3-4-1-18-07 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. novembri 2007. a kohtuotsus tunnistada rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrusega nr 24 kinnitatud "Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid" punkt 1 põhiseadusvastaseks
RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti
Vabariigi nimel
| Kohtuasja number | 3-4-1-18-07 |
| Otsuse kuupäev | 26. november 2007 |
| Kohtukoosseis | Eesistuja Märt Rask ning liikmed Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister, Ants Kull ja Priit Pikamäe |
| Kohtuasi | Tallinna Ringkonnakohtu 28. juuni 2007. a otsus tunnistada rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrusega nr 24 kinnitatud «Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid» punkt 1 põhiseadusvastaseks |
| Asja läbivaatamise kuupäev | 9. oktoober 2007. a |
| Istungil osalenud isikud | OÜ Kadarbiku Köögivili esindaja Alar Urm, rahandusministeeriumi esindaja Tiit Rebane ja Maksu- ja Tolliameti esindaja Lembit Sullakatko |
Resolutsioon
1. Tunnistada pakendiaktsiisi seaduse § 2 punkt 7 alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud redaktsioonis põhiseadusega vastuolus olnuks.
2. Tunnistada rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrus nr 24, millega kinnitati «Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid», 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 põhiseadusega vastuolus olnuks.
Asjaolud ja menetluse käik
1. OÜ Kadarbiku Köögivili on köögiviljade kasvatamise ja turustamisega tegelev ettevõte. 2004. aastal hakkas osaühing tootma ning turustama puu- ja köögiviljamahlu.
2. Maksu- ja Tolliameti Põhja maksu- ja tollikeskus määras 11. juuli 2005. a maksuotsusega nr 12-5/362 OÜ-le Kadarbiku Köögivili tasumiseks 2 051 522 krooni pakendiaktsiisi 2004. a maksustamisperioodi eest. Maksuotsuse põhjenduse kohaselt oli osaühing 2004. aastal müünud 495 565 liitrit plastpudelitesse villitud mahla. Mahl oli pakendiaktsiisi seaduse § 2 p 7 alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud redaktsiooni (edaspidi PakAS 2000. a redaktsioon) ning selle alusel antud rahandusministri 7. märtsi 1997. a määruse nr 24 lisa punkti 1 kohaselt karastusjook ning seda maksustati PakAS kohaselt karastusjoogi pakendiaktsiisiga.
3. OÜ Kadarbiku Köögivili esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus maksuotsuse tühistada. Kaebuse esitaja leidis, et maksuobjekt oli kehtestatud määrusega, ning palus jätta PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 ja rahandusministri määruse vastuolu tõttu põhiseaduse §-ga 113 kohaldamata.
4. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 10. novembri 2006. a otsusega rahuldamata. Halduskohus leidis, et mahla ei peaks paigutama karastusjoogi nomenklatuuri, kuid kuna PakAS 2000. a redaktsioon liigitas pakendid alkoholipakendiks ja karastusjoogi pakendiks, tuli mahlapakend paigutada karastusjoogi pakendi alla. Halduskohus jättis põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamata, sest rahandusministri määrus ja PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 olid kaotanud kehtivuse.
5. OÜ Kadarbiku Köögivili esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus Tallinna Halduskohtu otsuse tühistada.
6. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 28. juuni 2007. a otsusega apellatsioonkaebus ning tühistas Tallinna Halduskohtu 10. novembri 2006. a otsuse ja Maksu- ja Tolliameti 11. juuli 2005. a maksuotsuse. Ringkonnakohus tunnistas rahandusministri määruse lisa punkti 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ning jättis selle kohaldamata, edastades otsuse Riigikohtule.
7. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium palus rahandusministri määruse lisa punkti 1 põhiseadusele vastavuse kohta arvamust rahandusministrilt, Maksu- ja Tolliametilt, OÜ-lt Kadarbiku Köögivili, õiguskantslerilt ning justiitsministrilt. Pärast menetlusosaliste kirjalike arvamustega tutvumist pidas kolleegium vajalikuks kaasata menetlusse Riigikogu ning korraldada asja arutamiseks suuline kohtuistung. Kolleegium palus menetlusosalistelt täiendavalt arvamust küsimuses, kas PakAS § 2 p 7 on asjassepuutuv ning põhiseadusega kooskõlas.
Kohtu ja menetlusosaliste seisukohad
8. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et määruse lisa punkt 1 oli vastuolus põhiseaduse § 94 lõikega 2 ja §-ga 113. Ringkonnakohtu arvates oli pakendiaktsiisi kui maksu objekt kindlaks määratud PakAS 2000. redaktsiooni § 2 punktis 7. Seadusandja oli üldiste mõistetega, nagu «alkoholipakend» ja «karastusjoogi pakend» piiritlenud, millistel juhtudel PakAS lisas sätestatud aktsiisimäärad rakenduvad. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 ei andnud ministrile volitust loetleda karastusjookidena ükskõik milliseid kaubapositsioone, sh ükskõik milliseid jooke, vaid üksnes karastusjooke. Lugedes mahla karastusjoogiks, väljus rahandusminister PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 volitusnormi piiridest.
Ringkonnakohus oli seisukohal, et mahla karastusjoogiks lugemine on nii tavaarusaama kui ka teaduslikku käsitlust arvestades meelevaldne. Karastusjoogid kuulusid nii Vabariigi Valitsuse 17. detsembri 2002. a määrusega nr 403 kui ka 11. detsembri 2003. a määrusega nr 311 kehtestatud Eesti kaupade nomenklatuuris (edaspidi EKN) gruppi 22 «Joogid, alkohol ja äädikas», rubriigid 2201 ja 2202; mahlad seevastu gruppi 20 «Tooted köögi- ja puuviljadest, marjadest, pähklitest või muudest taimeosadest», rubriik 2009. Viidates PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punktis 7 EKN-ile, ei saanud seadusandja pidada mahlu vaikimisi karastusjookideks.
9. Rahandusminister oli seisukohal, et rahandusministri määrus ei väljunud PakAS 2000. a redaktsiooni karastusjoogi mõiste piiridest. PakAS ja pakendiseaduse eesmärgiks on luua pakendite ja pakendijäätmete tagastamise, kogumise ja taaskasutamise süsteemid, vältides konkurentsimoonutusi ning tagades pakendite ja pakendijäätmete maksimaalse tagastamise. Ei ole sisulist põhjust erinevalt maksustada gaseeritud karastusjookide ja gaseerimata karastusjookide pakendeid.
Rahandusminister osundas, et seadusandja aktsepteeris ligi viis aastat rahandusministri määrusega kehtestatud karastusjoogi definitsiooni. Seadusandja soovi kohelda võrdselt karastusjookidena vett, limonaadi ja mahla kinnitab ka pakendiseaduse ja pakendiaktsiisi seaduse muutmise seaduse eelnõu (1043 SE), mille kohaselt sätestatakse varem rahandusministri määrusega kinnitatud kaubarubriigid edaspidi PakAS § 2 punktis 7.
Täiendavas kirjalikus arvamuses leidis minister, et PakAS § 2 p 7 on asjassepuutuv säte. Asjasse puutuvad nii PakAS § 2 p 7 esialgne, alates 1. märtsist 1997 kuni 26. juulini 2000 kehtinud redaktsioon (edaspidi PakAS 1997. a redaktsioon) kui ka PakAS 2000. a redaktsioon. Kumbki säte ei olnud ministri hinnangul põhiseadusega vastuolus. Seaduses kasutatud mõistete täpsustamine määruses ei ole võrdne maksukohustuse elementide kehtestamisega.
10. Maksu- ja Tolliamet leidis, et rahandusminister ei väljunud PakAS-s maksumäära kehtestamisel kastutatud karastusjoogi mõiste piiridest. Täiendavas kirjalikus arvamuses oli Maksu- ja Tolliamet seisukohal, et PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 p 7 ja PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 on asjassepuutuvad normid, kuid ei ole põhiseadusega vastuolus.
11. OÜ Kadarbiku Köögivili leidis, et mahl kui pakendiaktsiisi maksuobjekt kehtestati rahandusministri määrusega. PakAS andis rahandusministrile volituse käsitleda karastusjoogina üksnes karastusjooke. Täiendavas kirjalikus arvamuses leidis OÜ Kadarbiku Köögivili, et asjassepuutuv norm on PakAS 1997. redaktsiooni § 2 p 7, sest rahandusminister andis määruse selle sätte alusel. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 kehtestamisega muutus rahandusministri määrus kehtetuks.
12. Õiguskantsler leidis, et rahandusministri määrus oli vastuolus põhiseadusega. Täiendavas kirjalikus arvamuses oli õiguskantsler seisukohal, et lisaks määrusele on asjassepuutuv norm ka PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 riivab nii põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust kui ka §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust, kuid esmatähtis on põhiseaduse §-st 113 tuleneva üldise maksupõhiõiguse riive. Õiguskantsleri hinnangul ei olnud PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 volitusnorm formaalselt kooskõlas põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega, § 94 lõikega 2 ja §-ga 113.
13. Justiitsministri hinnangul ei saa mahla pidada karastusjoogiks, seetõttu ületas rahandusministri määrus volitusnormi piire ning on vastuolus põhiseaduse § 3 lõikega 1 ning § 94 lõikega 2. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 andis rahandusministrile pädevuse selgitada, mida mõistetakse karastusjoogina, kuid definitsioon ei tohtinud väljuda karastusjoogi tavapärasest mõistest. Minister leidis, et vaatamata üksikutele näidetele, kus karastusjoogi mõiste on sisuliselt samastatud mittealkohoolse joogi mõistega, eristatakse vaidluse ajal kehtinud õigusaktides ning tavapärases keelekasutuses üldjuhul karastusjooki ning mahla. Kuna aktsiis on kehtestatud volitusnormi ületades seadusest alamalseisva aktiga, praegusel juhul määrusega, on viimane vastuolus ka põhiseaduse §-ga 113. Täiendavas kirjalikus arvamuses leidis justiitsminister, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 on asjassepuutuv norm, kuid ei ole põhiseadusega vastuolus.
14. Riigikogu põhiseaduskomisjon oli kirjalikus arvamuses seisukohal, et PakAS § 2 p 7 on asjassepuutuv säte, kuivõrd sellega anti täitevvõimule volitusnormis sisalduv õigus ja pandi kohustus. Komisjon oli seisukohal, et ei PakAS § 2 p 7 ega rahandusministri määrus olnud põhiseadusega vastuolus.
Vaidlustatud sätted
15. PakAS alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud redaktsiooni (PakAS 2000. a redaktsioon) § 2 punkt 7 sätestas järgmist:
«Käesoleva seaduse mõistes on:
[…]
7)
karastusjook – jook Eesti kaupade nomenklatuuri (edaspidi EKN)
järgi rahandusministri kehtestatud kaubapositsioonide kohaselt.»
16. Rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrusega nr 24 kinnitatud «Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid», mis kehtis alates 1. detsembrist 1998 kuni 17. märtsini 2005, sätestas järgmist:
| Karastusjoogid |
Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigid
|
| 1. Kääritamata, piirituselisandita puu- ja köögiviljamahlad (k.a. viinamarjavirre), suhkru- või muu magusainelisandiga või ilma |
2009
|
| 2. Veed, k.a. looduslikud ja tehislikud mineraalveed ja gaseeritud veed, suhkru- või muu magusainelisandita ja maitsestamata, välja arvatud jää ja lumi |
2201
|
| 3. Veed, k.a. mineraalveed ja gaseeritud veed, suhkru- või muu magusainelisandiga või maitsestatud ja muud mittealkohoolsed joogid, välja arvatud puu- ja juurviljamahlad Eesti kaupade nomenklatuuri rubriigist 2009 |
2202
|
Kolleegiumi seisukoht
17. Kõigepealt võtab kolleegium seisukoha, millised on praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses asjassepuutuvad sätted (I). Seejärel tuvastab kolleegium põhiseaduse § 113 kaitseala riive (II) ning annab hinnangu asjassepuutuvate sätete põhiseaduspärasusele (III).
I
18. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 esimese lause kohaselt peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus konkreetse normikontrolli raames hindab, olema asjassepuutuv. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses on asjassepuutuvad üksnes normid, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega.
19. Tallinna Ringkonnakohus ja Tallinna Halduskohus kontrollisid Maksu- ja Tolliameti 11. juuli 2005. a maksuotsuse seaduslikkust ja põhjendatust. Kohtud pidid hindama, kas Maksu- ja Tolliamet oli õigesti määranud OÜ-le Kadarbiku Köögivili tasumiseks karastusjoogi pakendiaktsiisi põhjendusega, et osaühing oli 2004. aastal müünud plastpudelitesse villitud mahla.
Maksu- ja Tolliamet tugines rahandusministri määruse nr 24 lisa punktile 1, milles rahandusminister oli EKN-i rubriigi 2009 kinnitanud karastusjoogi rubriigiks. Rubriiki 2009 kuulusid puu- ja köögiviljamahlad. Seega tulenes rahandusministri määruse lisa punktist 1, et puu- ja köögiviljamahl on karastusjook PakAS tähenduses. Sellele tugines Maksu- ja Tolliameti järeldus, et OÜ Kadarbiku Köögivili oli jätnud karastusjoogi pakendilt pakendiaktsiisi tasumata.
Rahandusministri määruse lisa punkti 1 põhiseadusvastasuse korral oleks kohus pidanud hindama Maksu- ja Tolliameti otsust teisiti kui selle normi põhiseaduspärasuse puhul. Rahandusministri määruse nr 24 lisa punkt 1 on asjas otsustava tähtsusega ning asjassepuutuv norm.
20. Õigusselguse tagamise eesmärgil tuleb asjassepuutuvaks lugeda ka need sätted, mis omavad vaidlustatud normiga tihedat seost ning võivad kehtima jäädes tekitada ebaselgust õigusliku tegelikkuse suhtes (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. veebruari 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-16-06 – RT III 2007, 6, 43, p 18). Kolleegium leiab, et õigusselguse tagamiseks tuleb vaidlustatud normiga seotud norm lugeda asjassepuutuvaks ka juhul, kui kohus hindab juba kehtivuse kaotanud regulatsiooni põhiseaduspärasust.
Põhiseaduse § 94 lõikest 2 tuleneb, et minister tohib anda määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Haldusmenetluse seaduse § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Määruse põhiseaduspärasuse eelduseks on seega seaduses sätestatud volitusnormi olemasolu. Volitusnormi põhiseadusvastasuse korral on põhiseadusvastane ka selle alusel antud määrus.
21. Rahandusministri määrus nr 24 kehtis PakAS § 2 punkti 7 alusel. Määrus kehtis muutmata kujul 1. detsembrist 1998 kuni 17. märtsini 2005. Määrus tunnistati kehtetuks rahandusministri 3. märtsi 2005 määrusega nr 23 «Karastusjookide nomenklatuur vastavalt EÜ Nõukogu määrusele 2658/87/EMÜ tariifi- ja statistikanomenklatuuri ning ühise tollitariifistiku kohta», mis jõustus 18. märtsil 2005.
Määruse kehtivuse aja jooksul muudeti PakAS § 2 punkti 7 kaks korda. PakAS § 2 p 7 esialgne redaktsioon kehtis 1. märtsist 1997 kuni 26. juulini 2000 (PakAS 1997. a redaktsioon). 27. juulil 2000 jõustus PakAS § 2 p 7 muudetud redaktsioon, mis kehtis 31. detsembrini 2004 (PakAS 2000. a redaktsioon). 1. jaanuaril 2005. a jõustus PakAS § 2 p 7 redaktsioon, mis kehtib praeguseni (PakAS 2005. a redaktsioon).
22. Asjassepuutuva volitusnormi leidmiseks tuvastab kolleegium, millise volitusnormi alusel kehtis määrus maksuotsuse aluseks olnud maksustamisperioodi ajal. Maksu- ja Tolliamet tegi maksuotsuse 11. juulil 2005, määrates pakendiaktsiisi 2004. aasta maksustamisperioodi eest. Maksustamisperioodi ajal tugines määrus seega PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punktile 7, mis kehtis alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004.
PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 põhiseadusvastasuse korral oleks põhiseadusvastane ka rahandusministri määrus ning kohus oleks pidanud hindama Maksu- ja Tolliameti otsust teisiti kui volitusnormi põhiseaduspärasuse puhul. Kolleegium leiab, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 on otsustava tähtsusega ning asjassepuutuv norm.
Asjassepuutuva volitusnormi kehtivusajast tulenevalt on ka rahandusministri määrus nr 24 asjassepuutuv ajavahemikul alates 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004.
II
23. Põhiseaduse § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et põhiseaduse § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 20).
24. Põhiseaduse § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise parlamentaarset vormi peeti põhiseaduse koostamisel oluliseks – seda näitab põhiseaduse § 113 olemasolu ja seosed põhiseaduse teiste sätetega (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p-d 20 ja 21).
Põhiseaduse §-st 113 tuleneb nõue, et kõik maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses ning üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule. Maksumaksja õigused ja kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-2-98 – RT I 1998, 31/32, 432).
25. Põhiseaduse §-st 113 tuleneb isiku subjektiivne õigus riigi vastu (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 22), mida võib nimetada üldiseks maksupõhiõiguseks.
26. Seadus riivab põhiseaduse § 113 kaitseala juhul, kui volitab täidesaatvat võimu kindlaks määrama mõnda maksusuhte elementi. Määrus riivab põhiseaduse § 113 kaitseala juhul, kui määrab kindlaks maksusuhte elemendi.
27. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 sätestas: «karastusjook – jook Eesti kaupade nomenklatuuri (edaspidi EKN) järgi rahandusministri kehtestatud kaubapositsioonide kohaselt.» Selle alusel kehtestas rahandusminister määruse nr 24 lisas, et karastusjoogid on EKN rubriikidesse 2009, 2201 ja 2202 kuuluvad joogid. Vabariigi Valitsuse 17. detsembri 2002. a määruse nr 403 «Eesti kaupade nomenklatuur» järgi kuulusid rubriiki 2009 puu- ja köögiviljamahlad (kääritamata, piirituselisandita puu- ja köögiviljamahlad, suhkru- või muu magusainelisandiga või ilma); rubriiki 2201 veed (k.a looduslikud ja tehislikud mineraalveed ja gaseeritud veed, suhkru- või muu magusainelisandita ja maitsestamata, jää ja lumi) ning rubriiki 2202 veed ja muud mittealkohoolsed joogid (k.a mineraalveed ja gaseeritud veed, suhkru- või muu magusainelisandiga või maitsestatud ja muud mittealkohoolsed joogid, välja arvatud puu- ja juurviljamahlad rubriigist 2009).
Seadusandja volitas rahandusministrit nimetama EKN-i rubriigid, mis sisaldaksid jooke, mis oleksid käsitatavad karastusjookidena PakAS tähenduses. Karastusjoogi mõiste defineerimine oli vajalik selleks, et maksustada nende jookide pakendid karastusjoogi pakendiaktsiisiga. PakAS 2000. a redaktsiooni lisa kehtestas eraldi pakendiaktsiisi määrad karastusjoogi pakenditele ning alkoholipakenditele.
Rahandusministri määruses teatud jookide (EKN-i rubriikide kaudu) seostamine PakAS karastusjoogi mõistega tõi kaasa õigusliku tagajärje – need joogid maksustati karastusjoogi pakendiaktsiisiga. Seetõttu on kolleegium seisukohal, et volitades PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punktis 7 rahandusministrit sisustama karastusjoogi mõistet, volitas seadusandja ministrit kehtestama karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti. Seadusandja volitust täites kehtestas rahandusminister määruses nr 24 pakendiaktsiisi maksuobjekti.
28. Kolleegium ei nõustu rahandusministri seisukohaga, et seadusandja määratles PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punktis 7 ise maksuobjekti ning volitas rahandusministrit seda mõistet üksnes täpsustama. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi varasema tõlgenduse kohaselt võib rahalise kohustuse kehtestamist delegeerida juhul, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ning kindlaks määratakse diskretsiooni ulatus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-22-03 – RT III 2004, 2, 14, p 19).
Kolleegium ei tuvastanud, milline pakendiaktsiisi olemusest tulenev vajadus tingis maksuobjekti määratlemise delegeerimise täidesaatvale võimule. Seadusandjal oli võimalik ise nimetada EKN-i rubriigid, millesse kuuluvad joogid oleksid karastusjoogid ning maksustatavad karastusjoogi pakendiaktsiisiga. Kolleegium peab vajalikuks märkida, et Riigikogu 10. koosseisu menetluses oli pakendiseaduse ja pakendiaktsiisi seaduse muutmise seaduse eelnõu (1043 SE). Eelnõu kohaselt oleks varem rahandusministri määrusega kinnitatud kaubarubriigid sätestatud PakAS § 2 punktis 7. Eelnõu seletuskiri ütles järgmist: «Kehtiva pakendiaktsiisiseaduse § 2 punkti 7 kohaselt kehtestab karastusjookide hulka kuuluvate kaupade nomenklatuuri rubriigid rahandusminister. Kuna tegemist on maksualaste piirangutega, on õigem sätestada karastusjookide määratlemine pakendiaktsiisi seaduses.» Riigikogu 10. koosseisu volituste lõppemisega 2007. a märtsis langes seaduseelnõu nr 1043 SE Riigikogu menetlusest välja.
29. Kolleegiumi hinnangul ei määratlenud seadusandja rahandusministrile antud volituse ulatust piisavalt, et see vastaks põhiseaduse § 113 nõuetele. PakAS regulatsioonist polnud võimalik välja lugeda, milline oli seadusandja tahe karastusjoogi mõiste sisustamisel – milliseid jooke seadusandja soovis näha karastusjookidena ning milliseid mitte. Volitusnormi kehtestamise ajal, 2000. aastal kehtinud EKN (kinnitatud Vabariigi Valitsuse 19. jaanuari 1999. a määrusega nr 20) ei kasutanud mõistet «karastusjook». Karastusjoogina ei määratle jooke ka praegu kehtiv EKN (kinnitatud Vabariigi Valitsuse 17. detsembri 2002 määrusega nr 403).
Sõna «karastusjook» kasutamine PakAS-is ei defineeri maksuobjekti piisavalt. Isegi juhul, kui mõista karastusjoogi all igasugust «karastavat jooki», on see mõiste liiga lai, hindamaks seadusandja tahet küsimuses, millise joogi pakend maksustada pakendiaktsiisiga. Kolleegiumi hinnangul on karastusjook määratlemata õigusmõiste, mida tuleb sisustada PakAS kontekstis. «Määratlemata õigusmõiste on õigustehniline vahend, mille puhul seadusandja loobub detailsete ettekirjutuste andmisest seadustes enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale. Kuna määratlemata õigusmõiste on seadusandja poolt loodud, tuleb seda sisustada seadusandja juhiste ja eesmärkide abil» (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 – RT III 2005, 23, 233, p 16). Seetõttu ei tule siin lähtuda mitte niivõrd tavatähendusest või mõistekasutusest teistes õigusaktides, vaid PakAS sõnastusest ja eesmärgist.
30. PakAS vastuvõtmisel 1996. aastal soovis seadusandja eristada alkoholipakendit karastusjoogi pakendist. Aktsiisimäärad alkoholipakendile olid sätestatud PakAS lisa punktis 1, karastusjoogi pakendile lisa punktis 2. Kuigi aktsiisimäärad olid mõlema pakendi liigi puhul samad, jõustus alkoholipakendi aktsiis 1. märtsil 1997. Karastusjoogi pakendi aktsiisi jõustumist lükati PakAS § 14 lõikest 1 juhindudes edasi 1998. aasta 1. detsembrini. PakAS eelnõu seletuskirjas märgiti: «Pakendiaktsiis rakendatakse esmalt alkoholi pakendile. Muu kauba pakendi maksustamine on kavas hiljem, et potentsiaalsetel aktsiisimaksjatel oleks eelnevalt võimalik aktsiisiga maksustamise vältimiseks asuda pakendit taaskasutama.» Sellest järeldub, et seadusandja eesmärgiks oli maksustada pakendiaktsiisiga joogipakendid, eristades sealjuures alkoholi muudest jookidest, ning karastusjoogi mõiste toodi sisse tähistamaks muid jooke.
31. Kolleegium analüüsib ka PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 punkti 7, sest rahandusminister andis määruse nr 24 esialgu just selle volitusnormi alusel. PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 p 7 sätestas: «karastusjook – karastusjook Eesti kaupade nomenklatuuri (edaspidi EKN) järgi. Rahandusminister määrab EKN rubriigid, millesse kuuluvad karastusjoogid.»
PakAS vastuvõtmise ajal, 19. detsembril 1996 ega jõustumise ajal, 1. märtsil 1997 ei olnud EKN-i üldaktiga kehtestatud. EKN kehtestati esimest korda Vabariigi Valitsuse 19. jaanuari 1999. a määrusega nr 20 «Eesti kaupade nomenklatuuri ja Eesti kaupade nomenklatuuri ning tolliseaduse ja teiste seaduste alusel kehtestatud nomenklatuuride haldamise ja pidamise korra kinnitamine». Määrus jõustus 13. veebruaril 1999, kuigi määruse punkti 3 kohaselt hakati EKN-i kasutama alates 1. jaanuarist 1999. Vabariigi Valitsuse määrus oli antud tolliseaduse § 23 lg-te 2 ja 4 alusel, mis võeti vastu 17. detsembril 1997 ning jõustus 19. jaanuaril 1998.
Kuni 1999. aastani reguleeris kaupade nomenklatuuri Tolliameti siseakt. Vabariigi Valitsuse 16. märtsi 1993 määrusega nr 72 «Ühtse kaupade nomenklatuuri kasutuselevõtmise kohta» pandi Tolliametile kohustus võtta alates 1. aprillist 1993. a Eesti kaupade nomenklatuur kasutusele ning korraldada selle haldamine (etaloneksemplari hoidmine, nimetatud nomenklatuuri aktualiseerimine ja levitamine) (määruse punktid 4 ja 5). Nomenklatuur pidi tuginema «Harmoniseeritud süsteemi konventsioonile» ning Euroopa Majandusühenduse 23. juuli 1987. a määrusega nr 2658/87 kinnitatud «Euroopa Majandusühenduse kombineeritud tariifide ja statistika nomenklatuurile». Euroopa Majandusühenduse nomenklatuur ei kasutanud karastusjoogi mõistet.
32. PakAS 1997. a redaktsiooni § 2 p 7 andis rahandusministrile õiguse määratleda karastusjoogid EKN-i rubriikide kaudu. EKN-i ei olnud üldakti tasemel vastu võetud ning ka hiljem kehtestatud EKN ei kasutanud karastusjoogi mõistet. Seega ei saa järeldada, et PakAS vastuvõtmise ning karastusjoogi mõiste kasutusele võtmise ajal oli seadusandjal selge nägemust sellest, millised joogid on karastusjoogid.
PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 kehtestati pakendiaktsiisi seaduse muutmise seadusega. Pakendiaktsiisi seaduse muutmise seaduse eelnõu (404 SE) seletuskiri selgitas muudatuse põhjuste kohta: «§ 2 punktis 7 on karastusjook defineeritud kui karastusjook Eesti kaupade nomenklatuuri (EKN) järgi. EKN aga ei anna karastusjoogi definitsiooni, vaid selle alusel on võimalik määrata kaubarubriigid, millesse kuuluvad joogid loetakse karastusjookideks. Seetõttu on tehtud ettepanek karastusjoogi mõistet täpsustada.»
33. PakAS eelnõu seletuskirja kohaselt oli PakAS kehtestamise eesmärgiks kaitsta keskkonda kasutatud pakenditest tekkiva reostuse eest, samuti äratada pakendi tootjas, kasutajas ja importijas huvi pakendit taaskasutada, et vabaneda aktsiisi maksmisest. PakAS-i eesmärgiks oli seega luua keskkonna kaitsmiseks pakendite ja pakendijäätmete tagastamise, kogumise ja taaskasutamise süsteem.
Keskkonnakaitse eesmärgist lähtudes ei ole vahet, millist jooki pakend sisaldab. Oluline on pakendi materjal, suurus ning taaskasutamise võimalused. PakAS kehtiva redaktsiooni (PakAS 2005. a redaktsiooni) kohaselt maksustataksegi pakendid mitte pakendi sisust, vaid materjalist ja kaalust lähtudes.
34. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 sätestades jättis seadusandja rahandusministri otsustada, millised joogid peaksid kuuluma karastusjoogi mõiste alla ning tuleks maksustada pakendiaktsiisiga. Volitusnormi sõnastus nõudis üksnes, et karastusjook peab olema «jook» ning vastama EKN-i kaubapositsioonidele. Nii jättis PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 rahandusministri otsustada näiteks selle, kas jätta mõni EKN-is nimetatud jook karastusjoogi mõiste alt välja. Seadusandja ei piiritlenud rahandusministrile antud volituse ulatust selliselt, et see vastaks põhiseaduse § 113 nõuetele.
Kolleegium leiab, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 ning rahandusministri määrus nr 24 riivasid põhiseaduse § 113 kaitseala. PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 p 7 volitas rahandusministrit kehtestama karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti ning rahandusminister kehtestas määrusega karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti.
III
35. Põhiseaduse § 11 esimene lause lubab põhiõigusi riivata üksnes kooskõlas põhiseadusega. See tähendab, et põhiõiguse iga riive peab vastama kõigile põhiseaduse normidele.
Põhiõiguse riive peab olema nii formaalselt kui materiaalselt põhiseaduspärane (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 – RT III 2005, 23, 233, p 7). Formaalne kooskõlas põhiseadusega tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama põhiseaduse pädevus-, menetlus- ja vorminõutele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 – RT III 2005, 23, 233, p 8). Põhiõiguse riive formaalse põhiseaduspärasuse nõuet ei saa alahinnata, sest ka põhiseaduse formaalsete nõuete eesmärgiks on põhiõiguste ja -vabaduste kaitse.
36. Põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ning sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 3 lg 1 esimeses lauses on sätestatud üldine seadusereservatsiooni põhimõte (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 28; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 – RT III 2005, 23, 233, p 9). Üldise seadusereservatsiooni põhimõte piiritleb seadusandliku ning täidesaatva võimu pädevust. Seaduste kehtestamine on seadusandja õigus ja kohustus. Põhiseaduse § 65 p 1 kohaselt võtab seadusi vastu Riigikogu.
Põhiseadus ei välista, et seadusandja delegeerib osa oma seadusandlikust pädevusest täitevvõimule. Kuid üldine seadusereservatsiooni põhimõte keelab seadusandjal täitevvõimule delegeerida seda, milleks põhiseadus kohustab seadusandjat ennast. Põhiseaduse § 113 kohustab kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi kehtestama seadusandjat.
37. Üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tuleneb ka nõue, et täitevvõimu tohib teostada, kui selleks on seaduse volitus (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, p 28). Selle põhimõtte kohaselt vajab põhiõiguste piiramine seadusandjast alamalseisva organi poolt seadusandja volitust (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05 – RT III 2005, 23, 233, p 9). Sama eesmärki teenib ka põhiseaduse § 94 lg 2, mille kohaselt annab minister määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt on põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud määrus põhiseadusega vastuolus.
38. Kolleegium tuvastas, et PakAS 2000. a redaktsiooni § 2 punkt 7 volitas rahandusministrit kehtestama karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti ning riivas põhiseaduse § 113 kaitseala. Kolleegiumi hinnangul on üldise maksupõhiõiguse selline riive formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega ning §-ga 113. Kolleegium piirdub formaalse põhiseadusvastasuse tuvastamisega ning ei asu hindama sätte materiaalset põhiseaduspärasust.
Lähtudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 lg 1 punktist 5, tunnistab kolleegium, et pakendiaktsiisi seaduse 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 kehtinud redaktsiooni § 2 p 7 oli vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega ning §-ga 113.
39. Kolleegium tuvastas, et rahandusminister kehtestas määruses nr 24 karastusjoogi pakendiaktsiisi maksuobjekti ning riivas põhiseaduse § 113 kaitseala. Kolleegiumi hinnangul on rahandusministri määrusest tulenev üldise maksupõhiõiguse riive formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega ning §-ga 113.
Rahandusministri määrus tugines põhiseadusvastasele volitusnormile. Põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud määrus on formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega ning § 94 lõikega 2. Tuvastanud määruse formaalse põhiseadusvastasuse, ei pea kolleegium vajalikuks anda hinnangut määruse materiaalsele põhiseaduspärasusele.
Kolleegium leiab, et rahandusministri 7. märtsi 1997. a määrus nr 24 oli asjassepuutuval ajavahemikul – 27. juulist 2000 kuni 31. detsembrini 2004 – vastuolus põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega, § 94 lõikega 2 ning §-ga 113.
| Märt RASK | Eerik KERGANDBERG | Indrek KOOLMEISTER |
| Ants KULL | Priit PIKAMÄE |
Facebook
Twitter