Teksti suurus:

3-3-1-41-06 Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a kohtuotsus Sten Lieberti kaebuses Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korralduse nr 1799-k tühistamiseks

Väljaandja:Riigikohtu üldkogu
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:03.12.2007
Avaldamismärge:RT III 2007, 44, 350

3-3-1-41-06 Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a kohtuotsus Sten Lieberti kaebuses Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korralduse nr 1799-k tühistamiseks

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-3-1-41-06
Otsuse kuupäev 3. detsember 2007
Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld ning Harri Salmann
Kohtuasi Sten Lieberti kaebus Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korralduse nr 1799-k tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 20. veebruari 2006. a otsus haldusasjas nr 3-04-332
Menetluse alus Riigikohtus Sten Lieberti kassatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtu 20. veebruari 2006. a otsuse peale haldusasjas nr 3-04-332
Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

Resolutsioon

1. Tunnistada, et Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus «Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine», mis kehtis 27. juunist 1996 kuni 28. oktoobrini 2004, oli põhiseadusega vastuolus.

2. Rahuldada Sten Lieberti kassatsioonkaebus ning tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 20. veebruari 2006. a otsus haldusasjas nr 3-04-332 ja Tallinna Halduskohtu 10. detsembri 2004. a otsus haldusasjas nr 3-2370/2004.

3. Teha haldusasjas uus otsus, millega rahuldada Sten Lieberti kaebus, tühistada Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korraldus nr 1799-k ning kohustada Tallinna Linnavalitsust Sten Lieberti taotlust uuesti läbi vaatama.

4. Mõista Tallinna Linnavalitsuselt Sten Lieberti kasuks välja menetluskulud 15 055 krooni.

5. Tagastada kautsjon.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Sten Lieberti ja Ervin Lieberti kaasomandisse kuulus 1659-ruutmeetrine kinnistu, mis asub Tallinnas Põllu tn 57. Tallinna Linnakohus lõpetas 2. mail 2003. a tsiviilasjas nr 2/19-1591/03 kaasomandi, jagades kinnistu kaheks. Sten Lieberti ainuomandisse jäi linnakohtu otsuse kohaselt kinnistu suurusega 847 m2 ja Ervin Liebertile kinnistu suurusega 812 m2.

2. 29. mail 2003 esitas S. Liebert Tallinna Säästva Arengu ja Planeerimise Ametile taotluse algatada detailplaneering, millega jagataks Tallinnas Põllu tn 57 asuv kinnistu kaheks väikeelamu krundiks ja määrataks tekkivatele kruntidele ehitusõigus.

3. Tallinna Linnavalitsus teatas 13. detsembri 2003. a kirjaga UP-1-16/6121, et ei pea õigeks detailplaneeringu algatamist Põllu tn 57 kinnistu detailplaneeringu koostamiseks ja lõpetab detailplaneeringu algatamise menetluse. Sten Liebert vaidlustas Tallinna Linnavalitsuse tegevuse halduskohtus. Tallinna Halduskohus tunnistas 1. juulil 2004. a haldusasjas nr 3-847/04 Tallinna Linnavalitsuse tegevuse kaebaja taotluse lahendamisel õigusvastaseks ning kohustas Tallinna Linnavalitsust lahendama Sten Lieberti taotluse kooskõlas kehtiva õigusega ja kohtuotsuses toodud seisukohti järgides.

4. Tallinna Linnavalitsus andis 15. septembril 2004 korralduse nr 1799-k «Põllu tn 57 kinnistu detailplaneeringu koostamise algatamata jätmine», millega jäeti Sten Lieberti taotletav detailplaneering algatamata. Korralduse lisaks olevast korralduse eelnõu seletuskirjast selgub, et linnavalitsus keeldus detailplaneeringu algatamisest, sest seda ei kooskõlastanud Tallinna Kultuuriväärtuste Amet, kuna planeeringu tulemusena oleksid tekkinud Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusega nr 17 kehtestatud Nõmme linnaosa väikeelamukruntide minimaalsuurusest väiksemad krundid. See aga ohustaks Nõmme miljööväärtuslikku keskkonda.

5. S. Liebert esitas kaebuse Tallinna Halduskohtule, taotledes Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korralduse nr 1799-k tühistamist.

6. Tallinna Halduskohus rahuldas 10. detsembril 2004 Sten Lieberti kaebuse, tühistas Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korralduse nr 1799-k ning tegi Tallinna Linnavalitsusele ettekirjutuse otsustada S. Lieberti taotlus uuesti, lähtudes kohtuotsuses tuvastatud asjaoludest.

Kohtuotsuse põhjendustes märgiti järgmist:
1) Tallinna Kultuuriväärtuste Ameti seisukohad detailplaneeringu algatamise kohta ei ole Tallinna Linnavalitsusele siduvad;
2) Tallinna linna üldplaneeringu kohaselt ei ole väikeelamute ehitamine Nõmme linnaossa välistatud, kuid selle võimaldamist tuleb igal üksikjuhul kaaluda; miljööväärtusliku hoonestusala määratlusega ei ole vastuolus kruntide poolitamine detailplaneeringuga eeldusel, et sellega ei rikuta kvalitatiivselt tasemelt säilitamist väärivat, ajalooliselt väljakujunenud ühtset ja kindlatele kriteeriumidele vastavat hoonestust. Praegusel juhul puudusid seadused, mis võiksid õigustada omandiõiguse kitsendamist;
3) Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 on vastuolus planeerimisseadusega (PlanS), samuti asjaõigusseadusega (AÕS) ning põhiseaduse (PS) § 3 esimese lausega ning § 154 esimese lausega nende koosmõjus, samuti PS §-ga 32 osas, mille kohaselt omandi vaba valdamise, kasutamise ja käsutamise kitsendused sätestab seadus. Kohus jätab põhiseaduslikkuse järelevalve algatamata, kuna vaidlustatud haldusakti tühistamise tingivad ka muud asjaolud.

7. Nii Tallinna Linnavalitsus kui Tallinna Kultuuriväärtuste Amet esitasid Tallinna Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, taotledes halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega jätta S. Lieberti kaebus rahuldamata.

8. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 20. veebruaril 2006 haldusasjas nr 3-04-332 Tallinna Linnavalitsuse ja Tallinna Kultuuriväärtuste Ameti apellatsioonkaebused. Ringkonnakohus tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega jättis S. Lieberti kaebuse rahuldamata.

Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt on halduskohus rikkunud menetlusnorme ning vääralt kohaldanud materiaalõigust. Ringkonnakohus põhjendas oma otsust järgmiselt:
1) asjaolust, et linnakohus pidas võimalikuks maatükki reaalosadeks jagada, ei tulene linnale kohustust algatada detailplaneeringu koostamine. Asjaõigusseaduse §-s 54 sätestatud omaniku õigust kinnisasja jagada kitsendavad avalik-õiguslikud normid ning eelkõige planeerimisseadus;
2) Tallinna Linnavalitsus on korralduse andmisel sisuliselt järginud Tallinna Halduskohtu 1. juuli 2004. a otsusest nr 3-847/04 tulenevaid nõudeid;
3) ei saa nõustuda kaebaja ja halduskohtuga, et linnavalitsuse otsus on suvaline, motiveerimata ega arvesta kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid. Vaidlustatud korraldus vastab haldusakti vormi- ja sisunõuetele ning linnavalitsus on diskretsiooni teostanud õiguspäraselt. Korralduse vastuvõtmise faktilised asjaolud, põhjendused ja õiguslik alus on toodud korralduse lisaks olevas seletuskirjas. Kohtumenetluse käigus selgus, et linnavalitsuse töötajad on tutvunud kinnistuga looduses ning korralduse andmisel oli linnavalitsus kaalutlusotsuse tegemiseks piisavalt informeeritud;
4) korralduse andmisel ei lähtutud üksnes linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusest ja Kultuuriväärtuste Ameti seisukohast. Planeeringu algatamisest keelduti avalikes huvides, ajendatuna eesmärgist säilitada ajalooliselt väljakujunenud Nõmme miljöö. Kultuuriväärtuste Ameti kooskõlastus on haldusesisene menetlustoiming ning õige on halduskohtu seisukoht, mille kohaselt võib linnavalitsus kujundada oma seisukoha Kultuuriväärtuste Ameti seisukohta arvestades, kuid ise otsustada, kas ja millises ulatuses ta neid seisukohti jagab;
5) kaebaja väidetest ei nähtu ebavõrdset kohtlemist. Enamik väikestest kruntidest on moodustatud enne Tallinna üldplaneeringu kehtestamist.

9. S. Liebert esitas Tallinna Ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse, taotledes Tallinna Ringkonnakohtu 20. veebruari 2006. a otsuse tühistamist ning haldusasjas nr 3-2379/2004 tehtud Tallinna Halduskohtu 10. detsembri 2004. aasta otsuse jõusse jätmist.

10. Riigikohtu halduskolleegium andis kohtuasja 3. mai 2007. a määrusega nr 3-3-1-41-06 arutamiseks Riigikohtu üldkogule, et üldkogu annaks hinnangu Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määruse nr 17 kooskõlale PS §-ga 32 osas, mille kohaselt kitsendused omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada sätestab seadus, ning hindaks selle määruse vastavust planeerimisseaduses ja ehitusseaduses (EhS) sätestatud volitusnormidele.

Halduskolleegium leidis, et isikute põhiõigusi riivavaid avalik-õiguslikke kitsendusi saab kohalik omavalitsus miljööväärtuslike piirkondade kaitseks kehtestada üksnes seaduses ettenähtud juhtudel ja korras, eelkõige planeerimismenetluses. Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määruses nr 17 sisalduvate piirangute kohaldamine ei olnud kooskõlas Sten Lieberti taotluse lahendamise ajal kehtinud PlanS §-s 5 ja EhS § 19 lõikes 4 sätestatud volitusnormi piiridega.

Menetlusosaliste põhjendused

11. Kassaator S. Liebert põhjendab kassatsioonkaebust järgmiste väidetega:
1) ringkonnakohtu lahendist ei nähtu, milliseid menetlusnorme halduskohus on rikkunud;
2) ringkonnakohus on oluliselt rikkunud tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 442 lõiget 8, jättes analüüsimata kassaatori poolt vastuses apellatsioonkaebusele toodud väited Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määruse nr 17 põhiseadusevastasuse kohta, kohaldades samal ajal nimetatud määrust;
3) kohus on ekslikult lugenud vaidlustatud haldusakti õiguspäraseks. Ringkonnakohtu otsuse alusel võib ekslikult eeldada, et juba enne planeeringu algatamist selgitatakse välja planeeringu eesmärgiga seonduvad asjaolud ja huvid ning taotletava planeeringu perspektiivi võib ette näha juba menetluse kõige varasemas staadiumis;
4) Kultuuriväärtuste Ameti kooskõlastamisest keeldumine, mille kohus on õigusvastaseks tunnistanud, ei saa olla õiguspärase haldusakti põhjenduseks. Tallinna Halduskohtu lahendist kohtuasjas nr 3-847/04 tulenevalt oleks Tallinna Linnavalitsus pidanud järgima selles kohtuotsuses toodud seisukohti. Seetõttu ei saaks ka ringkonnakohus põhistusena tugineda Kultuuriväärtuste Ameti õigusvastasele seisukohale;
5) korraldus on motiveerimata; Tallinna Linnavalitsus on pidanud miljööväärtust hävitavaks ainuüksi krundi jagamisel tekkinud uute kruntide suurusi;
6) korralduse aluseks olev õigusakt on vastuolus seaduste ja põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu on 27. juuni 1996. a määruse andnud ning asunud kassaatori õigusi piirama ilma seadusliku aluseta;
7) korralduse andmisel on rikutud kaalutlusõigust.

12. Vastustaja Tallinna Linnavalitsus on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 «Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruse kehtestamine» on põhiseadusega kooskõlas.

Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt, kõiki kohaliku elu küsimusi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi varasemast praktikast tuleneb, et kohalik omavalitsus võib kohaliku elu küsimusi reguleerida ilma sellekohase volitusnormita, kuid kohaliku omavalitsuse aktid ei tohi samas olla vastuolus põhiseaduse ega seadustega. Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 ei ole põhiseaduse ega seadustega vastuolus. Kuna planeerimise korraldamine on planeerimisseaduse järgi kohaliku omavalitsuse pädevuses, võib kohalik omavalitsus otsustada, kas reguleerida detailplaneeringute algatamist ja koostamist üld- või üksikaktidega. Vaidlustatud määrus ei välista planeerimisdiskretsiooni. Planeerimisseaduse § 4 lõige 2 ja § 10 lõige 5 annavad kohalikule omavalitsusele õiguse sätestada detailplaneeringutele erinevaid nõudeid, sealhulgas kehtestada krundi minimaalsuuruse. Õiguskantsler on leidnud, et Tallinna Linnavolikogu 21. augusti 1997. a määrus nr 37, millega sätestati väikeelamukruntide miinimumsuurus Pirita linnaosas, ei ole vastuolus põhiseaduse ega seadustega.

13. Kolmanda isikuna menetlusse kaasatud Tallinna Kultuuriväärtuste Ameti arvates on Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 põhiseadusega kooskõlas. Samuti puudub vastuolu vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määruse ning planeerimisseaduse ja ehitusseaduse vahel.

Põhiseaduse § 154 lõige 1 võimaldab kohalikul omavalitsusel anda ilma volitusnormita õigusakte kohaliku elu küsimuste reguleerimiseks. Praegusel juhul puudub vaidlus selle üle, et vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määrus on antud kohaliku elu küsimuse reguleerimiseks.

Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 on kooskõlas ka PS §-ga 32 osas, mille kohaselt kitsendused omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada sätestab seadus, sest see on kooskõlas kuni 31. detsembrini 2002 kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduses (PES) ning 1. jaanuarist 2003 jõustunud planeerimisseaduses ja ehitusseaduses sätestatud volitusnormidega.

Planeerimis- ja ehitusseaduse § 9 lõike 2 punkti 1 ning PlanS § 9 lõike 2 punkti 1 kohaselt jagatakse detailplaneeringuga planeeritav maa-ala kruntideks. Planeerimis- ja ehitusseaduse § 3 lõike 2 esimesest lausest ja § 10 lõikest 5 ning PlanS § 4 lõikest 2 ja § 10 lõikest 5 tuleneb, et detailplaneeringu algatamise ja koostamise korraldamine on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Nende sätete kaudu on seadusandja võimaldanud kohalikul omavalitsusel sätestada detailplaneeringutele nõudeid, sealhulgas krundi minimaalse suuruse. On kohaliku omavalitsuse otsustada, kas ta reguleerib neid küsimusi üld- või üksikaktidega.

Planeerimisseaduse §-s 5 ning EhS § 19 lõikes 4 sätestatu ei välistanud Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määruse nr 17 kehtima jäämist.

14. Õiguskantsler leiab, et Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 oli vastuolus põhiseaduse § 32 lõikega 2, § 3 lõikega 1 ja § 154 lõikega 1.

Õiguskantsleri arvates on Sten Lieberti õiguste kaitse seisukohalt oluline lisaks Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusele nr 17 asjassepuutuvaks õigusaktiks lugeda ka selle määruse praeguseks ajaks asendanud Tallinna Linnavolikogu 28. oktoobri 2004. a määrus nr 36 «Nõmme linnaosa ehitusmäärus».

Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 riivab isiku õigust oma maale ehitada, seega põhiseaduse §-ga 32 hõlmatud omandi vaba kasutamise õigust.

Tegemist on formaalselt põhiseadusevastase määrusega, sest see rikub PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 154 lõikest 1 tulenevat nõuet, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega ning põhinema seaduslikul alusel.

Ehitusõiguse seadmise piirangute kehtestamine ehitusmäärusega on vastuolus PlanS § 2 punkti 3, § 9 lõike 2 punktidega 1 ja 2 ning § 8 lõikega 7 nende koostoimes, samuti PlanS § 8 lõike 3 punktidega 3 ja 6 ning PlanS § 1 lõikega 2.

Ühtlasi on vaidlustatud määrus vastuolus ka PlanS § 5 lõike 1 ja EhS § 19 lõike 4 volitusnormidega, mis annavad kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada ehitusmäärusega planeerimise ja ehitamise üldiseid põhimõtteid ja nõudeid. Mainitud volitusnormid on liialt üldiselt sõnastatud, et nende alusel saaks kehtestada konkreetseid omandi kasutamise piiranguid.

Tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi praktikast on üldplaneeringul oluline roll maakasutus- ja ehitustingimuste kindlaksmääramisel. Kui kohalik omavalitsus soovib seada kruntide suurusele üldised piirangud, tuleb tal seda teha üldplaneeringuga, mis võetakse vastu avatud planeerimismenetluse raames. Kohaliku omavalitsuse määrusel ja planeeringul on erinevad menetlusnõuded ja erinev õiguslik siduvus.

Kehtiv Nõmme linnaosa ehitusmäärus on põhiseadusega formaalses vastuolus samadel kaalutlustel nagu Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17.

Olles kaalunud vaidlustatud määrusega seatud omandiõiguse piirangu materiaalset põhiseadusele vastavust, leidis õiguskantsler põhiseaduskonformsele tõlgendamismeetodile tuginedes, et krundi minimaalse suuruse kehtestamine Nõmmel on materiaalselt põhiseaduspärane.

Õiguskantsler palub Riigikohtul kaaluda otsuse jõustumise edasilükkamist juhul, kui Riigikohus otsustab Tallinna Linnavolikogu 28. oktoobri 2004. a määruse nr 36 asjassepuutuvaks ja põhiseadusevastaseks tunnistada, et kohalik omavalitsus jõuaks läbi viia üldplaneeringu kehtestamise menetluse.

15. Justiitsminister on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määruse nr 17 punkt 1 oli kogu oma kehtivuse aja jooksul vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega, § 13 lõikega 2 ja § 32 lõikega 2 osas, mille kohaselt kitsendused omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada sätestab seadus, nende koosmõjus. Ühtlasi leiab justiitsminister, et PlanS § 5 punkt 1 ja EhS § 19 lõike 4 punkt 4 on vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 11 esimese lausega ja § 32 lõikega 2 nende koosmõjus ning kohus peab tunnistama need sätted põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks.

Krundi miinimumsuuruse kehtestamine piirab omandi kasutamise võimalusi. Omandiõigust saab lähtuvalt PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 32 lõikest 2 piirata üksnes seadusega. Seega ei saa omandi kasutamise piirangute kehtestamine olla üksnes kohaliku elu küsimus, mille reguleerimiseks ei ole vaja volitusnormi. Omandi valdamise ja kasutamise kitsendused peavad olema sätestatud seaduses või seaduses ettenähtud korras.

Vaidlustatud määruse preambulis märgitud PES § 2 lõige 1, § 3 lõige 2 ja § 9 ei ole kohased volitusnormid määrusega krundi miinimumsuuruse kehtestamiseks, kuna reguleerivad detailplaneeringu kehtestamist ning planeerimise üldisi põhimõtteid. Planeerimis- ja ehitusseaduse § 3 lõike 2 punkt 5, mis annab kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada valla või linna ehitusmääruse, on krundi miinimumsuuruse kehtestamiseks liiga üldsõnaline. Seega puudus vaidlustatud määrusel kuni planeerimis- ja ehitusseaduse kehtivuse lõpuni seaduslik alus.

2003. aasta 1. jaanuaril jõustunud PlanS § 46 lõige 3 näeb ette, et planeerimis- ja ehitusseaduse alusel kehtestatud valla või linna ehitusmäärus jääb pärast ehitusseaduse ja planeerimisseaduse jõustumist kehtima niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus nendes seadustes ehitusmääruse kohta sätestatuga. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud määrus on oma sisu poolest käsitatav ehitusmäärusena. Planeerimisseaduse § 5 punkt 1 ja ehitusseaduse § 19 lõike 4 punkt 4, mis oleksid võinud olla vaidlusalusele määrusele seaduslikuks aluseks, ei anna omandiõiguse piiramise raame ning on seetõttu vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 11 lõikega 1 ning § 32 lõikega 2.

Kuna ehitusseaduse ja planeerimisseaduse normid, mida võinuks käsitada omandiõiguse kitsendamise volitusnormidena, on põhiseadusega vastuolus, puudub põhiseaduspärane õiguslik alus määrusega omandiõigust piirata. Seega oli vaidlustatud määrus vastuolus põhiseaduse § 3 lõikega 1, § 13 lõikega 2 ja § 32 lõikega 2 ka pärast ehitusseaduse ja planeerimisseaduse jõustumist.

Vaidlusalune õigustloov akt

16. Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17 «Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine» sätestab:

«Lähtudes Nõmme Halduskogu 14. veebruari 1995 ettepanekust ning tulenevalt planeerimis- ja ehitusseaduse § 2 lg 1, § 3 lg 2 ja § 9, Tallinna Linnavolikogu määrab:

1. Kehtestada Nõmme linnaosas väikeelamute detailplaneeringutes kruntide minimaalsuuruseks 1200 m2, erandkorras (hoonestatud krundi tükeldamisel) 900 m2, mis on eelnevalt kooskõlastatud Nõmme Halduskoguga.»

Üldkogu seisukoht

17. Üldkogu kontrollib kõigepealt, missugused on Sten Lieberti kaebuse lahendamise seisukohalt asjassepuutuvad normid (I) ning võtab seejärel seisukoha nende põhiseadusele vastavuse kohta (II). Seejärel lahendab üldkogu S. Lieberti kassatsioonkaebuse (III).

I

18. Konkreetse normikontrolli raames saab kohus asjassepuutuvaks lugeda üksnes neid norme, mis on arutatava kohtuasja lahendamisel olulise tähtsusega.

Riigikohtu halduskolleegium luges S. Lieberti kohtuasja lahendamise seisukohalt asjassepuutuvaks Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrust nr 17 «Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine» (vaidlustatud määrus). Õiguskantsler ja justiitsminister on pidanud selle kõrval Sten Lieberti ja Tallinna Linnavalitsuse vahelise vaidluse lahendamise seisukohalt olulisteks veel ka Tallinna Linnavolikogu 28. oktoobri 2004. a määrust nr 26 «Nõmme linnaosa ehitusmäärus» ning planeerimisseaduse § 5 punkti 1 ja ehitusseaduse § 19 lõike 4 punkti 4.

Kuna S. Lieberti ja Tallinna Linnavalitsuse vaheline vaidlus sai alguse 15. septembril 2004 Tallinna Linnavalitsuse korraldusega nr 1799-k Sten Lieberti taotletava detailplaneeringu algatamata jätmisest ning see korraldus põhines tol ajal kehtinud Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusel nr 17, on asjassepuutuvaks õigusaktiks, millest sõltub käesoleva kohtuasja aluseks oleva vaidluse lahendamine, Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus nr 17.

Riigikohtu üldkogu ei pea võimalikuks õiguskantsleri ja justiitsministri poolt täiendavalt viidatud sätteid asjassepuutuvateks tunnistada ega nende sätete põhiseaduspärasust hinnata. Seetõttu piirdub üldkogu üksnes vaidlustatud määruse põhiseadusele vastavuse analüüsiga.

II

19. Riigikohtu halduskolleegium leidis kohtuasja üldkogule üleandmise määruses, et üldkogu peaks andma hinnangu vaidlustatud määruse kooskõlale PS §-ga 32 osas, mille kohaselt omandi vaba valdamise, kasutamise ja käsutamise kitsendused sätestab seadus, ning hindaks ühtlasi selle määruse vastavust planeerimisseaduses ja ehitusseaduses sätestatud volitusnormidele.

20. Üldkogu nõustub, et Tallinnas Põllu tänaval asuva kinnistu jagamiseks detailplaneeringu algatamata jätmine kujutab endast Sten Lieberti omandi kasutamise ja käsutamise vabaduse piirangut, ning analüüsib järgnevalt, kas Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud määrus, mis detailplaneeringu algatamata jätmise tingis, on kooskõlas põhiseaduse § 32 lõikega 2.

21. Põhiseaduse § 32 lõike 2 kohaselt on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada ning omandi kitsendused sätestab seadus.

Seadusereservatsiooni nõue tuleneb õigusriigi ja demokraatia põhimõtetest ja tähendab, et põhiõigusi puudutavates küsimustes peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja. Põhiseaduses ette nähtud pädevus- ja vorminõuete eesmärgiks on tagada põhiseaduse kandvate printsiipide (õigusselguse, õiguskindluse, võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte) järgimine ja tõhusam põhiõiguste kaitse.

22. Riigikohus on oma varasemas praktikas korduvalt rõhutanud põhimõtet, et PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja §-st 11 tulenevalt tohib põhiõiguste ja vabaduste piiranguid kehtestada ainult seadusjõulise õigusaktiga (vt Riigikohtu üldkogu 11. oktoobri 2001. a otsust asjas nr 3-4-1-7-01 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a otsuseid asjades nr III-4/A-1/94 ja III-4/A-2/94 ning 24. detsembri 2002. a otsust asjas nr 3-4-1-10-02).

Üldkogu leiab, et kuigi teatud intensiivsusega põhiõiguste piiranguid saab kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne. Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega.

Omandiõiguse piiranguid võib seada üksnes formaalse seadusega või seaduses sisalduva ja eelnimetatud nõuetele vastava volitusnormi alusel, aga mitte otse kohaliku omavalitsuse üldaktiga. See nõue on suunatud sellele, et omandiõiguse piirangute seadmisel arvestataks kogu riigi territooriumil ühesuguste kriteeriumidega. Võrdse kohtlemise ja ühetaolisuse põhimõttega oleks vastuolus see, kui omandiõiguse kaitse oleks riigi erinevates piirkondades ebaühtlaselt tagatud.

Riigikohus ei välista, et käesoleval juhul võiks selge ja piisavalt määratletud volitusnormi raames määrusega kohalike eripärade arvestamisele suunatud omandiõiguse piirangute kehtestamine olla põhiseadusega kooskõlas.

23. Järgnevalt kontrollib üldkogu, kas S. Lieberti omandi kasutamise vabadust piirav vaidlustatud linnavolikogu määrus põhineb seaduses sisalduval selgel ja piisavalt määratletud volitusnormil.

Vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määruse preambulis on märgitud, et see tugineb PES § 2 lõikele 1, § 3 lõikele 2 ja §-le 9.

24. Üldkogu leiab, et vaidlustatud määruse vastuvõtmise ajal kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse sätted, millele määruse preambulis viidatakse, ei sisaldanud volitusnormi väikeelamukruntide minimaalsuuruse kehtestamiseks kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil või selle osal.

Planeerimis- ja ehitusseaduse § 2 lõige 1 sätestas: «Uute hoonete ehitamine ja olemasolevatele hoonetele juurdeehitiste tegemine ning maa-alade jaotamine kruntideks ja olemasolevate kruntide piiride muutmine linnades ja teistes tiheasustusega paikades on lubatud ainult kohaliku omavalitsuse kehtestatud detailplaneeringu alusel (planeeringu kohustuslikkus tiheasustuses).» Sama seaduse § 3 lõike 2 nägi ette, et planeerimis-, projekteerimis- ja ehitustegevuse korraldamine oma territooriumil kuulus kohaliku omavalitsuse pädevusse. Kohalik omavalitsus pidi selle sätte kohaselt tagama maakasutuse ja ehitamise aluseks olevad planeeringud; kõigi huvitatud isikute huvide arvessevõtmise ja kooskõlastamise, mis on planeeringu kehtestamise eeldus; kehtestatud planeeringute järgimise ja elluviimise; korraldama ehitusjärelevalvet ning vastu võtma valla või linna ehitusmääruse. Planeerimis- ja ehitusseaduse § 9 aga sätestas, et kruntide suurus määratakse kindlaks detailplaneeringuga.

Samuti ei tulenenud vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määrusele õiguslikku alust planeerimis- ja ehitusseaduse kehtivuse kaotamisel varasema seaduse asendanud ehitusseaduse § 19 lõike 4 punktist 4 või planeerimisseaduse § 5 punktist 1.

25. Kuna Tallinna Linnavalitsus väidab, et vaidlustatud määrus põhines kohaliku omavalitsuse pädevusel iseseisvalt lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi ilma volitusnormita, tuleb vastata küsimusele, kas Tallinna Linnavolikogu õigus omandiõigust volitusnormita antud üldaktiga piirata saaks tuleneda PS § 154 lõikest 1.

26. Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõige 1 nimetab territoriaalplaneerimist küsimuseks, mida omavalitsusüksus oma territooriumil peab korraldama. Planeeringute hierarhiast ning põhiseadusega ettenähtud põhiõiguste lünkadeta kaitse põhimõttest tuleneb, et planeerimisvõim on riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevuses. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ülesannete jaotus jagatud pädevuse teostamisel on määratud lähimuse põhimõttega, mis tuleneb Eesti õiguskorras Riigikogu poolt ratifitseeritud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõikest 3: «Avalik-õiguslikke kohustusi täidavad üldjuhul eelistatavalt kodanikule kõige lähemal seisvad võimuorganid. Kohustuste määramine mõnele teisele võimuorganile peaks ülesande ulatust ja iseloomu arvestades olema ajendatud efektiivsuse ja majanduslikkuse nõuetest.» Seega täidab konkreetset ülesannet see võimutasand, mis saab sellega konkreetses olukorras kõige paremini hakkama.

Üldkogu leiab, et isegi juhul kui elamukrundi minimaalsuuruse kehtestamine lugeda kohaliku elu küsimuseks, ei saa kohalik omavalitsus seda teha määrusega ilma vastava volitusnormita. Seda põhjusel, et elamukrundi minimaalsuuruse kehtestamine riivab PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust.

27. Kohus märgib, et kohalik omavalitsusüksus on põhiseaduse järgi nii kohaliku elu küsimuste kui talle pandud riigielu küsimuste korraldamisel seotud seaduslikkuse põhimõttega, mistõttu kohaliku omavalitsuse põhiõigusi riivaval tegevusel peab alati olema seaduslik alus.

Üldkogu on seisukohal, et omandipõhiõiguse riivamiseks puudus seaduslik alus, sest Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud määrus oli antud ilma nõuetekohase volitusnormita. Seetõttu oli vaidlustatud määrus Sten Lieberti taotletud detailplaneeringu algatamisest ja Tallinnas Põllu tänaval asuva kinnisasja jagamisest keeldumise ajal formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause ja § 32 lõike 2 teise lausega.

Olles tuvastanud vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määruse formaalse põhiseadusevastasuse, ei pea üldkogu vajalikuks analüüsida sellega seatud omandiõiguse piirangu proportsionaalsust.

28. Kuna Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrus «Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine» on praeguseks juba kehtetuks tunnistatud, tunnistab üldkogu, et see määrus oli oma kehtivuse ajal, st 27. juunist 1996 kuni 28. oktoobrini 2004 põhiseadusega vastuolus.

III

29. Järgnevalt lahendab üldkogu S. Lieberti kassatsioonkaebuse.

30. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et Tallinna Linnavalitsuse korraldus, millega Linnavolikogu jättis S. Lieberti taotletud detailplaneeringu algatamata, ei põhinenud üksnes Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusel ning see oli õigustatud olulise avaliku huvi, st Nõmme linnaosa miljööväärtusliku keskkonna kaitseks.

Kohtuasja materjalidest nähtub, et Tallinna Linnavalitsus andis 15. septembril 2004 korralduse nr 1799-k «Põllu tn 57 kinnistu detailplaneeringu koostamise algatamata jätmine», millega jäeti Sten Lieberti taotletav detailplaneering algatamata. Korralduse lisaks olevast korralduse eelnõu seletuskirjast selgub, et linnavalitsus keeldus detailplaneeringu algatamisest, sest seda ei kooskõlastanud Tallinna Kultuuriväärtuste Amet, kuna planeeringu tulemusena oleks tekkinud Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusega nr 17 kehtestatud Nõmme linnaosa väikeelamukruntide minimaalsuurusest väiksemad krundid. See aga ohustaks Nõmme miljööväärtuslikku keskkonda.

31. Riigikohus leiab, et ringkonnakohtu väide, nagu ei oleks vaidlustatud Tallinna Linnavalitsuse korraldus põhinenud üksnes Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusel nr 17, ei ole asja lahendamisel määrav. Linnavalitsuse üksikaktid, sealhulgas S. Lieberti taotletud detailplaneeringu algatamata jätmise korraldus, oleksid ikkagi pidanud olema nende andmise ajal kooskõlas asjakohaste linnavolikogu üldaktidega. Kuna vaidlusalune korraldus oli Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määruse nr 17 reguleerimisalas, pidi linnavalitsus korraldust andes sellega arvestama. Korralduse seletuskirjast nähtub, et linnavalitsus seda tegigi.

32. Kuna Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korraldus nr 1799-k põhines põhiseadusega vastuolus oleval Tallinna Linnavolikogu 27. juuni 1996. a määrusel «Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine», on tegemist õigusvastase halduse üksikaktiga.

33. Üldkogu ei nõustu Tallinna Halduskohtu 10. detsembri 2004. a otsuse põhjendustega. Halduskohus leidis, et vaidlustatud määrus oli põhiseadusega vastuolus, kuid jättis põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamata. Halduskohus tühistas Tallinna Linnavalitsuse korralduse põhjusel, et see ei olnud kooskõlas asjakohaste seadustega. Üldkogu leiab, et hoolimata korralduse vastuolust seadustega, oleks halduskohus pidanud kontrollima määruse vastavust põhiseadusele ja algatama põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.

Üldkogu rahuldab Sten Lieberti kassatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna Ringkonnakohtu 20. veebruari 2006. a otsuse haldusasjas nr 3-04-332 ning Tallinna Halduskohtu 10. detsembri 2004. a otsuse haldusasjas nr 3-2370/2004. Üldkogu teeb haldusasjas uue otsuse, millega rahuldab ülaltoodud põhjendustel Sten Lieberti kaebuse, tühistab Tallinna Linnavalitsuse 15. septembri 2004. a korralduse nr 1799-k ning kohustab Tallinna Linnavalitsust Sten Lieberti taotlust uuesti läbi vaatama.

34. Üldkogu tagastab halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 90 lõikele 2 tuginedes S. Liebertile kautsjoni ning mõistab HKMS § 92 lõike 1 ja § 93 lõike 2 alusel Tallinna Linnavalitsuselt S. Lieberti kasuks välja menetluskulud 15 055 krooni.

Märt RASK Tõnu ANTON Jüri ILVEST

Peeter JEROFEJEV Henn JÕKS Ott JÄRVESAAR

Hannes KIRIS Indrek KOOLMEISTER Ants KULL

Lea LAARMAA Julia LAFFRANQUE Jaak LUIK

Priit PIKAMÄE Jüri PÕLD Harri SALMANN