda taotlusega Riigikohtusse.

77. KOKS § 45 lõike 5 teine lause ei täpsusta, kas volikogu häälteenamusega tuleb vastu võtta üksnes otsus esitada Riigikohtule PSJKS § 7 alusel taotlus või tuleb nõuetekohaselt hääletada Riigikohtule esitatava taotluse enda üle.

78. Praeguses asjas on Kõpu Vallavolikogu nõutava häälteenamusega otsustanud esitada PSJKS § 7 alusel taotluse Riigikohtule (Kõpu Vallavolikogu 21. juuni 2016. a otsuse nr 33 punkt 1) ning volitanud taotlust koostama ja allkirjastama volikogu esimehe (sama otsuse punkt 2). Selle volituse alusel koostatud taotluse üle ei ole volikogu hääletanud. Kõik ülejäänud Riigikohtusse pöördunud volikogud on hääletanud Riigikohtule esitatava taotluse üle.

79. Kolleegium leiab, et PSJKS § 7 ja KOKS § 45 lõike 5 teise lause asjassepuutuvas osas sätestatud nõude esimene eesmärk on anda otsusele pöörduda Riigikohtusse tavapärasest kõrgema häälteenamuse (volikogu häälteenamus) kaudu tugevam legitimatsioon, mis ühtlasi peab välistama põhjendamatud pöördumised Riigikohtu poole. Sellele lisaks on nimetatud sätted loodud kindlustama, et volikogu tahe pöörduda Riigikohtusse on kujunenud vabalt ning täie teadmise juures langetatava otsuse sisust. See demokraatiaprintsiibist tulenev eeldus peab ühtlasi tagama, et põhiseaduslikkuse järelevalve taotlusest ei kujune poliitilise võitluse instrument.

80. Lisaks näeb PSJKS § 8 lõige 1 ette, et õigustloova akti põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus peab olema põhistatud ning selles tuleb märkida põhiseaduse sätted või põhimõtted, millele vaidlustatav õigustloov akt ei vasta. Seegi nõue on kolleegiumi meelest kehtestatud tagamaks, et volikogu otsustaks nõuetekohasel hääletamisel taotluse sisu üle ega piirduks üldsõnalise volitusega Riigikohtusse pöörduda.

81. Nendel põhjustel sisustab kolleegium KOKS § 45 lõike 5 teist lauset asjassepuutuvas osas edaspidi selliselt, et PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumise otsustamiseks peab volikogu hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle. Selline tõlgendus aitab vältida hilisemaid vaidlusi selle üle, kas volikogu taotluse lõpptekst vastab volikogu etteulatuvalt antud volituses sisalduvale tahtele.

82. Kuivõrd Riigikohtu varasemas praktikas ei ole taotluse lubatavust sellest perspektiivist ühetaoliselt käsitletud, ei pea kolleegium põhjendatuks toetuda punktis 81 antud tõlgendusele Kõpu Vallavolikogu taotluse lubatavuse hindamisel. Liiati ei ole kolleegiumil praegusel juhul alust eeldada, et Kõpu Vallavolikogu langetas otsuse pöörduda haldusreformi seaduse sätete põhiseaduspärasuse kontrolliks Riigikohtusse liiga vähese teabe põhjal või et see otsus on muul viisil kallutatud. Debatt haldusreformi põhiseaduspärasuse sõlmküsimuste üle on olnud pikaajaline ja avalik ning oht, et edasiulatuva volituse kaudu oleks võimalik volikogu liikmete teadmatust ära kasutada, on seega peaaegu olematu.

83. Teise tingimuse täitmiseks on vajalik, et taotluses väidetakse kohaliku omavalitsuse põhiseadusest tuleneva tagatise rikkumist. Praeguses kohtuasjas on kõik taotlejad väitnud, et haldusreformi seaduse sätted rikuvad põhiseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatisi: PS §-des 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsusüksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid ning PS §-s 154 sätestatud finantsgarantiid.

84. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et kõik esitatud taotlused on lubatavad ja need tuleb läbi vaadata.

III
Haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseaduspärasuse hindamine

(A) Meelevaldsuse keeld

85. Taotlejad leiavad, et valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse üksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid, mis tuleneb nende hinnangul PS § 154 lõikest 1 ja §-st 158.

86. PS § 154 lõige 1, mille kohaselt kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt, keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus). See säte piirab seadusandja universaalpädevust ja seda konkretiseerivat PS §-st 160 tulenevat pädevust sätestada kohalike omavalitsuste korraldus.

87. Kolleegium leiab, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei sisalda keeldu muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus tingimusel, et seejuures ei kao Eesti õiguskorrast kohaliku omavalitsuse instituut. Siiski on kolleegium seisukohal, et nimetatud sätetest nende koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt (edaspidi meelevaldsuse keeld). See keeld kujutab endast PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse teostamise üldise keelu konkretiseeringut konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses. Kolleegium sisustab sellise keelu järgmiselt.

88. Meelevaldsuse keeld eeldab, et kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes tuleb järgida põhiseaduse formaalseid nõudeid, mida kolleegium käsitleb otsuse osas (C) (vt otsuse punktid 106–113). Lisaks formaalsetele nõuetele vastamisele peab kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olema ka materiaalses mõttes põhiseaduspärane, st teenima põhiseaduspärast eesmärki ning aitama seda saavutada (olema selle saavutamiseks asjakohane). Seda nõuet käsitleb kolleegium otsuse osas (D) (vt otsuse punktid 114–130). Samuti tuleb arvestada PS §-s 158 sätestatut, mille kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata. Selle nõude täidetust kontrollib kolleegium otsuse osas (E) (vt otsuse punktid 131–136).

89. PS § 2 lõige 2 sätestab, et Eesti on riiklikult korralduselt ühtne riik, mille territooriumi haldusjaotuse sätestab seadus. Kolleegium leiab, et nimetatud sättest tuleneb seadusandja avar otsustusruum kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse kehtestamiseks ja selle muutmiseks. Kohalik omavalitsus kujutab endast avalike kohaliku elu küsimuste iseseisvat lahendamist seaduse alusel selle püsielanikkonna poolt nii, nagu seda nõuab kohaliku elu eripära (vt ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 3). Kohaliku omavalitsuse ülesanne on niisiis teatud avalike ülesannete täitmine inimestele võimalikult lähedal. Siiski on Riigikohus korduvalt väljendanud seisukohta, et kohaliku omavalitsuse üksused eksisteerivad küll avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides, kuid nad ei ole põhiseaduse kohaselt mõeldud olema "riigid riigis" (viimati Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. jaanuari 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-30-15, punkt 29). Seadusandjal on sellest tulenevalt suur otsustusruum kohalike omavalitsuste süsteemi kujundamisel.

90. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise materiaalse põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb arvestada sedagi, et kuivõrd PS § 14 paneb seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrval ka kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada põhiõigusi, siis ei saa kohalik omavalitsus olla ise põhiõiguste kandja, vaid nende adressaat (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. jaanuari 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-13-09, punkt 18; Riigikohtu halduskolleegiumi 23. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-43-10, punkt 33).

91. Kuna põhiseadus jätab Riigikogule riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamiseks suure otsustusruumi, siis ei pea kolleegium erinevalt menetlusosalistest võimalikuks haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust hinnates järgida proportsionaalsuskontrolli nõudeid. Kolleegium hindab üksnes seda, kas kõnealust seadust kehtestades on seadusandja täitnud meelevaldsuse keelu tingimusi. Kolleegiumi hinnangul erineb praegune kohtuasi oluliselt taotlustes viidatud asjast nr 3-4-1-8-09, milles 16. märtsil 2010 tehtud lahendis kontrollis Riigikohtu üldkogu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikest tagatistest kinnipidamist proportsionaalsuse testi nõuetest juhindudes. Viidatud lahendi tegemise aluseks olnud õiguslik olustik ei kattu praeguse kohtuasja asjaoludega põhjusel, et 16. märtsi 2010. a kohtuotsuse üheks põhiküsimuseks oli juba moodustatud kohalike omavalitsuste põhiseadusliku finantsgarantii järgimine, samas kui praeguses kohtuasjas vaieldakse haldusjaotuse muutmise põhiseaduspärasuse üle.

(B) Regulatsiooni kirjeldus

92. Vaidluse keskmeks on küsimus, kas Vabariigi Valitsusel on kohustus muuta nende alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalset korraldust, kelle suhtes ta ei saa HRS § 9 lõike 3 alusel teha erandit ja jätta haldusterritoriaalset korraldust muutmata. See küsimus on otseselt seotud HRS § 9 lõigetega 2 ja 9.

93. Vaidlusaluse küsimuse lahendamiseks selgitab kolleegium kõigepealt haldusterritoriaalset reformi reguleerivate seaduste sisu.

94. 1. juulil 2016 jõustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmist – omavalitsusüksuste ühinemist või liitumist, mille käigus võib muuta ka omavalitsusüksuste piire (HRS § 2 lõiked 1 ja 2). Haldusreformi seadus on eriseadus Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse suhtes, mis juba alates 1995. aastast on reguleerinud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse, sh piiride ja nime muutmist. Mõlema seaduse sätteid tuleb kohaldada ka haldusreformi ellu viimisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4).

95. HRS § 2 lõike 3 kohaselt võib haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimuda kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu või Vabariigi Valitsuse algatusel (vastavalt HRS 2. peatükk, §-d 4–8 või HRS 3. peatükk, §-d 9–13). Ka ETHS § 7 lõike 4 kohaselt võib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise, samuti valla või linna piiride ja nime muutmise algatada asjaomane volikogu või Vabariigi Valitsus. Mõlema seaduse järgi otsustab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus määrusega.

96. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses ei ole ette nähtud regulatsiooni juhuks, kui omavalitsusüksused ei nõustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga või ei täida ETHS § 8 lõikes 3 ette nähtud ülesandeid haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Sellisel juhul jääb Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel tehtud Vabariigi Valitsuse ettepanek täitmata ja Vabariigi Valitsus ei tee määrust haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta. Haldusreformi seaduse kohaselt saab aga Vabariigi Valitsus selle seaduse alusel tehtud ettepanekuga mittenõustunud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalset korraldust muuta.

97. Erinevalt Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest seostab haldusreformi seadus Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga. HRS § 3 järgi on omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiks 5000 elanikku.

98. HRS § 4 järgi esitab omavalitsusüksus, kes ei vasta miinimumsuurusele ja kellel ei ole ühinemisprotsess pooleli, hiljemalt 1. oktoobriks 2016 teiste omavalitsusüksuste volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks. Kui omavalitsusüksused jõuavad kokkuleppele, sõlmivad nad ühinemislepingu, millest lähtudes teeb Vabariigi Valitsus hiljemalt 1. veebruariks 2017 määruse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS § 8).

99. Kui 1. jaanuari 2017. a seisuga on elanike arv omavalitsusüksuses alla 5000, kuid volikogu algatatud ühinemine ei ole viinud ühinemislepingu sõlmimiseni või volikogu ei ole ühinemist algatanud, algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise (menetlusosaliste taotlustes ka sundühendamine) Vabariigi Valitsus hiljemalt 15. veebruaril 2017 (HRS § 9 lõike 2 esimene lause).

100. Taotlejad on seisukohal, et HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduv ja Vabariigi Valitsus peab otsustama miinimumkriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse muutmise, kui ei ole alust kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid. Kolleegium on seisukohal, et omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium on Vabariigi Valitsusele siduv üksnes menetluse algatamisel, mitte aga lõppotsuse tegemisel, sest haldusreformi seadus sätestab ka tingimused, millistel Vabariigi Valitsus võib jätta miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata, lõpetades menetluse.

101. HRS § 9 lõike 2 esimene lause paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada vähem kui 5000 elanikuga omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmine. HRS § 9 lõike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellistele kohaliku omavalitsuse üksustele, kellel juba on 1. jaanuari 2017. a seisuga 5000 elanikku, samuti sellistele kohaliku omavalitsuse üksustele, kes on ühinemises kokku leppinud ja kellel pärast ühinemist oleks vähemalt 5000 elanikku.

102. HRS § 9 lõige 9 annab kõigile HRS § 9 lõike 2 alusel Vabariigi Valitsuselt ettepaneku saanud omavalitsusüksustele õiguse esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus (st lükata Vabariigi Valitsuse ettepanek põhjendustega tagasi) ja Vabariigi Valitsusele õiguse lõpetada ettepaneku saanud omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus (HRS § 9 lõige 9 punkt 1) või otsustada omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmine, tehes selleks HRS § 13 lõikes 1 sätestatud määruse (HRS § 9 lõige 9 punkt 2).

103. On oluline, et HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust. Seega paneb seadus Vabariigi Valitsusele kaalumiskohustuse. HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus otsustamisel arvestama sama paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, mistõttu on Vabariigi Valitsuse kaalutlusruum ja tuvastamisele kuuluvad asjaolud määratud kindlaks eelkõige nendes sätetes. HRS § 9 lõikes 9 viidatud Vabariigi Valitsuse kaalutlusruum on HRS § 9 lõike 2 kolmandas lauses sõnastatud järgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §-st 3.

104. Kolleegiumi arvates tuleneb HRS § 9 lõigetest 9 ja 2, et kui omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus, kellele ei saa teha erandit HRS § 9 lõike 3 alusel, on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga, siis ei pea Vabariigi Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes lõpule viima. Järelikult saab Vabariigi Valitsus HRS § 9 lõike 9 punkti 1 alusel lõpetada ka selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab põhjendatud negatiivses arvamuses, et suudab oma ülesandeid nõuetekohaselt täita ka siis, kui omavalitsusüksuses on elanikke vähem kui 5000.

105. Seega on HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium Vabariigi Valitsuse jaoks siduv üksnes haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (ettepaneku tegemisel). Vabariigi Valitsus ei pea algatatud menetlust lõpetama, muutes ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalset korraldust HRS § 13 lõikes 1 nimetatud määrusega. Vabariigi Valitsus võib HRS § 9 lõike 9 punkti 1 alusel jätta ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Kui Vabariigi Valitsus on otsustanud HRS § 9 lõike 2 alusel muuta kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalset korraldust, siis saab kohus vaidluse korral kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on HRS § 9 lõike 9 punkti 2 alusel tehtud määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust.

(C) Haldusreformi seaduse formaalne põhiseaduspärasus

106. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seadus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui selle vastuvõtmisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid, samuti parlamendireservatsiooni, õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtteid (viimati Riigikohtu üldkogu 26. aprilli 2016. a kohtuotsus asjas nr 3-2-1-40-15, punkt 40).

107. Riigikogu võttis haldusreformi seaduse vastu 7. juunil 2016 ja Eesti Vabariigi President kuulutas selle välja 13. juunil 2016. Seadus avaldati Riigi Teatajas 21. juunil 2016 (RT I, 21.06.2016, 1).

108. Haldusreformi seadus sätestab muu hulgas kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega seotud valimistoimingud. PS § 104 lõike 2 punkti 4 kohaselt saab kohaliku omavalitsuse valimise seadust muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Riigikogu võttis haldusreformi seaduse vastu 56 poolthäälega, seega on PS § 104 lõike 2 punkti 4 nõue täidetud.

109. Juuru ja Tõstamaa volikogud leiavad taotluses, et haldusreformi seaduse vastuvõtmisel on rikutud menetluskorda, kuna eelnõu ettevalmistamisel ei koostatud väljatöötamiskavatsust. HÕNTE § 1 lõike 1 esimese lause kohaselt koostab eelnõu ettevalmistaja seaduseelnõu väljatöötamise vajaduse kooskõlastamiseks väljatöötamiskavatsuse.

110. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et 7. juunil 2016 vastu võetud haldusreformi seaduse ettevalmistamisel väljatöötamiskavatsust ei koostatud. Kolleegium leiab, et isegi juhul, kui eelnõu ettevalmistaja oleks rikkunud HÕNTE-s sätestatud nõudeid, ei tooks see kaasa haldusreformi seaduse formaalset põhiseadusvastasust. Põhiseaduse järgi on seaduste vastuvõtmine Riigikogu pädevuses ja seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus (PS § 59 ja § 104 lõige 1). Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses ei ole ette nähtud nõuet koostada eelnõu ettevalmistamise menetluses väljatöötamiskavatsus. HÕNTE on vastu võetud Vabariigi Valitsuse määrusega, mis on kehtestatud Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lõike 3 alusel valitsusasutuste ülesehituse, asjaajamise ja töö korraldamiseks, samuti teenistusliku järelevalve teostamiseks. Eeltoodu tõttu on HÕNTE täitevvõimu enesekorraldusõiguse alusel antud õigusakt, mille eesmärk on õigusloome protsessi parem korraldamine täidesaatva riigivõimu asutustes muu hulgas Vabariigi Valitsuse algatatavate seaduseelnõude osas. HÕNTE ülesanne on seega täidesaatva riigivõimu asutuste omavahelise õigusloometegevuse ühtlustamine enne kui eelnõu esitatakse Vabariigi Valitsusele arutamiseks. Kuna HÕNTE kehtestamine pole osa põhiseaduses ette nähtud seadusandlikust protseduurist, siis ei mõjuta HÕNTE-s kehtestatud nõuded PS § 87 p-s 4 sätestatud pädevust esitada Riigikogule seaduseelnõusid. Põhiseaduse nimetatud sätte järgi on Vabariigi Valitsus pädev algatama seaduseelnõu ja esitama selle parlamendile arutamiseks ka juhul, kui eelnõu ette valmistades pole järgitud HÕNTE-s sätestatud menetluskorda. Kuna HÕNTE kujutab endast osa täitevvõimu enesekorraldusõigusest, siis ei mõjuta selle nõuded ühtlasi ka seaduste vastuvõtmist Riigikogus. Eelnimetatud põhjustel ei muuda tõik, et HÕNTE-s ette nähtud eelnõu väljatöötamiskavatsus jäeti haldusreformi seaduse ettevalmistamise käigus koostamata, selle seaduse põhiseaduspärasust.

111. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenev parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte nõuab, et demokraatlikus riigis peab olulised küsimused otsustama seadusandja. Põhiseadus ei keela seadusandja pädevuses olevate küsimuste delegeerimist täitevvõimule, kui seaduses on piisavalt määratletud täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused, et välistada täitevvõimu omavoli.

112. Kolleegium leiab, et haldusreformi seadus ei ole olulisuse põhimõttega vastuolus. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu küsimus, mille otsustamine peab olema seadusandja pädevuses. PS § 2 lõike 2 kohaselt sätestatakse Eesti riigi territooriumi haldusjaotus seaduses. Territooriumi haldusjaotus selle sätte tähenduses hõlmab ka kohaliku omavalitsuse territoriaalse korralduse. Nõue otsustada haldusjaotus seadusega peab ühtlasi tagama kohaliku omavalitsuse autonoomia. Kolleegium leiab, et seadusandja on haldusreformi seaduses sätestanud reformi eesmärgi, alused ja menetluse. Seejuures on seadusandja näinud ette võimaluse, et omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustab Vabariigi Valitsus, andes Vabariigi Valitsusele seejuures kaalumisõiguse (vt otsuse punktid 102–105). Kolleegiumi hinnangul on Vabariigi Valitsuse algatatava omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused ja kord seaduses piisavalt reguleeritud. Sätestatud on menetluse alustamise ning läbiviimise kord ja tähtajad, samuti kaalutlusõiguse teostamise üldised raamid.

113. Õigusselguse kohta märgib kolleegium, et haldusreformi seaduse kesksemate normide (iseäranis HRS §-d 9 ja 12) sõnastus ei ole kõige ladusam ega vasta alati senises õigusloome protsessis välja kujunenud normitehnilistele traditsioonidele. Seaduses on mitmed normid sõnastatud põhjendamatult pikkade põimlausetena (eriti HRS § 9 lõiked 2 ja 4). Ühe lausega on tahetud väljendada mitut erinevat mõtet, olgugi et normitehniliselt olnuks parem esitada need näiteks eraldi lõigete või punktidena. Kuna haldusreformi seaduses on seadusandja tahte väljendamiseks kasutatud keerulisi lausekonstruktsioone (ülipikki põimlauseid), siis muudab see seaduse lugemise ja sellest arusaamise aeganõudvaks ja võib põhjustada mitmeti mõistetavusi. Normidest arusaamist raskendab ka see, et neis on palju viiteid sama seaduse teistele sätetele ja muudele õigusaktidele. Viidetes nimetatud normid on haldusreformi seaduses ettenähtud normistiku lahutamatuks osaks. Seetõttu tuleb haldusreformi seaduse normide mõistmiseks lugeda samal ajal ka mitmeid teisi õigusakte. Kolleegium peab taunitavaks, kui seaduste sõnastamisel pole pööratud piisavalt tähelepanu seaduseelnõu keele- ja stiilinõuetele. Seaduseelnõu keel peab olema selge, ühetähenduslik ja täpne. Eespool kirjeldatud vajakajäämised raskendavad küll haldusreformi seaduse jälgitavust, kuid ei muuda seadust tervikuna ega selle üksikuid norme õigusselgusetuteks põhiseaduslikus mõttes. Kolleegium toonitab siiski veel kord, et seadusi ette valmistades tuleb järgida õigustloovate aktide keele- ja stiilinõudeid, sh on vaja silmas pidada, et laused poleks liiga pikad ja keeruka konstruktsiooniga. Hinnangu haldusreformi seaduse konkreetsete normide õigusselgusele annab kolleegium nende sätete sisulise käsitlemise käigus.

(D) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni materiaalne põhiseaduspärasus

114. Kolleegium hindab, kas haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioonil on põhiseaduspärane eesmärk ning kas regulatsioon aitab eesmärki saavutada.

115. HRS § 1 lõike 2 kohaselt on haldusreformi eesmärgiks toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesmärgi elluviimiseks nähakse seaduses ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine, mille tulemusena peavad kohaliku omavalitsuse üksused olema võimelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid.

116. Kolleegium on seisukohal, et seadusandja püstitatud eesmärk parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid on põhiseaduspärane.

117. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega on Riigikogu juba varem kehtestanud kohalikule omavalitsusele kohustused korraldada nt sotsiaalteenuseid, -toetusi ja muud sotsiaalabi, eakate hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning teede ehitamist ja korrashoidu, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita (KOKS § 6 lõige 1). Samuti peavad omavalitsusüksused korraldama koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumite ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ja teiste omavalitsusüksuse omanduses olevate asutuste ülalpidamist (KOKS § 6 lõige 2).

118. Avalikud teenused, mida omavalitsusüksused peavad osutama, on seotud põhiõiguste ja ‑vabadustega, mille tagamine on PS § 14 järgi ka kohaliku omavalitsuse kohustus. Juhul kui omavalitsusüksused ei suuda osutada teenuseid piisaval tasemel, võivad põhiõigused jääda kaitseta. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse suutlikkus (vrdl Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 67).

119. Seadusandja on omavalitsusüksuste võimekuse tõstmiseks sätestanud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni, mis näeb üldjuhul ette vähemalt 5000 elanikuga omavalitsusüksuste moodustamise (HRS § 3, § 9). Lõpliku otsustamisõiguse selle üle, millise elanikearvuga omavalitsusüksusi haldusreformi tulemina moodustada, on seadusandja usaldanud Vabariigi Valitsusele (vt otsuse punktid 102–105). Kolleegiumi hinnangul ei ole seadusandja valitud abinõu eesmärgi saavutamiseks ilmselgelt asjakohatu. Arvestada tuleb sedagi, et enne elanike miinimumarvu kindlaks määramist püüdis seadusandja soodustada suuremate omavalitsusüksuste tekkimist ka muul viisil, kehtestades selleks juba 2004. aastal kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse (KOÜS). See abinõu ei osutunud aga tõhusaks, kuna Statistikaameti andmetel oli 1. jaanuari 2016. a seisuga Eestis 213 omavalitsusüksust. Ka omavalitsusüksuste koostöövõimalused ei ole märkimisväärselt parandanud omavalitsusüksuste võimekust.

120. Kolleegiumil ei ole põhjust kahelda seadusandja eelduses, et suuremate omavalitsusüksuste moodustamine võib parandada omavalitsusüksuste avalike teenuste osutamise võimekust. Eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga omavalitsusüksused neile pandud ülesandeid paremini täitma kui väiksema elanike arvuga kohaliku omavalitsuse üksused. Kolleegium ei eita, et abstraktselt võib omavalitsusüksuste võimekuse hindamiseks kasutada ka muid kriteeriume peale elanike arvu, kuid kohtuvõim ei saa siinkohal asuda seadusandja asemele, et pakkuda välja teistsuguseid lähenemisnurki. PS § 2 lõike 2 ja § 3 lõike 1 kohaselt on kohalike omavalitsuste võimekuse aluspõhimõtete kehtestamine selline oluline riigielu küsimus, mille üle on pädev otsustama vaid Riigikogu. Eeltoodud põhjustel ei näe kolleegium põhjust kahelda vähemalt 5000 elanikuga omavalitsusüksuste moodustamise põhiseaduspärasuses.

121. Arvestada tuleb sellegagi, et nagu käesoleva otsuse punktides 103–105 juba näidatud, on seadusandja Vabariigi Valitsusele tema enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta lõpliku otsustuse tegemisel jätnud ulatusliku kaalumisõiguse. Riigikogu ei ole sidunud haldusterritoriaalse korralduse muutmist jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga. Seadusandja on volitanud Vabariigi Valitsust hindama omavalitsusüksuse tegelikku võimekust haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandite kohaldamine). Samuti saab Vabariigi Valitsuse HRS § 9 lõikest 9 tulenevat kaalutlusõigust kasutades lõpetada juba algatatud menetluse, kui muud tegurid kinnitavad, et omavalitsusüksuste ühendamine pelgalt miinimumsuuruse saavutamiseks pole otstarbekas. Viimasel juhul seob HRS § 9 lõige 9 Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse teostamise HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatuga, mille kohaselt peab Vabariigi Valitsus arvestama ka ETHS § 7 lõikes 5 sätestatuga.

122. Eeltoodu tõttu on kolleegium seisukohal, et haldusreformi seaduse sätted, mis annab Vabariigi Valitsusele õiguse otsustada haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle (eelkõige HRS §-d 3 ja 9) ei ole põhiseadusega vastuolus. Regulatsioonil on põhiseaduspärane eesmärk ja regulatsioon aitab seda saavutada.

123. Kolleegiumi hinnangul ei muuda haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseadusvastaseks ka see, et asjakohaste seaduste puudumise tõttu pole praegu selge, milliseid ülesandeid peavad kohaliku omavalitsuse üksused pärast haldusterritoriaalset reformi hakkama täitma, millised on nõuded tulevikus osutatavatele avalikele teenustele ning millised on rahalised vahendid nende ülesannete täitmiseks. Kaebajate arvates on tegu haldusreformi seaduse põhiseadusvastasust tingiva õigusselgusetusega.

124. PS § 154 järgi peavad kohalikud omavalitsused tegelema kahesuguste ülesannetega: lahendama kohaliku elu küsimusi ning täitma neile pandud riiklikke kohustusi.

125. Käesoleva kohtuotsuse tegemise ajal ei ole selge, milliseid uusi riiklikke kohustusi pannakse tulevikus kohalikele omavalitsustele, ent see ei saa tingida haldusreformi seaduse põhiseadusvastasust. Seadusandjal on õigus panna kohalikule omavalitsusele riiklikke kohustusi, järgides PS § 154 lõike 2 teise lause nõudeid. Põhiseadus ei nõua, et kohalik omavalitsus peab ette teadma, milliseid riiklikke kohustusi talle tulevikus pannakse. Selliseid kohustusi võib riik kohalikule omavalitsusele panna seaduse alusel ka ühepoolselt.

126. Sageli, kuid mitte alati, määratakse kohalikule omavalitsusele pandud riiklike ülesannete puhul kindlaks osutatava avaliku teenuse kvalitatiivsed ja kvantitatiivsed nõuded. Kolleegium on seisukohal, et selliste nõuete puudumist ei saa riigivõimule ette heita abstraktselt ja tulevikku suunatult.

127. Riigikohtu üldkogu on 16. märtsi 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 kohaliku elu küsimuste lahendamise kohustuse kohta leidnud, et täitmist vajavaid kohalikke ülesandeid ei ole võimalik ammendavalt loetleda. Ka võivad need ülesanded erinevate omavalitsusüksuste puhul erineda, sõltudes omavalitsusüksuse eripärastest vajadustest, aga ka kohaliku kogukonna eelistustest. Tegemist on selliste kohalike ülesannetega, mille täitmist saab omavalitsusüksuselt konkreetses ajas ja ruumis mõistlikult eeldada. Olulised kohalikud ülesanded, nagu ka nende täitmise nõutav ulatus, on ajas muutuvad suurused, olenedes suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja ühiskonna heaolu tasemest. Muudatused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii täitmist nõudvaid kohalikke ülesandeid kui ka nende täitmise eeldatavat ulatust ja kvaliteeti (punkt 67).

128. Täitmist vajavaid kohalikke ülesandeid mõjutab peale ühiskonnaelu arengu ka seadusandja tegevus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 8. juuni 2007. a otsuses asjas nr 3-4-1-4-07 asunud seisukohale, et seadusandjal on õigus tulenevalt PS §-s 154 sisalduvast lihtsast seadusereservatsioonist kohaliku omavalitsuse iseseisvust piirata, arvates mõned sisult kohaliku elu küsimused viimaste kohaliku elu küsimuste hulgast põhjendatult välja, pidades silmas, et kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik garantii jääks püsima (punkt 12). Samuti ei ole välistatud, et mõni praegune kohaliku elu küsimus muudetakse riigielu küsimuseks.

129. Riigikohtu üldkogu on 16. märtsi 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 rõhutanud, et kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste täitmist tuleb PS § 154 lõike 2 teise lause kohaselt rahastada riigieelarvest ning et omavalitsusüksus võib nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine, mis tagaks kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku kohustuse täieliku rahastamise riigieelarvest, tunnistataks PS § 154 lõike 2 teise lausega vastuolus olevaks. Samuti tekib omavalitsusüksusel, kellele ei ole mingi riikliku ülesande täitmiseks vajalikku raha eraldatud, PS § 154 lõike 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks puuduolevat raha (punkt 74). PS § 154 lõikest 1 tulenev õigus saada piisavalt raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, st võimaldaks täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses (samas punkt 65). Tegemist on küsimusega kohalike omavalitsuste rahastamise materiaalsest põhiseaduspärasusest tulevikus.

130. Kolleegium on eeltoodu põhjal seisukohal, et seadustes tulevikus tehtavad muudatused ja võimalikud probleemid kohalike omavalitsuste rahastamisel ei ole Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi elluviimisel õiguslikuks takistuseks. Olukorras, kus tulevikus kehtima hakkavat seadust ei ole Vabariigi President PS § 107 lõike 1 alusel välja kuulutanud, tuleb HRS § 9 lõike 9 kohaldamisel lähtuda kohaliku omavalitsuse üksuste võimekusest täita kehtiva õiguse järgi kindlaks määratud ülesandeid.

(E) Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksuste ärakuulamine

131. PS § 158 kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.

132. Kolleegium leiab, et haldusreformi seaduses on Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul tagatud omavalitsusüksuse sisuline, mitte pelgalt formaalne ärakuulamine. Kolleegium põhjendab oma arvamust järgmiselt.

133. HRS § 9 lõike 2 teise lause kohaselt esitab Rahandusministeerium asjaomastele omavalitsusüksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse muutmise ja haldusüksuse piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse volikogu saab esitada ettepaneku kohta arvamuse hiljemalt 15. mail 2017 (HRS § 9 lõike 2 teine lause ja lõige 8). Arvestades seda, et Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise hiljemalt 15. veebruaril 2017, on omavalitsusüksusel Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse avaldamiseks vähemalt kolm kuud.

134. Omavalitsusüksus esitab Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse maavanemale põhjendatud otsuse vormis (HRS § 12 lõike 2 punkt 2). Kui Vabariigi Valitsus saab omavalitsusüksuse põhjendatud arvamuse, võib ta lõpetada selle omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse (HRS § 9 lõike 9 punkt 1). Kui Vabariigi Valitsuse hinnangul ei ole omavalitsusüksuse arvamuses esitatud põhjendused piisavalt kaalukad, otsustab Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma määrusega (HRS § 9 lõike 9 punkt 2, § 13). Viimasel juhul teavitab Rahandusministeerium enne määruse vastuvõtmist viivitamatult asjaomaseid omavalitsusüksusi (HRS § 9 lõige 10). Asjaomastel omavalitsusüksustel on võimalik Vabariigi Valitsuse määruse seadusele vastavust vaidlustada kohtus.

135. Haldusreformi seadus paneb Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksusele kohustuse selgitada elanike arvamus välja küsitluse läbiviimise teel (HRS § 12 lõike 2 punkt 1 ja lõige 3).

136. Kohustus välja selgitada elanike arvamus ei tulene PS §-st 158. Kolleegium on seisukohal, et PS §-st 158 tuleneb riigi täitevvõimu kohustus kuulata ära kohaliku omavalitsuse üksuse organi arvamus. Kolleegium märgib, et ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ei nõua kohalike elanike arvamuse ärakuulamist. Harta artikkel 5 sätestab: „Kohaliku omavalitsuse üksuse piire ei muudeta asjaomase kohaliku kogukonnaga eelnevalt nõu pidamata; kui seadus lubab, võib seda teha rahvahääletuse teel.“ („Changes in local authority boundaries shall not be made without prior consultation of the local communities concerned, possibly by means of a referendum where this is permitted by statute.“). Harta jätab sellega ühinenud riigi otsustada, kas korraldada rahvahääletus, mis Eesti õiguskorra kohaselt on siduva iseloomuga, või rahvaküsitlus, mis Eesti õiguskorras siduvat õiguslikku jõudu ei oma, või anda elanike arvamuse andmine kogukonda esindava kohaliku omavalitsuse organi pädevusse.

(F) Menetlustähtajad Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel

137. Taotlustes on vaidlustatud ka tähtaegu, mille kestel peab Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus pärast 15. veebruari 2017 tegema seaduses sätestatud toiminguid või vastu võtma seaduses sätestatud otsused. Tähtajaks selliste toimingute tegemata jätmise või otsuste vastu võtmata jätmise tagajärjeks on see, et Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksuse asemel teeb need otsustused riigi täitevvõim (HRS 12 lõike 3 kolmas ja neljas lause ning lõige 9) või saabuvad seadusega selgelt ja ühemõtteliselt sätestatud tagajärjed (HRS § 9 lõige 8 ning § 12 lõiked 7, 8 ja 10).

138. Kolleegium on seisukohal, et seadusega sätestatud vajalike toimingute ja otsuste tähtajaks tegemata jätmise korral on vältimatu, et nende tegemise pädevus läheb üle riigi täitevvõimule või saabuvad seadusega selgelt ja ühemõtteliselt kindlaks määratud. Seega tuleb hinnata, kas seadusega sätestatud tähtajad on piisavad selleks, et kohaliku omavalitsuse üksus saaks vastavates küsimustes teostada enesekorraldusõigust. Kui tähtajad on liiga lühikesed, võivad need olla põhiseadusvastased. Kuigi haldusreformi seadusega sätestatud mitmed menetlustähtajad on lühemad nendest, mis on sätestatud Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses, ei saa pelgalt see asjaolu kaasa tuua haldusreformi seadusega sätestatud tähtaegade põhiseadusvastasust. Seepärast ei nõustu kolleegium Kõpu Vallavolikogu väitega, et põhiseaduse vastased on HRS § 9 lõike 1 teine lause ja selles HRS § 28 punktiga 2 tehtud 1. jaanuarist 2017 jõustuvad muudatused, mille järgi ei kohaldata Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi käigus ETHS § 9 lõiget 3¹, lõike 8 teist lauset, lõike 9 punkti 2 ja lõiget 13, § 9¹ lõike 1 punkte 3, 4, 5, 6 ja 7 ning KOVVS § 11 lõiget 4 ja § 17 lõiget 3.

139. Järgnevalt käsitleb kolleegium seda, mida kohaliku omavalitsuse üksus peab tegema pärast seda, kui Vabariigi Valitsus on hiljemalt 15. veebruaril 2017 teinud talle haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku.

140. Esiteks tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2016. a määrusega nr 87 vastu võetud korra alusel välja selgitada elanike arvamus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS § 12 lõike 2 punkt 1). Elanike arvamuse väljaselgitamiseks tuleb 23. ja 24. aprillil 2017 korraldada rahvaküsitlus (korra § 17 lõige 3). Küsitluse tulemused kinnitab volikogu (korra § 17 lõige 6). HRS § 12 lõike 3 järgi tuleb elanike arvamus välja selgitada hiljemalt 15. maiks 2017.

141. Teiseks tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale esitada põhjendatud arvamus Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta (HRS § 12 lõike 2 punkt 2).

142. Elanike arvamuse välja selgitamata jätmine ning maavanemale 15. maiks 2017 põhjendatud arvamuse esitamine või esitamata jätmine ei võta kohaliku omavalitsuse üksuselt kohustust teha järgnevaid toiminguid.

143. Kolmandaks tuleb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku leppida omavalitsusüksuse nime, haldusüksuse liigi ja sümboolika, haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamine ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamine, lähtudes HRS § 12 lõigetest 5 ja 6 ja §-dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-st 9² (HRS § 12 lõike 2 punkt 3).

144. Neljandaks tuleb ühinemiskokkuleppe eelnõu panna avalikkusele tutvumiseks välja ja määrata ettepanekute ja vastuväidete esitamise tähtaeg, mis ei või olla lühem kui 15 kalendripäeva eelnõu avalikustamisest arvates. Ühinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega kõik Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla või linna veebilehel. Seadus ei sätesta sõnaselgelt tähtaega, mille jooksul peavad volikogud ühinemiskokkuleppe kinnitama. Kuna HRS § 13 lõige 1 sätestab, et Vabariigi Valitsuse määrus tuleb vastu võtta hiljemalt 15. juuliks 2017, siis on see tähtaeg volikogudele otsuste vastuvõtmisel orientiiriks.

145. Viiendaks kohustab HRS § 12 lõike 2 punkt 4 volikogu tegema koostöös teiste asjaomaste volikogudega hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud.

146. Kuuendaks tuleb HRS § 12 lõike 2 p-s 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse nime ja haldusüksuse liigi valikul küsida arvamust kohanimeseaduse § 20 lõike 1 alusel moodustatud kohanimenõukogult ning HRS § 12 lõike 2 p-s 3 nimetatud sümboolika tuleb kokku leppida teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 14 lõikes 3 sätestatud tingimuste kohaselt. Enne sümboolika kokkuleppimist peab küsima Riigikantselei arvamust, millega tuleb sümboolika kasutamisel arvestada.

147. Kolleegium on seisukohal, et nende toimingute tegemiseks või otsuste vastuvõtmiseks sätestatud aeg, mis hakkab kulgema hiljemalt 16. veebruarist 2017, ei ole ilmselgelt ebapiisav (valimistoimingute kohta vt käesoleva otsuse osa IV). Kohaliku omavalitsuse üksusel on võimalik anda valla- või linnavalitsusele nende küsimuste otsustamine, mida seadus ei anna volikogu ainupädevusse. Samuti on kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik määrata volikogu ja linnavalitsuse istungite kokkukutsumise tähtaegu ning planeerida istungeid ka enne elanike arvamuse väljaselgitamist ja ühinemiskokkuleppe kohta vastuväidete esitamise tähtpäeva saabumist.

(G) Haldusreformi seaduse 3. peatüki teised vaidlustatud sätted

148. Järgnevalt analüüsib kolleegium haldusreformi seaduse 3. peatüki seni käsitlemata sätteid, mille põhiseaduspärasust taotlejad on vaidlustanud. Sätteid, mis reguleerivad kohaliku omavalitsuse volikogude 2017. aasta valimisi, käsitletakse otsuse IV osas.

149. Kolleegium märgib, et taotletakse ka haldusreformi seaduse 3. peatüki selliste sätete põhiseaduse vastaseks tunnistamist, mis ilmselgelt ei saa olla vastuolus põhiseadusega.

150. Kuna kolleegium ei pea põhiseadusvastaseks HRS § 9 lõike 2 esimest lauset ja Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi tähtaegu, siis ei ole põhiseadusvastane ka HRS § 9 lõike 2 esimese lause rakendamisele suunatud HRS § 9 lõike 2 teine lause.

151. HRS § 9 lõige 3, mis näeb ette erandi tegemise võimaluse omavalitsusüksuse miinimumsuurusele mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes, on soodustav norm ega saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

152. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ei ole vastuolus HRS § 9 lõige 5, mille järgi võib Vabariigi Valitsus HRS § 9 lõike 3 p-s 2 nimetatud erandi puhul kohaliku omavalitsuse üksuste põhjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ühise piirita haldusterritooriumidest koosneva kohaliku omavalitsuse üksuse. Tegemist on soodustava normiga, mille kohaldamise eelduseks on kohaliku omavalitsuse üksuse enese põhjendatud taotlus.

153. HRS § 9 lõige 6 sätestab Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada ühise piirita ühinemist taotlevate omavalitsusüksuste ühendamise omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse või selle territooriumiosaga, kes jääb volikogude algatatud valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kohaselt ühise piirita haldusterritooriumidest koosnevate kohaliku omavalitsuse üksuste vahele. See säte ei riku kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, kuna pelk menetluse algatamine ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

154. HRS § 9 lõige 7 võimaldab Vabariigi Valitsusel enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus arvata territooriumiosa teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu. Selle üheks tingimuseks on, et territooriumiosa üleandmisega tagatakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalne terviklikkus. Kolleegium ei näe abstraktse normikontrolli käigus sätte põhiseadusvastasust. Tegemist ei ole kohaliku omavalitsuse õigussubjektsuse lõpetamise, vaid haldusüksuse piiride muutmisega, milleks PS § 158 nõuab kohaliku omavalitsuse üksuse ärakuulamist. ETHS § 8 lõike 1 punkti 1 järgi on haldusüksuse piiride muutmiseks vaja ära kuulata kohaliku omavalitsuse volikogu.

155. Kuna HRS § 3, § 9 lõiked 2, 3 ja 9 ning seaduse 3. peatükis sätestatud menetlustähtajad ei ole põhiseadusvastased, siis ei ole põhiseadusvastane ka HRS § 9 lõige 8, mille järgi loetakse Vabariigi Valitsuse ettepanek vastu võetuks, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta tähtajaks arvamust. Tähtajaks arvamuse esitamata jätmise korral on Vabariigi Valitsusel õigus eeldada, et ettepanekuga on nõustutud.

156. HRS § 9 lõige 10 sätestab Rahandusministeeriumi kohustuse viivitamatult teavitada kohaliku omavalitsuse üksusi HRS § 13 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrusest. See säte ei saa olla vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, sest tagab kohaliku omavalitsuse üksusele võimaluse kiiresti vaidlustada määrus kohtus.

157. HRS § 10 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, sest see säte näeb ette nõuandva pädevusega piirkondlike komisjonide moodustamise.

158. HRS § 11 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, sest see säte kohustab maavanemat esitama Rahandusministeeriumile kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude arvamused Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta.

159. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei saa rikkuda HRS § 12 lõige 4, mis kohustab kohaliku omavalitsuse üksust üksuse nime ja liigi valikul küsima arvamust kohanimenõukogult.

160. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei saa rikkuda HRS § 12 lõige 5, mis sätestab kohustuse avalikkusele tutvumiseks välja panna ühinemiskokkuleppe eelnõu, annab vastuväidete esitamiseks vähemalt 15 kalendripäeva ning näeb ette ühinemiskokkuleppe kinnitamise kõigi volikogude poolt ja avalikustamise valla või linna veebilehel.

161. HRS § 12 lõige 6 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi, sest säte reguleerib enne Vabariigi Valitsuselt ühinemisettepaneku saamist sõlmitud ühinemislepingu muutmist ja selle kinnitamist asjaomaste volikogude poolt.

162. HRS § 12 lõiked 7, 8 ja 10 sätestavad sisulised lahendused küsimustele, milles Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused pole kokkuleppele jõudnud. Kolleegium on seisukohal, et sellises olukorras on paratamatu, et otsuse teeb riigivõim.

163. Kuna HRS § 3, § 9 lõiked 2, 3 ja 9 ning seaduse 3. peatükis sätestatud menetlustähtajad ei ole põhiseadusvastased, siis ei ole põhiseadusvastane ka HRS § 13, milles sätestatakse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi kohta Vabariigi Valitsuse määruse tegemine ja Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumine.

(H) Juuru ja Tõstamaa vallavolikogude taotlus tunnistada kehtetuks haldusreformi seadus tervikuna

164. Juuru ja Tõstamaa vallavolikogud paluvad alternatiivselt tunnistada kehtetuks HRS § 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5 ning § 8 või haldusreformi seadus tervikuna, s.o ka volikogude algatusel toimuvat haldusreformi puudutava osas. Volikogude algatusel toimuvat haldusterritoriaalset reformi reguleerivate sätete kehtetuks tunnistamist põhjendavad Juuru ja Tõstamaa vallavolikogud sellega, et seaduse kõik sätted on omavahel seotud ja seaduse osaline kehtima jätmine pole põhjendatud, samuti sellega, et volikogude algatatava haldusterritoriaalse reformi elluviimiseks on seadusega sätestatud liiga lühikesed tähtajad (§ 4 lõige 1, § 7 lõiked 4 ja 5 ning § 8). Taotleja peab õigeks juhinduda Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses sätestatud tähtaegadest.

165. Haldusreformi seadus jõustus 13. juunil 2016. HRS § 4 lõige 1 sätestab, et volikogu esitab hiljemalt 2016. aasta 1. oktoobriks teistele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks. HRS § 7 lõike 4 järgi peab volikogu haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks vajalikud otsused ja andmed esitama maavanemale hiljemalt 2017. a 1. jaanuaril. HRS § 4 lõikes 1 ja § 7 lõikes 4 volikogude algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi elluviimiseks sätestatud tähtajad ei ole kolleegiumi arvates ilmselgelt ebapiisavad. Kolleegium on seisukohal, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusega sätestatud tähtajad, mis on mõeldud kehtima tavaolukorras, ei saa tekitada õiguspärast ootust, et samasugused tähtajad kehtivad ka reformi ajal. Üksnes asjaolu, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus sätestab teistsugused tähtajad, ei ole haldusreformi seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamise aluseks.

166. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel tehakse ETHS § 9 lõikes 8 nimetatud valimistoimingud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud korras. KOVVS § 7 lõike 3 ja § 8 lõike 6 järgi tuleb volikogu liikmete arv ja valimisringkonnad moodustada hiljemalt 90 päeva enne valimispäeva. Valla ja linna valimiskomisjonid ning jaoskonnakomisjonid moodustatakse enne volikogu valimist (KOVVS § 13 lõige 2). KOVVS § 10 lõigete 3 ja 4 järgi tuleb valimisjaoskonnad moodustada hiljemalt 50. päeval enne valimispäeva, erakorralistel juhtudel pärast nimetatud tähtpäeva. HRS § 7 lõige 5 kohustab nimetatud valimistoiminguid tegema hiljemalt 15. juuniks 2017. Volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise peab Vabariigi Valitsus otsustama hiljemalt 1. veebruariks 2017 (HRS § 8). Kohaliku omavalitsuse volikogu 2017. aasta valimiste valimispäevaks on 15. oktoober.

167. On tõsi, et HRS § 7 lõige 5 jätab valimistoimingute tegemiseks vähem aega kui kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus. Kuid HRS § 7 lõikega 5 valimistoimingute tegemiseks sätestatud aeg – HRS §-s 8 nimetatud määruse jõustumisest kuni 15. juunini 2017 – ei ole kolleegiumi arvates ilmselgelt ebapiisav.

168. HRS § 8 lõike 1 järgi võetakse Vabariigi Valitsuse määrus volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta vastu hiljemalt 2017. aasta 1. veebruariks. See tähtaeg on kehtestatud Vabariigi Valitsusele, et vormistada otsustus ühinemises kokkuleppele jõudnud kohaliku omavalitsuse üksuste jaoks, ega saa rikkuda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.

169. On tõsi, et seaduse kõik sätted on ühel või teisel viisil omavahel seotud. Kolleegium leiab allpool (vt otsuse V osa), et vaidlustatud sätetest on osaliselt põhiseadusvastane üksnes HRS § 24 lõige 1, mis reguleerib Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kulude katmist riigieelarvest. HRS § 24 lõike 1 osaline kehtetuks tunnistamine ei tingi kogu seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist.

IV
Kohaliku omavalitsuse volikogude 2017. a valimisi puudutavate sätete põhiseaduspärasuse hindamine

170. Kõpu Vallavolikogu on vaidlustanud HRS § 9 lõike 1 teise lause, mille järgi ei kohaldata Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi käigus Eesti territooriumi haldusjaotuse seadust selles sättes nimetatud osas. Taotluses väidetakse, et Vabariigi Valitsuse määruste kohtus vaidlustamise tõttu võib kujuneda olukord, kus kohalikul kogukonnal ei ole võimalik saada selgust, millises kohaliku omavalitsuse üksuses hääletus toimub ja kelle poolt hääletada.

171. Kolleegium on seisukohal, et Kõpu Vallavolikogu ei ole esitanud seda taotlust kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks. Taotlus on esitatud valijate aktiivse valimisõiguse kaitseks. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ei saa esitada taotlust vallaelanikest valijate valimisõiguste kaitseks (vrd Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 46).

172. Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi käigus võib valimiste ajal toimuvate ja pärast seda jätkuvate kohtuvaidluste tõttu tõepoolest tekkida subjektiivsete valimisõiguste teostamisel põhiseaduslikke probleeme. Need probleemid ei puuduta aga kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust kui kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist. Kohalik omavalitsus ei saa Riigikohtule esitada taotlust oma elanike subjektiivsete valimisõiguste kaitseks. PSJKS § 7 järgi saab kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu Riigikohtus vaidlustada seadust, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

173. Ühistaotluse esitanud vallavolikogud väidavad, et kui vallavolikogud ei lepi haldusreformi seadusega sätestatud ebamõistlikult lühikese aja jooksul kokku valimiste korralduses, siis teeb volikogude eest olulisi otsuseid HRS § 12 lõike 9 järgi maavanem. Ühistaotluses väidetakse PS § 154 lõike 1, § 156 lõike 1 ja § 12 lõike 1 rikkumist. Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohalike omavalitsuste valimistoimingute tegemise tähtajad ja maavanema pädevus on sätestatud haldusreformi seaduse 3. peatükis, mille põhiseaduspärasuse on ühise taotluse esitajad tervikuna vaidlustanud.

174. Kolleegium mõistab taotlust nii, et sellega vaidlustatakse nii Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi käigus volikogu tehtavate valimistoimingute jaoks sätestatud tähtajad kui ka maavanema pädevus teha valimistoiminguid, mille tegemine muidu oleks kohaliku omavalitsuse üksuste pädevuses.

175. HRS § 12 lõige 9 annab maavanema pädevusse KOVVS §-s 70³ sätestatud valimistoimingute tegemise, kui volikogud ei ole neid teinud 15. juuniks 2017. Sellisteks valimistoiminguteks on 1. jaanuarist 2017 muudetud sõnastuses kehtima hakkava KOVVS § 70³ lõike 2 järgi volikogu liikmete arvu kinnitamine, valimisringkonna moodustamine, valimisjaoskondade moodustamine, valla või linna valimiskomisjoni liikmete ja asendusliikmete nimetamine ning valimiskomisjoni asukoha määramine.

176. Kolleegium on seisukohal, et selliste valimistoimingute sisu üle otsustab kohaliku omavalitsuse üksus enesekorraldusõiguse alusel seadusega antud piirides. Enesekorraldusõiguse rikkumisega saaks tegemist olla, kui valimistoimingute tegemiseks ette nähtud aeg pole piisav või kui otsustuspädevuse üleandmine maavanemale oleks põhjendamatu.

177. HRS § 9 lõike 2 järgi algatab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise hiljemalt 15. veebruaril 2017, tehes samas sättes kirjeldatud tingimustele vastavatele kohaliku omavalitsuse üksustele sellekohase ettepaneku. Vabariigi Valitsuse ettepanek loetakse vastuvõetuks, kui ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus ei esita selle kohta 15. maiks 2017 arvamust (HRS § 9 lõige 8). Kohaliku omavalitsuse üksus teeb pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses ettenähtud valimistoimingud koostöös asjaomaste volikogudega hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks (HRS § 12 lõike 2 punkt 4). Haldusreformi seaduse alusel Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei kohaldata ETHS § 8 lõikega 1, lõike 3 punktiga 3 ja lõikega 4 valimistoimingute tegemiseks sätestatud tähtaegu (HRS § 9 lõike 1 teine lause).

178. On tõsi, et haldusreformi seaduse alusel Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral on valimistoimingute tegemise tähtajad lühemad, kui näeb ette Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus valimistoimingute tegemiseks Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Samuti möönab kolleegium, et Vabariigi Valitsuselt ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksusel võib valimistoimingute tegemiseks jääda vähem aega kui nendel kohaliku omavalitsuse üksustel, kelle ühinemise algatasid volikogud. Sellised erinevused ei saa aga kaasa tuua vaidlustatud sätete põhiseadusvastasust. Oluline on see, kas tähtajad on toimingute keerukust silmas pidades nende tegemiseks piisavad, kas neid toiminguid on võimalik teha pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist ning kas valimistoimingute tegemise üleandmine maavanemale on põhiseaduspärane.

179. Kolleegium on seisukohal, et volikogu liikmete arvu kinnitamine, valimisringkondade ja -jaoskondade moodustamine, valla või linna valimiskomisjoni liikmete ja asendusliikmete nimetamine ning valimiskomisjoni asukoha määramine ei ole keerukad valmistoimingud. Seaduse järgi on nende tegemiseks aega vähemalt neli kuud ja kolleegiumi arvates ei ole seda ebamõistlikult vähe.

180. Kolleegium möönab valimistoimingute tegemise problemaatilisust, kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused ei soovi ühineda või ei suuda saavutada ühinemiskokkulepet. Siiski ei leia kolleegium, et volikogudel oleks ületamatuid takistusi valimistoimingute tegemiseks pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist.

181. Seadusega on sätestatud valimistoimingute tegemise kord, kui volikogud on jätnud need tegemata või on teinud seadusega kehtestatud nõuetele mittevastaval viisil. HRS § 9 lõikes 9 sätestatakse, et kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus pole KOVVS §-s 70³ nimetatud toiminguid teinud või vastu võtnud otsuseid 2017. a 15. juuniks või kui otsused pole sarnased, siis teeb maavanem need toimingud või võtab vastu otsused hiljemalt 2017. aasta 19. juuliks.

182. Kolleegium on seisukohal, et KOVVS §-s 70³ kirjeldatud olukorras, arvesse võttes piisavat aega valimistoimingute tegemiseks ja ületamatute takistuste puudumist, ei olegi valimistoimingute tegemiseks paremat lahendust kui anda nende tegemine riigiorganile (vrd otsus asjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12). Kuna kohaliku omavalitsuse volikogule on seadusega antud võimalus teha valimistoimingud, siis ei ole selle võimaluse kasutamata jätmise või vastuolulise kasutamise korral toimingute tegemise pädevuse andmine maavanemale kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse (PS § 154) rikkumine.

183. Maavanema tehtavate valimistoimingute sisuline külg on sätestatud KOVVS §-s 70³. KOVVS § 70³ põhiseaduspärasust ei saa kolleegium tulenevalt PSJKS §-st 14 praeguses menetluses kontrollida, sest selle sätte põhiseaduspärasust pole taotlejad vaidlustanud. Siiski märgib kolleegium järgmist. Enesekorraldusõiguse alusel tehtavate valimistoimingute üleandmine maavanemale ei kahjusta kohalikku demokraatiat valimisjaoskondade moodustamisel, sest KOVVS § 70³ lõike 2 punkt 3 järgi moodustab maavanem valimisjaoskonnad eelmistel valimistel moodustatud valimisjaoskondade põhjal. Kolleegiumi hinnangul ei kahjusta kohalikku demokraatiat ka see, kui maavanema määrab kindlaks volikogu liikmete arvu, sest maavanem on KOVVS § 70³ lõike 2 punkti 1 kohaselt seotud KOVVS § 7 lõigetes 1 ja 2 sätestatud volikogu liikmete arvuga. Tõsise sekkumise kohalikku demokraatiasse, millele suuresti tugineb enesekorraldusõigus, võib aga kaasa tuua KOVVS § 70³ lõike 2 punkt 2, mille järgi saab maavanem moodustada ainult ühe valimisringkonna. KOVVS § 8 lõike 2 punkti 2¹ järgi saab volikogu ilma seaduses sätestatud lisatingimusteta moodustada mitu valimisringkonda, kui tegemist on ühinemise teel moodustuva kohaliku omavalitsuse üksusega. Maavanema poolt vaid ühe valimisringkonna moodustamine pärast Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse jõustumist kokku tuleva volikogu valimisteks võib mõjutada valimistulemusi ja esindatust volikogus näiteks nn ääreala elanike kahjuks.

V
Haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisega seotud sätete põhiseaduspärasuse hindamine

184. Järgnevalt lahendab kolleegium halduskorralduse muutmise kulude hüvitamisega seotud taotlused.

185. PS § 154 lõike 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. See säte on üks kohaliku omavalitsuse finantstagatisi, millest tuleneb omavalitsusüksuse õigus, et talle seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest. Säte kaitseb omavalitsusüksust selle eest, et ta ei peaks seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama raha, mis on mõeldud omavalitsuslike kohustuste täitmiseks. Olukord, kus omavalitsusüksus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha kohalike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid kohustusi täita, on PS § 154 lõike 2 teise lausega vastuolus. PS § 154 lõike 2 teine lause nõuab, et kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi tuleb rahastada viisil, mis võimaldab hinnata, kas riik tegelikult katab kõik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest (vt Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 74).

186. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et nii kohaliku omavalitsuse üksuse kui ka Vabariigi Valitsuse algatusel toimuv haldusterritoriaalse korralduse muutmine on seadusega kohaliku omavalitsuse üksusele pandud riiklik ülesanne, millega seotud kulud tuleb hüvitada riigieelarvest.

187. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatab kohaliku omavalitsuse volikogu, makstakse muutmise tulemusena moodustunud omavalitsusüksustele ühinemistoetust (HRS § 20 lõike 1 esimene lause). Ühinemistoetuse määr on sellisel juhul 50 eurot ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuse elaniku kohta. Ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuse kohta on ühinemistoetuse minimaalne suurus 150 000 eurot ja maksimaalne suurus 400 000 eurot (HRS § 20 lõige 2). Ühinemistoetuse arvutamise, maksmise ja kasutamise alused on sätestatud HRS §-des 21–23. Riigieelarvest eraldatavat ühinemistoetust saab kasutada KOÜS § 6 lõikes 2 nimetatud toimingute katteks ja sellest makstakse ka ühekordset hüvitist asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste lõppemisel (HRS § 23 lõiked 1 ja 2).

188. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatab Vabariigi Valitsus, ei maksta muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetust (HRS § 24 lõike 1 esimene lause). Sellisel juhul hüvitatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud omavalitsusüksusele riigieelarvest KOÜS § 6 lõike 2 punktides 1–4¹ või HRS § 12 lõike 2 punktis 4 nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses.

189. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega otseselt seotud tegevused, millest tekkinud kulud tuleb riigieelarvest hüvitada, on loetletud eelkõige KOÜS § 6 lõike 2 punktides 1–4¹: ühinemisega seotud uuringute, analüüside ja konsultatsioonide teostamine (punkt 1), valla või linna elanike arvamuse väljaselgitamine (punkt 2), omavalitsusüksuse nime ja staatuse muutmisega seotud toimingud (punkt 3), omavalitsusüksuse ametiasutuste ja ametiasutuste hallatavate asutuste ümberkorraldamine, sealhulgas hüvitiste maksmine (punkt 4) ja ühekordse hüvitise maksmine asjaomase omavalitsusüksuse volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste lõppemisel (punkt 4¹). KOÜS § 6 lõike 2 punktides 5–8 sätestatud tegevused (nt arengukavas ettenähtud või ühinemislepingus kokkulepitud investeeringute finantseerimine (punkt 6)) ei ole otseselt seotud haldusterritoriaalse reformi elluviimise kui riikliku ülesandega, mistõttu nendega soetud kulusid Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul riigieelarvest ei hüvitata.

190. Seega on haldusreformi seaduses ette nähtud, kuidas haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulusid riigieelarvest kaetakse: kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud muutmise korral hüvitatakse kulud arvestusliku ühinemistoetuse maksmisega, Vabariigi Valitsuse algatatud muutmise korral hüvitatakse kulud kuludokumentide alusel. Kohtuasjas ei ole kahtluse alla seatud seda, kas HRS §-des 20–23 sätestatud ühinemistoetus võimaldab katta riigieelarvest kõik kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulud.

191. Taotlejad on seisukohal, et põhiseadusega on vastuolus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude hüvitamise ülempiir. Kõpu Vallavolikogu palub sel põhjusel tunnistada põhiseadusvastaseks HRS § 24 ning Juuru ja Tõstamaa vallavolikogud paluvad tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks HRS § 24 lõike 1 osas, milles nähakse ette kulude piirmäär. Ühistaotluses ei ole palutud HRS § 24 lõike 1 teises lauses sätestatud kulude ülempiiri kehtetuks tunnistada, kuid on leitud, et ülempiir riivab PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatist, kui hüvitis ei ole kulude katmiseks piisav.

192. Kolleegium on seisukohal, et HRS § 24 lõike 1 teine lause on osas, milles näeb ette, et Vabariigi Valitsuse algatatud halduskorralduse muutmisega seotud kulud kaetakse mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses, vastuolus PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatisega.

193. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas on piirmäära kehtestamist põhjendatud üksnes sellega, et omavalitsusüksused ei teeks enne ühendamist ebamõistlikke kulusid. Kolleegium leiab, et see ei saa olla PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud nõudest kõrvalekaldumise legitiimseks põhjuseks. Põhjendamatute kulutuste vältimiseks peaks olema piisav HRS § 24 lõike 1 teises lauses sätestatud nõue, et kulud hüvitatakse kuludokumentide alusel. Lisaks sellele on valdkonna eest vastutaval ministril võimalik kehtestada kulude hüvitamise täpsemad tingimused ja kord (HRS § 24 lõige 2). Kuludokumentide alusel kulude hüvitamise menetlus võib olla küll riigile kulukam, kuid ei riku PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatist.

194. Haldusreformi seaduse eelnõus ei ole põhjendatud, miks on kulude ülempiiriks valitud nimelt 100 000 eurot. Vabariigi Valitsuse esindaja kinnitusel pole seni kohalike omavalitsusüksuste ühinemisega seotud kulud ületanud 100 000 euro piiri, vaid on jäänud enamasti 70 000 euro piiridesse (Audru valla otsesed kulud ca 26 000 eurot, Hiiu vallal ca 42 000 eurot, Lääne-Nigula vallal ca 70 000 eurot, Lüganuse vallal ca 75 000 eurot, Põlva vallal ca 50 000 eurot ja Viljandi vallal ca 85 000 eurot). Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsuse toodud näidete puhul on olnud tegemist kahe, kolme (Lüganuse vald ja Lääne-Nigula vald) või nelja (Viljandi vald) omavalitsusüksuse vabatahtliku ühinemisega. Pole teada, mitu omavalitsusüksust Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse muudatuse puhul ühendatakse, kuid pole välistatud, et neid on rohkem kui neli. Seetõttu ei saa välistada, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on kulud suuremad kui 100 000 eurot.

195. Kolleegium ei nõustu Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et ülempiiri sätestamine riivaks finantstagatist üksnes juhul, kui tegelikud tõendatud ühinemiskulud oleksid ilmselgelt suuremad kui 100 000 eurot, ja seda saab hinnata üksnes konkreetse normikontrolli menetluses. Kolleegium leiab, et PS § 154 lõike 2 teisest lausest tulenev finantstagatis on sätestatud reeglina, mida on rikutud juhul, kui kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku ülesande täitmisega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest, sh kui neid kaetakse üksnes osaliselt. Seetõttu rikub seadus (HRS § 24 lõike 1 teine lause), mis kulude hüvitamise osaliselt välistab, põhiseadust ja tuleb selles osas kehtetuks tunnistada. Kolleegium ei nõustu Vabariigi Valitsusega ka selles, et juhul kui tegelikud kulud ületavad HRS § 24 lõike 1 teises lauses sätestatud ülempiiri, on Vabariigi Valitsusel võimalik hüvitada kulud riigieelarvest. Kui HRS § 24 lõike 1 teine lause kehtib praegusel kujul, siis puudub seaduslik alus ülempiiri ületavate kulude hüvitamiseks.

196. Eeltoodust lähtudes ja tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2 tunnistab kolleegium HRS § 24 lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses“ põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

197. Taotlejad on väitnud ka seda, et HRS § 24 on vastuolus PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatisega koosmõjus PS § 12 lõikest 1 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega, sest välistab ühinemistoetuse maksmise enamikule nendest omavalitsusüksustest, kelle puhul algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus. Seetõttu palub Kõpu Vallavolikogu tunnistada põhiseadusvastaseks HRS § 24, Juuru ja Tõstamaa Vallavolikogud paluvad tunnistada kehtetuks HRS § 24 ja põhiseadusvastaseks HRS § 20 lõige 1 osas, milles ei nähta ette ühinemistoetust Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Ülejäänud taotlejad paluvad põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistada HRS § 24 lõike 1 osas, milles see ei anna õigust saada ühinemistoetust neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellel haldusreformi käigus ei ole õnnestunud vabatahtlikult ühineda, ja neil kohaliku omavalitsuse üksustel, kellel ei ole võimalik taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmist HRS § 7 lõike 3 alusel.

198. Kolleegium on seisukohal, et ühinemistoetuse mittemaksmine Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei riiva PS § 154 lõike 2 teisest lausest tulenevat kohaliku omavalitsuse finantstagatist. Nagu eespool selgitatud, rikub finantstagatist üksnes see, kui kohalikule omavalitsustele pandud riiklike kohutustega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest.

199. Kolleegium on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole põhiõiguste kandja, mistõttu ei saa omavalitsusüksus tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele. See aga ei tähenda, et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt. PS §-s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt. Seda kinnitab ka PS § 152 lõige 2, mille kohaselt tunnistab Riigikohus kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseaduse sätte ja mõttega. Seega kontrollib kolleegium üksnes seda, kas seadus kohtleb omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisel meelevaldselt ebavõrdselt.

200. HRS § 20 lõige 1 ja § 24 lõike 1 esimene lause kohtlevad omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude hüvitamisel erinevalt sõltuvalt sellest, kas muutmise algatavad kohaliku omavalitsuse volikogud ise või Vabariigi Valitsus (v.a eespool nimetatud erandid). Erinev kohtlemine seisneb selles, et esimesel juhul ei pea omavalitsusüksused tõendama ühinemisega seotud tegelikke kulusid, vaid neile makstakse ühinemistoetust seaduses sätestatud arvestusliku aluse – elanike arvu – järgi. Lisaks on neid toiminguid, mille rahastamiseks võib ühinemistoetust kasutada, rohkem (KOÜS § 6 lõige 2). Teisel juhul on aga omavalitsusüksus kohustatud esitama kulude hüvitamiseks kuludokumendid ja toiminguid, millega seotud kulud hüvitatakse, on vähem (KOÜS § 6 lõike 2 punktid 1–4¹ ja HRS § 12 lõike 2 punkt 4). Omavalitsusüksuse volikogu algatatud ühinemise korral on riigieelarvest omavalitsusüksusele eraldatav summa tõenäoliselt märkimisväärselt suurem kui Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul.

201. HRS § 24 lõike 1 esimene lause näeb reeglist, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei maksta ühinemistoetust, ette ka kaks erandit. Esimese erandi järgi makstakse ühinemistoetust ka juhul, kui Vabariigi Valitsus on haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks kehtestanud HRS §-s 8 nimetatud määruse. Sellisel juhul on omavalitsusüksused volikogude algatusel juba ühinenud, kuid Vabariigi Valitsus ühendab tekkinud omavalitsusüksusega veel omavalitsusüksuse(id). Teise erandi järgi makstakse ühinemistoetust ka neile omavalitsusüksustele, kes on HRS § 7 lõikes 3 nimetatud tingimustel ühinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud HRS § 13 lõikes 1 nimetatud määruse. Tegemist on olukorraga, kus omavalitsusüksuste volikogud soovivad ühineda, kuid neil ei ole ühist piiri, mistõttu liidab Vabariigi Valitsus nende vahel asuva omavalitsusüksuse ühineda soovivate omavalitsusüksustega.

202. Taotlejad on seisukohal, et selliseks ebavõrdseks kohtlemiseks puudub põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk ja riive on ebaproportsionaalne, kuna vabatahtliku ühinemise võimalikkus ei pruugi sõltuda omavalitsusüksuse käitumisest.

203. Kolleegium on seisukohal, et omavalitsusüksuste erinev kohtlemine ei ole meelevaldne. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude erineva hüvitamise eesmärgiks on soodustada omavalitsusüksuste ühinemist omavalitsusüksuste volikogude algatusel. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub omavalitsusüksuste volikogude algatusel, sekkub riik vähem omavalitsusüksuste enesekorraldusõigusesse, omavalitsusüksustel on paremad võimalused valiku tegemiseks ja ühinemise elluviimiseks on rohkem aega. Seadusandja on näinud ette ka erandid juhtudeks, kui Vabariigi Valitsus muudab omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust olukorras, kus volikogud on juba omal algatusel ühinenud (HRS § 24 lõike 1 esimese lause esimene alternatiiv) või pole faktiliste takistuste tõttu omal algatusel ühineda saanud (HRS § 24 lõike 1 esimese lause teine alternatiiv).

204. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et HRS § 20 lõige 1 ja HRS § 24 lõike 1 esimene lause on põhiseadusega kooskõlas.

VI
Kokkuvõte

205. Eeltoodust lähtudes rahuldab kolleegium Kõpu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu ja Tõstamaa Vallavolikogu taotlused osaliselt. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium HRS § 24 lõike 1 teise lause osa „kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses“ põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

206. Muus osas jätab kolleegium taotlused PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes rahuldamata.

Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Jüri Põld

 

Riigikohtunik Jüri Põllu konkureeriv arvamus  

Riigikohtunik Indrek Koolmeistri konkureeriv arvamus  

Riigikohtunik Jaak Luige eriarvamus