Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 23 lg 5 ja välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse § 36³ lg 2 ning siseministri 16. oktoobri 2014. a määruse nr 44 „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri” § 25 p 11 põhiseaduspärasuse kontroll
Vastu võetud 20.06.2023
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
5-23-16 |
Otsuse kuupäev |
20. juuni 2023 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Hannes Kiris, Ants Kull ja Julia Laffranque |
Kohtuasi |
Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 23 lg 5 ja välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse § 363 lg 2 ning siseministri 16. oktoobri 2014. a määruse nr 44 „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri” § 25 p 11 põhiseaduspärasuse kontroll |
Menetluse alus |
Tallinna Halduskohtu 20. märtsi 2023. a otsus haldusasjas nr 3-22-2355 |
Menetlusosalised |
Riigikogu |
Asja läbivaatamise viis |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks siseministri 16. oktoobri 2014. a määruse nr 44 „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri” § 25 punkti 11 tekstiosa „mobiiltelefonid”.
2. Jätta XX-i menetluskulude hüvitamise taotlus rahuldamata.
3. Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. XX (kaebaja) on rahvusvahelise kaitse taotleja, kes viibib alates 3. augustist 2022 välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses (VRKS) sätestatud korras haldusasjas nr 3-22-1647 antud lubade alusel Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) kinnipidamiskeskuses.
2. Kaebaja esitas PPA-le taotluse, milles ta soovis, et talle võimaldataks kinnipidamiskeskuses ligipääs veebiportaalile YouTube, e-posti teenusele mail.ru, sotsiaalmeedia rakendustele WhatsApp ja Telegram ning isiklikule Google’i salvestusruumile. PPA vastas 4. oktoobri 2022. a kirjaga, et väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 23 lg 5 ja VRKS § 363 lg 2 ei kohusta sellisel viisil juurdepääsu internetile tagama. Kirja kohaselt tagab kinnipidamiskeskus välismaalasele juurdepääsu ametlike õigusaktide andmebaasidele, kohtulahendite registritele ja asutuste-organisatsioonide veebilehtedele, millel avaldatud teave on mõeldud üldiseks kasutamiseks.
3. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles nõudis PPA kohustamist tagama talle igapäevane ligipääs internetile täies ulatuses või alternatiivselt veebiportaalile YouTube, isiklikule Google’i salvestusruumile, e-posti teenusele mail.ru ja rakendustele WhatsApp ja Telegram (kohtuasi nr 3-22-2355).
4. Kaebaja esitas PPA-le taotluse, milles soovis tema isikliku mobiiltelefoni, arvuti ja ühendusjuhtme väljastamist. PPA vastas 10. oktoobri 2022. a kirjaga, et siseministri 16. oktoobri 2014. a määruse nr 44 „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri” (edaspidi sisekorraeeskiri) § 25 p 11 järgi ei tohi välismaalasel kinnipidamiskeskuses olla mobiiltelefone ja muid elektroonilisi või tehnilisi sidepidamisvahendeid, sealhulgas raadiosaatjaid, pihu- ja personaalarvuteid, mille kaudu on võimalik teavet edastada ja vastu võtta.
5. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles nõudis PPA kohustamist tagama talle igapäevane ligipääs isiklikule mobiiltelefonile ja ühendusjuhtmele (kohtuasi nr 3-22-2356).
6. Tallinna Halduskohus liitis kohtuasjad nr 3-22-2355 ja 3-22-2356 üheks asjaks numbriga 3-22-2355.
7. Tallinna Halduskohus rahuldas 20. märtsi 2023. a otsusega kaebuse, tunnistas PPA 4. oktoobri 2022 ja 10. oktoobri 2022 kirjad õigusvastaseks, kohustas PPA-d uuesti otsustama kaebajale tema isikliku mobiiltelefoni ja ühendusjuhtme kasutamise võimaldamine ning uuesti otsustama igapäevase ligipääsu võimaldamine veebiportaalile YouTube, isiklikule Google’i salvestusruumile, e-posti teenusele mail.ru ja rakendustele WhatsApp ja Telegram. Samuti kohustas halduskohus PPA-d võimaldama kaebajal kasutada kinnipidamiskeskuses igapäevaselt internetti info otsimiseks ja Google Translate’i tõlketeenuse kasutamiseks. Halduskohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata VSS § 23 lg 5 ja VRKS § 363 lg 2 osas, milles need ei kohusta tagama kinnipidamiskeskuses viibivatele isikutele ligipääsu internetile, ja siseministri 16. oktoobri 2014. a määruse nr 44 „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri” § 25 p 11.
TALLINNA HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
8. Rahvusvahelise kaitse taotlejat on võimalik pidada VRKS-i alusel kinni kuni 18 kuud. Hiljem on teda võimalik VSS-i alusel kinni pidada veel kuni 18 kuud ehk kokku kuni 36 kuud. Otsuse tegemise ajaks on kaebajat kinni peetud 7,5 kuud. Kohus ei hinda isiku kinnipidamiseks luba andes isiku suhtluse ega informatsioonile ligipääsemise piiramise vajadust, kuna see pole kinnipidamise eesmärgiks ega seostu ühegi VRKS § 361 lg-s 2 sätestatud kinnipidamise alusega. Vajadus piirata rahvusvahelise kaitse taotleja suhtlust ja juurdepääsu informatsioonile võib tekkida tema suhtes alustatud kriminaalmenetluse ja tema vahistamise tõttu. Kinnipidamiskeskusesse paigutamisega ei ole piiratud seal viibivate isikute õigust suhelda ja saada informatsiooni. Eesmärk neid õigusi piirata puudus ka PPA taotluses kaebaja kinnipidamiseks ja kinnipidamiseks loa andmise kohtumääruses.
9. Kinnipidamiskeskuses on olemas arvutid, kuid ligipääs on tagatud üksnes 14 veebilehele: riigiteataja.ee, eur-lex.euroopa.ee, oiguskantsler.ee, kohus.ee, ohchr.org, coe.int, un.org, unrwa.org, unhcr.org, gov.uk, amnesti.org, curia.europa.eu, hudoc.echr.coe.int ja rikos.rik.ee. Enamik neist on kasutatavad üksnes eesti või inglise keeles ja kaebaja ei saa neid tõlkida endale arusaadavasse keelde. Kaebaja ei saa õppida interneti vahendusel eesti keelt ega osaleda muudes hariduslikes programmides. Kaebaja vajab ligipääsu veebilehtedele ja -rakendustele, et suhelda oma perega ning rahvusvahelise kaitse menetluse asjus enda esindaja ning menetlejatega. Kui kaebajal oleks kasutada isiklik mobiiltelefon, siis ei vajaks ta seda, et kinnipidamiskeskus tagaks talle ligipääsu internetile. Praegu ei ole võimaldatud kumbagi.
10. Kinnipidamiskeskuses viibivad isikud kolmandatest riikidest. Kinnipidamiskeskus võimaldab teha ühes kuus telefonikõnesid 5 euro eest, mis kaebaja puhul tähendab välismaale helistades 26 minutit. Edasi on võimalik soetada oma raha eest telefonikaarte, kuid suhtlus kolmandate riikidega on telefonikõnede vahendusel ebamõistlikult kallis. Samuti ei saa teised isikud kinnipidamiskeskuse telefonile helistada. Kaebaja ei ole nõudnud, et tema mobiiltelefoni kasutamist peaks rahastama kinnipidamiskeskus, vaid ta soovib seda kasutada omal kulul. Isikliku mobiiltelefoni kasutamise korral poleks kaebajal vajadust saada kinnipidamiskeskuse kulul ligipääsu internetile.
11. Kuna VSS § 2611 lg 4 annab kinnipidamiskeskuse juhatajale kaalutlusõiguse sidevahendite kasutamise õiguse piiramiseks, kuid kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 keelab need täielikult, on sisekorraeeskirja § 25 p 11 vastuolus põhiseaduse (PS) § 94 lg-ga 1 ja Vabariigi Valitsuse seaduse § 50 lg-ga 1, mille kohaselt annab minister määrusi seaduse alusel ja täitmiseks.
12. Kaebaja PS §-s 12 sisalduvat õigust võrdsele kohtlemisele on riivatud tema erineva kohtlemisega võrreldes rahvusvahelise kaitse taotlejate majutuskeskuses viibivate isikutega. Majutuskeskuses viibivad isikud saavad kasutada oma mobiiltelefoni ja majutuskeskuse internetti. Nii kinnipidamiskeskuses kui majutuskeskuses viibivad rahvusvahelise kaitse taotlejad on saabunud Eestisse kolmandast riigist ja ootavad rahvusvahelise kaitse menetluse lõpptulemit. Neid ei ole milleski süüdi mõistetud ja vähemalt hetkel ei ole alust lugeda neid avalikule korrale ja julgeolekule ohtlikeks.
13. PS §-s 26 sätestatud õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele on kaebajal riivatud seeläbi, et tal on väga oluliselt piiratud suhtlus oma perega, mida ta mobiiltelefoni vahendusel teha saaks. PS §-s 44 sätestatud igaühe õigust vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni on riivatud sellega, et kaebaja ei saa otsida internetist informatsiooni. PS §-s 45 sätestatud õigust vabalt levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil on kaebajal piiratud tema suhtlusvahendite piiramise tõttu. PS § 37 esimeses lauses sätestatud õigus haridusele on kaebajal piiratud seeläbi, et kaebaja kinnitusel soovib ta interneti teel õppida eesti keelt.
14. Eeltoodud põhiõiguste piiranguid ei saa pidada väheintensiivseteks ja seega ei saa neid kehtestada määrusega. Samas on sisekorraeeskirja § 25 p 11 põhiseadusevastane ka sisuliselt, sest sellest ei selgu piirangu legitiimne eesmärk. Kuna isikliku mobiiltelefoni kasutamise piirangul ei ole legitiimset eesmärki, ei saa teha ka proportsionaalsuse kontrolli. Seetõttu on see keeld vastuolus PS §-ga 11. Riive on eriti intensiivne, kuna samal ajal ei ole kaebajal kinnipidamiskeskuses võimalik ka vabalt kasutada internetti. Õiguskantslergi on 13. juuli 2022. a arvamuses osutanud, et CPT on korduvalt soovitanud, et kinnipeetud välismaalastel lubataks kasutada oma mobiiltelefone või tagada, et neil oleks mobiiltelefonidele regulaarne juurdepääs. CPT tunnustas 2021. aastal Rootsit ja Soomet selle eest, et välismaalastel on kinnipidamiskeskuses võimalik helistada enda mobiiltelefoniga. Õiguskantsler leidis, et Siseministeeriumil tuleks kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirjas sätestatud mobiiltelefoni kasutamise keeld üle vaadata ja viia vastav säte kooskõlla rahvusvaheliste organisatsioonide soovitustega.
15. VSS § 23 lg-s 5 on loetletud hüved, mille kinnipidamiskeskus peab seal viibivatele isikutele tagama. Nimekirjas ei ole internetile ligipääsu võimaldamist. Ka VRKS ei sisalda erisätteid internetile ligipääsu võimaldamise kohta. Interneti kasutamise võimatus riivab kaebaja samu põhiõigusi nagu isikliku mobiiltelefoni kasutamise võimatus. Kaebajal puudub võimalus isiklikuks suhtluseks, enda harimiseks, tema võimalused informatsiooni hankida on äärmiselt piiratud juba tõlkeprogrammi puudumise tõttu. Internet on tänapäeval peamine teabeallikas. Riive on oluliselt intensiivsem seetõttu, et samal ajal ei saa kaebaja kasutada ka isiklikku mobiiltelefoni. Sarnaselt mobiiltelefoni kasutamise keelu eesmärgile ei selgu ka interneti kasutamise keelu eesmärki. Eesmärgipäratu riive proportsionaalsust kontrollida ei saa ja selline piirang on vastuolus PS §-ga 11. Piirangud, mis saavad isikule osaks ilma tungiva vajaduseta, kahjustavad inimväärikust tervikuna.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
16. Riigikogu nimel arvamuse esitanud põhiseaduskomisjon on seisukohal, et VSS § 23 lg 5 ei ole asjassepuutuv, sest seal sätestatud miinimumteenuste loetelu puudutab arestimaja või muud kinnipidamiskohta, mitte aga kinnipidamiskeskust. Kinnipidamiskeskuses osutatavad teenused on sätestatud VSS 41. peatükis. Rahvusvahelise kaitse taotlejate paigutamine kinnipidamiskeskusesse on äärmuslik meede, mida kasutatakse ainult vältimatu vajaduse korral. Seega ei ole majutus- ja kinnipidamiskeskuses paiknevad rahvusvahelise kaitse taotlejad sarnases olukorras. Samuti pole riivatud õigust haridusele, kuivõrd PS § 37 hõlmab riigi pakutavaid haridustasemeid ja ei hõlma enese harimise viise. Internetti tuleks käsitada kui vahendit, mitte kui õigust. Seaduses on sätestatud välismaalaste õigused, mille realiseerimise võimalikkuse peab tagama kinnipidamiskeskus. Kinnipidamiskeskuses on loodud võimalused õiguste teostamiseks. Pereliikmete ja teiste isikutega suhtlemiseks on olemas taksofonid. Samuti on kinnipidamiskeskuses raadiod ja televiisorid, mille kaudu on võimalik olla kursis informatsiooniga. Seega on sätted põhiseaduspärased.
17. Kaebaja leiab, et kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 on põhiseadusega vastuolus, sest see ei näe contra legem määrusena ette mistahes erandeid absoluutsele keelule. VSS § 2611 lg 4 annab kinnipidamiskeskuse juhatajale kaalutlusõiguse sidevahendite kasutamise piiramiseks, kuid sisekorraeeskirja § 25 p 11 keelab need täielikult. Kaebaja rõhutab, et Tartu Halduskohtu 3. augusti 2022. a määrusega haldusasjas nr 3-22-1647 ei peetud teda kinni põhjusel, et ta kujutab ohtu riigi julgeolekule või avalikule korrale. Samuti ei saa kinnipidamiskeskuses pidamise aluseks olla asjaolu, et isik võiks asuda takistama rahvusvahelise kaitse menetluses tõendite kogumist, kuna sellist kinnipidamisalust seadus ei sisalda.
18. Riivatud on PS §-des 44 ja 45 sätestatud põhiõigusi. Samuti näeb inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art 10 ette igaühe õiguse sõnavabadusele. Halduskohus on õigesti viidanud, et PS §-s 12 sisalduvat õigust võrdsele kohtlemisele on riivatud erineva kohtlemisega majutuskeskuses viibijatega võrreldes. PS §-s 26 sätestatud õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele on riivatud seeläbi, et kaebajal on väga oluliselt piiratud suhtlus oma perega. Samuti on riivatud tema inimväärikust. Suhtlemisest ja teabest (sh päevakajalisest), meelelahutusest ja perekonnast pikka aega eemal olemine mõjutab heaolu ja vaimset seisundit. Kinnipidamiskeskuses on piiratud võimalused arusaadavas keeles meelt lahutada ja teavet vahetada.
19. PPA hinnangul vastuolu põhiseadusega ei ole. Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri on antud VSS § 2621 lg 1 alusel. VSS § 2621 lg 2 p-st 4 ja lg-st 3 tuleneb siseministrile kohustus kehtestada kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirjas loetelu keelatud ainetest ja esemetest, mis võivad ohustada kinnipidamiskeskuse turvalisust, isiku enda või teiste isikute elu või tervist või neid häirida. Seega on kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p-s 11 sätestatud mobiiltelefonide kasutamise keeld volituse piiridega kooskõlas. Välismaalasele, kellel pole raha, väljastatakse kinnipidamiskeskuse kulul kaks 5-eurost kõnekaarti kuus. VSS § 2611 lg 6 alusel võimaldatakse välismaalasel, kellel ei ole raha, kinnipidamiskeskuse kulul võtta ühendust perekonnaliikmete, riigiasutuste, kaitsja, vaimuliku ja kodakondsusjärgse riigi konsulaarametnikuga. Vajaduse korral võimaldatakse ka isiklikku kirjavahetust pidada kinnipidamiskeskuse kulul. Telefonikaardi limiidi ületamise korral võimaldatakse ametiasutuste, kaitsja või vaimulikuga ning põhjendatud juhul ka perekonnaliikmega suhelda ametitelefonilt. Kõnesid on võimalik teha ka vastuvõtja kulul.
20. Interneti või isikliku mobiiltelefoni kasutamisega kaasnevad riskid suurendavad oluliselt ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule ning samas raskendavad rahvusvahelise kaitse taotluste efektiivset menetlemist. Kinnipidamiskeskusesse paigutatud välismaalase põhiõiguste riivet on kohus pidanud õigustatuks, kuivõrd esineb põhjendatud kahtlus, et välismaalane võib põgeneda, takistada menetluses tähtsate asjaolude väljaselgitamist või enda kohta käivaid tõelisi andmeid varjata või kujutada ohtu riigi julgeolekule ning avalikule korrale. Ligipääs internetile ja mobiiltelefoni kasutamine võimaldaks välismaalasel oma sotsiaalmeedia ja suhtluskanalite kaudu enda kohta käivate andmetega manipuleerida, takistades sellega efektiivset ja õiglast menetlust ning suurendades olulisel määral ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule. Samuti looks see võimalusi põgenemiste kavandamiseks ja edukaks elluviimiseks. See võimaldaks välismaalasel jagada teavet, millistes kohtades on kergem riigipiiri ebaseaduslikult ületada ja kuidas vältida tabamist, milliseid küsimusi ametnikud välismaalastelt küsivad ja milliseid menetlustoiminguid tehakse. Mobiiltelefoniga salvestiste tegemine ja jagamine riivab ka oluliselt teiste kinnipidamiskeskuses viibijate eraelu puutumatust.
21. Õiguskantsler on seisukohal, et VSS ega VRKS ei sisalda interneti kasutamise keeldu, mistõttu pole vastustajal alust takistada juurdepääsu kaebaja taotletud veebilehtedele. Kui näha põhiseadusevastasena seda, et seaduses sätestatud miinimumnõuete seas ei ole interneti kasutamise tagamise kohustust ette nähtud, oleks VSS § 23 lg 5 asemel asjakohased VSS 41. peatükis „Kinnipidamiskeskus” paiknevad normid. Sellisel juhul oleks asjassepuutuv ka VRKS § 363 lg 2. VSS § 23 lg 5 sätestab välismaalasele tagatavate minimaalsete teenuste loetelu juhul, kui PPA on väljasaadetava paigutanud arestimajja või teise kinnipidamiskohta. Mobiiltelefoni kasutamise keeldu puudutavas osas on asjassepuutuv ka kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11.
22. Täielik interneti kasutamise keeld oleks vastuolus PS § 27 lg-s 1 sätestatud põhiõigusega perekonnaelu kaitsele. Samuti oleks see vastuolus PS § 44 lg-ga 1 tagatud igaühe õigusega vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. Ka praegune juurdepääsu korraldus, millega on kinnipidamiskeskuse arvutites tagatud ligipääs vaid 14 veebilehele, piirab põhiõigusi ülemäära. Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 on vastuolus PS § 3 lg 1 esimese lause ja § 94 lg-ga 1 osas, milles see keelab kõigil kinnipidamiskeskuses viibivatel välismaalastel kasutada mobiiltelefone, võtmata arvesse konkreetse inimese olukorda ja temaga seotud asjaolusid. See on ka sisuliselt õigusvastane, kuna piirab ülemäära välismaalase PS § 27 lg-s 1 sätestatud põhiõigust perekonnaelu kaitsele ja PS § 44 lg-s 1 sätestatud igaühe õigust vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni.
23. Halduskohtu loa alusel kinni peetud välismaalaste elutingimusi ei tohi piirata sarnaselt vangistuses olevate inimeste elutingimustega. Tänapäevased suhtlemisvõimalused ja juurdepääs internetile on äärmiselt vajalikud. Kinnipidamiskeskuses viibiv välismaalane saab kaugel elavate lähedastega tähenduslikult ja piisava regulaarsusega suhelda vaid videokõne või e-posti teel. Info otsimise võimalus hõlbustab nii koduriiki naasmist kui ka tagakiusamist tõendavate materjalide leidmist. Juurdepääs tõlkerakendustele vähendab infosulgu sattumise võimalust ja vähendab ühtlasi kinnipidamiskeskuse töötajate koormust. Vaieldamatult on oluline tagada kinnipidamiskeskuse turvalisus, kuid interneti ja mobiiltelefoni kasutamisega seotud ohte saaks küllalt tõhusalt maandada. Korralduslikult on võimalik ette näha, et mobiiltelefoni võib kasutada kindlal ajal päevas või konkreetsetes ruumides. Eestis on mitmeid kinniseid asutusi, kus kohtuotsusega sinna määratud inimesed saavad mobiiltelefone kasutada: nt tahtest olenematut ravi või sundravi ja kinnise lasteasutuse teenust osutavad kohad.
24. Siseministri hinnangul ei ole kinnipidamiskeskuses viibival isikul põhiseaduslikku õigust nõuda juurdepääsu internetile või isikliku mobiiltelefoni kasutamist, kui tal on kinnipidamise kohas võimalik oma õigusi realiseerida muude kommunikatsioonivahendite kaudu. Mobiiltelefon ja muud seadmed, millega on võimalik teavet edastada ja vastu võtta, aga ka salvestamist võimaldav tehnika, võimaldab jäädvustada kinnipidamiskeskuses viibijaid nende tahte vastaselt, mõjutada salvestiste kaudu teiste käitumist ja jäädvustatud teavet kontrollimatult levitada. Piiramatu juurdepääs internetile võimaldab seada ohtu avalikku korda ja riigi julgeolekut, sh organiseerida kuritegevust. Mobiiltelefon või laadimisjuhe võib kujutada ohtu teiste isikute tervisele, kui neid mittesihipäraselt kasutada või lõhkuda. Internetile piiramatu ligipääsu või mobiiltelefoni isiklikku kasutusse andmine ei võimaldaks kinnipidamiskeskusel mõistlikul viisil oma tööd korraldada ja teiste isikute õiguste kaitset tagada.
25. Rahvusvahelise kaitse taotleja või ebaseaduslikult Eestis viibiva välismaalase kinnipidamine on äärmuslik meede, mistõttu ei riiva piirangud õigust võrdsele kohtlemisele. Kinnipidamisega on välismaalane näidanud, et ta ei järgi Eestisse sisenemise, siin viibimise või elamise nõudeid. Kinnipidamiskeskusesse on suhtlemiseks paigaldatud telefoniaparaadid, pakutakse eesti keele õpet ja kohaliku omavalitsusega on kokku lepitud koolikohustusliku välismaalase saatmine üldhariduskooli. Kinnipidamiskeskuses on tagatud juurdepääs 14 veebilehele: riigiteataja.ee, eur-lex.euroopa.ee, oiguskantsler.ee, kohus.ee, ohchr.org, coe.int, un.org, unrwa.org, unhcr.org, gov.uk, amnesti.org, curia.europa.eu, hudoc.echr.coe.int ja rikos.rik.ee.
26. Justiitsminister on seisukohal, et kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 on asjassepuutuv säte. VSS § 23 lg 5 ja VRKS § 363 lg 2 ei kohusta otsesõnu tagama kinnipidamiskeskuses viibiva välismaalase juurdepääsu internetile, kuid need ei välista lisateenuste võimaldamist ega keela isiku juurdepääsu internetile. VSS § 2611 lg-st 4 tulenevalt on kinnipidamiskeskuses sidevahendite kasutamine piiranguteta, kui kinnipidamiskeskuse juhataja või ametnik ei ole kaalutlusotsuse tulemusel piiranguid seadnud. Sidevahendite hulka kuulub ka juurdepääs internetile. VSS ega VRKS ei sisalda normi, mis selgelt keelaks kinnipidamiskeskuses juurdepääsu internetile, nagu keelab vangistusseaduse § 311. Interneti kasutamise piirang pole tuletatav ka kinnipidamise eesmärkidest, kuna informatsioonile ligipääsu piiramise vajadus ei ole kinnipidamise iseseisev alus ega seostu ka ühegi VRKS § 361 lg-s 2 sätestatud eesmärgiga. VSS § 23 lg-t 5 ja VRKS § 363 lg-t 2 saab tõlgendada kooskõlas põhiseadusega ja need pole seega asjassepuutuvad.
27. VSS § 2621 lg 1 volitab valdkonna eest vastutavat ministrit kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja kehtestama ja sama paragrahvi lg 2 p 4 kohaselt peab sisekorraeeskirjas olema ka keelatud esemete loetelu. Kuna VSS § 2611 lg 4 kohaselt võib kinnipidamiskeskuse juhataja või tema määratud ametnik kirjavahetust, telefonikõnesid või muude sidevahendite kasutamist piirata, kui see võib ohustada kinnipidamiskeskuse sisekorda või takistada väljasaatmise täideviimist, ei saa mobiiltelefone pidada esemeteks, mis olemuslikult kuuluvad kinnipidamiskeskuses keelatud esemete nimekirja. Lisaks piirab kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 kaebaja PS §-dest 26, 37, 44 ja 45 tulenevaid põhiõigusi intensiivselt. Selliseid piiranguid ei saa kehtestada määrusega, vaid piirang peab tulenema seadusest. Seega on kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 vastuolus PS § 3 lg-st 1 ja § 94 lg-st 1 tuleneva seaduslikkuse põhimõttega ehk formaalselt põhiseadusevastane. Samuti pole piirangu puhul äratuntav selle legitiimne eesmärk.
PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED
28. Siseministri 16. oktoobri 2014. a määruse „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri” § 25 p 11:
㤠25. Kinnipidamiskeskuses keelatud asjad
Välismaalasel ei tohi kinnipidamiskeskuses olla järgmisi asju:
11) mobiiltelefonid ja muud elektroonilised või tehnilised sidepidamisvahendid, sealhulgas raadiosaatjad, pihu- ja personaalarvutid, mille kaudu on võimalik teavet edastada ja vastu võtta;”
29. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 23 lg 5:
㤠23. Kinnipidamiskeskusse paigutamine
(5) Käesoleva paragrahvi lõikes 4 sätestatud juhul peab tagama välismaalasele vähemalt järgmiste teenuste osutamise:
1) tervisekontroll ja vajaliku tervishoiuteenuse kättesaadavus käesoleva seaduse § 269 lõikes 7 sätestatud ulatuses;
2) toitlustamine;
3) informeerimine tema õigustest ja kohustustest;
4) vajaduse korral käesoleva seaduse alusel tehtavas menetlustoimingus keeleabi andmine;
5) vajaduse korral varustamine esmavajalike riietus- ja muude tarbeesemete ning isikliku hügieeni vahenditega;
6) välismaalase soovi korral suhtlemise ja kokkusaamise võimaldamine käesoleva seaduse §-s 2610 nimetatud isikuga, kui ei esine nimetatud seaduses sätestatud alust kokkusaamine keelata.
[RT I, 08.06.2022, 3 - jõust. 18.06.2022]”
30. Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse § 363 lg 2:
㤠363. Rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise korraldamine
(2) Lisaks kinnipidamiskeskuses väljasaadetavale pakutavatele teenustele tagatakse rahvusvahelise kaitse taotlejale hädavajalik tõlketeenus ja transporditeenus käesolevas seaduses sätestatud menetlustoimingute tegemiseks.”
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
31. Kohtuasjas on vaidluse all, kas PPA kinnipidamiskeskuses viibiva rahvusvahelise kaitse taotleja internetile juurdepääsu keelamine on põhiseaduspärane. Tallinna Halduskohus pidas põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata VSS § 23 lg 5 ja VRKS § 363 lg 2 osas, milles need ei kohusta tagama kinnipidamiskeskuses viibivatele isikutele ligipääsu internetile, ja siseministri 16. oktoobri 2014. a määruse nr 44 „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri” § 25 p 11. Viimati nimetatud säte keelab kinnipidamiskeskuses mobiiltelefonid ja muud seadmed, millega on võimalik teavet edastada ja vastu võtta.
32. Esmalt käsitleb kolleegium halduskohtu taotluse lubatavust (I) ja seejärel hindab asjassepuutuva sätte põhiseaduspärasust (II).
I
33. Asja lahendamisel esimese või teise astme kohtu taotluse alusel võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1 ja § 14 lg 2 esimene lause). Riigikohtu praktikast tulenevalt on konkreetse normikontrolli menetluses asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, p 15). Asjassepuutuv peab olema ka õigustloova akti andmata jätmine, mille põhiseaduspärasuse kontrollile laienevad lisaks spetsiifilistele nõuetele mutatis mutandis samad põhimõtted, mis õigusnormide asjassepuutuvuse puhul (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2021. a määrus nr 5-21-14/15, p 18).
34. Põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud Tallinna Halduskohus lahendas kaebust, milles kaebaja nõudis PPA kinnipidamiskeskuses juurdepääsu internetile ja ligipääsu oma mobiiltelefonile. Ka mobiiltelefoni puudutava nõude eesmärk oli saada juurdepääs internetile, et kasutada seda nii suhtlemiseks kui ka juurdepääsuks teabeallikatele.
35. Halduskohus rahuldas mõlemad nõuded, kohustades vastustajat uuesti otsustama nii igapäevase ligipääsu võimaldamine kaebaja soovitud veebilehtedele kui ka isikliku mobiiltelefoni kasutamise võimaldamine. Kohus tunnistas põhiseadusevastaseks kinnipidamiskeskuses mobiiltelefoni kasutamist keelava sisekorraeeskirja sätte (§ 25 p 11) ning seadusesätted, mis kohtu hinnangul ei kohusta kinnipidamiskeskust tagama ligipääsu internetile (VSS § 23 lg 5 ja VRKS § 363 lg 2). Viimasel juhul seadis halduskohus seega küsimuse alla õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduspärasuse. Õigustloova akti andmata jätmine on põhiseadusega vastuolus üksnes siis, kui seeläbi rikutakse mõnda põhiseadusest tulenevat positiivset kohustust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2018. a määrus nr 5-17-42/9, p 26).
36. Kohustuse kohta tagada kinnipidamiskeskuses ligipääs internetile, märgib kolleegium järgmist. VSS § 23 lg 5 näeb ette teenuste loetelu, mis tuleb tagada välismaalasele juhul, kui teda peetakse kinni VSS § 23 lg-s 4 sätestatud juhul ehk arestimajas või teises kinnipidamiskohas peale kinnipidamiskeskuse. Praegusel juhul käib vaidlus just kinnipidamiskeskuses osutatavate teenuste üle, mistõttu ei saanud haldusasja lahendamisel VSS § 23 lg-t 5 kohaldada. Kinnipidamiskeskuses osutatavate teenuste miinimumtase on ette nähtud VSS 41. peatükis. Tulenevalt VRKS § 363 lg-st 1 kohaldatakse väljasaadetava kinnipidamiskeskuses kinnipidamise kohta sätestatut ka rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamisele kinnipidamiskeskuses.
37. VSS § 2611 lg-s 1 on sätestatud, et väljasaadetaval võimaldatakse pidada kirjavahetust ning samuti on tal võimalus kasutada oma raha eest telefoni ja muid üldkasutatavaid sidekanaleid kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirjas sätestatud korras. See säte annab ühest küljest isikule õiguse nõuda sättes nimetatud hüvesid, teisest küljest paneb riigile kohustuse neid väljasaadetavatele (ja rahvusvahelise kaitse taotlejatele) võimaldada. Üldkasutatavaks sidekanaliks või -vahendiks VSS § 2611 lg 1 tähenduses on kahtlemata ka internet ja selle kasutamist võimaldav seade, sh mobiiltelefon ja arvuti.
38.VSS § 2611 lg 1 seab küll tingimuseks, et sidekanalite kasutamise eest tasub väljasaadetav ise, kuid ei erista, kas väljasaadetaval on õigus sidekanaleid kasutada oma isikliku seadme abil (kinnipidamiskeskuses ei tohi takistada nende kasutamist) või on tal õigus sellele, et kinnipidamiskeskuses oleks olemas vajalikud seadmed (riigi positiivne kohustus tagada vajalike seadmete olemasolu). Seetõttu võib järeldada, et hõlmatud on mõlemad.
39. VSS § 2611 lg-st 1 koostoimes § 2621 lg-ga 1 tuleneb valdkonna eest vastutava ministri kohustus kehtestada kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirjas sidevahendite kasutamise kord. Interneti kasutamise korda sisekorraeeskirjas aga reguleeritud ei ole. Siseministri selgitustest (vt eespool punkt 25) nähtub, et kinnipidamiskeskuse arvutite kaudu on võimalik ligi pääseda 14 veebilehele. Kaebaja soovitud veebilehed nende hulka ei kuulu. Kuivõrd seadusest tuleneb kohustus võimaldada kinnipidamiskeskuses interneti kasutamist, ei ole seaduses lünka, mis oleks takistanud haldusasjas lahendada küsimust kaebaja soovitud veebilehtedele juurdepääsu võimaldamisest.
40.Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 järgi ei tohi välismaalasel kinnipidamiskeskuses olla mobiiltelefone ja muid elektroonilisi või tehnilisi sidepidamisvahendeid, sealhulgas raadiosaatjaid, pihu- ja personaalarvuteid, mille kaudu on võimalik teavet saata või vastu võtta. Kuna interneti kasutamine hõlmab alati teabe saatmist või vastuvõtmist, on selle sättega hõlmatud kõik isiklikud seadmed, millega on võimalik internetti kasutada. Seetõttu on kõnealune säte kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega, sest selle põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral pidi kohus kinnipidamiskeskuses kaebaja isikliku mobiiltelefoni kasutamist puudutava nõude lahendama teisiti kui selle põhiseaduspärasuse korral, ja selle põhiseaduspärasuse kontroll lubatav.
II
41. Nagu eespool märgitud, on siseminister sisekorraeeskirja § 25 p-ga 11 mobiiltelefoni kasutamise kinnipidamiskeskuses keelanud, jätmata kinnipidamiskeskuse juhatajale või tema määratud ametnikule selles küsimuses kaalutlusruumi. Keelates mobiiltelefonid, samuti teised teabe edastamist ja vastuvõtmist võimaldavad isiklikud seadmed, on minister ühtlasi keelanud kinnipidamiskeskuses isikliku seadmega interneti kasutamise.
42. Täiemahuline keeld kasutada vabalt ning isikliku seadme abil internetti võib riivata paljusid põhiõigusi, kuivõrd interneti kasutamiseta on tänapäeval paljude põhiõiguste teostamine raskendatud (vrd Riigikohtu üldkogu 15. veebruari 2023. a otsus nr 3-18-477/73, p 52). Kaebaja leiab, et vaidlusalune keeld rikub PS §-s 26, §-s 27, § 44 lg-s 1 ja § 45 lg-s 1 sätestatud põhiõigusi.
43. Riigikohus on selgitanud, et määrusega ette nähtud põhiõiguse piirang peab olema kooskõlas PS § 3 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, ja PS § 94 lg-ga 2, mis sätestab muu hulgas, et minister annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Neist normidest tuleneb, et määrust kehtestades (sh määrusega põhiõigusi piirates) ei või minister minna vastuollu seadustes sätestatuga (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. detsembri 2019. a otsus nr 5-19-41/9, p 18).
44. VSS-s ei ole norme, mis sõnaselgelt reguleeriks interneti kasutamist kinnipidamiskeskuses, seega ei ole seaduses kehtestatud ka üldist interneti kasutamise keeldu. Kuna määrusest tulenev keelunorm riivab põhiõigusi, on küsimus selles, kas seadus volitab ministrit sisekorraeeskirjaga interneti kasutamist keelama. Määrusandjale suunatud volituse sisu ja piiride tõlgendamisel saab lisaks volitusnormile arvestada ka seaduse teisi sätteid. Kui seejuures on norme võimalik tõlgendada mitmel erineval moel, „tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole” (Riigikohtu üldkogu 22. veebruari 2005. a otsus asjas nr 3-2-1-73-04, p 36).
45. Kolleegium juhib kõigepealt tähelepanu sellele, et kinnipidamiskeskus ei ole karistuse kandmise koht, vaid sinna paigutatakse spetsiifiliste haldusmenetluste – rahvusvahelise kaitse menetluse, Eestist lahkuma kohustamise menetluse või lahkumiskohustuse täitmise – tagamiseks, kui muid järelevalvemeetmeid pole võimalik tõhusalt kohaldada (VRKS § 361 lg 1 ja VSS § 23 lg 1). Seega ei tohi kinnipidamiskeskuses põhiõiguste piiramisel lähtuda vangistuse kohaldamisega sarnastest eesmärkidest, sest kinnipidamiskeskusesse paigutamise eesmärk pole suunata isikut õiguskuulekale käitumisele. Paljud kinnipidamise alused ei eelda ühegi õigusnormi rikkumise kahtlust, vaid pelgalt ohtu, et välismaalane ei pruugi tulevikus järgida talle pandud või eeldatavasti pandavaid kohustusi. Sel põhjusel ei saa kinnipidamiskeskusele automaatselt üle kanda vangla spetsiifilise julgeolekukeskkonna olemust, mis tuleneb vangistuse eesmärkidest (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. detsembri 2019. a otsus nr 5-19-40/36, p 40).
46. Volituse kehtestada kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri annab valdkonna eest vastutavale ministrile VSS § 2621 lg 1. Sama paragrahvi lg 2 p 4 järgi peab sisekorraeeskirjas olema sätestatud keelatud ainete ja esemete loetelu. VSS § 2621 lg 3 täpsustab volituse sisu, märkides, et kinnipidamiskeskuses on keelatud hoida aineid ja esemeid, mis: 1) võivad ohustada isiku enda või teiste isikute elu või tervist; 2) võivad ohustada kinnipidamiskeskuse turvalisust; 3) raskendavad oluliselt kinnipidamiskeskusel hügieeninõuete täitmist; 4) võivad häirida teisi isikuid. VSS § 2621 lg-s 3 sisalduv loetelu jätab keeleliselt avara tõlgendamisruumi, sest põhimõtteliselt on võimalik ohustada enda või teiste isikute elu või tervist või teisi isikuid häirida väga paljude igapäevases kasutuses tavapäraste esemetega. Sellist tõlgendusviisi esindab ka siseministri arvamuses toodu, et mobiiltelefoni laadimisjuhtmega on võimalik ohustada teiste isikute tervist.
47. Nagu eespool märgitud, ei keela VSS interneti kasutamist ning VSS § 2611 lg 1 paneb riigile kohustuse tagada kinnipidamiskeskuses võimalus kasutada üldkasutatavaid sidekanaleid, mille hulka kuulub ka ligipääs internetile. VSS § 2611 lg-s 4 on sätestatud, et kinnipidamiskeskuse juhataja või tema määratud ametnik võib väljasaadetava kirjavahetust, telefonikõnesid ja muude sidevahendite kasutamist piirata, kui see võib ohustada kinnipidamiskeskuse sisekorda või takistada väljasaatmise täideviimist. Seega on kinnipidamiskeskuses viibival välismaalasel üldjuhul õigus kasutada ka seaduses täpselt nimetamata üldkasutatavaid sidekanaleid või -vahendeid, kuid seda õigust võib kinnipidamiskeskuse juhataja või tema määratud ametnik kaalutlusotsusega piirata.
48. Tõlgendades VSS § 2621 lg-d 1–3 ning § 2611 lg-d 1 ja 4 koostoimes, ei tulene kolleegiumi hinnangul seadusest määrusandjale volitust kehtestada keelatud esemete loetelu abil üldist interneti kasutamise keeldu. Kui mobiiltelefoni saaks lugeda kinnipidamiskeskuses keelatud esemeks, muutuks sisutühjaks VSS § 2611 lg-s 4 sisalduv volitus piirata kaalutlusotsusega muude sidevahendite kasutamist, kui see võib ohustada kinnipidamiskeskuse sisekorda või takistada väljasaatmise täideviimist.
49. Seega on kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 vastuolus PS § 3 lg 1 esimese lause ja PS § 94 lg-ga 2. Kolleegium tunnistab PSJKS § 15 lg 1 p-st 2 juhindudes kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 11 tekstiosa „mobiiltelefonid” põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.
50. Eeltoodu ei tähenda, et kinnipidamiskeskuse turvalisus ja kord ning seal viibivate isikute õigused jääksid mobiiltelefonide üldise keelu kehtetuks tunnistamisel kaitseta. Vastupidi – VSS § 2611 lg 4 võimaldab kaaluda ühelt poolt kinnipidamiskeskuse turvalisust ning seal viibivate isikute õigusi ja teiselt poolt kinnipidamiskeskuses viibiva välismaalase põhiõigusi. Et kõnealune säte ei kirjuta sidevahendite kasutamise piiramise viisi kinnipidamiskeskuse juhatajale või tema määratud ametnikule ette, võib olla mõeldav piirangute kehtestamine nii isikuliselt, ajaliselt kui ka ruumiliselt. Mobiiltelefoni ei pea saama kasutada igaüks kogu kinnipidamiskeskuse territooriumil ööpäev läbi, vaid kaalutlusotsuse tegemisel saab arvestada nii isikust tulenevaid kui ka muid asjaolusid.
51. Samuti tuleb tähele panna, et kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskirja § 25 p 12 ei saa käesolevas asjas toodud põhjustel tõlgendada põhiseaduspäraselt viisil, et see keelab kõik mobiiltelefonid ja muud interneti kasutamist võimaldavad seadmed, millega on võimalik teha foto-, video- või helisalvestisi. Küll aga saab seadmete selliseid funktsioone arvestada VSS § 2611 lg-s 4 sätestatud eesmärkidel piirangute seadmisel.
52. Kaebaja esitas taotluse hüvitada põhiseaduslikkuse järelevalve asja läbivaatamisega seotud menetluskulud, kuid ta ei esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente ka kohtu järelepärimise peale. PSJKS § 63 lg-st 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lg 1 p-s 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt Riigikohtu üldkogu 9. aprilli 2020. a määrus asjas nr 5-18-5/33, p 16). Ilma menetluskulude nimekirja ega kuludokumentideta pole kohtule teada õigusabikulude suurus ning samuti ei ole kohtul võimalik hinnata kulude vajalikkust ja põhjendatust. Seetõttu jätab kolleegium kaebaja menetluskulude hüvitamise taotluse rahuldamata.
(allkirjastatud digitaalselt)
Villu Kõve, Velmar Brett, Hannes Kiris, Ants Kull, Julia Laffranque
Facebook
X.com