Välismaalaste seaduse ja siseministri 12. jaanuari 2017. a määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad” põhiseaduspärasuse kontroll
Vastu võetud 28.09.2021
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
5-21-4 |
Otsuse kuupäev |
28. september 2021 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Villu Kõve, liikmed Hannes Kiris, Heiki Loot, Nele Parrest ja Urmas Volens |
Kohtuasi |
Välismaalaste seaduse ja siseministri 12. jaanuari 2017. a määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad” põhiseaduspärasuse kontroll |
Menetluse alus |
Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2021. a otsus asjas nr 3-20-452 |
Menetlusosalised |
Riigikogu |
Asja läbivaatamine |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada välismaalaste seadus põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles see ei võimalda anda välismaalasele tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava samast soost registreeritud elukaaslase juurde.
2. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks siseministri 12. jaanuari 2017. a määrus nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad” osas, milles see ei sätesta juhuks, kui Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslane taotleb Eestisse elama asumiseks tähtajalist elamisluba, taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu.
3. Asendada avaldatavas otsuses kaebaja ja tema elukaaslase nimed tähemärkidega.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Bangladeshi Rahvavabariigi kodanikul Y (edaspidi kaebaja elukaaslane) oli 18. novembrist 2016 kuni 31. augustini 2019 tähtajaline elamisluba Eestis õppimiseks. 11. oktoobril 2019 andis Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) kaebaja elukaaslasele püsivalt Eestisse asumiseks elamisloa, mis kehtib 11. oktoobrini 2024.
2. Venemaa Föderatsiooni kodanikule X (edaspidi kaebaja) on PPA andnud 8. jaanuarist 2019 kuni 7. jaanuarini 2022 lühiajalise viisa Eestis viibimiseks.
3. Kaebaja ja tema elukaaslane on samast soost ning sõlmisid 17. juulil 2019 Taanis abielu.
4. Kaebaja esitas 31. oktoobril 2019 PPA-le taotluse, et saada tähtajaline elamisluba Eestisse elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava abikaasa juurde.
5. 11. veebruaril 2020 sõlmisid kaebaja ja tema elukaaslane Tallinnas notari juures kooselulepingu.
6. PPA keeldus 2. märtsi 2020. a otsusega kaebajale elamisloa andmisest, kuna kaebaja ei vastanud tähtajalise elamisloa andmise tingimustele (välismaalaste seaduse (VMS) § 123 punkt 2).
7. PPA ei lugenud kaebaja ja tema elukaaslase vahel Taanis sõlmitud abielu Eestis kehtivaks, kuna rahvusvahelise eraõiguse seaduse (REÕS) § 55 lõike 2 kohaselt peavad abielu sisulised eeldused vastama mõlema abikaasa elukohariigi õigusele. Kaebaja elukaaslase elukohariik abielu sõlmimise ajal oli Eesti, kuid Eesti õiguse järgi ei saa samast soost inimesed abielu sõlmida (perekonnaseaduse (PKS) § 1 lõige 1 ja § 10 punkt 1).
8. PPA hinnangul ei olnud ka kaebaja ja tema elukaaslase vahel sõlmitud kooseluleping aluseks elamisloa andmisele. Kaebaja ja tema elukaaslane on mõlemad välismaalased ning välismaalaste õigus elada Eestis perekonnaelu ei ole piiramatu. Riigikohtu üldkogu tunnistas 21. juuni 2019. a otsusega asjas nr 5-18-5 põhiseadusvastaseks tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumise üksnes juhul, kui välismaalane soovis asuda Eestisse elama samast soost registreeritud elukaaslase juurde, kes on Eesti kodanik.
9. Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 2. märtsi 2020. a otsuse tühistamiseks. Samuti palus kaebaja kohtul kohustada PPA-d andma talle tähtajaline elamisluba või vaatama tema elamisloa taotlus uuesti läbi. Elamisloa andmata jätmine Eestis alaliselt elava välismaalasest elukaaslase juurde elama asumiseks rikub taotleja perekonna- ja võrdsuspõhiõigust. Põhiseaduse (PS) §-des 11, 12, 26 ja 27 on tagatud igaüheõigused. Tuvastades VMS põhiseadusvastasuse, ei olnud Riigikohtu jaoks asjas nr 5-18-5 määrav Eesti kodanikust abikaasa PS §-s 36 sätestatud põhiõiguse rikkumine. Kaebaja jaoks ei ole vahet, kas tähtajaline elamisluba antakse Taanis sõlmitud abielu või Eestis sõlmitud kooselulepingu alusel. Välisriigis sõlmitud abielu, mida Eestis kehtivaks ei loeta, tuleks lugeda Eestis registreeritud kooseluks.
10. Tallinna Ringkonnakohus tegi 31. märtsil 2020. a esialgse õiguskaitse määruse, millega kohustas PPA-d andma kaebajale VMS § 118 punkti 1 ja § 137 lõike 1 alusel tähtajaline elamisluba elama asumiseks tema registreeritud elukaaslase juurde kuni kohtuasjas menetlust lõpetava kohtulahendi jõustumiseni.
11. Tallinna Halduskohus jättis 29. oktoobri 2020. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus leidis REÕS § 55 lõikele 2 tuginedes, et kaebaja ja tema elukaaslase abielu ei saa lugeda kehtivaks, küll aga on kehtiv nende kooseluleping. Erinevalt Eesti kodanikust ei ole välismaalasel põhiseadusest tulenevat subjektiivset õigust Eestis elada, tal peab Eestis elamiseks olema seaduslik alus. Välismaalase õigus elada Eestis perekonnaelu ei ole piiramatu. PPA keeldus õiguspäraselt kaebajale elamisloa andmisest.
12. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 6. mai 2021. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja rahuldas halduskohtule esitatud kaebuse. Ringkonnakohus tühistas PPA otsuse ning kohustas PPA-d vaatama kaebaja 31. oktoobri 2019. a elamisloa taotluse uuesti läbi. Kohus määras, et 31. märtsil 2020. a rakendatud esialgse õiguskaitse abinõu kohaldatakse kuni kaebaja taotluse uue läbivaatamise lõpuni.
13. Ringkonnakohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata välismaalaste seaduse osas, milles see ei võimalda anda välismaalasele tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava välismaalasest samast soost registreeritud elukaaslase juurde. Ringkonnakohus tunnistas põhiseadusvastaseks ja jättis kohaldamata ka siseministri 12. jaanuari 2017. a määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad” (edaspidi määrus nr 7) osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui välismaalane taotleb tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava välismaalasest samast soost registreeritud elukaaslase juurde.
TALLINNA RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14. Kaebaja ja tema elukaaslase vahel Taanis sõlmitud abielu ei saa pidada Eestis kehtivaks tulenevalt REÕS § 55 lõikest 2. Kõnealune säte koostoimes PKS § 1 lõike 1 ja § 10 punktiga 1 on põhiseadusega kooskõlas. PPA 2. märtsi 2020. a otsus oli seetõttu õiguspärane osas, milles kaebajale keelduti tähtajalise elamisloa andmisest elama asumiseks elamisloa alusel Eestis elava välismaalasest abikaasa juurde.
15. PPA otsus oli aga õigusvastane osas, milles keelduti kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava samast soost registreeritud elukaaslase juurde. Seda põhjusel, et välismaalaste seadus, mis ei näe ette alust Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslasele tähtajalise elamisloa andmiseks, on vastuolus PS §-dega 12, 26 ja 27 ning tuleb jätta kohaldamata. Kuigi seaduses õigusliku aluse puudumise tõttu ei saanud PPA kaebajale elamisluba anda, ei muuda see põhiseadusvastase üldakti alusel antud haldusakti õiguspäraseks.
16. Välismaalaste seadus rikub PS §-des 26 ja 27 sätestatud perekonnapõhiõigust, mis kaitseb ka samast soost inimeste õigust elada perekonnaelu. Kaebaja elukaaslasel kui Eestis elaval välismaalasel ei ole küll põhiseadusest tulenevat subjektiivset õigust elada Eestis, kuid subjektiivse õiguse Eestis elada on riik talle andnud korduvate elamislubade kui haldusaktide alusel. Perekonnapõhiõiguse seisukohalt ei ole sisulist erinevust, kas üks samast soost kooselupartneritest on Eesti kodanik või Eestis elamisloa alusel elav välisriigi kodanik. Kaebaja ja tema elukaaslane on oma lähisuhte Eestis kehtival viisil õiguslikult fikseerinud ning neil on alust oodata, et riik ei sea nende pereelule ebakohaseid või ebavõrdseid piiranguid ja loob pereelu elamiseks vajaliku õigusliku raamistiku ning menetlused. Kuna seadusandja ei ole vastu võtnud kooseluseaduse rakendusakte, ei taga kooselulepingu sõlmimine registreeritud elukaaslastele sama tõhusat kaitset kui abikaasadele. Samadel põhjustel on põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata ka siseministri määrus nr 7.
17. Ringkonnakohus leidis, et ei saa kohustada PPA-d kaebajale elamisluba andma, kuna PPA-l tuleb veel kontrollida, kas ei esine muid asjaolusid, mis võiksid tingida kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise. Asjakohaste normide puudumise tõttu tuleb PPA-l taotluse lahendamisel lähtuda analoogia alusel abikaasa juurde elama asumiseks tähtajalise elamisloa andmist reguleerivatest sätetest.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
18. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et välismaalaste seadus ei võimalda anda elamisluba välismaalasele, kes soovib asuda elama Eestis elamisloa alusel elava välismaalasest samast soost registreeritud elukaaslase juurde, ning see on põhiseadusega vastuolus. Riigil on suveräänne õigus kontrollida välismaalaste riiki lubamist ja riigis viibimist. Inimesel ei ole subjektiivset õigust siseneda selle riigi territooriumile, mille kodanik ta ei ole. Siiski tuleb arvestada inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga, millega Eesti on ühinenud, ning Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga konventsiooni kohaldamisel.
19. Kuivõrd Eestis kehtib kooseluseadus, on riik aktsepteerinud perekonnaelu elamise vormina lisaks abielule ka registreeritud kooselu. Kuna kooseluseaduse rakendamise seadust ei ole vastu võetud, rakendatakse kooseluseadust kohtumenetluste kaudu. Tulenevalt seadusest ja Riigikohtu lahendist asjas nr 5-18-5 on võimalik kooselu eesmärgil Eestis elamisõiguse või elamisloa alusel elada Eesti kodaniku samast soost kooselupartneril, samuti Euroopa Liidu kodaniku kooselupartneril, kellel on tõendatud ja faktiline kooselu. Kooseluseaduse alusel saab Eestis kehtivaks lugeda ka samast soost inimeste välismaal registreeritud kooselu ning rahvusvahelise eraõiguse seaduse alusel samast soost inimeste välismaal sõlmitud abielu.
20. Keeruline on leida mõjuvaid põhjuseid, mis õigustaksid välismaalase samast soost registreeritud elukaaslase erinevat kohtlemist elamisloa taotlemisel võrreldes Eesti kodaniku samast soost registreeritud elukaaslasega. Seadus ei tee ka abieluliste suhete puhul erisust, kas välismaalane taotleb elamisluba Eesti kodanikust või Eestis elamisloa alusel elava välismaalasest abikaasa juurde elama asumiseks. Samuti on raske leida põhjust, mis õigustaks registreeritud kooselupartnerite erinevat kohtlemist elamisloa taotlemisel võrreldes abielu sõlminud partneritega. Riigi julgeoleku ja avaliku korra kaitse ei õigusta ühelt välismaalaste grupilt elamisloa taotlemise võimaluse täielikku äravõtmist, hinnata tuleks konkreetset taotlejat.
21. Kaks põhiseaduskomisjoni liiget jäävad eriarvamusele ja leiavad, et välismaalaste seadus ei ole põhiseadusega vastuolus, kuna perekonna mõiste laiendamine samast soost inimestele on meelevaldne.
22. Õiguskantsler on seisukohal, et välismaalaste seadus ja määrus nr 7 olid kohtuasja lahendamisel asjassepuutuvad ja on ringkonnakohtu näidatud osas vastuolus PS §-dega 12, 26 ja 27.
23. Välismaalaste seadus ei näe ette õiguslikku alust elamisloa taotlemiseks samasoolise elukaaslase juurde elama asumiseks. Riigikohus tunnistas 21. juuni 2019. a otsusega välismaalaste seaduse põhiseadusvastaseks osas, milles see välistas tähtajalise elamisloa andmise välismaalasele Eesti kodanikust samast soost registreeritud elukaaslase juurde Eestisse elama asumiseks. Samadel kaalutlustel on vaidlusalused õigusaktid põhiseadusega vastuolus osas, mis ei võimalda elamisluba anda Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samasoolisele registreeritud elukaaslasele. Kui riik on väljastanud välismaalasele elamisloa, on ka välismaalasel subjektiivne õigus Eestis elada elamisloa kehtivusaja jooksul ning talle ja tema pereliikmetele laienevad PS §-des 12, 26 ja 27 sätestatud põhiõigused.
24. Pole ühtegi asjakohast põhjendust, mis õigustaks erinevat kohtlemist olukorras, kus riik võimaldab elamisluba saada Eesti kodaniku ning Eestis elamisloa alusel elava välismaalase abikaasal, samuti Eesti kodaniku samast soost registreeritud elukaaslasel, kuid mitte Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslasel. Kui erineva kohtlemise eesmärgiks pidada põhiseaduse preambulis sätestatud väärtuste kaitset, siis ei saa põhiõiguste riivet pidada eesmärgiga proportsionaalseks. Kuna määrus nr 7 sätestab üksikasjalikult elamisloa taotlemise korra ja nõuded ega näe ette perekonnaelu tõendamiseks muu dokumendi esitamist, on määrus põhiseadusega vastuolus.
25. Justiitsminister leiab, et põhiseaduslikkuse järelevalve on lubatav. Välismaalaste seadus ja määrus nr 7 on põhiseadusega vastuolus osas, mis ei võimalda kaaluda, kas anda välismaalasele, kes ei ohusta riigi sisemist rahu, tähtajaline elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava välismaalasest samast soost registreeritud elukaaslase juurde.
26. Perekonnapõhiõiguse riivet õigustavad põhiseaduse preambulis väljendatud väärtused – sisemise rahu kaitse ja eesti rahvuse säilimine –, samuti riigieelarve vahendite avalikke huve arvestava kasutamise põhimõte. Neil eesmärkidel saab riik otsustada välismaalaste Eestisse lubamise üle, kuid neid on võimalik saavutada ka elamisloa taotleja perekonnapõhiõigust vähem riivaval viisil. Elamisluba ei anta automaatselt koos- või abielufakti alusel, vaid iga taotluse puhul kontrollitakse, kas taotleja vastab elamisloa saamise nõuetele (ei ohusta avalikku korda).
27. Siseminister möönab, et välismaalaste seadus võib olla põhiseadusega vastuolus osas, milles ei näe ette õiguslikku alust tähtajalise elamisloa andmiseks välismaalase samasoolisele registreeritud kooselupartnerile. Ka määrus nr 7 võib olla põhiseadusvastane, kuna ei võimalda välismaalase samasoolisel registreeritud kooselupartneril esitada tähtajalise elamisloa taotlemisel tõendit kooselu registreerimise kohta.
28. Kuna välismaalaste seadus ei tee tähtajalise elamisloa andmisel vahet, kas Eestis elav abikaasa on Eesti kodanik, eesti rahvusest või välismaalane, pole põhjendatud neist tunnustest lähtudes erinevalt kohelda ka registreeritud elukaaslasi. Välismaalased, kes on registreerinud kooselu Eesti kodanikuga, on tähtajalise elamisloa taotlemisel sarnases olukorras välismaalastega, kes on registreerinud kooselu Eestis elamisloa alusel elava välismaalasega. Erinevalt erinevast soost kooselupartneritest ei ole samasoolistel partneritel võimalik Eestis abielluda, täitmaks tähtajalise elamisloa andmise eeldusi.
29. PPA loobus võimalusest esitada arvamus vaidlusaluste õigusaktide põhiseaduspärasuse kohta.
30. Kaebaja seisukohta ei esitanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
31. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et haldusasjas kohaldamisele kuulunud välismaalaste seadus ja siseministri määrus nr 7 on põhiseadusega osaliselt vastuolus. Kolleegium hindab kõigepealt ringkonnakohtu taotluste lubatavust välismaalaste seaduse osas (I), käsitleb seejärel välismaalaste seadusest tulenevaid põhiõiguste riiveid (II) ja nende põhiseaduspärasust (III). Pärast seda võtab kolleegium seisukoha taotluse lubatavuse kohta siseministri määruse nr 7 osas ning hindab määruse põhiseaduspärasust (IV).
I
32. Esimese või teise astme kohtu taotlus tunnistada õigustloov akt, selle säte või õigustloova akti andmata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks on lubatav siis, kui akt, selle säte või akti andmata jätmine oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lõige 1 ja § 14 lõike 2 esimene lause).
33. Ringkonnakohus algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, lahendades kaebust, milles kaebaja palus tühistada PPA elamisloa andmisest keelduva otsuse ning kohustada PPA-d talle elamisloa andmiseks või tema elamisloa taotluse uuesti läbivaatamiseks (tühistamiskaebus ja kohustamiskaebus halduskohtumenetluse seadustiku § 37 lõike 2 punktide 1 ja 2 tähenduses). Kaebaja oli taotlenud tähtajalist elamisluba elama asumiseks oma samast soost elukaaslase juurde, kes elab Eestis tähtajalise elamisloa alusel ning kellega kaebaja oli sõlminud Taanis abielu ja Eestis kooselulepingu (kooseluseaduse (KooS) § 1).
34. Kaebaja ja tema elukaaslase Taanis sõlmitud abielu ringkonnakohus kehtivaks ei lugenud, kuna REÕS § 55 lõike 2 kohaselt peab abielu sisuliste eelduste poolest vastama mõlema abikaasa elukohariigi õigusele. Kaebaja elukaaslase elukohaks abielu sõlmimise ajal oli Eesti, kus samast soost inimesed abielu sõlmida ei saa. Kohtuasjas ei vaieldud aga selle üle, et Eestis sõlmitud kooseluleping kehtib. Ringkonnakohus tuvastas, et kaebajale pererände eesmärgil tähtajalise elamisloa andmiseks puudub välismaalaste seaduses õiguslik alus.
35. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et välismaalaste seaduses ei ole õiguslikku alust tähtajalise elamisloa andmiseks olukorras, kus välismaalane soovib Eestisse elama asuda teise välismaalase juurde, kes juba elab Eestis elamisloa alusel, ning mõlemad välismaalased on samast soost ja sõlminud kooselulepingu. Õiguslikku alust sellise olukorra jaoks ei tulene ka Riigikohtu üldkogu 21. juuni 2019. a otsusest asjas nr 5-18-5/17. Üldkogu leidis selles kohtuasjas, et välismaalaste Eestis viibimist reguleeriv välismaalaste seadus võimaldab taotleda elamisluba üksnes abikaasa juurde asumiseks, seega eeldusel, et inimesed on sõlminud abielu (vt viidatud otsuse punktid 55–56). Tulenevalt kohtuasja asjaoludest, tunnistas Riigikohus välismaalaste seaduse põhiseadusvastaseks üksnes osas, milles puudus õiguslik alus tähtajalise elamisloa andmiseks Eesti kodaniku samast soost registreeritud elukaaslasele. Riigikohus ei hinnanud Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslase õiguste riivet.
36. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et kaebaja tühistamiskaebuse ja kohustamiskaebuse lahendamine sõltus sellest, kas välismaalaste seaduses tähtajalise elamisloa andmise õigusliku aluse puudumine on põhiseadusega kooskõlas või mitte. Seega oli välismaalaste seaduses õigusliku aluse puudumine Eestis tähtajalise elamisloa alusel elava samast soost registreeritud elukaaslase juurde asumiseks kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv ning ringkonnakohtu taotlus õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduspärasuse kontrollimiseks lubatav.
II
37. Õigusliku aluse puudumine tähtajalise elamisloa andmiseks Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslasele Eestis perekonnelu elamiseks riivab nii elamisluba taotleva välismaalase kui ka Eestis elava välismaalase perekonnapõhiõigust.
38. PS §-des 26 ja 27 tagatud perekonnapõhiõigus kaitseb perekonnaliikmete õigust hoida perekondlikke sidemeid nende kõige laiemas tähenduses, sealhulgas õigust elada koos. See annab igaühele õiguse eeldada, et riigiasutused ei sekku perekonnaellu muidu, kui põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Lisaks sellele on isikul õigus riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu. Seadusandja peab kehtestama perekonnapõhiõiguse kasutamiseks vajaliku õigusliku raamistiku ja kohased menetlused. Perekonnapõhiõigus kaitseb ka samast soost inimeste õigust elada perekonnaelu Eestis. Samuti nagu erinevast soost inimesed, võivad ka samast soost püsivas partnerluses elavad inimesed moodustada perekonna põhiseadusliku perekonnapõhiõiguse tähenduses ning põhiseadus kaitseb nende perekonnaelu riigivõimu sekkumise eest. (Vt otsus asjas nr 5-18-5/17, punktid 47–48, 52).
39. Perekonnapõhiõigus laieneb ka Eestis viibivatele välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele (PS § 9 lõige 1), samuti nende perekonnaliikmetele. Kuigi erinevalt Eesti kodanikust ei ole välismaalasel põhiseadusest tulenevat õigust Eestis elada (PS § 36 lõige 1), võib välismaalase õigus elada Eestis tuleneda seaduse alusel välja antud elamisloast (vt ka VMS § 43), nagu see on ka praegusel juhul kaebaja Eestis elava elukaaslase kui kutsuja puhul. Kuna ilma elamisloata ei saa välismaalane Eestisse elama asuda, takistab tähtajalise elamisloa andmise aluse puudumine samast soost registreeritud elukaaslastel Eestis koos elamist. Seetõttu võib ka Eestis õiguspäraselt elav välismaalane olla sunnitud Eestist lahkuma (vrd otsus asjas nr 5-18-5/17, punkt 59). Perekonnapõhiõiguse riivet ei muuda olematuks see, et kaebaja kui Eestisse elama asuda sooviv välismaalane võib taotleda elamisluba mõnel muul alusel, mis ei ole ette nähtud pererände võimaldamiseks. Elamisloa väljastamine muudel alustel ei taga perekonnapõhiõiguse kandjale piisavat kindlust, et ta saab elada perekonnaelu Eestis, ega pruugi kaitsta riigi meelevaldse sekkumise eest tema perekonnaellu (vt otsus asjas nr 5-18-5/17, punkt 60).
40. Lisaks sellele riivab vaidlusaluse õigusliku aluse puudumine võrdsuspõhiõigust (PS § 12 lõige 1). Kuigi samast soost inimesed ei saa Eestis abielu sõlmida, loetakse samast soost inimeste välismaal sõlmitud abielu Eestis kehtivaks, kui see vastab REÕS §-s 55 sätestatud tingimustele. Seetõttu võimaldab VMS § 137 anda tähtajalise elamisloa ka välismaalasele, kes soovib Eestisse elama asuda Eestis elamisloa alusel juba elava välismaalasest samast soost abikaasa juurde (vrd otsus asjas nr 5-18-5/17, punktid 53 ja 61). Seejuures ei seo VMS § 137 õiguslikke tagajärgi asjaoluga, millisel õiguslikul alusel Eestis elav abikaasa siin elab. Välismaalasele, kes on registreerinud Eestis tähtajalise elamisloa alusel elava samast soost elukaaslasega kooselu (nt sõlminud Eestis KooS § 1 kohaselt kooselulepingu), välismaalaste seadus tähtajalist elamisluba anda ei võimalda. Seega Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslast koheldakse erinevalt võrreldes samast soost abikaasaga, kuigi nad on oluliste tunnuste poolest sarnases olukorras. Mõlemal juhul soovivad isikud elamisluba selleks, et asuda Eestisse elama Eestis elamisloa alusel elava samast soost elukaaslase juurde, tuginedes perekonnapõhiõigusele. Mõlemal juhul on isikud oma kooselu ametlikult registreerinud viisil, mis loetakse Eestis kehtivaks.
III
41. Nii nagu teisedki põhiseaduses tagatud põhiõigused, ei ole ka perekonnapõhiõigus ega võrdsuspõhiõigus piiramatud.
42. PS §-st 11 tulenevalt peab põhiõiguse riivel olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk ning riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik ja mõõdukas) abinõu. Põhiõigust riivav abinõu on sobiv siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Abinõu on vajalik aga üksnes juhul, kui eesmärki pole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust (Riigikohtu järjekindel praktika alates põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsusest asjas nr 3-4-1-1-02, punkt 15). Kolleegium ei kontrolli praeguses asjas võrdsuspõhiõiguse riivet eraldi, vaid koostoimes perekonnapõhiõiguse riivega, arvestades seda perekonnapõhiõiguse riive proportsionaalsuse kontrollimisel.
43. Kuna perekonnapõhiõigus on tagatud PS § 26 esimeses lauses ja § 27 lõikes 1, siis lubab põhiseadus seda põhiõigust piirata PS § 26 teises lauses nimetatud eesmärkidel või mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks. PS § 12 lõikes 1 tagatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga ehk piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (vt Riigikohtu üldkogu 7. juuni 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-12-10, punkt 31).
44. Kohtuasjas nr 5-18-5 leidis üldkogu, et välismaalaste seadusest tulenevat perekonnapõhiõiguse riivet õigustasid põhiseaduse preambulis väljendatud väärtused. Põhiseaduse preambul nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimise. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi (vt otsus asjas nr 5-18-5/17, punkt 67).
45. Kolleegium leiab, et ka praeguses asjas on põhiõigusi riivaval abinõul (välismaalaste seaduses õigusliku aluse puudumisel) samad eesmärgid. Nende eesmärkide saavutamiseks on abinõu ka sobiv, kuid mitte vajalik, kuna eesmärke on võimalik saavutada põhiõigusi vähem riivavate vahenditega. Seda põhjusel, et sisemise rahu ja rahvuse säilimise tagamiseks on võimalik seadustes ette näha reeglid, mis võimaldavad hinnata konkreetsest elamisloa taotlejast lähtuvat spetsiifilist ohtu, ning keelduda elamisloa andmisest isikule, kelle puhul vastav oht ilmneb (vrd otsus asjas nr 5-18-5/17, punkt 70).
46. Eeltoodust lähtudes leiab kolleegium, et välismaalaste seadus piirab ebaproportsionaalselt perekonnapõhiõigust ja võrdsuspõhiõigust osas, milles see ei võimalda anda välismaalasele elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava samast soost registreeritud elukaaslase juurde. Kuna õigusliku aluse puudumine riivab põhiõigusi ebaproportsionaalselt, tuleneb põhiseadusest seadusandja kohustus kehtestada põhiseadusega kooskõlas olev õiguslik alus tähtajalise elamisloa andmiseks. Selle kohustuse täitmata jätmiseks õigustloova akti andmata jätmine on vastuolus PS §-ga 26, § 27 lõikega 1, § 12 lõikega 1 ja §-ga 11.
47. Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 21, tunnistab kolleegium välismaalaste seaduse osas, milles see ei võimalda anda välismaalasele tähtajalist elamisluba elama asumiseks Eestis elamisloa alusel elava samast soost registreeritud elukaaslase juurde, põhiseadusega vastuolus olevaks. Kuni kohase õigusliku aluse kehtestamiseni saab täitevvõim tähtajalise elamisloa taotluste läbivaatamisel lähtuda välismaalaste seaduses (VMS § 118 punkt 1, §-d 137 jj) abikaasa juurde elama asumiseks tähtajalise elamisloa andmise kohta sätestatust.
IV
48. Määrus nr 7 reguleerib nii tähtajalise elamisloa andmise ja selle pikendamise korda kui ka pikaajalise elaniku elamisloa taotlemise korda ning kehtestab nende elamislubade andmise eelduseks oleva legaalse sissetuleku määrad. Tähtajalist elamisluba puudutavas osas on määrus antud VMS § 224 lõike 1 punktides 1, 2, 7 ja 8 sätestatud delegatsiooninormide alusel. Viimased kaks ei puutu praegu asjasse, sest on seotud üksnes ettevõtluseks või töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubadega (VMS § 118 punktid 4 ja 5 koos hilisemate täpsemate sätetega).
49. VMS § 224 lõike 1 punkti 1 kohaselt kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega tähtajalise elamisloa taotlemise, andmise, pikendamise ja kehtetuks tunnistamise korra, tähtajad, taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu. VMS § 224 lõike 1 punkti 2 alusel kehtestab minister välismaalaste seaduses sätestatud legaalse sissetuleku ja töötasu määrad. Kõnealused delegatsiooninormid on sõnastatud üldiselt, käies kõigi tähtajaliste elamislubade kohta, mille andmist välismaalaste seadus reguleerib. Piisava legaalse sissetuleku nõue on tähtajalise elamisloa andmise üldtingimus (VMS § 117 lõike 1 punkt 3).
50. Välismaalaste seaduse sätteid, mis reguleerivad erinevate tähtajaliste elamislubade andmist, saab seega pidada delegatsiooninorme täiendavateks säteteks, mida minister peab määrust andes arvestama. Kuna välismaalaste seadus ei näe ette õiguslikku alust Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslasele elamisloa andmiseks, ei reguleeri ka siseministri määrus nr 7 küsimust, millised andmed ja tõendid peaks taotleja sellisel juhul esitama.
51. Ringkonnakohus leidis õigesti, et siseministri määrus nr 7 oli haldusasja lahendamisel asjassepuutuv osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslane taotleb Eestisse elama asumiseks tähtajalist elamisluba. Kuna ringkonnakohus kohustas PPA-d kaebaja elamisloa taotlust uuesti läbi vaatama, peab PPA-l olema õiguslik alus nõuda kaebajalt taotluse lahendamiseks vajalike andmete ja tõendite esitamist.
52. Kolleegium tunnistas eespool (vt otsuse punkt 47) välismaalaste seaduse osaliselt põhiseadusvastaseks vastuolu tõttu perekonnapõhiõiguse ja võrdsuspõhiõigusega. Samadel kaalutlustel tunnistab kolleegium siseministri määruse nr 7 põhiseadusvastaseks osas, milles see ei sätesta taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu juhuks, kui Eestis elamisloa alusel elava välismaalase samast soost registreeritud elukaaslane taotleb Eestisse elama asumiseks tähtajalist elamisluba.
(allkirjastatud digitaalselt)
Villu Kõve, Hannes Kiris, Heiki Loot, Nele Parrest, Urmas Volens
Facebook
X.com