3-4-1-14-07 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. oktoobri 2007. a kohtuotsus Tallinna Halduskohtu 30. mai 2007. a taotluses kontrollida avaliku teenistuse seaduse § 120, § 130 lg 1, § 131 lg 3 ning § 133 lg-te 1 ja 3 vastavust põhiseadusele
RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti
Vabariigi nimel
| Kohtuasja number | 3-4-1-14-07 |
| Otsuse kuupäev | 1. oktoober 2007 |
| Kohtukoosseis | Eesistuja Märt Rask ning liikmed Hannes Kiris, Julia Laffranque, Priit Pikamäe ja Jüri Põld |
| Kohtuasi | Tallinna Halduskohtu 30. mai 2007. a taotlus kontrollida avaliku teenistuse seaduse § 120, § 130 lg 1, § 131 lg 3 ning § 133 lg-te 1 ja 3 vastavust põhiseadusele |
| Vaidlustatud kohtulahend | Tallinna Halduskohtu 30. mai 2007. a otsus haldusasjas nr 3-07-598 |
| Asja läbivaatamine | Kirjalik menetlus |
Resolutsioon
Tunnistada ATS § 120 ja § 130 lg 1 osas, milles see puudutab vanuse tõttu teenistusest vabastamisest etteteatamist, § 131 lg 3 osas, milles see puudutab hüvitust vanuse tõttu teenistusest vabastamisel, ning § 133 lg-d 1 ja 3 osas, milles need puudutavad teenistusest vabastamise aja piiranguid vanuse tõttu teenistusest vabastamise korral, põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.
Asjaolud ja menetluse käik
1. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti (KMA) ametnikud Elli Klein ja Mare Linntamm vabastati KMA peadirektori 23. märtsi 2007. a käskkirjadega nr 233-p ja nr 234-p avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 120 lg 1 alusel alates 1. aprillist 2007 vanuse tõttu teenistusest.
2. E. Klein ja M. Linntamm esitasid Tallinna Halduskohtule kaebused, milles taotlesid enda teenistusest vabastamise seadusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning teenistusest vabastamisega seotud hüvituste väljamõistmist. Sealhulgas taotlesid kaebajad ATS § 120 lg 1 tunnistamist vastuolus olevaks põhiseaduse (PS) §-dega 12 ja 19. Halduskohus liitis kaebused ühte menetlusse.
3. Tallinna Halduskohus rahuldas 30. mai 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-07-598 kaebused osaliselt. Kohus tunnistas ATS § 135 lg 1 alusel E. Kleini ja M. Linntammi teenistusest vabastamise seadusvastaseks ning mõistis ATS § 135 lg-st 2 lähtudes kaebajate kasuks välja hüvituse. Halduskohus jättis asja lahendamisel kohaldamata ATS § 120 lg 1 ning tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ATS § 120 ja § 130 lg 1 osas, milles see puudutab vanuse tõttu teenistusest vabastamisest etteteatamist, § 131 lg 3 osas, milles see puudutab hüvitust vanuse tõttu teenistusest vabastamisel, ning § 133 lg-d 1 ja 3 osas, milles need puudutavad teenistusest vabastamise aja piiranguid vanuse tõttu teenistusest vabastamise korral (ATS §-ga 120 seonduvad sätted).
Halduskohus edastas otsuse Riigikohtule 1. juunil 2007, algatades sellega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse.
Kohtu ja menetlusosaliste seisukohad
4. Tallinna Halduskohus leidis otsuses, et avalikus teenistuses on ATS § 120 lg 1 kohaselt võetud 65-aastaseks saanud ametnikelt kõrge vallandamiskaitse, nii et eakaid ametnikke saab vabastada üksnes nende kõrge ea tõttu. Kui inimene ei saa ainult seetõttu, et ta on ületanud teatud vanuseläve, enam töötada talle meelepärasel ja sobival ametikohal, kujutab see endast intensiivset PS § 19 lg-s 1 sätestatud vaba eneseteostusõiguse riivet. Võimalus lõpetada teenistussuhe teatud vanusesse jõudnud isikutega üksnes nende ea tõttu ei teeni demokraatliku ühiskonnakorralduse eesmärke ning ATS § 120 lg-s 1 sätestatud teenistussuhte lõpetamise aluse puudumisel ei kannaks demokraatlik ühiskonnakorraldus mingisugust arvestatavat kahju. Põhiseaduse §-st 12 tuleneb keeld kohelda isikut teistega võrreldes ebavõrdselt üksnes vanuse tõttu, kui selleks ei ole mõistlikku ning ebavõrdse kohtlemise tulemusena isikule langeva õiguse või vabaduse piirangut arvestades proportsionaalset põhjust. Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 paneb eakad üksnes vanuse tõttu noorematega võrreldes ebavõrdsesse seisu. Võrdset kohtlemist töö- ja teenistussuhetes nõuavad lisaks põhiseadusele ka 25. juunil 1958 Genfis vastu võetud Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni töö- ja kutsealast diskrimineerimist käsitleva konventsiooni nr 111 (jõustus Eesti Vabariigi suhtes 17. augustil 2006) ning Euroopa Liidu Nõukogu direktiivi 2000/78/EÜ võrdsest kohtlemisest tööl ja kutsetegevuses sätted.
Juhul, kui üle 65-aastane ametnik ei suuda oma kõrge ea tõttu täita teenistusülesandeid nõuetekohaselt, annab ATS § 117 (eelkõige § 117 lg 1 p-d 5 ja 6) aluse vabastada selline ametnik teenistusest ametikohale mittevastavuse tõttu.
Põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus tuleb algatada ka ATS § 120 lg-ga 1 seonduvate avaliku teenistuse seaduse sätete suhtes.
5. E. Klein ja M. Linntamm on seisukohal, et ATS § 120 on täielikult ja §-ga 120 seonduvad sätted osaliselt vastuolus PS § 12 lg-s 1 ja § 19 lg-s 1 sätestatud diskrimineerimise keelu ning üldise võrdsuspõhiõiguse ja vaba eneseteostuse õigusega ning need sätted tuleb tunnistada vastavalt kas täielikult või osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 regulatsiooni kehtivus Eesti õiguskorras on vastuolus parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalhartaga ühinedes võetud kohustusega tagada, et kellegi töösuhet ei lõpetataks seadusliku aluseta, kusjuures vabastamise aluseks saavad olla üksnes töötaja pädevus ja käitumine või ettevõtte, asutuse või talituse tegevusest tulenevad vajadused (harta II osa, art 24, p A). Euroopa Liidu Nõukogu 22. juuli 2003. a otsusega 2003/578/EÜ kinnitatud Euroopa Liidu tööhõivesuuniste p 5 sätestab, et liikmesriigid peavad likvideerima tööturult varakult lahkumise ajendid, muutes selleks ennetähtaegselt pensionile jäämise korda ning tagades, et tööturule tasub jääda, ja õhutades tööandjaid võtma tööle vanemaid töötajaid. Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 ei lähtu üle 65-aastaste isikute tervisest või töövõimest, vaid pelgalt nende east. Üle 65-aastaste ametnike ebavõrdne kohtlemine võrreldes nooremaealistega on meelevaldne, kuna sellel puudub mõistlik põhjus. Seega on ATS § 120 lg 1 ning sellega lahutamatult ja individuaalselt seonduvad avaliku teenistuse seaduse sätted vastuolus PS § 12 lg-ga 1 ja Euroopa Liidu Nõukogu direktiivi 2000/78/EÜ art-st 1, art 2 lg 2 p-st A ja art 3 lg 1 p-st C tuleneva kohustusega kõrvaldada vanurite otsene diskrimineerimine tööl või teenistusest vabastamisel.
6. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet on arvamusel, et halduskohtu otsusega kohaldamata jäetud sätted ei ole põhiseadusega vastuolus. Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 ei riku võrdse kohtlemise põhimõtet. Avalik ja erasektor on õiguslikult erinevalt reguleeritud, mistõttu on ebaõige võrrelda teenistusest vabastamist avaliku teenistuse seaduse alusel ning töölt vabastamist töölepingu seaduse alusel. Nii põhiseaduse kui Euroopa Liidu õiguse järgi võib teatud põhjendatud juhtudel teha võrdse kohtlemise põhimõttest erandeid. Euroopa Liidu direktiivi 2000/78/EÜ art 6 sätestab, et erinevat kohtlemist vanuse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui sellel on siseriikliku õigusega objektiivselt ja mõistlikult põhjendatud eesmärk, mille saavutamise vahendid on asjakohased ning vajalikud. Teenistusest vabastamine vanuse tõttu ei ole imperatiivne norm ega üldreegel, vaid võimalus. Põhiseaduse §-s 19 sätestatud vaba eneseteostuse õigus ei ole piiramatu põhiõigus. Teatud ametikohtade puhul on kõrgendatud vallandamiskaitse äravõtmine vanusest tulenevalt põhjendatud.
7. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et avaliku teenistuse seaduses sätestatud vanemaealiste avalike teenistujate vabastamine vanuse alusel ei ole vastuolus põhiseadusega. Avaliku teenistuse seaduse § 120 ei ole imperatiivse iseloomuga ning jätab tööandjale kaalutlusõiguse, hindamaks isiku avalikus teenistuses jätkamise otstarbekust. Seda sätet ei tuleks tõlgendada kui vanemaealisi teenistujaid diskrimineerivat, vaid kui neid soodustavat, võimaldades isikuil lahkuda teenistusest väärikalt ning saada hüvitust.
8. Õiguskantsler on seisukohal, et vallandamiskaitse osas eristuvad üle ja alla 65-aastased ametnikud. 65-aastastel ning vanematel ametnikel on nooremaealistest oluliselt nõrgem vallandamiskaitse, kuivõrd ATS § 120 lg 1 annab õiguse nende ametist vabastamiseks sisulise põhjuseta üksnes formaalse kriteeriumi, vanuse alusel. Tegemist on analoogilises olukorras olevate isikute gruppide ebavõrdse kohtlemisega. Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 ja sellega seotud normidega on seega riivatud 65-aastaste ja vanemate isikute PS § 12 lg 1 esimeses lauses sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus. Vallandamiskaitse vähendamine võrreldes nooremate ametnikega ei ole mõistlik ning asjakohaselt põhjendatud. 65-aastaste ja vanemate ametnike ebavõrdse kohtlemise õigustuseks ei saa tuua tööjõuturu reguleerimise vajadust, samuti mitte tervise või tööoskuste tõttu tööga mitte hakkama saamist (vt nende juhtude regulatsiooni ATS §-des 117 ja 119). Vallandamiskaitse vähenemine on ametniku jaoks intensiivsete negatiivsete eneseteostusõigust ja majanduslikku kindlustatust puudutavate tagajärgedega. Euroopa Liidu Nõukogu direktiiv 2000/78/EÜ keelab art-s 6 vanuselise ebavõrdse kohtlemise tööelus, samas sätestades preambuli p-s 14, et direktiiv ei mõjuta riikides kehtivaid pensionile mineku igasid. Kuna kohtuasi C-411/05 Felix Palacios de la Villa vs. Cortefiel Servicios SA on praegu veel Euroopa Ühenduste Kohtus arutlusel, ei ole täiesti selge Euroopa Liidu õiguse seisukoht vaidlusaluses küsimuses (vrd samas Euroopa Ühenduste Kohtu otsus C-144/04 asjas Mangold vs. Helm). Kuna aga direktiivi 2000/78/EÜ näol on selle preambuli p 28 kohaselt tegemist miinimumdirektiiviga, ei mõjuta eelmainitud kohtuasja lahendamine Euroopa Liidu õiguse järgi arvatavasti Eesti siseriiklikus õigussüsteemis kehtiva ATS § 120 ja sellega seonduvate sätete põhiseaduspärasust või -vastasust.
9. Justiitsministri arvates on halduskohtu otsusega kohaldamata jäetud avaliku teenistuse seaduse sätted kooskõlas PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõtte ning §-st 19 tuleneva õigusega vabale eneseteostusele. Teenistusest vabastamine vanuse tõttu ei ole imperatiivne norm ega üldreegel, vaid võimalus. Tulenevalt avaliku teenistuse eripärast on põhjendatud lisahüvedega tasakaalustatud piirangute kehtestamine avalikele teenistujatele. Vanusepiirang on mõistlikult põhjendatud (nt vajadus tagada asutuse jätkusuutlik areng, ette on nähtud kolme kuu ametipalga suurune kompensatsioon ja vanaduspension). Ametnikud üldises avalikus teenistuses ning eriteenistuses on võrreldavad grupid, keda tuleb avaliku võimu ülesannete jätkusuutliku täitmise tagamiseks kohelda vanuse tõttu ametist vabastamise võimaluse ettenägemisega võrdselt. Eriteenistuses on vanusepiiri saabumisel ametist vabastamine üldreegel ning üldises avalikus teenistuses võimalus või pigem erand. Väär on võrrelda töölepinguga töötavate isikute gruppi ning avaliku teenistuse seaduse alusel teenistuses olevaid, avaliku võimu ülesandeid täitvaid ametnikke, kuna tegemist on erinevate isikute kategooriatega, keda nende endi kategooriate sees ebavõrdselt ei kohelda. Juhul kui isik ei suuda kõrge ea tõttu täita teenistusülesandeid enam nõuetekohaselt, on talle moraalselt lihtsam vabastamine vanuse tõttu võrreldes vabastamisega ametikohale mittevastavuse tõttu.
Vaidlustatud sätted
10. Avaliku teenistuse seaduse § 120, § 130 lg 1, § 131 lg 3 ja § 133 lg-d 1 ja 3 on vaidlustatud osas, mis sätestavad:
«§ 120. Teenistusest vabastamine vanuse tõttu
(1) Ametniku võib vabastada teenistusest vanuse tõttu, kui ta on saanud 65-aastaseks.
(2) Ametnik vabastatakse käesoleva paragrahvi 1. lõike alusel vabastamise vormistamise dokumendis märgitud päevast arvates.»
Ǥ 130. Teenistusest vabastamisest etteteatamine
(1) […] vanuse tõttu teenistusest vabastamisest teatatakse ametnikule kirjalikult ette vähemalt üks kuu.»
«§ 131. Hüvitus teenistusest vabastamisel
[…]
(3) Teenistusest vabastamisel vanuse […] tõttu makstakse ametnikule hüvitusena kolme kuu ametipalk.»
Ǥ 133. Teenistusest vabastamise aja piirang
(1) Ametnikku ei või […] vanuse tõttu […] teenistusest vabastada ajal,
mil teenistussuhe on peatunud mõnel käesoleva seaduse § 108
punktides 2–10 sätestatud alusel.
[…]
(3) Ametniku, kes on seaduse või Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud korras valitud teenistujaid esindavasse organisatsiooni või teenistujaid esindavaks isikuks, võib vabastada teenistusest […] vanuse […] tõttu […] tema esindajaks olemise ajal ja ühe aasta jooksul pärast seda ainult ametiasutuse asukoha tööinspektori nõusolekul.»
Kolleegiumi seisukoht
11. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 esimese lause kohaselt peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus konkreetse normikontrolli vormis hindab, olema asjassepuutuv. Asjassepuutuvaks saab lugeda üksnes neid norme, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega.
Praegusel juhul vabastati KMA ametnikud E. Klein ja M. Linntamm KMA peadirektori 23. märtsi 2007. a käskkirjadega nr 233-p ja nr 234-p ATS § 120 lg 1 alusel vanuse tõttu teenistusest. Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 põhiseadusele mittevastavuse korral ei tohiks ametnikke üksnes vanuselise kriteeriumi alusel teenistusest vabastada, E. Kleini ja M. Linntammi teenistusest vabastamine oleks seadusvastane ning seega peaks kohus otsustama asja teisiti. Kuna ATS § 120 lg 1 reguleerib vaidlusalust suhet ja on asjas otsustava tähendusega sätteks, on tegemist asjassepuutuva normiga.
12. Õigusselguse tagamise eesmärgil tuleb asjassepuutuvaks lugeda ka need sätted, mis on tihedas seoses vaidlustatud normiga ning võivad kehtima jäädes tekitada ebaselgust õigusliku tegelikkuse suhtes.
Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 näeb ette, et ametniku võib vabastada teenistusest vanuse tõttu, kui ta on saanud 65-aastaseks. Selle sättega on tihedalt seotud teised avaliku teenistuse seaduse normid, mis reguleerivad vanuse tõttu teenistusest vabastamise protseduuri ja asutuse kohustusi ATS § 120 lg 1 alusel vabastatava ametniku ees ning moodustavad koos ühtse, 65-aastaste ja vanemate ametnike teenistusest vabastamisega seotud regulatsiooni. Nii täpsustab sama sätte teine lõige vabastamise tähtaega, ATS § 130 lg 1 vanuse tõttu teenistusest vabastamisel etteteatamist ja § 131 lg 3 hüvitust ning § 133 lg-d 1 ja 3 vanuse tõttu teenistusest vabastamise ajalist piirangut. Kõik nimetatud avaliku teenistuse seaduse sätted on menetletavas asjas õigusselguse tagamise eesmärgil asjassepuutuvad.
13. Asjas on kaitstavaks põhiõiguseks PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus, mille esemeline kaitseala hõlmab kõik eluvaldkonnad ning isikuline kaitseala igaüht. Põhiseaduse § 12 lg-s 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui toimub ebavõrdne kohtlemine (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus nr 3-4-1-1-02 – RT III 2002, 8, 74, p 13). Põhiseaduse § 12 lg-t 1 tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses - seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. aprilli 2002. a otsus nr 3-4-1-2-02 – RT III 2002, 11, 108, p 17).
14. Avaliku teenistuse seaduses sätestatud ametnike teenistusest vabastamise alused näevad ametnikele ette vallandamiskaitse, lubades üldjuhul ametniku teenistusest vabastada ametnikust tulenevatel või asutusega seotud kaalukatel sisulistel põhjustel (ATS § 117 – ebapiisavad tööoskused, ATS § 118 – teenistuskohustuste rikkumine, ATS § 115 – asutuse likvideerimine, ATS § 116 – asutuse reorganiseerimine). Samuti näeb avaliku teenituse seadus ette ametnike teenistusest vabastamise avaliku teenistuse läbipaistvuse ja avalike teenistujate lojaalsuse tagamiseks (ATS § 125 – lähedases suguluses või hõimluses olevate ametnike üksteise alluvuses või kontrolli all töötamise keeld, ATS § 128 – Eesti kodakondsust nõudvalt ametikohalt vabastamine kodakondsuse kaotamisel).
Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg 1 kohaselt on haldusorganil võimalus vabastada 65-aastane ja vanem ametnik teenistusest ilma sisulise põhjuseta üksnes formaalse kriteeriumi – vanuse – alusel. Seega eristab avaliku teenistuse seadus isikuid, kes on 65-aastaseks saamise tõttu teenistusest vabastatud, ja isikuid, keda ei ole vaatamata 65-aastaseks saamisele teenistusest vabastatud. Nimelt jätab ATS § 120 lg 1 nende vabastamise või mittevabastamise konkreetse haldusasutuse suvaks. Halduspraktikas võib toimuda 65-aastaseks saanute töölt vabastamine vanusele viidates ning sisulisi põhjendusi andmata, kuna seadus seda nõuet ei sätesta. Ka E. Kleini ja M. Linntammi teenistusest vabastamise käskkirjades viidati vaid ametniku vabastamisele teenistusest vanuse tõttu, esitamata sisulisi põhjendusi. Seega on praegusel juhul tegemist analoogilises olukorras olevate isikute gruppide ebavõrdse kohtlemisega. Avaliku teenistuse seaduse § 120 lg-ga 1 ja sellega lahutamatult seotud normidega on riivatud 65-aastaste ja vanemate isikute PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus.
15. Sellisele üldises avalikku teenistust reguleerivas seaduses sätestatud regulatsioonile, mis võimaldab ühe 65-aastaseks saanud ametniku jätta teenistusse ja teise vabastada, põhjendades vabastamist üksnes isiku vanusega, pole võimalik leida mõistlikku põhjendust.
65-aastaste teenistusest vabastatud ja teenistuses jätkavate ametnike ebavõrdse kohtlemise põhjust ei ole võimalik leida 1. jaanuaril 1996. a jõustunud avaliku teenistuse seaduse seletuskirjas. Samuti ei saa mõistliku põhjendusena aktsepteerida Riigikogu põhiseaduskomisjoni ja justiitsministri seisukohta, et eakal inimesel, kes ei suuda teenistusülesandeid enam nõuetekohaselt täita, on vanuse tõttu teenistusest vabastamist kergem taluda kui ATS § 117 alusel teenistusest vabastamist ametikohale mittevastavuse tõttu. Meelevaldse erineva kohtlemise vältimiseks peavad teenistusest vabastamise motiivid olema läbipaistvad ja kirjeldama tegelikku olukorda.
16. Seega pole üldise võrdsuspõhiõiguse riive mõistlikult ega asjakohaselt põhjendatud ja tegemist on meelevaldse ebavõrdse kohtlemisega, mistõttu on ATS § 120 lg 1 ja sellega seotud normid vastuolus PS § 12 lg-ga 1.
Kolleegium tunnistab põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks ATS § 120 ja § 130 lg 1 osas, milles see puudutab vanuse tõttu teenistusest vabastamisest etteteatamist, § 131 lg 3 osas, milles see puudutab hüvitust vanuse tõttu teenistusest vabastamisel, ning § 133 lg-d 1 ja 3 osas, milles need puudutavad teenistusest vabastamise aja piiranguid vanuse tõttu teenistusest vabastamise korral.
| Märt RASK | Hannes KIRIS | Julia LAFFRANQUE |
| Priit PIKAMÄE | Jüri PÕLD |
|
Facebook
Twitter