Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 18 lõike 1 punkti 6 põhiseaduspärasuse kontroll
Vastu võetud 17.04.2020
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
5-19-45 |
Otsuse kuupäev |
17. aprill 2020 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Villu Kõve, liikmed Hannes Kiris, Heiki Loot, Kaupo Paal ja Ivo Pilving |
Kohtuasi |
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 18 lõike 1 punkti 6 põhiseaduspärasuse kontroll |
Menetluse alus |
Õiguskantsleri 20. detsembri 2019. a taotlus |
Menetlusosalised |
õiguskantsler |
Asja läbivaatamine |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Rahuldada õiguskantsleri taotlus.
2. Tunnistada kehtetuks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 18 lõike 1 punkti 6 lauseosa „või töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel”.
3. Lükata otsuse jõustumine edasi kuue kuu võrra.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Õiguskantsler tegi 5. septembril 2019 Riigikogule ettepaneku viia kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 18 lõike 1 punkt 6 põhiseadusega kooskõlla osas, mis näeb ette volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise, kui volikogu liige töötab sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel.
2. Riigikogu ei toetanud 15. oktoobri 2019. a istungil õiguskantsleri ettepanekut. Ettepaneku poolt hääletas 31 Riigikogu liiget, vastu 37.
3. 20. detsembril 2019 esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse, milles palus tunnistada KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 põhiseadusega vastuolus olevas osas kehtetuks.
ÕIGUSKANTSLERI PÕHJENDUSED
4. Vaidlusalune säte riivab intensiivselt kohaliku omavalitsuse volikokku kandideerimise õigust ehk passiivset valimisõigust (eelkõige põhiseaduse (PS) § 156 lõike 1 kolmandas lauses tagatud ühetaolisuse nõuet), mis on demokraatia põhimõtte osa (PS § 10), samuti õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29 lõige 1). Volikogu liikme ametikoht on küll tasustatav, kuid ei võimalda inimesel ära elada ja peret ülal pidada.
5. Töötaja võetakse ametiasutuses kohale, millel täidetakse avaliku võimu teostamist toetavaid ülesandeid, mis võivad olla sisult mitmekesised. Samuti võib erinev olla ametiasutuses tehtava töö seos avalike ülesannete täitmise ja avaliku huviga, raamatupidajal ja hankespetsialistil on see tihedam, paljudel töökohtadel aga nõrk. Töölepingu alusel töötab ka volikogu esimehe või aseesimehe või fraktsiooni, vallavanema või linnapea või valla- või linnavalitsuse liikme juures abistavaid või nõustavaid ülesandeid tähtajaliselt täitev isik, kelle tegevust avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 7 lõike 6 järgi ei loeta avaliku võimu teostamiseks. 31. detsembri 2018. a seisuga oli kohaliku omavalitsuse üksuste ametiasutustes 2555 töölepinguga töötajat.
6. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 vaidlustatud osa aitab vältida huvide konflikti ning tagada funktsioonide ja vastutuse lahusust.
7. Konflikti puhul ametiisiku ametikohustuste ja erahuvide vahel võivad erahuvid sobimatult mõjutada ametikohustuste täitmist. Huvide konflikt ei ole korruptsioon, kuid võib viia korruptsioonini, mis kahjustab kohaliku omavalitsuse ausat ja õiguspärast toimimist kohaliku elanikkonna huvides. Korruptsiooni ennetamine on õigusriiklikult aktsepteeritud põhjus põhiõiguste piiramiseks. Volikogu liikmel võib olla huvi säilitada oma töökoht ametiasutuses, saada suuremat palka või paremad sotsiaalsed tagatised, samuti võib volikogu liikmel olla huvi, et talle loodaks ametiasutuses ametikoht. Volikogu peab need küsimused lahendama avalikust huvist lähtudes.
8. Kui ristuvad volikogu liikme ja ametiasutuse töötaja ametihuvid, on vaja vältida eeskätt võimu koondumist. Funktsioonide ja vastutuse lahusus peab tagama, et ühe organi kätte ei koonduks liiga palju võimu ning inimene ei täidaks korraga vastandlikke ülesandeid. See on omavalitsuskorralduslik küsimus (PS § 160).
9. Töötaja töö saab olla vaid tehniline, see ei ole poliitikat kujundavate otsuste sisuline ettevalmistamine või rakendamine (nt ATS § 7 lõike 3 punkt 8). Üldjuhul tuleb ametiasutuse töötaja töö tulemus volikogus arutamisele ja otsustamisele valla- või linnavalitsuse kaudu. Volikogu teeb poliitilist kontrolli ja revisjonikomisjoni kaudu arvestuskontrolli valla- või linnavalitsuse kui täitevorgani üle. Samas ei ole volikogu ja valitsuse ülesannete eristamine olemuslik, vaid lähtub olulisuse ja otstarbekuse kriteeriumitest. Volikogu määrab kaalutlusõiguse raames kindlaks valitsusele, ametiasutusele või selle struktuuriüksusele delegeeritava ülesande täitmise tingimused.
10. Vaidlusalune säte ei ole põhiseadusega kooskõlas, kuna sellest tulenev põhiõiguste riive pole eesmärgi saavutamiseks vajalik (vastuolus PS § 11 teises lauses sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega).
11. Üldjuhul aitab huvide konflikti sama tõhusalt, aga volikogu liikme õigusi vähem riivaval moel vältida volikogu liikme kohustus taandada ennast sellise üksikakti ettevalmistamisest, arutamisest ja otsustamisest, mille suhtes talle laieneb toimingupiirang korruptsioonivastase seaduse (KVS) kohaselt (KOKS § 17 lõiked 5 ja 6). Korruptsioonivastane seadus keelab ametiisikul teha toimingut või otsust, kui otsus tehakse tema enda või temaga seotud isiku kohta, ta on teadlik tema enda või temaga seotud isiku majanduslikust huvist või ta on teadlik korruptsioonihuvist (KVS § 11 lõige 1); erandiks on üldakti (sh omavalitsusüksuse eelarve) vastuvõtmine ja selle vastuvõtmises või ettevalmistamises osalemine (KVS § 11 lõike 3 punkt 1). Konkreetse korruptsiooniohu ärahoidmine on olulisem kui abstraktse korruptsiooniohu vähendamine. Huvide konflikti negatiivseid tagajärgi aitavad ära hoida ka demokraatlikud ja läbipaistvad otsustusprotsessid ja tõhus kontroll.
12. Ametiasutuse töötaja ei tegutse poliitilisel otsustustasandil ega kanna volikogu ees poliitilist vastutust, seetõttu on volikogu liikme taandamiskohustus piisav vahend ka funktsioonide ja vastutuse lahususe tagamiseks. Samuti on seadusandjal võimalik laiendada volikogu liikme revisjonikomisjoni (KOKS § 48 lõige 22) kuulumise keeldu ka nendele volikogu liikmetele, kes on samal ajal ametiasutuse töötajad. ATS § 7 lõikes 6 sätestatud juhtudel (töölepingu alusel töötavad poliitilised nõunikud) tagaks eesmärgi saavutamise volituste peatamine, mis piiraks volikogu liikme õigusi vähem.
13. Huvide konflikt võib tekkida ka juhul, kui volikogu liige on eraettevõtja (füüsilisest isikust ettevõtja või kuulub äriühingu omanike ringi või on äriühingu juht- või järelevalveorgani liige). Veelgi tõenäolisem on huvide konflikt aga siis, kui volikogu liige on omavalitsusüksuse ametiasutuse hallatava asutuse juht. Sellistel juhtudel aga seadus volikogu liikme volituste lõppemist ega peatumist ette ei näe. Kui volikogu liikmest saab valla- või linnavalitsuse liige, kes on samal ajal ka ametnik (mõlemal kohal teostatakse avalikku võimu), siis tema volitused ei lõppe, vaid peatuvad (KOKS § 19 lõike 2 punkt 1, lõige 11).
14. Ajal, mil Riigikohus andis 30. novembri 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-17-10 hinnangu KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 põhiseaduspärasusele ametniku osas, oli avalikus teenistuses avaliku võimu teostamine ja seda toetav tegevus mitte eristatud, vaid tihedalt segunenud. Samuti ei teinud avaliku teenistuse seadus selget vahet neutraalse ametnikkonna ja poliitiliselt määratletud isikute vahel ning seadus kohaldus ka inimestele, kes täitsid poliitilise iseloomuga ülesandeid. Erinevalt valla- või linnavalitsuse liikmest ja ametnikust ei teosta töötaja avalikku võimu.
15. KOKS § 18 lõike 1 punktist 6 tulenevat põhiõiguste riivet ei õigusta soov vältida avaliku teenistuse seaduse väära rakendamist ametniku ja töötaja ülesannete määratlemisel (nagu märgiti vaidlusaluse sätte kohta avaliku teenistuse seaduse eelnõu (193 SE, Riigikogu XII koosseis) teiseks lugemiseks esitatud muudatusettepanekute loetelus). Seaduse õiget kohaldamist aitab saavutada õigusloome selgus ja tõhus järelevalve.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
Riigikogu
16. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 on põhiseadusega kooskõlas. Komisjoni vähemus leidis, et põhiseadusega oleks kooskõlas volikogu liikme volituste peatamine ametiasutuses töötamise ajaks.
17. Vaidlusalune säte riivab küll intensiivselt isiku põhiõigusi, kuid seda õigustab riive kaalukas eesmärk vältida korruptsiooniohtlikku huvide konflikti ja tagada seeläbi kohaliku omavalitsuse juhtimise ausus. Korruptsioon kahjustab avaliku võimu ausat ja õiguspärast toimimist, tekitab ebavõrdsust ja konkurentsimoonutusi, suurendab era- ja avaliku sektori kulusid. Korruptsiooni vältimise olulisusest annab tunnistust see, et toimingupiirangu rikkumine on kuritegu (karistusseadustiku § 3001).
18. Huvide konflikt võiks volikogu liikmel tekkida mitte ainult ametnikuna, vaid ka ametiasutuse töötajana (nt infospetsialistid, hangete korraldajad). Isikul on valimistel kandideerides teada, et valituks osutudes peab ta valima, kas jätkata töötamist või kasutada volikogu liikme mandaati. Volikogu liikme volituste peatamine ei tagaks isiku õigusi paremini, kuna töölepingud sõlmitakse enamasti tähtajatult ja mandaat jääks ikkagi teostamata.
19. Volikogu liikme kohustus ennast taandada ei ole piisavalt tõhus meede huvide konflikti võimalike negatiivsete tagajärgede ärahoidmiseks. Korruptsioonivastane regulatsioon on liikunud avaramate põhimõistete ja paindlikkuse suunas, mis paneb suurema vastutuse seaduse rakendajale märgata korruptsiooniohtlikke olukordi ja neile reageerida. Korruptsioonivastane seadus paneb kohustuse tagada korruptsiooni ennetamise nõuetest kinnipidamise kontrolli, kuid ei sätesta, kuidas seda tuleks teha, jättes selleks sobiva lahenduse leidmise asutuse ülesandeks. Korruptsioonioht kohalikes omavalitsustes on jätkuvalt suur, teadlikkus korruptsioonist vähene ja sisekontrollisüsteemid puudulikud. Riigikontrolli 2017. a audit „Korruptsioonivastase seaduse rakendamine kohalikes omavalitsustes” tuvastas huvide konflikti ja korruptsioonivastase seaduse rikkumisi 66% omavalitsustes.
Riigihalduse minister
20. Vaidlusalune säte, millega kehtestati ametiasutuse töösuhte ja esindusorgani rolli ühitamatus, on põhiseadusega kooskõlas. Eesmärgiks on volikogu liikme ja ametiasutuse teenistuja huvide konflikti vältimine.
21. Kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus määrata ise kindlaks oma haldusstruktuurid, kohandades need kohalikele vajadustele ja tagades nende tõhusa töökorralduse (kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigus, PS § 154 ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 6 lõige 1). Seetõttu on omavalitsusüksuse volikogu pädevuses ametiasutuse teenistuskohtade kindlaksmääramine, sh nende määratlemine ameti- või töökohana (vt KOKS § 8 lõike 1 punkt 4, § 22 lõike 1 punktid 34 ja 36), v.a juhul, kui volikogu on ametiasutuse struktuuri ja teenistuskohtades koosseisu muutmise delegeerinud valitsusele (KOKS § 22 lõige 3).
22. Avaliku teenistuse seadus ei määra kindlaks, millised peavad olema ametniku ja millised töötaja teenistuskohad. Seadus jätab avara tõlgendamisruumi, mistõttu on kohaldamispraktika erinevates omavalitsusüksustes (aga ka riigiasutustes) erinev. Sageli pole omavalitsusüksuses avaliku teenistuse spetsialisti, kellel oleks oskusi avaliku võimu funktsioonide määratlemiseks. Teenistuskoha määratlemine ameti- või töökohana sõltub asutuse juhist. Vaidlusaluse piirangu kaotamine võiks tuua kaasa ebavõrdse kohtlemise, kui ühes omavalitsusüksuses isik saab töötajana volikogu töös osaleda, teises omavalitsusüksuses sarnaseid ülesandeid täites ametniku staatuse tõttu aga mitte. Kõigi avaliku sektori teenistuskohtade (27 569) riiklik jälgimine ei ole võimalik ega mõistlik.
23. Väiksemates omavalitsustes täidavad inimesed sageli ka segafunktsioone, kuna ühele valdkonnale spetsialiseerunud inimesi on vähem. Nt raamatupidaja on enamasti töötaja, kuid väiksemas vallas võib tema ülesandeks olla ka valla eelarvestrateegia koostamine ja eelarve ettevalmistamine, mis tingiks tema määratlemise ametnikuna. Samuti tuleb arvestada, et ametnikku võib asendada ka töötaja (KOKS § 542).
24. Ametnike osakaal kohaliku omavalitsuse teenistujate hulgas on aastatel 2013–2018 vähenenud (2013. a oli 1985 töötajat ja 3748 ametnikku, 2018. a 2633 töötajat ja 2931 ametnikku); töötajate osakaal teenistujate hulgas on 46%, n-ö lihttööd teevad neist ligikaudu 15%. Pärast 2017. aasta haldusreformi vähenes kohaliku omavalitsuse ametiasutuste teenistuskohtade arv üldiselt (3761,6-lt 3426,2-le 2018. a juuli seisuga), samuti vähenes tugitegevustega seotud töötajate arv (kõige rohkem raamatupidajate puhul, 92 võrra). Teenistuskohtade arv on kasvanud osakonnajuhatajate, sotsiaalvaldkonna ning halduse ja varade valdkonna teenistujate seas; samuti on suurenenud teenistujate spetsialiseerumine.
25. Korruptsioonivastase seaduse ametiisiku mõiste hõlmab ka töötajaid. Kui ametiasutuse töötaja saaks osaleda volikogu töös, tekiks palju olukordi, kus ta peaks end volikogus otsuse tegemisest taandama (nt kui käsitletakse töötajate töölepingute tingimusi, sh töötasu). Kuigi omavalitsusüksuses töötab ka inimesi, kes täidavad tehnilisi või tugifunktsioone (sekretärid, koristajad), siis ei ole ühetaolise kohtlemise huvides mõistlik lubada ka nendel töötajatel volikogu töös osaleda. See võiks tekitada praktikas vaidlusi ja suurendada huvide konflikti esinemist. Kuigi huvide konflikt võib tekkida ka siis, kui volikogu liige töötab käsundus- või töövõtulepingu alusel, on keeruline sätestada piirangut praegusest erineva tunnuse alusel. Omavalitsusüksus peab valima õige lepingulise vormi töösuhte reguleerimiseks. Kui volikogu liige teeb tööd, mis pole kuidagi seotud võimuvolituste täitmise või nende täitmise toetamisega, võib temaga sõlmida käsunduslepingu.
26. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi eesmärgiks on ka valitsuse kui omavalitsusüksuse täitevorgani ja volikogu rollide selge lahutamine. Täitevorgan peab olema volikogu ees aruandekohustuslik (harta artikli 3 lõige 2), volikogu kontrollib täitevorgani tegevust, sh volikogu otsuste elluviimist. Valitsus valmistab ette volikogus arutamisele tulevaid küsimusi ja korraldab kohaliku elu küsimusi, mis on pandud valitsusele. Volikogu haldus- ja õigusaktide eelnõude ettevalmistamisel ei osale üksnes ametnikud, vaid ka töötajad. Seega võiks vaidlusaluse sätte kehtetuks tunnistamisel tekkida olukord, kus isik osaleb eelnõu või küsimuse ettevalmistamises ja hiljem selle arutamises volikogus (sh mõnes komisjonis). Töötaja saab seeläbi mõjutada volikogus nende eelnõude vastuvõtmist, mille ettevalmistamises ta osales, või talle meelepäraste otsuste vastuvõtmist. Töötaja saaks kasutada töö käigus saadud informatsiooni ka arupärimise esitamiseks või kellegi umbusaldamiseks. Revisjonikomisjoni töös osaledes teeks töötaja kontrolli oma töö üle.
27. Vaidlustatud sätte kehtetuks tunnistamine mõjutaks oluliselt esindusorgani ja täitevorganite tasakaalu, samuti politiseeriks ametiasutuste tööd suuremas ulatuses ja vähendaks avaliku teenistuse sõltumatust poliitikast. Volikogu võib muuta senist ametiasutuste struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu, muutes senised ametikohad töökohtadeks, et saada enda poliitilistes nimekirjades kandideerinud töötajad volikogusse.
28. Ametiasutuse hallatava asutuse töötaja erineb olemuslikult ametiasutuse töötajast, kuna ei ole vahetult allutatud valitsuse teenistuslikule järelevalvele (KOKS § 661). Valitsus ei saa volitada täitevorgani ülesandeid vahetult täitmiseks hallatavale asutusele, volikogu ei kehtesta hallatava asutuse struktuuri ega teenistuskohtade koosseisu. Hallatava asutuse juht ei ole otseselt allutatud valitsuse juhtimisele, hallatava asutuse juhi huvide konflikti lahendamiseks kohaldatakse KOKS § 17 lõikeid 5 ja 6.
29. Haldusreformi tulemusel on suurenenud omavalitsusüksuste keskmine elanike arv (praegu 17 118, enne reformi 6349; üle 11 000 elanikuga omavalitsusüksusi on 28, enne reformi oli 16; alla 5000 elanikuga omavalitsusi on 15, enne reformi oli 169), samal ajal on vähenenud volikogu liikmete arv (praegu 1729, enne reformi 2935). 2017. aasta valimistel oli kandidaate ühe volikogu liikme mandaadi kohta 6,8 (2013. ja 2009. aastal oli see 5; 2005. aastal 4,7; 2002. aastal 4,6; 1999. aastal 3,8; 1996. aastal 3,2; 1993. aastal 2,5). Seega on omavalitsusüksustes piisavalt inimesi, kes volikogudesse kandideerida ja mandaati omada saaksid.
Justiitsminister
30. Õiguskantsleri taotlus on lubatav, kuid vaidlusalune säte on põhiseadusega kooskõlas.
31. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv kehtestati avaliku teenistuse seadusega, millega muudeti ametniku definitsiooni. Kuna põhjuseta piirangute seadmine ja sellele vastukaaluks hüvede andmine ei ole põhjendatud, eristati ametnikke teistest avalikest teenistujatest, kellel võimuvolitusi ei ole. Vaidlusalusest sättest tuleneva passiivse valimisõiguse piirangu eesmärk on alluvussuhtest tuleneva huvide konflikti ja abstraktse korruptsiooniohu ex ante vältimine. Korruptsioonivastane seadus ei sea korruptsiooniohtu sõltuvusse töötamise vormist, vaid ametiisiku töö sisust. Korruptsiooni ärahoidmine kaitseb avalikku korda ja tõkestab kuritegusid.
32. Piirangu kaotamisega võib tekkida võimuvertikaal, kus võim, ressursid ja info koondub ühtede ja samade inimeste kätte. Valla- või linnavalitsuse töötajal on valdkonda koordineeriv ja eelarvet kujundav roll, volikogu liikmena kujundaks ta ka selle valdkonna poliitikat ja eelarvet (nt vallavalitsuse sotsiaalhoolekande spetsialist). Avaliku võimu harud peavad teineteist tasakaalustama ja täiendama. Ka omavalitsusüksustes on vajalik tagada vastutuse ja funktsioonide lahusus. Volikogu liige peab kontrollima täitevorgani juhti, kellele ta on töötajana subordineeritud.
33. Taandamiskohustus kui konkreetse korruptsiooniohu vältimise vahend riivab põhiõigusi vähem intensiivselt, kuid ei ole eesmärgi saavutamiseks sama tõhus vahend. Linna või valla eelarve arutelust ei peaks volikogu liige end taandama. Taandamiskohustuse täitmine sõltub ametiisiku teadlikkusest ning õiguskuulekusest, abstraktse korruptsiooniohu vältimise abinõu rakendamise väline kontroll on lihtne.
34. Aastatel 2018–2019 registreeritud korruptsioonivastases seaduses sätestatud väärtegudest moodustasid toimingupiirangu rikkumised 60%; kohalike omavalitsustega olid korruptsioonialased väärteod seotud 64% juhtudest, millest vähemalt kolmandikul juhtudest oli teo üheks osapooleks ametiisik. Aastatel 2016–2017 on korruptsiooniga seotud väärtegude puhul andnud politseile kõige enam tööd omavalitsusüksused. Parandamist vajavad omavalitsuste sisekontrollisüsteemid, mida rakendavad ja mille toimimise eest vastutavad valla- või linnavalitsused (KOKS § 481). Omavalitsustele on loodud juhendeid ja keskkond riskide hindamiseks ning tehtud koolitusi, kuid omavalitsusüksused pole sisekontrolli meedet veel täielikult teadvustanud.
35. Volituste peatamine riivab sama intensiivselt isiku õigust mandaati omada, kuid pole sama tõhus meede. Volitused saab peatada ajutiste asjaolude ilmnemisel, töötamine omavalitsusüksuse ametiasutuses on tähtajatu töösuhe. Hiljem tuleb volitused taastada, asendusliikme volitused lõpetada, sellega kaasneb menetluskulu ja see teeb omavalitsuse toimimise ebastabiilseks. Avaliku teenistuse seaduse nõuetest kõrvalehiilimiseks sõlmitakse isikuga tööleping ning sellist lepingut ei saa vaidlustada keegi peale omavalitsusüksuse enda. Vaidlusaluse piirangu kaotamine tooks kaasa ebavõrdse kohtlemise, kus ühes omavalitsusüksuses töötab isik töölepingu alusel ja ta saab volikogus osaleda, teises aga töötab ta ametnikuna ega saa volikogu tööst osa võtta. Vaidlusalune keeld ei tule inimesele ootamatult, samuti võib isik töötada teiste omavalitsusüksuste ametiasutustes.
Eesti Linnade ja Valdade Liit
36. KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 ei ole põhiseadusega vastuolus. Säte on vajalik huvide konflikti vältimiseks ning kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe tagamiseks, aidates ära hoida korruptsiooniohtlikke olukordi. Säte loob õigusselgust ning aitab ära hoida näilisi olukordi, mis võiks seada kahtluse alla töötaja erapooletuse ning objektiivsuse.
37. Toimingupiirangute kohaldamine ei pruugi välistada mandaadist tuleneva mõju ja võimu kasutamist ametiasutuses töökohustusi täites. Suur rollikonflikt kaasneks ametiasutuses töötava volikogu liikme valimisel revisjonikomisjoni liikmeks, kuna komisjon võib kontrollida ka töötajate tegevust. Ka teistel sama erakonna liikmetel ei pruugi olla huvi volikogu liikmest töötaja tegevuse kontrollimiseks. Volikogu liikmena on isikul võimalik mõjutada otsuseid selle kohta, mida tuleb kontrollida. Kõrvalseisjatel ja ka inimesel endal on tihtipeale keeruline lahutada erinevaid vastandlikke huvisid ja rolle.
38. Avaliku teenistuse seaduse järgi töötajana määratletud hanke- ja personalitöö spetsialistid osalevad nii volikogu otsuste ettevalmistamisel kui ka rakendavad neid, mistõttu tekib küsimus, kas nad peaks ATS § 7 lõike 8 punkti 3 kriteeriumi järgi olema ametnikud. Sama küsimus tekib projekti ette valmistanud juristi puhul. Kohaliku omavalitsuse finantstöötajad on enamasti ametnikud, kuigi avaliku teenistuse seaduse järgi on raamatupidamine töötaja ülesanne. Piirangu kaotamisel võiks omavalitsusüksused piiritleda teenistuskohti selle järgi, kas isik soovib volikogu töös osaleda (töötaja) või mitte (ametnik); samuti võib see kaasa tuua isikute ebavõrdset kohtlemist erinevates omavalitsusüksustes. Tekkida võib ka palju vaidlusi, millega kaasneb halduskoormus. Sageli on omavalitsusüksustes teenistusülesanded põimunud, samuti võib töötaja ametnikku asendada. Piirangu kaotamine oleks ametnike ja töötajate erinev kohtlemine.
VAIDLUSALUNE SÄTE
39. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 18 lõike 1 punkt 6 (alates 1. aprillist 2013 kehtivas sõnastuses):
„§ 18. Volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine
(1) Volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega seoses:
[---]
6) nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks või töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel;
[RT I, 06.07.2012, 1 - jõust. 01.04.2013]
[---]”.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
40. Õiguskantsleri taotlus KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi kehtetuks tunnistamiseks on esitatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 lõike 1 punkti 1 alusel ning järgitud on õiguskantsleri seaduse §-s 17 ja § 18 lõikes 1 sätestatud nõudeid. Seega on taotlus lubatav ja kolleegium vaatab selle läbi. Kolleegium näitab kõigepealt, kuidas vaidlusalune säte riivab põhiõigusi (I) ja selgitab seejärel põhiõiguste riive eesmärke (II). Lõpuks hindab kolleegium vaidlusaluse sätte põhiseaduspärasust (III).
I
41. PS § 156 lõike 1 esimese lause kohaselt on kohaliku omavalitsuse esinduskogu volikogu, kes valitakse vabadel valimistel neljaks aastaks. PS § 156 lõike 1 kolmas lause ütleb, et valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed.
42. PS § 156 tagab subjektiivse õiguse kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel (passiivne valimisõigus) (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. juuli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-7-02, punkt 19; samuti Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punkt 15). Passiivne valimisõigus hõlmab lisaks õigusele kandideerida volikogu valimistel ka isiku õigust omada valituks osutumise korral volikogu liikme mandaati (volitusi) (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 27. juuni 2001. a otsus asjas nr 3-3-1-35-01, punkt 2; viimati põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. juuni 2018. a määrus asjas nr 5-18-3/2, punkt 19).
43. Passiivse valimisõiguse reguleerimisel peab seadusandja arvestama PS § 156 lõike 1 kolmandas lauses nimetatud valimispõhimõtteid (mutatis mutandis Riigikohtu üldkogu 1. juuli 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-33-09, punkt 30, vt ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi viidatud otsus asjas nr 3-4-1-7-02, punkt 19). Üldiste valimiste põhimõttest tulenevalt ei tohi passiivset valimisõigust õigustamatult piirata. Valimiste ühetaolisuse põhimõte koosmõjus PS §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõigusega nõuab kandidaatide ja valituks osutunud isikute võrdset kohtlemist (vrd Riigikohtu üldkogu viidatud otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punktid 15–16).
44. Passiivne valimisõigus kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seotud PS § 10 sätestatud demokraatia põhimõttega (vt viidatud põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-7-02, punktid 19–20 ning üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punkt 30; samuti Euroopa kohaliku omavalitsuse harta preambul ja artikkel 3).
45. PS § 156 lõige 1 ei sätesta passiivse valimisõiguse piiramiseks seadusereservatsiooni. Seetõttu on selle põhiõiguse riivamine lubatud üksnes siis, kui see on vajalik teiste põhiõiguste või põhiseaduslike väärtuste kaitseks (vt Riigikohtu üldkogu viidatud otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punkt 24).
46. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv näeb ette kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikme volituste lõppemise, kui ta töötab samas omavalitsusüksuses töölepingu alusel. Tegemist on ametite ühitamise keeluga, mis riivab valituks osutunud isiku passiivset valimisõigust, täpsemalt tema õigust omada volikogu liikme mandaati. Ametiasutuses töölepingu alusel töötaval inimesel on küll õigus volikogu valimistel kandideerida (kui ta vastab kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) §-s 5 sätestatud tingimustele), kuid valituks osutumise korral peab ta valima volikogu liikme mandaadi teostamise või ametiasutuses töötamise vahel.
47. Pärast valimispäeva või kordushääletamise päeva registreerib valla või linna valimiskomisjon otsusega valituks osutunud volikogu liikmed (KOVVS § 68 lõiked 1–2), samuti asendusliikmed asendusliikmete nimekirjas (KOVVS § 69). Volikogu liikmete registreerimise otsuse avalikustamisest arvates loetakse valimistulemused omavalitsusüksuses väljakuulutatuks ning volikogu liikmete volitused algavad (KOVVS § 68 lõige 3). Volikogu liikmeks registreeritud isik, kes on volikogu liikme volitustega ühitamatus ametis, peab valimistulemuste väljakuulutamisest arvates kolme päeva jooksul teatama valimiskomisjonile, kas ta soovib osaleda volikogu töös või jätkata oma senises ametis ja loobuda volikogu liikme mandaadist (KOVVS § 68 lõige 31). Kui isik töötab omavalitsusüksuse ametiasutuses ning oma töökohast ei loobu, lõppevad tema volitused KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi alusel. Volikogu liikme volitused lõppevad sellel alusel ka siis, kui ta valimisperioodi kestel asub tööle sama omavalitsusüksuse ametiasutusse.
48. Volikogu liikme volitused lõppevad juriidilise fakti esinemisega, s.o volituste lõppemiseks pole vajalik valimiskomisjoni otsus volituste lõpetamise kohta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi järjekindel praktika alates 30. novembri 2017. a otsusest asjas nr 3-4-1-17-10). Kui volikogu liikme volitused lõppevad, määrab valimiskomisjon otsusega tema asemele asendusliikme. Kuna volikogu liikme volituste lõppemine on asendusliikme määramise eelduseks, peab valimiskomisjon selles otsuses tuvastama volikogu liikme volituste lõppemise fakti. KOKS § 18 lõige 2 paneb volikogu liikmele kohustuse anda linna- või vallasekretärile teada asjaoludest, mis tingivad volituste lõppemise.
49. Volikogu liige ei saa volituste lõppemist (KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi alusel) vältida sellega, et esitab volituste peatamise avalduse KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 kohaselt.
50. Riigikohus on hinnanud KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 ja § 19 lõike 2 punkti 3 konkurentsi olukorras, kus volikogu liige nimetati omavalitsusüksuse ametiasutuse ametnikuks ajal, mil tema volitused olid KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 alusel peatatud (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. novembri 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-52-14). Kolleegium leidis viidatud otsuses, et volikogu liikme volitused lõppevad KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 (esimese alternatiivi) alusel ka volituste peatamise ajal, kuna võimalus vältida volituste lõppemist volituste eelneva peatamisega ei oleks kooskõlas kohaliku omavalitsuse ametniku ja volikogu liikme volituste ühitamatuse põhimõttega ehk KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 eesmärgiga (viidatud otsuse punkt 25). Seevastu juhul, kui isiku suhtes saab samal ajal kohaldada kaht ametite ühitamise keeldu, millest üks tingib volituste peatumise, teine aga lõppemise (KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 ja § 19 lõike 1 punkti 1 konkurents), siis volitused peatuvad, mitte ei lõppe (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. novembri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-18-02; vt ka 30. novembri 2017. a otsus asjas nr 3-4-1-17-10 ja 20. märtsi 2012. a otsus asjas nr 3-4-1-5-12). Kolleegium leiab, et need KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimese alternatiivi (keeld olla ametnik) kohaldamise kohta võetud Riigikohtu seisukohad on üle kantavad ka sätte teise alternatiivi (keeld töötada ametiasutuses töölepingu alusel) kohaldamisele.
51. Riigikohus on leidnud, et valimistel kandideerinud omavalitsusüksuse ametiasutuse ametnik võib olla asendusliikmete nimekirjas, s.o ei kaota ametnikuks olemise tõttu kohta asendusliikmete nimekirjas. KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud ametite ühitamise keeld kohaldub isikule alles siis, kui tal tekib võimalus asuda täitma volikogu liikme ülesandeid. Vastupidine järeldus piiraks ebaproportsionaalselt passiivset valimisõigust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. juuli 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-18-04, punkt 12). Kolleegium leiab, et selline järeldus on kohane ka ametiasutuse töötaja puhul. Valimiskomisjon annab asendusliikmete nimekirjas olevale isikule teada õigusest saada volikogu liikmeks, misjärel peab isik kolme päeva jooksul otsustama, kas ta soovib osaleda volikogu töös (KOKS § 20 lõige 52).
52. Vaidlusalune säte riivab ka PS § 29 lõike 1 esimeses ja teises lauses tagatud põhiõigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. See põhiõigus hõlmab ka õigust jätkata juba tekkinud töö- või teenistussuhet (Riigikohtu üldkogu 25. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-1-1-92-06, punkt 24). KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teisest alternatiivist tulenevalt peab inimene volikogu liikme volituste täitmiseks loobuma töötamisest omavalitsusüksuse ametiasutuses ega saa volituste täitmise ajal ametiasutusse tööle asuda. Eestis ei maksta omavalitsusüksuse volikogu liikmetele enamasti sellist tasu, millest piisaks äraelamiseks muude sissetulekute või säästudeta. See tähendab paljudel juhtudel seda, et volikogu liige peab sissetuleku teenimiseks leidma muu tegevuse või töökoha.
53. PS § 29 lõike 1 teise lause kohaselt võib seadus sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Seega on õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mida võib riivata igal põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil (eelmises punktis viidatud Riigikohtu üldkogu otsuse punkt 26).
54. Vaidlusalune säte näeb volikogu liikme volituste lõppemise ette üksnes juhul, kui isik töötab ametiasutuses töölepingu alusel. Siiski ei saa isik põhiõiguste riivet vältida sellega, et sõlmib ametiasutusega mõne muu teenuse osutamise lepingu (eelkõige käsunduslepingu või töövõtulepingu, võlaõigusseaduse 35. ja 36. peatükk), mille sõlmimist kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ega avaliku teenistuse seadus ei keela. Riigikohus on leidnud, et volikogu liikme volituste lõppemise fakti hinnates on valimiskomisjoni pädevuses anda hinnang volikogu liikme ja ametiasutuse vahel sõlmitud lepingule, arvestades tsiviilseadustiku üldosa seaduses, võlaõigusseaduses ja töölepingu seaduses sätestatut, samuti asjakohast Riigikohtu tsiviilkolleegiumi praktikat (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. mai 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-15-14, punktid 33–36). Seetõttu on valimiskomisjonid lugenud volikogu liikme volitused lõppenuks ka juhul, kui volikogu liikmega on sõlmitud käsundusleping, mida on tõlgendatud töölepinguna. Kuna KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv ei sisalda kohaldamise eeldusena muid sisulisi kriteeriume, on ametiasutusega töösuhte tuvastamine juriidiliseks faktiks, mis lõpetab volikogu liikme volitused.
55. Tulenevalt PS §-st 11 peab põhiõigust piirav norm olema põhiseadusega formaalselt ja materiaalselt (sisu poolest) kooskõlas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05, punkt 7). Põhiõiguse riivel peab olema legitiimne eesmärk, mille saavutamiseks riive peab olema proportsionaalne ehk sobiv, vajalik ja mõõdukas (alates põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 1997. a otsusest asjas nr 3-4-1-3-97; Riigikohtu üldkogu viimati 21. juuni 2019. a otsuses asjas nr 5-18-5/17, punkt 65).
56. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv kehtib alates 1. aprillist 2013, mil jõustus avaliku teenistuse seaduse säte kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise kohta (ATS § 143 punkt 3). Enne seda (alates 1. jaanuarist 2002) kehtis KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 sõnastuses, mis nägi volikogu liikme volituste lõppemise ette üksnes sama omavalitsusüksuse ametiasutuse ametnikuks nimetamise korral (praegu KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimene alternatiiv). Kolleegiumil pole põhjust kahelda formaalsete reeglite järgimises ATS § 143 punkti 3 vastuvõtmisel, väljakuulutamisel ja avaldamisel.
II
57. Järgnevalt käsitleb kolleegium vaidlustatud normi eesmärke.
58. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu (193 SE, Riigikogu XII koosseis) esialgne tekst KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 muutmist ette ei näinud. Ettepanek täiendada avaliku teenistuse seaduse eelnõu sättega (§ 143 punkt 3) KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 muutmise kohta esitati eelnõu teiseks lugemiseks (vt eelnõu teiseks lugemiseks esitatud tekst ja muudatusettepanekute loetelu, ettepanek nr 133, lk 34).
59. Muudatusettepanekute loetelus selgitatakse KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 muutmise vajadust järgmiselt: „Kui osade ametnikega sõlmitakse edaspidi töölepingud, siis tekib küsimus, kas sel juhul on neil õigus olla ka paralleelselt linnavolikogu liige. Seaduse jõustumisel saaks linnavolinikuks olla ka näiteks linna ametiasutuste muud töötajad (infospetsialistid, hangete korraldajad jne), kellega on sõlmitud töölepingud. Vältimaks ka huvide konflikti, oleks ilmselt vajalik, et volikogu liikmeks ei saaks olla sama valla või linna ametiasutuse ametnikud ja töötajad. Ametniku mõiste ja staatus oli kehtiva ATSi järgi selgelt piiritletud, ATSi eelnõu annab omavalitsustele võimaluse määratleda erinevalt ametniku ja töötaja mõistet ja staatust ning seega võib tekkida erinevates valdades ja linnades olukordi, kus sama tööd tegev isik on ühes vallas ametnik ja volikogu liikmena tegutseda ei saa ning teises vallas töötaja, kes saab tegutseda ka vallavolikogu liikmena. Muudatusettepaneku põhieesmärk ongi sellised erinevad tõlgendused välistada”.
60. Seega oli KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 muutmine seotud üldiste muudatuste tegemisega avaliku teenistuse korralduses, eelkõige ametniku definitsiooni muutmisega. Kehtiv avaliku teenistuse seadus ei muutnud võrreldes varem kehtinud seadusega (edaspidi varem kehtinud ATS) avaliku teenistuse mõistet, mille all peetakse endiselt silmas töötamist ametniku või töötajana riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuses (ATS § 5). Ka ametiasutuse mõiste jäi samaks – tegemist on asutusega, mille ülesandeks on avaliku võimu teostamine (ATS § 6 lõige 1).
61. Varem kehtinud avaliku teenistuse seadus jagas avalikud teenistujad ametnikeks ja abiteenistujateks, kellest viimased töötasid töölepingu alusel ning tegid tehnilist tööd. See seadus ei näinud ette sisulisi kriteeriume ametniku määratlemiseks, vaid defineeris ametnikku formaalselt – ametnik on isik, kes on nimetatud ametiasutuse koosseisus ametniku ametikohale. Kohaliku omavalitsuse ametnike ametikohtade nimetuste määramine oli seejuures Vabariigi Valitsuse pädevuses (varem kehtinud ATS § 11 lõige 2). Kuigi kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse struktuuri ja teenistujate koosseisu määramine on kogu aeg olnud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu pädevuses (KOKS § 22 lõike 1 punkt 36), määras Vabariigi Valitsus kindlaks selle, millisele ametiasutuse struktuuris olevale teenistuskohale tuli nimetada ametnik (vt Vabariigi Valitsuse 20. veebruari 1996. a määrus nr 50 „Kohaliku omavalitsuse ametnike ametikohtade nimetuste kehtestamine”, mis kaotas kehtivuse 1. aprillil 2013).
62. Kehtiv avaliku teenistuse seadus defineerib ametniku mõistet sisulist kriteeriumi kasutades – ametnik nimetatakse ametikohale, kus teostatakse avalikku võimu (ATS § 7 lõiked 1 ja 2). Avaliku võimu teostamine on defineeritud ATS § 7 lõikes 3. Selleks on muu hulgas ametiasutuse juhtimine (punkt 1), haldusjärelevalve teostamine, samuti siseauditi läbiviimine (punkt 2), süütegude menetlemine (punkt 5), kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, valla- või linnavalitsuse ja ametiasutuse pädevuses olevate poliitikat kujundavate otsuste sisuline ettevalmistamine või rakendamine (punkt 8) (jättes siinkohal kõrvale üksnes riigi ametiasutusele omased avaliku võimu teostamise juhud). See definitsioon jätab kohaldajale tõlgendusruumi, kuna kasutatud mõisted on suuresti määratlemata. Samuti on definitsioon olemuslikult avatud – avaliku võimu teostamiseks loetakse muu hulgas tegevus, mida ei saa avaliku võimu kindlustamise ja arendamise huvides anda ametiasutusega üksnes eraõiguslikus suhtes oleva isiku pädevusse (punkt 9).
63. Kõik teenistujad, kes ei teosta avalikku võimu, vaid teevad üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd, on kehtiva seaduse järgi ametiasutuse töötajad, kellega sõlmitakse tööleping (ATS § 7 lõige 4). Ka töötaja definitsioon on avatud, kuna lisaks ATS § 7 lõikes 5 nimetatud tegevustele (raamatupidamine, personalitöö, asjaajamistöö, hankespetsialistide tegevus, haldustöötajate tegevus, infotehnoloogide tegevus) võib töötaja teha muud avaliku võimu teostamist toetavat tööd. Erandi sellest põhimõttelisest jaotusest teeb ATS § 7 lõige 6, mille järgi ei loeta avaliku võimu teostamiseks ning isikuga sõlmitakse tööleping, kui isik täidab volikogu esimehe või aseesimehe või fraktsiooni, vallavanema või linnapea või valla- või linnavalitsuse liikme juures abistavaid või nõustavaid ülesandeid kuni nimetatud isiku volituste või fraktsiooni tegevuse lõppemiseni (s.o poliitilised nõunikud ja abid).
64. Seega ei tõmba kehtiv seadus selget piiri ametiasutuse ametnike ja töötajate vahel, vaid jätab kohaliku omavalitsusüksuse volikogule võrreldes varasemaga suurema võimaluse määratleda ametiasutuse struktuuris teenistuskoht kas ametniku või töötaja kohana.
65. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu menetlusest järeldub, et KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi kehtestamise eesmärgiks oli eelkõige ametite ühitamise keelu kehtestamine isikutele, kes varem kehtinud avaliku teenistuse seaduse järgi olid ametnikud. Nende isikute puhul polnud tegemist uue piiranguga, sest tulenevalt KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimeses alternatiivis ametnikele sätestatud ametite ühitamise keelust oli neil ka varem (ametniku staatuses) keelatud volikogu liikme volitusi täita. Seega soovis seadusandja, et avaliku teenistuse seaduse muutmisest hoolimata säiliks nendel isikutel keeld omada samal ajal volikogu liikme mandaati, kuna jätkuvalt nähti võimalust (sarnaselt ametnikega) huvide konfliktiks.
66. Lisaks töötajatele, kes varem olid ametnikud, kohaldub KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv aga ka töötajatele, kes varem olid abiteenistujad. Kuna enne 1. aprilli 2013 kehtis ametite ühitamise keeld üksnes ametnikele (KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimene alternatiiv), võis enne seda omavalitsusüksuse ametiasutuse abiteenistuja olla sama omavalitsusüksuse volikogu liige. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu menetlusest ei nähtu selgeid põhjendusi, miks peeti vajalikuks keelata ka endistel abiteenistujatel volikogu töös osalemine ning kas ka nende isikute puhul nähti sarnaselt endiste ametnikega ohtu huvide konfliktiks.
67. Praeguses kohtuasjas on menetlusosalised (sealhulgas õiguskantsler) vaidlusaluse sätte eesmärkidena märkinud omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahutatust ning (korruptsiooniohtliku) huvide konflikti vältimist. Seejuures ei erista menetlusosalised KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi adressaatide seas endisi ametnikke ja abiteenistujaid, pidades seega nimetatud eesmärke mõlema isikutegrupi põhiõiguste riive põhjenduseks. Siiski toob õiguskantsler põhiõiguste riive põhiseadusvastasust põhjendades sageli näiteks endisi abiteenistujaid, ülejäänud menetlusosalised aga tuginevad sätte põhiseaduspärasust väites pigem vajadusele säilitada keeld endiste ametnike osas.
68. Riigikohus on kohtuasjas, mis puudutas KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimeses alternatiivis ametnikele kehtestatud ametite ühitamise keeldu, sätte eesmärgiks pidanud omavalitsuse organite funktsioonide ja vastutuse lahususe tugevdamist ohtude vastu, mis võivad tuleneda ametikoha ja mandaadi ühitamisest esinduskogus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27). Sama eesmärki pidas Riigikohus hiljem ka KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu põhjuseks, tõlgendades selles valguses ka eelnõu menetluses eesmärgiks seatud huvide konflikti vältimist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. novembri 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-53-14, punkt 31; vt ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. juuni 2018. a määrus asjas nr 5-18-3/2, punktid 22–23).
69. Põhiseadus sätestab kohaliku omavalitsuse organitest üksnes demokraatlikult valitud esindusorgani – volikogu (PS § 156 lõike 1 esimene lause) –, jättes muus osas kohaliku omavalitsuse organisatsioonilise ülesehituse seadusandja otsustada (PS § 160). Kohalik omavalitsus tuleb korraldada selliselt, et omavalitsusüksused oleks suutelised otsustama ja korraldama kohaliku elu küsimusi (PS § 154 lõige 1). Tagada tuleb volikogu kui demokraatlikult legitimeeritud esindusorgani toimimine ning seeläbi kohalike valijate tahte realiseerumine (PS §-s 10 tagatud demokraatia põhimõte).
70. Seadusandja on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses paika pannud selliselt, et omavalitsusüksusel on lisaks esindusorganile ka eraldiseisev täitevorgan – valla- või linnavalitsus (KOKS § 4). Mõlemad haldusorganid on kogud haldusmenetluse seaduse § 8 lõike 1 tähenduses.
71. Volikogu ülesandeks on otsustada kohaliku elu kõige olulisemate küsimuste üle, mis on seaduses selgelt sätestatud volikogu ainupädevusse kuuluvatena (KOKS § 22 lõige 1). Volikogu moodustab valla- või linnavalitsuse – kinnitab valla- või linnavalitsuse liikmete arvu ja struktuuri, valib vallavanema või linnapea, kinnitab või nimetab ametisse, samuti vabastab valitsuse liikmed (KOKS § 22 lõike 1 punktid 15, 16 ja 17).
72. Valitsuse ülesanne on valmistada ette volikogus arutamisele tulevaid küsimusi ning viia ellu volikogu otsuseid (KOKS § 30). Kui volikogu kannab perioodiliselt toimuvate valimiste kaudu üldist poliitilist vastutust valijate ees, siis volikogul ja seeläbi valijatel on poliitiline kontroll valitsuse üle, kes saab tegutseda üksnes siis, kui volikogu teda usaldab (umbusalduse avaldamine on reguleeritud KOKS §-s 46, § 22 lõike 1 punktis 18). Volikogu liikmetel on õigus saada valitsuselt dokumente ja muud teavet, samuti esitada kirjalikke küsimusi (KOKS § 26). Euroopa kohaliku omavalitsuse harta nõuab, et täitevorgan oleks esindusorgani ees aruandev (vt artikli 3 lõike 2 teine lause). See nõue tuleneb ka demokraatia põhimõttest, millega volikogu toimimine on seotud (PS § 156 lõike 1 esimene lause ja § 10).
73. Valla- või linnavalitsus täidab oma ülesandeid eelkõige omavalitsusüksuse ametiasutuste kaudu, mis on loodud avaliku võimu teostamiseks. Teenuste osutamiseks võib omavalitsusüksus luua ka ametiasutuste poolt hallatavaid asutusi, lisaks sellele võib omavalitsusüksus luua äriühingu või sihtasutuse või osaleda äriühingus, sihtasutuses või mittetulundusühingus, samuti teha teiste omavalitsusüksustega koostööd ning luua selleks ühisameteid ja -asutusi.
74. Avaliku teenistuse seaduse kohaselt on kohaliku omavalitsuse ametiasutuseks valla- või linnavolikogu kantselei, valla- või linnakantselei, valla- või linnavalitsus asutusena (koos struktuuriüksustega), valla- või linnavalitsuse amet, valla või linna ühisamet (ATS § 6 lõige 3). Omavalitsusüksuse volikogu otsustab, millised ametiasutused moodustada ning milline on asutuse struktuur (KOKS § 22 lõike 1 punktid 34 ja 36). Seaduse piires ja sellega reguleerimata küsimustes on omavalitsusüksusel seega ulatuslik enesekorraldusõigus. Kõigis omavalitsusüksustes ei pruugi olla kõiki ATS § 6 lõikes 3 nimetatud asutusi (enamikus omavalitsustes ei ole nt eraldi volikogu kantseleid ega ameteid). Üldjuhul on omavalitsusüksuse ametiasutused valla- või linnavalitsuse kui täitevorgani alluvuses ning ametiasutuse teenistujad seega valitsusele alluva täitevorganisatsiooni osa. KOKS § 661 lõike 1 kohaselt teeb valitsus teenistuslikku järelevalvet ametiasutuse ja selle ametiisikute üle.
75. Kuna seaduse järgi on omavalitsusüksuse volikogu ja valitsuse ülesanded põhimõtteliselt lahutatud, võivad juhul, kui isik täidab samal ajal volikogu liikme volitusi ja valitsusele alluva teenistuskoha ülesandeid, mandaadi ja teenistuskoha huvid sattuda vastuollu. Riigikohus on leidnud, et „[h]uvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldused korruptsiooniks” (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. novembri 1994. a otsus asjas III-4/A-6/94, punkt 2).
76. Konflikt volikogu liikme mandaadi ja teenistuskoha huvide vahel võib ohustada volikogu toimimist. See võib takistada volikogu liikmel valitsuse ning sellele alluva haldusorganisatsiooni kontrollimist. Samuti võib volikogu liikme samaaegne töötamine valitsuse alluvuses mõjutada tema otsuste langetamist volikogus. Lisaks ohule, mis tekib volikogu tööle, pole välistatud negatiivne mõju ka valitsuse ja temale alluva haldusorganisatsiooni tööle.
77. Seega on KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu peamine eesmärk vältida mandaadi ja teenistuskoha huvide konfliktist lähtuvat ohtu volikogu toimimisele. Kohaliku omavalitsuse esinduskogu toimimine on põhiseaduslik väärtus, kuna see aitab kaasa kohaliku elu küsimuste demokraatlikule otsustamisele (PS § 154 lõige 1 ja § 10). Seetõttu on kolleegium seisukohal, et nimetatud eesmärk on legitiimne nii passiivse valimisõiguse (tagatud ilma seadusereservatsioonita) kui ka õiguse vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta piiramiseks (tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga; vt eespool otsuse punktid 45 ja 53).
78. Kolleegium nõustub menetlusosalistega, et lisaks eelkirjeldatud ohtude tõrjumisele saab vaidlusaluse sätte eesmärgiks pidada ka korruptsiooni ohu vältimist, mis võib tekkida avalike huvide ja isiku erahuvide vastuollu sattumise korral.
79. Riigikohus on leidnud, et „[a]bstraktsest korruptsiooniohust on võimalik rääkida olukorras, kus isiku puhul on täheldatav mõni omadus või suhe, mis võib üldisele kogemusele tuginedes tekitada isikus soovi juhinduda oma tegevuses tervikuna või mõne üksikotsuse langetamisel kriteeriumist, mis ei lähtu täiel määral tema töö- või käsundiandja õiguspärastest huvidest” (Riigikohtu üldkogu 25. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-1-1-92-06, punkt 33). Samal ajal volikogu liikme volituste ning valitsuse alluvuses teenistusülesannete täitmist saab pidada selliseks abstraktset korruptsiooniohtu tekitavaks suhteks. Nimelt võib volikogu liikmel tekkida soov langetada volikogus otsustusi mitte avalikest huvidest, vaid enda isiklikest huvidest lähtudes (nt säilitada oma teenistuskoht ametiasutuses).
80. Korruptsioon kahjustab avaliku võimu ausat ja õiguspärast toimimist (vt eelmises punktis viidatud üldkogu otsuse punkt 28; samuti põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. märtsi 2012. a otsus asjas nr 3-4-1-1-12, punkt 44). Seega aitab ka korruptsiooniohu vältimine kaasa demokraatlikult valitud esinduskogu toimimisele, valijate tahte ning demokraatia põhimõtte realiseerumisele. Seetõttu on ka eesmärk vältida korruptsiooniohtu samuti põhiõiguste riive legitiimseks põhjuseks.
III
81. Järgnevalt hindab kolleegium seda, kas põhiõiguste riive on eelnimetatud eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne.
82. Kolleegiumi hinnangul on vaidlusalusest sättest tulenev ametite ühitamise keeld sobiv vahend mõlema eespool kirjeldatud eesmärgi saavutamiseks (vt otsuse punktid 77–80).
83. Kuigi ametiasutuse töötaja ei teosta avalikku võimu, võib volikogu liikme volituste ja töökoha huvide vahel tekkida esinduskogu toimimist kahjustav huvide konflikt. Seejuures tuleb märkida, et vaidlusalune ametite ühitamise keeld kohaldub suurele hulgale töötajatele, kelle tööülesanded võivad olla väga erinevad. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv hõlmab nii töötajaid, kes enne avaliku teenistuse seaduse muutmist 2013. aastal olid ametnikud, kui ka neid, kes olid abiteenistujad (tehnilised töötajad). Sõltuvalt tööülesannete sisust võib konflikt mandaadi ja töökoha huvide vahel ning sellest tulenev negatiivne mõju volikogu toimimisele olla erineva suurusega. Kuna konflikt avalike huvide ja erahuvide vahel võib tekkida sõltumata teenistusülesannete iseloomust, on vaidlusalune keeld korruptsiooniohu vältimiseks sobiv vahend kõigi normi adressaatide puhul.
84. Kolleegium leiab, et KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv ei ole eesmärkide saavutamiseks vajalik abinõu. Nimelt on eelnimetatud eesmärke võimalik sama efektiivselt saavutada volikogu liikme volituste peatamisega, mis riivab passiivset valimisõigust vähem intensiivselt.
85. Volituste peatamise korral vabaneb volikogu liige ajutiselt volikogu liikme ülesannete täitmisest, kuid pärast peatamise aluse äralangemist volitused taastuvad (KOKS § 19 lõige 1, § 201). Kui volikogu liikme volitused ametiasutuses töötamise ajaks peatataks, ei saaks isik küll täita volikogu liikme volitusi, kuid passiivset valimisõigust riivaks see siiski vähem – isik ei peaks pärast valimisi kolme päeva jooksul otsustama mandaadist loobumise või töösuhte jätkamise üle. Samuti võiks ta valimisperioodi kestel volitused ajutiselt peatada, et töötada omavalitsusüksuse ametiasutuses.
86. Kolleegium märgib, et võimalus peatada volikogu liikme volitused ametiasutuses töötamise ajaks ei ohustaks volikogu töö stabiilsust suuremal määral kui praegu kehtivad reeglid. KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 kohaselt on juba praegu võimalik volikogu liikmel peatada volitused avalduse alusel, näitamata peatamise põhjust. Volikogu töö stabiilsuse tagamiseks ei saa volitusi avalduse alusel küll peatada lühemaks ajaks kui kolm kuud, kuid välistatud pole peatumise perioodiline pikendamine uue avalduse esitamisega. Ka ametiasutuses töötamiseks volituste peatamise korral oleks seadusandjal võimalik kehtestada piiravaid tingimusi (nt miinimumtähtaeg).
87. Kuna vaidlusalune säte ei ole eesmärkide saavutamiseks vajalik, on see põhiseadusega vastuolus ning kolleegium ei hinda põhiõiguste riive mõõdukust.
88. Eeltoodust lähtudes ja tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium KOKS § 18 lõike 1 punti 6 teise alternatiivi – lauseosa „või töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel” – kehtetuks. Kolleegium lükkab otsuse jõustumise PSJKS § 58 lõikele 3 tuginedes kuue kuu võrra edasi, andmaks seadusandjale aega vajalike sätete kehtestamiseks. Kolleegium juhib seadusandja tähelepanu, et reguleerimisel tuleb arvestada kohaliku omavalitsuse töötajate võrdse kohtlemise põhimõttega. Konflikt mandaadi ja töökoha huvide ning avalike ja erahuvide vahel võib tekkida mitte ainult kohaliku omavalitsuse ametiasutuse, vaid ka hallatava asutuse töötajatel.
(allkirjastatud digitaalselt)
Villu Kõve, Hannes Kiris, Heiki Loot, Kaupo Paal, Ivo Pilving
Facebook
Twitter