Teksti suurus:

Õiguskantsleri 18. detsembri 2009. aasta taotlus tunnistada kehtetuks Euroopa Parlamendi valimise seaduse §-d 5¹ ja 71¹, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-d 6¹ ja 67² ja Riigikogu valimise seaduse §-d 5¹ ja 73²

Väljaandja:Riigikohtu üldkogu
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:01.07.2010
Avaldamismärge:RT I, 29.11.2010, 11

Õiguskantsleri 18. detsembri 2009. aasta taotlus tunnistada kehtetuks Euroopa Parlamendi valimise seaduse §-d 5¹ ja 71¹, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-d 6¹ ja 67² ja Riigikogu valimise seaduse §-d 5¹ ja 73²

Vastu võetud 01.07.2010

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-33-09
Otsuse kuupäev 1. juuli 2010
Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann ja Tambet Tampuu
Kohtuasi Õiguskantsleri 18. detsembri 2009. aasta taotlus tunnistada kehtetuks Euroopa Parlamendi valimise seaduse §-d 5¹ ja 71¹, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-d 6¹ ja 67² ja Riigikogu valimise seaduse §-d 5¹ ja 73²
Asja läbivaatamine Kirjalik mentelus

 

RESOLUTSIOON

Jätta õiguskantsleri taotlus rahuldamata.

 

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. juunil 2005 vastu Euroopa Parlamendi valimise seaduse (EPVS), kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) ja Riigikogu valimise seaduse (RKVS) muutmise seaduse (RT I 2005, 37, 281). Neid seadusi täiendati sättega, mis keelustas aktiivse agitatsiooni ajal poliitilise välireklaami (EPVS § 5¹, RKVS § 5¹ ja KOVVS § 6¹). Poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest nähti ette vastutus reklaami tellijale, vahendajale, tootjale, avalikule esitajale, üldsusele näitajale ja üldsusele ülekandjale (EPVS § 71¹, RKVS § 73² ja KOVVS § 67²).

2. Õiguskantsler esitas 6. septembril 2005 Riigikogule ettekande, milles ta tegi ettepaneku analüüsida poliitilise välireklaami piiramist uuesti ning muuta kehtivat regulatsiooni, pidades silmas Eesti Vabariigi põhiseaduses (PS) sätestatud põhimõtteid. Riigikogu põhiseaduskomisjoni 13. septembri 2005. aasta istungil nõustusid kõigi fraktsioonide esindajad õiguskantsleri ettekandes esile toodud probleemidega. Neid otsustati uuesti käsitleda pärast sama aasta oktoobris toimunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi.

3. Riigikogu arutas poliitilise välireklaami keeldu aastatel 2006 kuni 2008 korduvalt (muu hulgas on 13. septembrist 2007 Riigikogu menetluses seda küsimust puudutav erakonnaseaduse muutmise eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 111 SE)), kuid seda sätestavaid seadusi ei muutnud. Seetõttu tegi õiguskantsler 9. juunil 2008 Riigikogule ettepaneku viia EPVS §-d 5¹ ja 71¹, KOVVS §-d 6¹ ja 67² ning RKVS §-d 5¹ ja 73² põhiseadusega kooskõlla.

4. Riigikogu toetas 19. juunil 2008 õiguskantsleri ettepanekut 59 poolthäälega.

Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas 15. septembril 2008 Euroopa Parlamendi valimise seaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ning Riigikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 338 SE). Eelnõuga soovitakse tunnistada vaidlusalused sätted kehtetuks. Eelnõu läbis 11.–12. novembril 2008 esimese lugemise ja on jätkuvalt Riigikogu menetluses.

18. juunil 2009 algatasid Eestimaa Rahvaliidu fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon ning Eestimaa Roheliste fraktsioon erakonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 549 SE), mis kohustaks täpsemini kajastama reklaamikulusid („eraldi märgitakse kulutused trükistele, telereklaamile, raadioreklaamile ning reklaamile ajalehtedes ja ajakirjades, näidates ära ühiku hinna ja mahu”) ning sätestaks valimisreklaami ülempiiri (5 miljonit krooni aastas). Eelnõu läbis 24. novembril 2009 esimese lugemise ja on samuti jätkuvalt Riigikogu menetluses.

5. Kuna Riigikogu õiguskantsleri 9. juuni 2008. aasta ettepanekut enam kui pooleteise aasta jooksul ei täitnud, esitas õiguskantsler 18. detsembril 2009 Riigikohtule taotluse tunnistada EPVS §-d 5¹ ja 71¹, RKVS §-d 5¹ ja 73² ning KOVVS §-d 6¹ ja § 67² kehtetuks. Taotlus saabus Riigikohtusse 18. detsembril 2009.

6. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium andis 8. aprilli 2010. aasta määrusega asja lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

 

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

(A) Õiguskantsleri seisukoht

7. Õiguskantsler leiab, et poliitilise välireklaami keeld aktiivse agitatsiooni ajal riivab intensiivselt PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevaid valimisõigusi. Eesmärgid, mille nimel põhiõigusi piiratakse, on olulised. Poliitilise välireklaami täielik keeld ei ole aga nende eesmärkide saavutamiseks tõhus vahend, mistõttu ei ole see keeld mõõdukas abinõu. Keeld on seetõttu vastuolus PS §-dega 57, 60 ja 156.

8. Õiguskantsleri hinnangul piiravad valimisseaduste vaidlustatud sätted eelkõige PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevat kandideerimisõigust, hääletamisõigust ja õigust üles seada kandidaate. Sama peab paika ka sätete puhul, mis näevad ette vastutuse poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest.

Lisaks valimisõigustele võivad need sätted piirata ka PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat erakonnapõhiõigust (täpsemalt erakonnavabaduses sisalduvat tegevusvabadust) ning PS §-s 45 sisalduvat väljendusvabadusest hõlmatud poliitilist sõnavabadust. Eeltooduga haakub ka PS § 44 lg-s 1 sätestatud igaühe õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni. Viimane on oluline hääletaja perspektiivist. Ka võib poliitilise välireklaami keeld ja selle rikkumise eest ette nähtud karistus riivata PS §-s 32 ette nähtud omandiõigust (ehitiste, ühistranspordivahendite, taksode ja muu sellise, mida on võimalik kasutada välireklaamikandjana, omanike õigust vabalt otsustada nendele kuuluva omandi valdamise ja kasutamise üle). Samuti võib see keeld riivata PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust (välireklaami keeld mõjutab ebasoodsalt välimeediaettevõtete ettevõtlust). Keeld võib riivata ka PS § 19 lg-s 1 sätestatud üldise vabadusõigusega hõlmatud lepinguvabadust.

Õiguskantsler märgib, et PS § 48 lg-s 1, §-s 45, § 44 lg-s 1, §-s 32, §-s 31 ja § 19 lg-s 1 sätestatud põhiõiguste riiveid ta eraldi ei analüüsi.

9. Keeld on õiguskantsleri hinnangul kehtestatud eesmärgiga vähendada valimiskampaania kulude vähendamise kaudu raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel, suurendada sisulise poliitilise argumentatsiooni osakaalu ja vabastada avalikku ruumi liigsest välireklaamist, mis võib tekitada avalikkuse vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna. Need eesmärgid nähtuvad seaduse seletuskirjast ja eelnõu menetluses väljendatud seisukohtadest.

Tegemist on legitiimsete eesmärkidega, kuna need on kõik seotud valimisõiguse üldpõhimõtetega ja taandatavad demokraatia kui olulise põhiseadusliku väärtuseni.

10. Keeld on õiguskantsleri hinnangul sobiv abinõu loetletud eesmärkide saavutamiseks. Ei ole võimalik väita, et välireklaami täielik keelustamine ei võimalda üldse saavutada ühtegi loetletud eesmärkidest.

11. Keelu vajalikkus eesmärkide saavutamiseks on õiguskantsleri taotluse kohaselt küsitav. Võimalike muude abinõudena, mis aitaks saavutada eespool käsitletud eesmärke, kuid oleks sama tõhusad ja vähem koormavad, tulevad kõne alla esiteks poliitilise välireklaami keelustamise asemel selle piiramine ja teiseks valimiskampaania kulude ülemmäära seadmine või täpsem regulatsioon.

Esimese vastu räägib asjaolu, et sellise keelu kehtestamisega kaasneks palju lahendamist vajavaid probleeme. Täielik keeld toob kaasa vähem muresid. Samas ei ole välistatud põhiseadusega kooskõlas olevate detailsemate piirangute kehtestamine. Välireklaami piiramine ei pruugi ka kaasa aidata kõigi eeltoodud eesmärkide saavutamisele sama efektiivselt kui välireklaami keelustamine. Näiteks oleks mõju valimiskampaania kulude vähendamisele ilmselt väiksem, samuti ei vabasta välireklaami piiramine avalikku ruumi samal määral kui selle keelustamine.

Teine võimalus toob kaasa valimiskulude varjamise. Valimiskampaania kulude põhiseaduspärasus sõltub konkreetsest seatavast suurusest, kulude piirang toob kaasa laiemalt piirangud ka muudes kanalites teabe edastamisele. Kulude piirang ei pruugi välistada massiivsete välireklaamide kasutamist ja seeläbi vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika suhtes.

Seega ei ole üheselt võimalik väita, et poliitilise välireklaami keelamise asemel oleks olemas põhiõigusi vähem piiravaid meetmeid, mis tagaksid seejuures kindlamalt taotletavate eesmärkide saavutamise.

12. Välireklaami keelustamise eesmärgid on õiguskantsleri arvates kantud demokraatia tugevdamise ideest ja on seega kaalukad, kuid nende eesmärkide saavutamiseks valitud keeld ei ole selleks tõhus vahend.

Keeld ei pruugi suunata kandideerijaid vähendama valimiskampaania kulusid, ei pruugi tuua kaasa raha osakaalu vähenemist võimu saavutamisel ega sundida kandideerijaid tegelema sisulisema teavitustööga. Kuna keelatud on vaid üks reklaamivorm, siis võib reklaam üle kanduda teistesse kanalitesse. Selle tulemusena jäävad kampaaniakulud samaks, suureneb poliitiline reklaam muudes reklaamikanalites, välireklaami kampaania võib nihkuda aktiivse valimisagitatsiooni perioodi eelsesse aega. Kuna erakondade valimiskampaania kulude aruanded on äärmiselt ebaühtlased, siis ei saa teha tõsikindlaid järeldusi reklaami, sh välireklaami kulutuste tegeliku suuruse ning poliitilise välireklaami keelu mõju kohta. Ka trükiajakirjanduses, internetis ja posti teel levitatav reklaam ei pruugi olla oluliselt sisulisem kui välireklaam oma fotode, loosungite ja muu sellise eksponeerimisega.

Poliitilise välireklaami keelustamine ei ole efektiivne vahend avaliku ruumi valimisreklaamist vabastamiseks. Selle tulemusena võib kampaania nihkuda varasemale ajale ja teistesse kanalitesse ning muutuda valijaskonna jaoks häirivaks lihtsalt muul ajal ja teistes kohtades. Välireklaami tajumine negatiivsena on aga väga subjektiivne. Samuti on äärmiselt küsitav, kas end ja oma vaateid propageerida sooviv kandidaat teeks endale teadlikult ja tahtlikult negatiivset, oma huvide vastast reklaami.

13. Valimisõigustesse sekkumine on õiguskantsleri hinnangul intensiivne. Valimiseelne aeg on olulisim aeg valijatele sõnumi edastamiseks. Just enne valimisi peab olema tagatud teabe vaba levik. Seetõttu on sellel ajal reklaami piiramine valimisõiguste intensiivne riive. Sõnavabaduse piiramist ei saa õigustada eesmärgiga vältida avalikkuse meelepaha ja poliitikas pettumist. Sõnavabadus hõlmab ka teavet ja ideid, mis häirivad riiki või selle elanikkonna mis tahes osa. Niisuguseid nõudeid seavad pluralism, tolerantsus ja sallivus, ilma milleta demokraatlikku ühiskonda ei ole olemas. Välireklaam moodustas õiguskantsleri viidatud uuringute kohaselt enne 2003. aasta Riigikogu valimisi suure osa valimiskampaaniast tervikuna. Selle reklaamikanali piiramine on seega oluline piirang. Keelu intensiivsust mõjutab ka asjaolu, et selle rikkumine toob kaasa väärteokaristuse.

 

(B) Riigikogu põhiseaduskomisjoni seisukoht

14. Riigikogu põhiseaduskomisjon märgib, et kuigi Riigikogu toetas õiguskantsleri 9. juuni 2008. aasta ettepanekut, on praeguseks kujunenud olukord, kus osa Riigikogus esindatud poliitilistest jõududest toetavad olemasolevat keeldu, osa soovib keelu tühistamist ja kolmas osa poliitilise välireklaami piiramist. Poliitilise kompromissi saavutamine selles küsimuses ei ole lähemas tulevikus tõenäoline.

 

(C) Justiitsministri seisukoht

15. Justiitsministri hinnangul ei ole poliitilise välireklaami keeld PS §-s 45 sätestatud väljendusvabaduse piiramiseks proportsionaalne ja on seetõttu põhiseadusega vastuolus.

16. Poliitilise välireklaami keeld riivab justiitsministri arvamuse kohaselt PS §-st 45 hõlmatud poliitilist väljendusvabadust. Igasugune reklaam on erakonna, valimisliidu või üksikkandidaadi esitatud väljendus, millega soovitakse võita valija poolehoidu.

Poliitilise välireklaami keeld ei piira otseselt PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevat hääletamisõigust ega kandideerimisõigust. Vaidlustatud sätete mõju valimisõigustele on kaudne. Need piiravad kandideerijate võimalust tutvustada omi seisukohti valijaskonnale ja valijate kasutuses olevaid informatsiooniallikaid.

17. Justiitsministri hinnangul on poliitilise välireklaami keeld kehtestatud elementaarsete demokraatliku riigi printsiibist johtuvate väärtuste kaitseks. Nii eesmärk tõsta valimiskampaania sisulist kvaliteeti, vähendada valimistel kandideerijate ebavõrdsust raha osakaalu vähendamise kaudu kui ka vabastada avalikku ruumi negatiivsena tajutavast poliitilisest reklaamist teenivad lõppastmes vajadust kaitsta PS §-s 45 mainitud avalikku korda, mille hulka kuuluvad ka elementaarsed demokraatliku riigi põhimõttest tulenevad väärtused.

18. Kõnesolev keeld ei ole justiitsministri arvates sobiv vahend poliitilise argumentatsiooni kvaliteedi tõstmiseks. Keeld ei piira valimisreklaamis väljendatu sisu. Kandidaadid võivad sisult vaeseid loosungeid edastada piiramatult ka teiste kommunikatsioonikanalite kaudu. Valimiskampaaniate sisulisuse suurenemine pärast poliitilise välireklaami keelamist ei ole tõendatud. Keeld ei ole sobiv ka raha osakaalu vähendamiseks valimistulemuse kujunemisel. Varem välireklaamile kulunud raha suunatakse teistesse reklaamiviisidesse. Valimiskampaaniate kulude kahanemine pärast keelu kehtestamist ei ole tõendatud. Poliitilise välireklaami keeld on sobiv üksnes avaliku ruumi vabastamiseks poliitilisest reklaamist.

19. Justiitsministri hinnangul on vaidlusalune tingimusteta keeld vajalik, kuna ei ole muid, leebemaid vahendeid poliitilise reklaami vältimiseks avalikus ruumis. Osalised piirangud ei ole sama tõhusad poliitilise reklaami suhtes tekkinud ühiskondliku rahulolematuse vältimiseks.

20. Poliitilise välireklaami keeld piirab justiitsministri arvates intensiivselt poliitilist väljendusvabadust, kuna just valimistele vahetult eelneval ajal on selle ulatuslik tagamine eriti oluline. Ühiskonna kaitsmine poliitilise välireklaami negatiivsete mõjude eest on ebamäärane eesmärk ega ole seetõttu piisavalt kaalukas põhjus intensiivse riive õigustamiseks. Poliitilise välireklaami keeld ei ole oma eesmärgi saavutamiseks mõõdukas abinõu. Vaidlustatud sätted on seetõttu vastuolus PS §-ga 45.

 

(D) Vabariigi Valimiskomisjoni seisukoht

21. Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ei ole poliitilist välireklaami keelustavad sätted piisavalt õigusselged. Keelu piiride kompamine on muutunud tavapäraseks. Poliitilise välireklaami mõiste ja olemus ei ole määratletud piisavalt täpselt, et keeldu saaks tõhusalt rakendada.

Valimistel osalejad panevad avalikus ruumis üles ka muid teateid peale valimisreklaami. Poliitilise valimisreklaami keeld piirab seetõttu muid kampaaniategemise võimalusi, kuna muudab keeruliseks valijate teavitamise kandidaatide tegevusest. Näiteks võib avalikus ruumis välja pandud kutse valimiskoosolekule olenevalt selle kujundusest olla määratletav keelatud välireklaamina. Samuti võib poliitiline välireklaam olla eksponeeritud muu teadaandena. Kandidaadid ei saa seetõttu olla teadlikud, millised täpselt on nende õigused kampaania tegemisel. Niisugune ebamäärasus on oluliselt suurendanud ka politsei töökoormust.

22. Poliitilise välireklaami keeld mõjub Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ebasoodsalt valimisliitudele, üksikkandidaatidele ja väikeparteidele, kelle jaoks ei ole sellistes reklaamikanalites nagu raadio, televisioon ja ajakirjandus reklaami tegemine jõukohane. See puudutab iseäranis omavalitsusüksuste volikogude valimisi. Üleriigiliste erakondade kandidaadid saavad tugineda oma erakondade üleriigilisele kampaaniale, mis ei ole aga valimisliitude puhul üldjuhul mõeldav. Seetõttu ei kohtle reklaamikeeld valimistel osalejaid võrdselt ja rikub valimiste vabaduse ja ühetaolisuse põhimõtet.

 

VAIDLUSTATUD SÄTTED

23. KOVVS § 6¹, RKVS § 5¹ ja EPVS § 5¹ sätestavad:

„Poliitilise välireklaami keeld

Üksikkandidaadi, erakonna või erakonna nimekirjas kandideeriva isiku, [valimisliidu või valimisliidu nimekirjas kandideeriva isiku – ainult KOVVS §-s 6¹] või nende logo või muu eraldusmärgi või programmi reklaamimine hoonel, rajatisel, ühistranspordivahendi või takso sise- või välisküljel ning muu poliitiline välireklaam on aktiivse agitatsiooni ajal keelatud.”

24. KOVVS § 67², RKVS § 73² ja EPVS § 71¹ sätestavad:

„Poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumine

(1) Poliitilise välireklaami avalikustamisele kehtestatud piirangute rikkumise eest – karistatakse rahatrahviga kuni 300 trahviühikut.

(2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, – karistatakse rahatrahviga kuni 50 000 krooni.

(3) Poliitilisele välireklaamile kehtestatud nõuete täitmata jätmise või kehtestatud piirangutest üleastumise eest vastutavad reklaami avalikustajatena käesolevas seaduses sätestatud korras:
1) reklaami tellija, kui tema tellitud reklaam rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud nõudeid või piiranguid, välja arvatud käesoleva lõike punktides 2 ja 4 sätestatud juhtudel;
2) reklaami vahendaja või tootja, kui tema tegevus rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud nõudeid või piiranguid;
3) reklaami avalik esitaja, üldsusele näitaja või üldsusele ülekandja, kui tema tegevus rikub käesoleva seadusega reklaami avalikustamisele kehtestatud piiranguid;
4) käesoleva lõike punktides 1-3 nimetatud reklaami avalikustajad solidaarselt, kui nende tegevus rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud nõudeid või piiranguid ning nende eraldi vastutust ei ole võimalik tuvastada.

(4) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteole kohaldatakse karistusseadustiku (RT I 2001, 61, 364; 2002, 86, 504; 82, 480; 105, 612; 2003, 4, 22; 83, 557; 90, 601; 2004, 7, 40; 46, 329; 54, 387; 56, 401; 88, 600; 2005, 20, 126) üldosa ja väärteomenetluse seadustiku (RT I 2002, 50, 313; 110, 654; 2003, 26, 156; 83, 557; 88, 590; RT III 2004, 9, 96; RT I 2004, 46, 329; 54, 387 ja 390; 56, 403) sätteid.

(5) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteo kohtuväline menetleja on politseiprefektuur.

(6) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteoasju arutab maa- või linnakohus.”

 

ÜLDKOGU SEISUKOHT

25. Õiguskantsler väidab, et KOVVS § 6¹, RKVS § 5¹ ja EPVS § 5¹, mis keelustavad aktiivse agitatsiooni ajal poliitilise välireklaami, on vastuolus PS §-dega 57, 60 ja 156 koostoimes PS §-ga 11.

Aktiivse agitatsiooni ajal keelatud poliitilise välireklaamina tuleb nende sätete kohaselt mõista üksikkandidaadi, erakonna või erakonna nimekirjas kandideeriva isiku, kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste puhul ka valimisliidu või valimisliidu nimekirjas kandideeriva isiku, või nende logo või muu eraldusmärgi või programmi reklaamimist hoonel, rajatisel, ühistranspordivahendi või takso sise- või välisküljel ning muud poliitilist välireklaami.

Aktiivse agitatsiooni periood on KOVVS § 6, RKVS § 5 ja EPVS § 5 kohaselt ajavahemik alates kandidaatide registreerimise viimasest päevast kuni valimispäevani.

26. Lisaks väidab õiguskantsler, et samade põhiseaduse sätetega on samadel põhjustel vastuolus ka KOVVS §-s 67², RKVS §-s 73² ja EPVS §-s 71¹ sätestatud karistusõiguslik vastutus poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest.

27. Üldkogu selgitab esmalt, milliseid põhiõigusi riivab kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses ja Riigikogu valimise seaduses sätestatud poliitilise välireklaami keeld (I) ning seejärel seda, milliseid põhiõigusi riivab Euroopa Parlamendi valimise seaduses sätestatud poliitilise välireklaami keeld (II). Edasi hindab üldkogu poliitilise välireklaami keelu vastavust põhiseadusele (III) ja selle rikkumise eest karistusõigusliku vastutuse sätestamise põhiseaduspärasust (IV) ning lahendab õiguskantsleri taotluse (V).

 

I

28. Üldkogu hinnangul riivavad kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja Riigikogu valimise seaduse sätted, mis keelavad poliitilise välireklaami ja näevad keelu rikkumise eest ette karistuse, eelkõige PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevaid valimisõigusi. Lisaks riivavad need sätted ka PS §-st 45 tulenevat väljendusvabadust ja PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust ja PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat erakonna tegevusvabadust.

29. PS §-st 57 tuleneb vähemalt kaheksateistaastase Eesti kodaniku õigus hääletada Riigikogu valimistel ja rahvahääletusel. PS § 60 lg 2 annab igale vähemalt kahekümne ühe aastasele hääleõiguslikule Eesti kodanikule õiguse kandideerida Riigikogusse. PS §-st 156 tulenevad kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimistel hääletamise ja kandideerimise õigus. Valimisõiguste hulka kuulub ka õigus seada Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse üksuse volikogude valimistel üles kandidaate. Valimisõigused on peamisi õigusi, mille kasutamise kaudu saab rahvas ühiskonnaelu otsustes kaasa rääkida, sh osaleda riigivõimu teostamises PS § 1 lg 1 ja PS § 56 p 1 mõttes.

30. Hääletamisõigusele vastab riigi kohustus luua selle õiguse perioodiliseks kasutamiseks vajalikud tingimused, mis lähtuvad valimiste vabaduse, ühetaolisuse, üldisuse, otsesuse ja hääletamise salajasuse põhimõtteist. Hääletamisõiguse kasutamine ei ole mõeldav ühelt poolt hääletamist ja teiselt poolt kandideerimist reguleeriva õigusliku raamistikuta. Kohustus korraldada kindlatele nõudmistele vastavad valimised on sätestatud ka inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi konventsioon) juurde lisatud esimese protokolli artiklis 3 „Õigus vabadele valimistele”. Selle artikli kohaselt kohustuvad lepinguosalised riigid mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja valimisel. Hääletamisõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomine tähendab eelkõige hääletamismenetluste sätestamist. Lisaks tähendab see ka seadusandja kohustust tagada vaba ja teadliku valimisotsuse tegemiseks vajalik teabelevi.

Eelkõige kaitseb hääletamisõigus valijat riigi sekkumise eest tema vaba tahte väljendamisse. Koostoimes PS § 44 lg-ga 1, mille kohaselt on igaühel õigus saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni, hõlmab hääletamisõigus ka hääleõiguslike kodanike võimalust saada oma valimisotsuse kujundamiseks vajalikku teavet kandidaatide poliitiliste vaadete kohta. See tähendab ühtlasi võimalust kujundada oma teadlik valik vabana mõjutustest, mille eesmärk on valija tahtega manipuleerimine poliitilise programmi ja kavatsuste kohta sisulist teavet jagamata, valijat arutellu kaasamata.

Poliitiline välireklaam võib olla üks erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatide ning nende vaadete kohta valijatele teabe edastamise kanaleist. Poliitilise välireklaami tegemisele piiride seadmisega kujundab seadusandja hääletamisõiguse kasutamise tingimusi. Kui välireklaami kaudu edastatakse sisulist teavet poliitiliste kavatsuste kohta, siis piirab selle keelustamine aktiivse agitatsiooni perioodil valijate võimalusi saada teavet valimisotsuse kujundamiseks. Täites kohustust luua hääletamisõiguse perioodiliseks kasutamiseks vajalikud tingimused, on seadusandja ühtlasi riivanud hääletamisõiguses sisalduvat vabadust saada teavet valimisotsuse kujundamiseks.

31. Kandideerimisõigusele vastab samuti riigi kohustus luua selle kasutamiseks vajalikud tingimused, mis lähtuvad eelmises punktis nimetatud valimispõhimõtteist. Kohustus kehtestada kandideerimisõiguse kasutamiseks vajalikud tingimused tähendab muu hulgas ka kohustust sätestada see, kuidas kandidaadid ja poliitilised ühendused (valimisliidud ja erakonnad) valimiskampaaniat võivad korraldada ja rahastada.

Kandideerimisõigus kaitseb eelkõige kandideerimisele seatavate eeltingimuste ehk tsensuste eest. Esinduskogusse kandideerimisel on oluline kandidaadi vabadus levitada ja tutvustada oma vaateid. PS § 45 lg 1 esimese lause kohaselt on igaühel õigus vabalt levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil. Koostoimes PS §-s 45 sätestatud väljendusvabadusega sisaldab kandideerimisõigus ka kandidaatide õigust tutvustada valijatele oma poliitilisi vaateid, osaleda poliitilises arutelus.

Poliitilise välireklaami keeld, mis on üks kandideerimisõiguse kasutamise tingimustest, piirab kandidaatide õigust tutvustada nii ennast kui ka esindatavat ühendust. Seetõttu riivab see keeld PS § 60 lg-s 2 ja §-s 156 sätestatud kandideerimisõigust koostoimes PS §-s 45 sätestatud väljendusvabadusega. Ka siin on riik kandideerimisõigusele vastava kohustuse täitmisel seda õigust ühtlasi riivanud.

32. Aktiivse agitatsiooni ajal poliitilist välireklaami keelustavad sätted ning normid, mis näevad ette vastutuse poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumise eest, piiravad ka PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust. Ettevõtlusvabadus kaitseb isikuid riigi sekkumise eest nende tulu saamise eesmärgil toimuvasse tegevusse. Ettevõtlusvabaduse kaitseala on riivatud, kui avalik võim mõjutab seda ebasoodsalt. Välireklaami keeld mõjutab ebasoodsalt välimeediaettevõtete ettevõtlust, kuna see välistab ühe tuluteenimise võimalusena välireklaamide tootmise ja eksponeerimise.

33. PS §-s 32 sisalduva omandipõhiõiguse kohaselt on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Poliitilise välireklaami keeld riivab hoonete, rajatiste, ühistranspordivahendite, taksode ja muu sellise, mida on võimalik kasutada välireklaami kandjatena, omanike õigust vabalt otsustada nendele kuuluva omandi valdamise ja kasutamise üle.

34. PS § 48 lg 1 teisest lausest tuleneb üldkogu hinnangul lisaks erakonna kui valimistel konkureerimiseks mõeldud ühenduse asutamise vabadusele ka erakonna tegevusvabadus. Erakonna tegevusvabadus hõlmab erakonna vabadust määrata kindlaks oma poliitilised eesmärgid, levitada omi vaateid ning koguda oma tegevuseks rahalisi vahendeid. Erakonna vabadus levitada oma vaateid tähendab vabadust valida valijate häälte püüdmiseks vahendeid, määrata valimisreklaami tegemise moodused, koht ja aeg.

Poliitilise välireklaami keeld mõjutab erakonna tegevusvabadust ebasoodsalt, kuna see välistab kindla ajavahemiku jooksul ühe valimisreklaami tegemise mooduse.

35. Niisiis riivab kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses ja Riigikogu valimise seaduses sisalduv poliitilise välireklaami keeld nende esinduskogude valimistega seotud hääletamisõigust, kandideerimisõigust koostoimes väljendusvabadusega, ettevõtlusvabadust, omandipõhiõigust ja erakonna tegevusvabadust.

 

II

36. Õiguskantsler leiab, et ka Euroopa Parlamendi valimise seaduse sätted, mis keelavad poliitilise välireklaami ja näevad selle rikkumise eest ette karistuse, on vastuolus PS §-dega 57, 60 ja 156 koostoimes PS §-ga 11.

Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õigusi õiguskantsleri viidatud sätted ega ka põhiseaduse muud sätted selgesõnaliselt ette ei näe. Need õigused annavad Euroopa Liidu kodanikele Euroopa Liidu leping (EL) ja Euroopa Liidu toimimise leping (ELTL) (koos aluslepingud) (vt allpool punkt 37). Põhiseaduse täiendamise seadusest (PSTS) tulenevalt on need õigusaktid osa Eesti õiguskorrast. Eesti kodanikele tulenevad Euroopa Parlamendi valimistega seotud õigused ka põhiseaduse III peatükist (vt allpool punktid 39 ja 40).

37. Euroopa Liidu lepingu artikli 10 lg 1 kohaselt toimib Euroopa Liit esindusdemokraatia alusel. Euroopa Liidu kodanikud on liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis (EL artikli 10 lg 2). EL artikli 10 lg 3 esimene lause sätestab, et „igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias”. Liidu demokraatias osalemise keskne viis on Euroopa Parlamendi liikmete valimine. EL artikli 14 lg 3 kohaselt valitakse Euroopa Parlamendi liikmed viieaastaseks tähtajaks otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.

ELTL artikli 20 lg 2 punkti b kohaselt on liidu kodanikel muu hulgas ka õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel. Neid õigusi kordab Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 39. Seda artiklit tuleb kohaldada nende valimisõiguste kohta muudes aluslepingute artiklites ja nende alusel vastu võetud õigusaktides sätestatud tingimustel ja piirides (vt selle kohta harta artikli 52 lg 2).

Euroopa Liidu kodanike õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel kuulub neile sõltumata sellest, kas nad soovivad hääletada ja kandideerida oma kodakondsuse järgses liikmesriigis või väljaspool seda.

38. Eesti Euroopa Liiduga liitumisel omandasid Eesti kodanikud ka Euroopa Liidu kodakondsuse (vt ELTL artikkel 20 lg 1). Eelmises punktis nimetatud õigused kuuluvad seetõttu ka Eesti kodanikele. Eesti riik peab tulenevalt PSTS §-st 2 tagama oma kodanikele võimaluse kasutada neid aluslepinguis sätestatud õigusi.

39. Lisaks tulenevad Eesti kodanike Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õigused ka Eesti põhiseadusest. Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õiguste tunnustamist Eesti põhiseadusest tulenevate õigustena nõuab PS § 1 lg-s 1 sisalduv põhimõte, mille kohaselt on Eesti demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas.

Tulenevalt PSTS §-st 2, mille kohaselt Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi, tuleb PS § 3 lg-t 1 mõista nõnda, et riigivõimu teostatakse ka Euroopa Liidu õiguse (s.t Eesti poolt heakskiidetud aluslepingute ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel. Euroopa Liidu õigust loob talle aluslepingutes antud pädevuse piires Euroopa Parlament. Koos Euroopa Liidu Nõukoguga on see organ Euroopa Liidu seadusandja ja eelarve kinnitaja. Samuti täidab Euroopa Parlament aluslepingutes ettenähtud tingimuste kohaselt poliitilise kontrolli ja konsulteerimise ülesandeid. Euroopa Parlament valib peamiselt täitevvõimu teostava Euroopa Komisjoni presidendi. Euroopa Parlamendil on seega oluline roll ka Eestit ja siin elavaid inimesi mõjutavate Euroopa Liidu otsuste kujunemisel. Demokraatia eeldab, et valijatel on oma eelistuste ja häältega võimalik mõjutada enda suhtes tehtavaid avaliku võimu otsuseid. Euroopa Parlamendi valimistel valivad Eesti kodanikud esinduskogu, mis võtab vastu nende suhtes kohustuslikke norme ja kujundab nende elu mõjutavat poliitikat. Eesti kodanikele on põhiseadusega tagatud õigus osaleda ka selle esinduskogu valimistel.

40. Arvestades PS § 3 lg-t 1, mille kohaselt teostatakse riigivõimu ka Euroopa Liidu õiguse (s.t Eesti poolt heakskiidetud aluslepingute ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel, ja PS § 1 lg-s 1 sisalduvat põhimõtet, tuleb põhiseaduse III peatükki „Rahvas” ja PS § 56 tõlgendada üldkogu hinnangul selliselt, et ka Euroopa Parlamendi valimistel osalemisega teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu. Sellest peatükist tulenevad ka Eesti kodanike põhiõigused hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel.

41. Õiguskantsleri taotlust tuleb eelnevaid selgitusi arvestades käsitada taotlusena tunnistada Euroopa Parlamendi valimiste seaduses poliitilise välireklaami keelu ja selle rikkumise eest karistuse kehtestanud sätted kehtetuks vastuolu tõttu eespool selgitatud viisil Eesti põhiseaduse III peatükist tulenevate Euroopa Parlamendi valimistel hääletamise ja kandideerimise õigustega koostoimes PS §-ga 11.

Üldkogu märgib, et niisugune järeldus ei muuda üldkogu 19. aprilli 2005. aasta otsuse nr 3-4-1-1-05 p-s 49 väljendatud seisukohta, et Riigikohus ei saa läbi vaadata õiguskantsleri taotlust, kui õiguskantsler taotleb Eesti õigustloova akti kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Erinevalt viidatud lahendist (vt p 48) leiab üldkogu käesolevas asjas, et Euroopa Parlamendi valimisõigused tulenevad ka Eesti põhiseadusest. Seetõttu on õiguskantsler üldkogu hinnangul vaidlustanud Euroopa Parlamendi valimistel kehtiva poliitilise välireklaami keelu vastavuse just nendele Eesti põhiseadusest tulenevatele Euroopa Parlamendi valimisõigustele.

42. Enne Euroopa Parlamendi valimiste seadusega kehtestatud poliitilise välireklaami keelu põhiseaduspärasuse hindamist kontrollib üldkogu, kas Euroopa Liidu õigus reguleerib Euroopa Parlamendi valimiste kampaania käigus poliitilise välireklaami tegemist. See on vajalik, kuna üldjuhul ei ole Riigikohtu pädevuses Eesti õigustloova akti EL-i õigusega seotud sätte põhiseadusele vastavuse kontroll ja selle sätte kehtetuks tunnistamine (vt selle kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. aasta määrus asjas nr 3-4-1-5-08, punkt 30).

Aluslepingud näevad küll ette valimisõigused, kuid sätestavad sõnaselgelt (EL artikli 22 lg 2 (endine EÜ artikli 19 lg 2) ja EL artikli 223 lg 1 (endine EÜ artikli 190 lg 4)), et nõukogu kehtestab nende õiguste kasutamiseks vajalikud õigusaktid. Aluslepinguis sätestatud Euroopa Parlamendi valimisõiguste rakendamiseks on Euroopa Liidu nõukogu vastu võtnud kaks õigusakti. Esiteks esindajate otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist käsitleva akti, mis on lisatud nõukogu 20. septembri 1976. aasta otsusele 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom ja mida on muudetud 25. juuni ja 23. septembri 2002. aasta otsusega 2002/772/EÜ, Euratom; teiseks 6. detsembri 1993. aasta direktiivi 93/109/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel.

Valimiskampaania korraldust puudutab Euroopa Liidu õiguses vaid esindajate otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist käsitleva akti artikkel 2b, mis lubab igal liikmesriigil kehtestada kandidaatide kampaaniakulude ülemmäära. Muus osas märgib akti artikli 7 esimene lõik, et „[k]ui käesoleva akti muudest sätetest ei tulene teisiti, reguleeritakse igas liikmesriigis valimismenetlust siseriiklike õigusnormidega”. Valimiskampaania korraldust ei ole Euroopa Liit praeguseks üksikasjadeni ühtlustanud. Selle (sh poliitilise välireklaami) reguleerimine on jäetud liikmesriikide pädevusse.

43. Euroopa Liidu õigus ei takistanud seega Riigikogul poliitilise välireklaami keelustamist ka Euroopa Parlamendi valimiste kampaania ajaks. Kuna Euroopa Liidu õigus vaidlusalust valdkonda praegusel ajal ei reguleeri, on selle keelu põhiseaduspärasuse kontrollimine igal juhul Riigikohtu pädevuses.

44. Euroopa Parlamendi valimiste aktiivseks agitatsiooniperioodiks kehtestatud poliitilise välireklaami keeld riivab Euroopa Parlamendi valimistega seotud hääletamisõigust ja kandideerimisõigust koostoimes PS §-st 45 tuleneva poliitilise väljendusvabadusega. Samuti riivab see keeld ka PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust ja PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat erakonna tegevusvabadust.

 

III

45. Õigusi ja vabadusi, mida valimisseadustes kehtestatud poliitilise välireklaami keeld riivab, võib PS § 11 kohaselt piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

46. Vabariigi Valimiskomisjon leidis oma arvamuses, et poliitilise välireklaami keeld on vastuolus PS § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega (vt eespool punkt 21). Üldkogu ei nõustu selle arvamusega.

47. PS § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõtte kohaselt peavad õigusaktid olema piisavalt selged ja arusaadavad, et isikutel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt. Õigusselguse kohta on Riigikohus varem märkinud, et isik peab saama - kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga - asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha tagajärgi, mida teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed ei pea olema absoluutse kindlusega ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu (Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 31). Nõutav normi määratletuse ehk õigusselguse aste ei ole kõikide normide puhul sama. Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna kohustusi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2006. aasta otsus asjas nr 3-4-1-33-05, punkt 22).

48. Valimisseadused ei defineeri ammendavalt välireklaami ega poliitilise välireklaami mõisteid. Poliitilise välireklaami mõistet ei ole avatud ka muudes seadustes. Seadusandja on siiski esitanud keelunormis poliitilise välireklaami näidisloetelu. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on KOVVS §-s 6¹ sätestatud keeldu kohaldades leidnud (vt 14. novembri 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-05, punkt 12), et nimetatud paragrahv näeb ette neli aktiivse agitatsiooni ajal keelatud tegu, ning selgitanud sama otsuse punktides 13-18 nende teokoosseisude kohaldamist. Vabariigi Valimiskomisjon, maakohtud ja Riigikohus on ka hiljem kõnesolevat keeldu korduvalt kohaldanud. Isikutel, kellele keeld on suunatud ja keda võib selle rikkumise eest karistada, on võimalik neid asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha, milline tegevus on käsitatav keelatud poliitilise välireklaamina ja võib seetõttu kaasa tuua karistusõigusliku vastutuse. Ka keeldu kohaldavatel riigiorganitel on neist sätteist ja keelu eesmärkidest võimalik mõistliku pingutusega ja erinevaid tõlgendamisviise kasutades tuletada kehtiv käitumisjuhis, mille eiramise eest on ette nähtud karistus ja mille rikkumise korral võib olla vajalik hinnata rikkumise mõju valimistulemusele.

49. Keelu kehtestanud sätteid ei muuda õigusselgusetuks keelu adressaatide tegevus lubatava käitumise piiride otsinguil. Ka mitmeti mõistetavates olukordades on kohtupraktikat ja erinevaid tõlgendusviise abiks võttes riigiorganitel ja kohtutel võimalik asuda seisukohale, milline tegevus on lubatud ja milline keelatud.

50. Valimisseadustes sisalduvaid poliitilise välireklaami keeldu sätestavaid norme ei saa seega pidada nii ebaselgeteks, et sel põhjusel lugeda need sätted vastuolus olevaks PS § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega.

51. Poliitilise välireklaami keelu kehtestamisele on õiguskantsler omistanud kolm peamist eesmärki: vähendada valimiskampaania kulude vähendamisega raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel, suurendada sisulise poliitilise argumentatsiooni osakaalu, vabastada avalikku ruumi liigsest välireklaamist, mis võib tekitada avalikkuse vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna. Need eesmärgid on tuletatud Euroopa Parlamendi valimise seaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja Riigikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu X koosseisu eelnõu 620 SE) seletuskirjast ja menetluses toimunud aruteludest ning muude valimisreklaami puudutanud eelnõude seletuskirjadest (vt eespool punktid 3 ja 4).

Riigikohus on oma varasemas praktikas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. novembri 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-27-05. punkt 11) leidnud, et poliitilise välireklaami keelu eesmärk oli eelkõige erakondade, üksikkandidaatide ja valimisliitude võrdsuse tagamine selle kaudu, et vähendatakse erakondade kulutusi valimiskampaaniale ja raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel.

Lisaks loetletud eesmärkidele tuleb üldkogu hinnangul keelu taga näha ka eesmärki vähendada valijate kohatut mõjutamist (valija tahtega manipuleerimist poliitilise programmi ja kavatsuste kohta sisulist teavet jagamata, valijat arutellu kaasamata) välireklaamis kasutatavate mõjutusmeetoditega.

52. Üldkogu hinnangul ei välista põhiseadus vaatlusaluste põhiõiguste ja -vabaduste piiramist eelmises punktis loetletud eesmärkidel. Kõigi nende eesmärkide taga on riigi kohustus sätestada hääletamis- ja kandideerimisõiguse kasutamiseks vajalikud tingimused lähtuvalt valimiste vabaduse, ühetaolisuse, üldisuse, otsesuse ja hääletamise salajasuse põhimõtteist. Võimalus kasutada valimisõigusi on demokraatliku riigikorra peamine tunnus. Eesti riigikorra demokraatlikkus on väga oluline põhiseaduslik põhimõte. Sellise põhimõtte edendamiseks võib Riigikogu sätestada tingimused ka valimisõiguste kasutamisele. Kuigi põhiseadus ei anna Riigikogule hääletamis- ja kandideerimisõiguse piiramiseks volitust, ei ole need piiramatud põhiõigused (vt Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 19. aprilli 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punkt 24). Kui esmapilgul piiramatuid põhiõigusi võib demokraatia toimimise huvides piirata, siis võib sel eesmärgil piirata ka PS §-s 45 sätestatud väljendusvabadust, PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust ja PS § 48 lg 1 teisest lausest tulenevat erakonna tegevusvabadust.

53. Poliitilise välireklaami keeld peab sobima nende eesmärkide saavutamiseks, milleks see kehtestati. Riigikogu ei või põhiõigusi piirata meetmetega, mis ühelgi juhul ei soodusta seatud eesmärkide saavutamist.

54. Üldkogu hinnangul on poliitilise välireklaami keeld sobiv raha osakaalu vähendamiseks poliitilise võimu saavutamisel valimiskampaania kulude vähendamise abil, sisulise poliitilise argumentatsiooni osakaalu suurendamiseks, avaliku ruumi vabastamiseks liigsest, avalikkuses poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna vastumeelsust tekitada võivast poliitilisest välireklaamist ning valijate kohatu mõjutamise vähendamiseks.

55. Vaidlustatud keeld saab õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivana olla põhiseaduspärane vaid siis, kui nende eesmärkide saavutamiseks ei leidu mõnd muud meedet, mis on sama tõhus, kuid põhiõigusi vähem piirav.

56. Võimalike alternatiivsete meetmetena võib õiguskantsleri taotluse põhjal käsitleda esiteks poliitilise välireklaami keelustamise asemel selle piiramist ja teiseks valimiskulutustele ülempiiri kehtestamist.

57. Poliitilise välireklaami tegemise ajale ja kohale ning reklaamide suurusele piirangute seadmine on valimiskampaaniate korrastamiseks kehtestatud näiteks mõnedes Šveitsi kantonites, Sloveenias ja Belgias.

Täpsustatud piirang piiraks ka Eestis põhiõigusi vähem kui üldine ühetaoline keeld. Välireklaami piiramine ei ole aga mitmete eesmärkide saavutamiseks sama tõhus vahend, kui seda on kogu poliitilisele välireklaamile kohaldatav keeld. Esiteks on ühetaolise keelu kohaldamine üldkogu hinnangul lihtsam ja odavam. Teiseks ei aita täpsustatud piirangud samas ulatuses kaasa ei kampaaniakulutuste vähendamisele ega avaliku ruumi poliitilisest reklaamist vabastamisele eesmärgiga vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna.

58. Ka valimiskulutustele ülempiiri seadmine on levinud vahend korruptsiooni vältimiseks kandidaatide ja erakondade toetamisel ja valimiste rahastamisel. Valimiskulutuste ülempiir on ühel või teisel kujul kehtestatud paljudes Euroopa Liidu liikmesriikides. Üldkogu hinnangul võib valimiskampaania kulude ülempiiri sätestamine ka Eestis olla tõhus meede eelkõige raha osakaalu vähendamiseks võimu saavutamisel, samuti korruptsiooni vältimiseks. Valimiskampaania kuludele seatud ülempiiri tõhusus sõltub esmalt sellest, kui madalale see piir seatakse. Niisugune kulude piirang ei pruugi olla kehtiva keeluga võrreldes sama tõhus, et välistada poliitilise välireklaami kasutamist ja seeläbi vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna. Valimiskulutuste ülempiir ei tarvitse aidata samal määral kaasa ka poliitilise debati sisulisemaks muutmisele ega valijate kohatu mõjutamise vähendamisele.

59. Poliitilise välireklaami keeld on seega vajalik seatud eesmärkide saavutamiseks. Seetõttu hindab üldkogu järgmisena keelu mõõdukust ehk seda, kas keeld on põhiõiguste riiveid arvestades kehtestatud piisavalt kaalukate eesmärkide saavutamiseks.

60. Poliitilise välireklaami keelu intensiivsust hinnates tuleb esmalt märkida, et selle keeluga ei piirata ei hääletamis- ega kandideerimisõiguse ega ka viimase õigusega seotud poliitilise väljendusvabaduse, samuti erakonna tegevusvabaduse kõige tugevamat kaitset vajavat osa. Keeld ei võta valijatelt võimalust valimistel osaleda või hääletada neile meelepärase kandidaadi poolt. Keeld ei välista kellegi kandideerimist valimistel. Keeld ei võta kandidaatidelt, valimisliitudelt ja erakondadelt võimalust oma vaateid tutvustada ega keela avalikku arutelu kindlate teemade üle. Sellega ei ole välistatud vaadete või programmi tutvustamine muudes kanalites kui välireklaamides.

61. Üldkogul ei ole võimalik hinnata, kui intensiivselt piirab keeld hääletamis- ja kandideerimisõigust koostoimes poliitilise väljendusvabadusega või erakonna tegevusvabadust. Keelu mõju, nagu õiguskantsler ka ise tõdeb, ei ole selge. Puuduvad usaldusväärsed andmed selle kohta, kuidas on keeld mõjutanud Eestis valimiskäitumist või erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatide tegevust oma vaadetele poolehoidjate leidmisel. Abstraktse normikontrolli menetluses ei ole ka selge, mil viisil ja kui tugevalt mõjutab keeld kandidaatide, valimisliitude ja erakondade võrdseid võimalusi valimiskampaania korraldamisel ja seega ühetaolist kandideerimisõigust.

62. On tõsi, et keeld ei pruugi valimiskampaania kulutuste vähendamiseks ja sisulise teavitustöö edendamiseks olla tõhus abinõu. Poliitilise välireklaami keelustamisega võib kaasneda reklaami nihkumine varasemale ajale ja/või suurenemine teistes reklaamikanalites. Niisugune ebatõhusus on üldkogu hinnangul tingitud sellest, et keeld on üksik eraldiseisev meede, mida Riigikogu ei ole täiendanud muude poliitilise välja korrastamiseks sobilike vahenditega (nt valimiskulutustele ülempiiri seadmisega). Poliitilise välireklaami keelu võimalik ebatõhusus ei saa aga olla aluseks selle põhiseadusvastaseks tunnistamisele. Pigem räägib see üldkogu hinnangul keelu vähese intensiivsuse kasuks.

63. Hääletamis- ja kandideerimisõigusesse, poliitilisse väljendusvabadusse ja erakonna tegevusvabadusse sekkumist ei muuda intensiivseks ka asjaolu, et poliitiline välireklaam ei ole lubatud just aktiivse valimisagitatsiooni ajal ehk ajavahemikul, mil ühiskonnaliikmete huvi on eelseisvate valimiste tõttu suunatud poliitilisele arutelule.

Keeluga ei kaotata poliitilise teabe vaba levikut agitatsiooniperioodil. Keeluga ei piirata teemade ringi, mille kohta võib agitatsiooniperioodil avalikult arvamust avaldada. Väga intensiivsed oleksid piirangud, mis ei võimaldaks kindlatel teemadel avalikku arutelu pidada. Välireklaami keeld ei takista poliitiliste vaadete edastamist ja ühiskonnaelu üle arutelu pidamist muul viisil (nt valimiskoosolekute, vahetu valijatega suhtlemise, trükimeedia, televisiooni, raadio, otsepostituse, siseruumides reklaamimise, nn uute tehnoloogiate kaudu). Keeld üksnes suunab poliitilisi arutelusid teistesse kanalitesse, kus neil on suurem tõenäosus kujuneda sisulisemaks välireklaamidel valitsevatest lööklausetest ja piltidest. Samuti on neis kanalites väiksem võimalus valijat kohatult mõjutada. Keeld ei võta valijailt võimalust saada teadliku valimisotsuse tegemiseks teavet muudest kanalitest.

64. Ettevõtlusvabadusse ei ole üldkogu hinnangul samuti sekkutud olulises ulatuses. Välistatud on vaid ühe kindla sisuga reklaami eksponeerimine ning sedagi lühikese ajavahemiku jooksul.

65. Olulises ulatuses ei ole sekkutud ka omandipõhiõigusesse. Keeld laieneb lühikese ajavahemiku jooksul vaid sellise omandi ühele kasutusviisile, mida on võimalik muu hulgas kasutada poliitilise välireklaami kandjana.

66. Keelust kinnipidamise tagamiseks on seadusandja selle rikkumise eest näinud ette väärteokaristuse. Niisugune sanktsioon mõjutab ka keeluga põhjustatud riive intensiivsust, kuid selle põhiseaduspärasust tuleb hinnata keelust eraldiseisvana (vt allpool IV osa).

67. Keeld on kehtestatud ühena hääletamis- ja kandideerimisõiguse kasutamise tingimustest, mida seadusandja on põhiseaduse kohaselt kohustatud sätestama. Poliitilise välireklaami keelamise taga võib näha soovi suurendada hääletamisaktiivsust, tõsta demokraatliku arutelu kvaliteeti, vältida valijatega manipuleerimist ja vähendada raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel. Kõik need eesmärgid, nagu õiguskantsler ja justiitsminister õigesti märgivad, on kantud demokraatia tugevdamise ideest. PS § 1 lg 1 kohaselt on Eesti iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima võimu kandja on rahvas. Demokraatia on Eesti riigiehitusliku korralduse olulisemaid põhimõtteid. Keeldu toetab seega väga kaalukas põhiseaduslik põhimõte.

Hääletamis- ja kandideerimisõigust ning erakonna tegevusvabadust, samuti poliitilist väljendusvabadust kui põhiõigusi, mille olemasoluta demokraatlik riigikorraldus ei oleks võimalik, on üldkogu hinnangul piiratud nende samade õiguste kasutamise huvides, et tagada demokraatlike otsustusprotsesside parem toimimine.

Valijate teadlikkuse tõstmisele suunatud teavitamistöö ning valimisaktiivsuse suurendamisele pühendatud meetmed, mis peaksid omakorda kaasa aitama eri ühiskondlike vaadete ulatuslikumale esindatusele esindusorganites, on olulised ja vajalikud demokraatia kindlustamiseks. Demokraatia põhimõte eeldab, et valijal on võimalus teha teadlik valik erinevate valimisprogrammide ja ideede ning neid esindavate kandidaatide ning nimekirjade vahel.

68. Arvestades piirangu olemust (vt eespool punktid 58–63), leiab üldkogu, et seatud eesmärgid on niivõrd kaalukad (vt eelmine punkt), et õigustavad hääletamis- ja kandideerimisõiguse, poliitilise väljendusvabaduse, ettevõtlusvabaduse, omandipõhiõiguse ja erakonna tegevusvabaduse piiramist poliitilise välireklaami keeluga.

69. Üldkogu hinnangul on eelnevaid kaalutlusi arvestades demokraatlikus ühiskonnas olulisi valimisõigusi, ettevõtlusvabadust, omandipõhiõigust ja erakonna tegevusvabadust piiratud kooskõlas põhiseadusega ja demokraatlikus ühiskonnas lubatud ulatuses. Piirangud ei moonuta nende õiguste ja vabaduste olemust.

70. Poliitilise välireklaami keeld on põhiseaduse kohaselt lubatav. See ei tähenda, et põhiseadus sellise keelu kehtestamist nõuaks. Riigikogu on vaba nii keeldu kaotama, poliitilise välireklaami tegemisele aja, koha ja suuruse piiranguid seadma kui ka valimiskulutustele sellist ülempiiri kehtestama, mis ühest küljest vähendaks raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel ja teisalt tagaks kandidaatide võrdsed võimalused valimiskampaania korraldamisel. Mis puudutab Euroopa Parlamendi valimisi, siis esindajate otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist käsitleva akti artikkel 2b annab liikmesriikidele otsesõnu võimaluse kehtestada kandidaatide kampaaniakulude ülemmäär.

71. Lisaks tuleb märkida, et kuigi abstraktse normikontrolli menetluses osutub keeld põhiseaduspäraseks, ei välista see konkreetset normikontrolli.

 

IV

72. Kuna poliitilise välireklaami keeld on põhiseadusega kooskõlas, on vaja eraldi hinnata, kas põhiseaduspärane on ka selle keelu rikkumise väärteokorras karistatavaks tunnistamine KOVVS §-s 67², RKVS §-s 73² ja EPVS §-s 71¹.

73. Üldkogu märkis eespool (vt p 63), et keelu rikkumise eest ettenähtud väärteokaristus on keelu järgimise tagamiseks vajalik sanktsioon. Seadusandjal on õigusrikkumisele vastava karistuse määramisel suur otsustamisvabadus (vt RKÜK 27. juuni 2005. aasta otsus asjas nr 3-4-1-2-05, punkt 57 ja RKÜK 12. juuni 2008. aasta otsus asjas nr 3-1-1-37-07, punkt 23). Üldkogu hinnangul ei ole Riigikogu oma otsustamisvabadust poliitilise välireklaami keelu rikkumise eest väärteokaristust ette nähes kuritarvitanud. Vaidlusalustes sätetes ette nähtud karistused (rahatrahv kuni 300 trahviühikut ja juriidiliste isikute puhul kuni 50 000 krooni) on kehtestatud keeluga samu eesmärke silmas pidades ega ole ilmselgelt ülemäärased.

 

V

74. Esitatud kaalutlustel leiab üldkogu, et poliitilist välireklaami keelustavad sätted KOVVS § 6¹, RKVS § 5¹ ja EPVS § 5¹ ning keelu rikkumise eest vastutuse kehtestavad sätted KOVVS §-s 67², RKVS §-s 73² ja EPVS §-s 71¹ ei ole põhiseadusega vastuolus. Õiguskantsleri taotlus tuleb jätta rahuldamata.

 

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu

Lisa Riigikohtunike Peeter Jerofejevi ja Tambet Tampuu eriarvamus

Lisa Riigikohtunik Julia Laffranque'i eriarvamus

Lisa Riigikohtunik Jüri Põllu eriarvamus