Teksti suurus:

3-4-1-6-08 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. juuli 2008. a kohtuotsus Lennundusseaduse § 7^1 lg 2 teise lause põhiseaduslikkuse kontrolli kohta

Väljaandja:Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:01.07.2008
Avaldamismärge:RT III 2008, 33, 223

3-4-1-6-08 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. juuli 2008. a kohtuotsus Lennundusseaduse § 7^1 lg 2 teise lause põhiseaduslikkuse kontrolli kohta

(õ) 5.09.2008 16:30

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-4-1-6-08
Otsuse kuupäev 1. juuli 2008
Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Harri Salmann
Kohtuasi Lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause põhiseaduslikkuse kontroll
Menetluse alus Tallinna Ringkonnakohtu 11. aprilli 2008. aasta otsus haldusasjas 3-06-2026
Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Tunnistada lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see ei taga kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse elementide kindlaksmääramist kooskõlas PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsiooniga.

Asjaolud ja menetluse käik

1. AS Enimex tegi 27. aprillist 2006 kuni 16. oktoobrini 2006 erinevaid toiminguid, mis olid suunatud Lennuametilt algselt Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigis registreeritud õhusõiduki BAe ATP kohta lennukõlblikkuse sertifikaadi ja lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaadi ning AS-i Enimex kohta jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaadi saamisele.

2. 28. juunil 2006 esitas AS Enimex Lennuametile Euroopa Ühenduste komisjoni 20. novembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 2042/2003 õhusõidukite ja lennundustoodete ning nende osade ja seadmete jätkuva lennukõlblikkuse ning sellega tegelevate organisatsioonide ja isikute sertifitseerimise kohta (ELT L 315, lk 1; ELT eriväljaanne 7/07, lk 541), mida on muudetud komisjoni 8. mai 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 707/2006 (ELT L 122, lk 17) (edaspidi määrus nr 2042/2003), kohaselt osa M jagu A alajagu G nõuetele vastava jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaadi taotluse ning sellega seotud taotlused jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni käsiraamatu heakskiitmiseks ja õhusõiduki BAe ATP hooldusprogrammi heakskiitmiseks.

3. 24. juulil 2006 esitas AS Enimex Lennuametile õhusõiduki BAe ATP määruse nr 2042/2003 punktile M.B.902 vastava taotluse aastaülevaatuse (lennukõlblikkuse kontrolli) tegemiseks ja lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaadi väljaandmiseks EASA (Euroopa Lennundusohutusamet) vormil 15a.

4. 25. juulil 2006 esitas AS Enimex taotluse lennukõlblikkuse tuvastamiseks ja lennukõlblikkussertifikaadi väljaandmiseks.

5. Lennuamet registreeris õhusõiduki BAe ATP, mis oli Eestisse saabunud 18. juulil 2006, riiklikus registris 3. augustil 2006 registreerimistunnusega ES-NBA ja väljastas selle kohta registreerimissertifikaadi.

6. 8. augustil 2006 teatas Lennuamet AS-le Enimex vastuseks viimase pöördumisele Lennuameti viivitamise kohta taotluste menetlemisel muu hulgas, et Lennuamet tegeleb AS Enimex esitatud osa M jao A alaosa G nõuetele vastava organisatsiooni sertifikaadi taotluse menetlemisega ja sellega seonduvate dokumentide läbivaatamisega ning vastavasisuline audit on planeeritud septembrikuu esimesse poolde. Lisaks teatas Lennuamet AS-le Enimex, et Lennuamet teeb osa M jao A alaosas G sätestatud auditi ja õhusõiduki ES-NBA lennukõlblikkuse kontrolli koos Rootsi Kuningriigis registreeritud äriühinguga AviaQ AB (edaspidi AviaQ).

7. AS Enimex tasus 22. augustil 2006 riigilõivu 11 763 krooni õhusõiduki BAe ATP lennukõlblikkuse tuvastamise eest ning 9. oktoobril 2006 1000 krooni uue õhusõiduki BAe ATP registritunnustega ES-NBA sisestamise eest lennuettevõtja sertifikaadi käitamistingimustesse, 2000 krooni jätkuvat lennukõlblikkust korraldava organisatsiooni sertifikaadi väljaandmise eest ja 2945 krooni BAe ATP lennukõlblikkussertifikaadi väljaandmise eest.

8. 30. augustil 2006 teatas Lennuamet, et koostöös AviaQ-ga auditeerib ta 12.-14. septembril 2006 AS-i Enimex, mille käigus teeb osa M jao A alaosas G sätestatud auditi, õhusõiduki ES-NBA lennukõlblikkuse kontrolli ja kontrollib lennuettevõtja lennutegevuse vastavust kehtivatele nõuetele.

9. 21. septembril 2006 teatas Lennuamet AS-le Enimex, et Lennuameti lennutegevuse osakond inspekteeris AS-i Enimex vastavust määruse nr 2042/2003 nõuetele ning esitas AS-le Enimex auditeerimise tulemused. Samal kuupäeval teatati õhusõiduki lennukõlblikkuse kontrolli tegemisest 15. septembril 2006 ja edastati AS-le Enimex lennukõlblikkuse kontrolli protokolli koopia.

10. 26. septembril 2006 esitas Lennuamet AS-le Enimex arve nr 27, mille tasumise ajaks oli märgitud 6. oktoober 2006. Kõnesoleval arvel oli selle esitamise aluseks märgitud: audit 12.–14.09.2006, summa 120 870 krooni + käibemaks 21 756 krooni 60 senti (alus: AviaQ AB arve E20063); lennupiletid 9993 kr (alus AS Estonian Air arve 21015388); majutus 3144 krooni 95 senti (alus OÜ Central Hotell arve 535261).

11. AS Enimex teatas auditi käigus avastatud puuduste kõrvaldamisest 29. septembril 2006 ja 5. oktoobril 2006.

12. AS Enimex esitas 12. oktoobril 2006 halduskohtule kaebuse taotlusega kohustada Lennuametit väljastama talle õhusõiduki BAe ATP (registreerimistunnusega ES-NBA) kohta lennukõlblikkussertifikaat, lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaat ja AS Enimex kohta jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaat. Lisaks taotles ta sertifikaatide väljastamisega viivitamisest tingitud varalise kahju hüvitamist summas 810 000 krooni.

13. 13. oktoobril 2006 esitas Lennuamet AS-le Enimex meeldetuletuse arve nr 27 tasumiseks. Ühtlasi märkis Lennuamet, et lennukõlblikkust tõendavad sertifikaadid on võimalik AS-le Enimex väljastada pärast arve tasumist.

14. AS Enimex vaidles 16. oktoobri 2006. aasta kirjas vastu esitatud kulude nõudele, pidades nõuet õigusvastaseks. AS Enimex tasus 16. oktoobril 2006 arve nr 27 alusel 155 764 krooni 55 senti.

15. Samal kuupäeval väljastas Lennuamet AS-le Enimex lennukõlblikkussertifikaadi, lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaadi ja osa M jao A alaosa G nõuetele vastava jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaadi.

16. AS Enimex muutis sellest tulenevalt halduskohtule esitatud kaebuse taotlust ja taotles sertifikaatide väljastamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist ning viivitusega tekitatud varalise kahju hüvitamist. Samuti leidis AS Enimex, et Lennuamet nõudis põhjendamatult ja ebaseaduslikult lennukõlblikkuse kontrolli kulude 155 764 krooni 55 sendi tasumist ning on selle tulemusena alusetult rikastunud.

17. Lennukõlblikkuse kontrolli kulude kohta leidis AS Enimex, et nende tasumise nõude aluseks olev lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause on vastuolus PS §-ga 113. Tema hinnangul oli kontrolli tegemise kulude tasumise kohustuse näol tegemist selle sätte kaitsealasse kuuluva avalik-õigusliku rahalise kohustusega, mille kohta peavad seaduses olema kindlaks määratud arvestamise alused ja piirmäärad.

18. Lennuamet kaebusega ei nõustunud ja palus selle rahuldamata jätta. Tsiviilõhusõidukite ja neid käitavate lennuettevõtjate kontrollimine, mis praktikas toimub tihti Lennuameti peadirektori ja eraõigusliku juriidilise isiku vahel sõlmitud tsiviilõigusliku lepingu alusel, ei ole käsitatav eraõigusliku isiku poolt temale delegeeritud avalik-õigusliku ülesande täitmisena. Kontrollimisel on lepingupoolteks lennuettevõtja ja volitatud klassifikatsiooniühing. Lennuettevõtjalt kontrolli eest võetav tasu on käsitatav eraõigusliku teenustasuna. Sellest tulenevalt ei ole lennundusseaduse § 71 lg 2 teises lauses sätestatu vastuolus PS §-ga 113. Lisaks märkis Lennuamet, et AS Enimex tasus õhusõiduki lennukõlblikkuse tuvastamise eest riigilõivu 11 736 krooni ning lennukõlblikkuse tuvastasid Lennuameti inspektorid. AviaQ-le tasutud summa on aga makstud jätkuvat lennukõlblikkust korraldava organisatsiooni kontrollimise eest.

19. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata. Lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause kohta leidis halduskohus, et selles sätestatud nõue on põhiseadusega kooskõlas. Halduskohtu hinnangul ei olnud tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega, kuna lennundusseaduse § 71 alusel Lennuameti poolt volitatud vastava pädevusega organisatsiooni tehtav kontroll ei ole avalik-õigusliku ülesande täitmine. Kohus leidis, et Lennuameti korraldatavat sertifitseerimismenetlust on olemuslikult võimalik jagada eraõigusliku teenuse osutamiseks, mille käigus tehakse kindlaks nii tsiviilõhusõidukitele kehtestatud parameetritele vastavus kui ka lennuettevõtjate ja hooldusorganisatsioonide vastavus kehtestatud nõuetele, ning avalik-õiguslikuks tegevuseks, mille käigus Lennuamet, tuginedes muu hulgas eelnevalt tehtud kontrolli tulemustele, väljastab, pikendab või tunnistab kehtetuks vastavad sertifikaadid. Tehniline kontroll on halduskohtu hinnangul seega küll osa sertifitseerimismenetlusest, kuid selle käigus ei täideta avalik-õiguslikke ülesandeid. Erinevalt riigilõivust, mille AS Enimex pidi tasuma riigi poolt avalik-õigusliku toimingu tegemise või dokumendi väljastamise eest, on AviaQ-le tasutud summa halduskohtu hinnangul makstud jätkuvat lennukõlblikkust korraldava organisatsiooni kontrollimise eest ning on käsitatav eraõigusliku teenustasuna.

20. AS Enimex esitas 7. mail 2007 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles väitis endiselt, et tema suhtes oli haldusmenetlusega õigusvastaselt viivitatud ja et kulude hüvitamist on temalt nõutud lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause alusel, mis on vastuolus põhiseadusega.

21. Lennuamet leidis, et halduskohtu otsus on põhjendatud ja palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause kohta märkis Lennuamet, et see ei ole põhiseadusega vastuolus.

22. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas AS-i Enimex apellatsioonkaebuse 11. aprilli 2008. aasta otsusega. Varalise kahju hüvitamise nõudes saatis ta asja esimese astme kohtule uueks läbivaatamiseks. Alusetu rikastumise teel saadu tagastamise nõudega seoses tunnistas ringkonnakohus lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause põhiseadusega vastuolus olevaks, jättis selle kohaldamata ja algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Ringkonnakohus rahuldas sellest tulenevalt AS-i Enimex nõude Lennuameti vastu.

Kohtu ja menetlusosaliste põhjendused

23. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et Lennuameti avaliku halduse ülesanded seonduvad lennuohutuse tagamise ja sellega kaasneva järelevalve korraldamisega ning järelevalvet teeb Lennuamet ka kõnealuste sertifitseerimismenetlustega. Ringkonnakohtu hinnangul tuli neid menetlusi käsitada ühtse haldusmenetlusena, mitte aga jagatuna eraõiguslikuks tehniliseks kontrolliks ja avalik-õiguslikuks tegevuseks, milleks on sertifikaatide väljaandmine, mille eest tuleb tasuda riigilõivu. Kontroll on avaliku halduse ülesande üks osa ning sertifitseerimismenetluses ei teki lennundusseaduse §-s 71 märgitud kontrolli tegeva isiku ja lennuettevõtja vahel tsiviilõiguslikke suhteid.

Ringkonnakohus oli seega seisukohal, et lennundusseaduse § 71 alusel kontrolli tegemine on avalik-õigusliku ülesande täitmine (millele viitab ringkonnakohtu arvates ka lennundusseaduse § 10 lg 5, mille kohaselt Lennuameti poolt õhusõiduki lennukõlblikkuse tuvastamise eest tuleb tasuda riigilõivu) ning seetõttu on kontrollitavale ettevõtjale pandud tasu maksmise kohustuse puhul tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega PS § 113 mõttes.

Lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause ei ole kooskõlas PS §-ga 113, sest sisuliselt on sellega delegeeritud avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamine eraõiguslikule isikule ilma, et seaduses oleks kuidagi kindlaks määratud kontrollimise kulude arvestamise alused ja piirmäärad.

Samuti nõustus ringkonnakohus kaebajaga selles, et lennundusseaduse kõnealune regulatsioon kehtestab ettevõtjale kahekordse tasu (riigilõiv ja kontrolli kulud) maksmise kohustuse, mis on ettevõtjat ebamõistlikult koormav ja ebaproportsionaalne.

24. AS Enimex ei ole arvamust avaldanud.

25. Lennuamet ei ole oma seisukohta avaldanud.

26. Riigikogu poolt on arvamuse esitanud majanduskomisjon, kelle kirjale on lisatud Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvamus. Majanduskomisjon ei näe lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause puhul vastuolu põhiseadusega ning viitab sellega seoses õiguskantsleri 16. septembri 2005. aasta arvamusele, mille viimane esitas lennundusseaduse § 71 lõike 2 põhiseaduspärasuse kohta Riigikogu põhiseaduskomisjonile. Põhiseaduskomisjon möönab majanduskomisjoni arvamusele lisatud kirjas, et lennukõlblikkuse ja sertifikaatide vastavuse kontrolli kulude hüvitamise kohustus vastab avalik-õigusliku rahalise kohustuse tunnustele PS § 113 mõttes.

Riigikogu majanduskomisjon leiab, et kuigi õhusõiduki lennukõlblikkuse tuvastamine ja lennukõlblikkussertifikaadi väljastamine on ühtne tegevus avaliku eesmärgi saavutmisel, ei tähenda see, et järelevalve korraldamisel ei oleks võimalik kaasata lepingute alusel pädevaid isikuid. Riigikogu majanduskomisjon tugineb siinkohal halduskoostöö seaduse § 3 lõikele 4, mille kohaselt võib haldusülesande täitmiseks volitamise korral sõlmida tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Kui lepingust ei nähtu selgelt poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga.

Riigikogu majanduskomisjoni hinnangul on tegemist tsiviilõigusliku lepinguga, kuna kontrollimine toimub koostöös Lennuametiga, kes väljastab sertifikaadi ja kes seaduses loetletud juhtudel võib ka ise kontrollida, ning kuna kontrollimise hind on Lennuameti ja kontrollija vahelises kokkuleppes fikseeritud ja tasumine toimub Lennuameti kaudu. Ta möönab siiski, et halduslepingule iseloomulike tingimuste puudumises lõplikult veendumiseks on vaja kõnesolevate lepingutega lähemalt tutvuda.

Riigikogu majanduskomisjon lisab, et isegi kui oleks tegemist halduslepinguga, ei pea tasude arvestamise alused ja piirmäärad olema PS §-st 113 tulenevalt seaduse tasemel kindlaks määratud. Nimelt võimaldab halduskoostöö seaduse § 10 punkt 4 võetavate tasude arvutamise alused ja piirmäärad kindlaks määrata ka halduslepingus, kui vastavas õigusaktis on ette nähtud võimalus isikutelt, kelle suhtes haldusülesannet täidetakse, tasu võtta.

Riigikogu majanduskomisjon ei nõustu sellega, et iga avalik-õigusliku ülesande täitmise korral, samuti selle käigus kontrollitavale ettevõtjale ette nähtud tasu maksmise puhul on tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega PS § 113 mõttes. Niisuguse rahalise kohustusega oleks tegemist, kui kogu lennukõlblikkuse kontroll koos täidesaatva riigivõimu volitustega oleks delegeeritud ettevõtjale.

27. Justiitsminister leiab, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause ei ole asjassepuutuv säte ega anna hinnangut õigusnormi põhiseaduspärasuse kohta.

Justiitsminister on seisukohal, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause kohaselt lasub ettevõtjal tasu maksmise kohustus üksnes juhul, kui tema tegevus vastab selles sättes toodud tingimustele ja ta saab ise vabalt eksperti valida. Niisugust tõlgendust toetavad kõnesoleva lõike esimene ja kolmas lause nende koosmõjus. Selle lõike mõte eeldab, et ettevõtja valib ise eksperdi ja tasub kulud temale vahetult eraõigusliku teenustasuna, mitte ei tasu neid Lennuametile.

Kuna Lennuamet valis ise eksperdi, siis tegutses ta lennundusseaduse § 71 lg 1 alusel. Seetõttu ei olnud tal õigust nõuda kulude tasumist, mis on võimalik üksnes lennundusseaduse § 71 lg-s 2 sätestatud olukorras. Lennuamet kohaldas ebaõigesti lennundusseaduse § 71 lg-t 2, võttes sellest üksnes tasu maksmise kohustuse, kuid jättes AS-i Enimex ilma võimalusest pädevat organisatsiooni ehk eksperti vabalt valida.

Lennuamet kohaldas ebaõigesti lennundusseaduse § 71 lõikes 2 sätestatud tasu maksmise kohustust, mistõttu ei ole lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause asjassepuutuv. Riigikohtu praktika kohaselt saab asjassepuutuvaks lugeda üksnes sätet, mis vaatlusalust suhet või olukorda ka tegelikult reguleerib.

28. Majandus- ja kommunikatsiooniminister on seisukohal, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause ei ole vastuolus PS §-ga 113.

Õhusõiduki tehniline kontroll, mis on küll osa sertifitseerimismenetlusest, mille kaudu Lennuamet avaliku halduse ülesandeid täites teeb järelevalvet lennuohutuse üle, ei ole iseseisvalt võetuna avalik-õigusliku ülesande täitmine.

Lennundusseaduse § 71 lõigetes 1 ja 2 nimetatud kokkuleppe alusel kontrolli tegev pädev organisatsioon ei kanna erinevalt Lennuametist seadusest tulenevat vastustust, mistõttu ei ole selle kokkuleppe puhul tegemist halduslepinguga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 95 tähenduses. Kõnesolevais sätteis mainitud tehnilise kontrolli tegemisel ei kasutata lennuettevõtja suhtes avaliku võimu volitusi.

Majandus- ja kommunikatsiooniministri hinnangul on Lennuameti ja kontrollija vahel tegemist tsiviilõigusliku lepinguga. Lennundusettevõtja õiguste ja kohustuste tekkimise, muutmise või lõpetamise üle otsustab Lennuamet kui haldusorgan. Haldusmenetluse raames võib aga riigivõimu teostav Lennuamet vastavalt seaduse volitusele sõlmitud kokkuleppele kasutada eraõiguslikku teenust vastavat pädevust omavalt organisatsioonilt.

Kontrolli eest võetav tasu ei ole eelnevast tulenevalt avalik-õiguslik tasu, vaid eraõiguslik teenusepõhine kuluhüvitis. Riigilõivude tasumine on ette nähtud üksnes Lennuameti toimingute eest, milleks on sertifikaatide väljastamine. Erand sellest on lennukõlblikkuse tuvastamine kui suuremahuline tehniline toiming, kuid ka sel juhul tuleb riigilõivu lennundusseaduse § 10 lõike 5 kohaselt tasuda vaid siis, kui seda tuvastab Lennuamet.

Majandus- ja kommunikatsiooniminister leiab siiski, et kontrollimisel on mõningane seos avalik-õigusliku ülesande täitmisega ning õigusselguse huvides tuleb lennundusseaduses täpsustada kontrolli tegemise kulude määratlemist.

29. Õiguskantsler leiab, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause ei ole asjassepuutuv norm, mistõttu ei ole ringkonnakohtu taotlus lubatav. Oma seisukoha toetuseks esitab ta alljärgneva põhjenduse.

Lennundusseaduse §-st 71 koosmõjus määrusega nr 2042/2003 tuleneb, et lennuettevõtja vastavust selles määruses sätestatud nõuetele võib Lennuamet hinnata kas enda tehtud kontrolli põhjal või enda valitud pädeva organisatsiooni tehtud kontrolli põhjal või ettevõtja poolt valitud ja Lennuameti poolt tunnustatud pädeva organisatsiooni tehtud kontrolli tulemuste põhjal.

Lennuameti õigus ise kontrollida lennuettevõtja vastavust sertifikaadi väljastamiseks esitatud eeldustele tuleneb lennundusseaduse § 71 lõigetest 1 ja 4 koosmõjus määrusega nr 2042/2003. Lennuameti õigus kasutada faktilise kontrolli tegemiseks vastava pädevusega organisatsiooni või Euroopa Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsiooni tuleneb otseselt lennundusseaduse § 71 lõikest 1. Niisuguse variandi puhul on sertifitseerimismenetluses kasutatud faktilist kontrolli tegeva isiku näol tegemist haldusorgani valitud ja menetlusse kaasatud eksperdiga, kelle arvamus on käsitatav tõendina haldusmenetluses. Eksperdi kaasamisega kaasnevad kulud hüvitab sellises olukorras HMS § 39 lõike 6 kohaselt Lennuamet, kuna ekspert kaasati menetlusse tema taotlusel.

Lennuettevõtja õigus valida ise nõuetele vastavust kontrolliv pädev organisatsioon või Euroopa Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsioon tuleneb lennundusseaduse § 71 lõike 2 lausetest nende koostoimes. Ettevõtjal, kes vastab lennundusseaduse § 71 lõike 2 esimeses lauses sätestatud tingimustele, on õigus tellida ise mõnelt Lennuameti poolt tunnustatud organisatsioonilt hinnang, kas ta vastab taotletava sertifikaadi nõuetele.

Kontrollimisega kaasnevad kulud kannab lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause kohaselt kontrollitav lennuettevõtja. Sama sätte kolmanda lause kohaselt väljastab kontrollija tulemused lennundusettevõtjale, kes esitab need Lennuametile. Lennuamet otsustab nende põhjal, kas ettevõtja vastab määruse nõuetele, ja väljastab jaatava vastuse korral sertifikaadi.

Tasu maksmise kohustust niisugusel juhul õigustab see, et ettevõtjal on ise vabadus valida erinevate kontrolli tegevate organisatsioonide vahel, kellega kokkuleppe saavutamisel tekib tal iseseisev eraõiguslik õigussuhe. Kui see ei oleks nõnda, siis ei oleks ettevõtjal kohustust edastada kontrolli tulemusi Lennuametile. Selline tõlgendus on kooskõlas ka HMS § 39 lõikega 6, mille kohaselt tasub eksperdi kaasamisega seotud kulud isik, kelle taotlusel ekspert menetlusse kaasati.

Lennundusseaduse § 71 lõike 2 niisuguse tõlgenduse toetuseks viitab õiguskantsler ka keskkonnamõju hindamise menetlusele, mis on osa mitmete lubade väljastamise menetlusest ning mille puhul ettevõtjal on vabadus valida litsentseeritud keskkonnamõju hindajate seast talle sobiv, maksta hindamise eest ning mille puhul ta peab samuti esitama hindamise tulemused asjakohasele haldusorganile heakskiitmiseks.

Õiguskantsler lisab, et lennundusseaduse § 71 lõikele 2 antud tõlgendus, et selle sätte alusel ei ole võimalik Lennuametil enda valitud eksperdi kulusid sisse nõuda, vastab ka põhiseaduskonformse tõlgenduse nõudele. Vastupidine tõlgendus oleks vastuolus PS §-ga 113, kuna eksperdile hüvitatavate kulude määrasid ega kujunemise aluseid ei ole seaduse tasemel kindlaks määratud. Kui Lennuamet otsustab ise eksperdi kaasamise, siis on selle puhul tegemist haldusakti andmiseks vajaliku eelneva menetlustoiminguga. Haldusmenetluse käigus sooritatud menetlustoimingu eest tasu küsimine on käsitatav avalik-õigusliku rahalise kohustusena. Sellise kohustuse suuruse kujunemise põhimõtted, tasu alam- ja ülemmäär peavad tulenema seadusest. Lennundusseadus tasu arvestamise aluseid ei reguleeri. HMS § 39 lg 4 kohaselt on eksperdil õigus oma ülesannete täitmise eest saada tasu või hüvitist tsiviilkohtumenetluse seadustiku (edaspidi TsMS) §-de 153 ja 154 alusel. TsMS § 153 lg 1 kohaselt makstakse eksperdile tema ülesannete täitmise eest riigi arvel tasu tunnitasuna Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud alam- ja ülemmäära piirides. TsMS § 154 kohaselt võib välisriigi eksperdile maksta ka kõrgemat tasu, kui selline tasu on tavaline tema elukohamaal ja isiku osalemine menetluses on hädavajalik. HMS § 39 lg 5 kohaselt kehtestab eksperdile raha väljamaksmise korra Vabariigi Valitsus.

Sõltumata kontrolli tegelikust tegijast jääb sertifikaati väljastav Lennuamet lõppastmes vastutavaks selle eest, et ettevõtja vastaks määruses nr 2042/2003 sätestatud tingimustele.

Esitatud tõlgendust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse aluseks oleva kohtuasja faktilistele asjaoludele kohaldades leiab õiguskantsler, et lennundusseaduse § 71 lõike 2 kohaldamise tingimused ei olnud täidetud – AS Enimex ei valinud ise eksperti, vaid Lennuamet sõlmis lennundusseaduse § 71 lõike 1 alusel kokkuleppe Rootsi ettevõtjaga AviaQ ja kontrollis koostöös selle ettevõtjaga AS-i Enimex vastavust jätkuvat lennukõlblikkust tagavale organisatsioonile esitatavatele nõuetele. Lennuametil ei olnud seetõttu võimalik nõuda kontrolli kulude tasumist AS-lt Enimex lennundusseaduse § 71 lõike 2 alusel.

Õiguskantsler asub eelnevast tulenevalt seisukohale, et Lennuamet ning esimese ja teise astme kohus kohaldasid valesti lennundusseaduse § 71 lõiget 2. See norm ei ole järelikult asjassepuutuv säte, kuna ei reguleeri vaidlusalust suhet.

Asjassepuutuv säte

30. Lennundusseaduse § 71 sätestas 26. aprillist 2004 kuni 7. veebruarini 2007 kehtinud redaktsioonis:

«(1) Tsiviilõhusõidukite lennukõlblikkuse tuvastamiseks, samuti lennuettevõtjate ja hooldusorganisatsioonide siseriiklikele ja rahvusvahelistele nõuetele vastavuse kontrollimiseks sõlmib Lennuameti peadirektor kokkuleppe vastavat pädevust omava organisatsiooniga või Euroopa Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsiooniga.

(2) Tsiviilõhusõidukite ja neid käitavate lennuettevõtjate üle, kellele on välja antud «Ühtsetele lennundusnõuetele» vastav lennuettevõtja või hooldusorganisatsiooni sertifikaat ja kelle lennukõlblikkuse tuvastamisele kuuluva õhusõiduki, lennuettevõtja käitatava õhusõiduki või hooldusorganisatsiooni hooldatava õhusõiduki maksimaalne lubatud stardimass (maximum certificated take-off mass – MTOW) ületab 15 000 kg, «Õhusõiduki käitamiskäsiraamatus» ettenähtud istekohtade arv ületab 30 või kasutamise eesmärgiks on rahvusvaheline regulaarne reisijatevedu, teostab kontrolli käesoleva paragrahvi lõikes 1 loetletud juhtudel pädev organisatsioon või Euroopa Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsioon. Kontrolli teostamise kulud tasub ettevõtja. Pärast kontrolli teostamist väljastatakse ettevõtjale kontrolli lõppakt, mille ettevõtja esitab Lennuametile.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud organisatsioon või Euroopa Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsioon juhindub oma tegevuses Eestis kehtivatest õigusaktidest, «Ühtsetest lennundusnõuetest» ning rahvusvahelistest konventsioonidest, millega Eesti Vabariik on ühinenud.

(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kokkuleppe lõpetamisel või juhul, kui organisatsioonil ei ole võimalik nimetatud kokkuleppega võetud kohustust täita või kui kokkulepet ei sõlmita, täidab ülesannet Lennuamet.»

Kolleegiumi seisukoht

31. Kolleegium põhjendab kõigepealt, miks on lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses asjassepuutuv säte (I). Seejärel lahendab kolleegium küsimuse, kas kohustus tasuda kontrolli teostamise kulud kuulub PS § 113 kaitsealasse (II) ning annab hinnangu asjassepuutuva sätte põhiseadusele vastavuse kohta (III).

I

32. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lg 2 esimese lause kohaselt peab säte, mille põhiseadusele vastavust Riigikohus konkreetse normikontrolli raames hindab, olema asjassepuutuv.

33. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuv norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Norm on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral. Asjassepuutuvaks saab lugeda üksnes isiku suhtes kohaldatud normi, mis tegelikult reguleerib vaatlusalust suhet või olukorda (vt Riigikohtu 13. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-16-06 – RT III 2007, 6, 43, punkt 14).

34. Lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause on asjassepuutuv norm, kuna sellel on otsustav tähtsus käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks oleva õigusvaidluse lahendamisel. Kõnesoleva normi põhiseadusele vastavuse korral oleks ringkonnakohus pidanud jätma AS-i Enimex esitatud alusetu rikastumise teel saadu tagastamise nõude rahuldamata ehk otsustama teisiti kui selle normi põhiseadusele mittevastavuse korral.

35. Kolleegiumi hinnangul ei saa lennundusseaduse § 71 lõiget 2 tõlgendada nii, et selle kohaselt on lennuettevõtjal, kes vastab sättes loetletud tingimustele, ise võimalik valida organisatsioon, kes kontrollib tema vastavust jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaadi väljastamise nõuetele.

Lennundusseaduse vaatlusalusest paragrahvist ei tulene, et lennuettevõtjal oleks võimalus valida ise kontrolli tegev organisatsioon. Niisugust võimalust ei saa tuletada ka lennundusseaduse § 71 lõike 2 kolmandast lausest, mille kohaselt väljastatakse pärast kontrollimist ettevõtjale kontrolli lõppakt, mille ettevõtja esitab Lennuametile. Sellise valikuvõimaluse olemasoluks peaks lennundusseadus lennuohutuse tagamiseks sõnaselgelt reguleerima, millistel juhtudel peab kontrolli korraldama Lennuamet ja millistel juhtudel peab lennuettevõtja ise valima kontrolli tegeva organisatsiooni. Samuti peaks lennundusseaduses olema reguleeritud, millistele nõuetele niisugune organisatsioon peab vastama. Lennundusseaduses seda tehtud ei ole.

36. Kolleegiumi hinnangul on seega õige ringkonnakohtu tõlgendus, mille kohaselt on lennuettevõtja lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause põhiseadusele vastavuse korral kohustatud tasuma kontrollimise kulud.

II

37. Kolleegium analüüsib järgnevalt, kas vaidlusalune kulude tasumise kohustus on avalik-õiguslik rahaline kohustus, mis kuulub PS § 113 kaitsealasse.

38. Lennundusseaduse § 71 lõike 2 teises lauses sätestatud kohustus tasuda kontrollimise kulud on avalik-õiguslik rahaline kohustus. Vaidlusalune kohustus on sisuliselt lõiv, mille eesmärk on katta osa kuludest, mis kaasnevad riigipoolse sooritusega ehk sertifikaadi väljastamisega. Sertifikaati taotleva lennuettevõtja seisukohast vaadatuna on sertifitseerimise puhul tegemist ühtse haldusmenetlusega, mille raames tekib avalik-õiguslik suhe üksnes Lennuameti ja lennuettevõtja vahel. Tähtsust ei ole asjaolul, et Lennuamet võib lennundusseaduse § 71 alusel volitada seda sooritust osaliselt tegema eraõiguslikku isikut, või asjaolul, et konkreetse juhtumi puhul tegi ta selle soorituse sama paragrahvi alusel koostöös eraõigusliku isikuga. Lennuettevõtja ja kontrolliva organisatsiooni vahel ei teki lennundusseaduse § 71 alusel õigussuhteid ning lennuettevõtjal ei ole võimalik mõjutada Lennuameti peadirektori ja kontrolliva organisatsiooni vahelise kokkuleppe tingimusi.

39. PS § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. Riigikohus on leidnud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-10-00 – RT III 2001, 1, 1, punkt 20).

40. PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta eespool viidatud otsus, punktid 20 ja 21).

PS §-st 113 tulenev avalik-õigusliku rahalise kohustuse seadusega sätestamise nõue tähendab seda, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Nende elementide hulka võivad kuuluda kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse ulatus või selle suuruse määramise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud vastava kohustuse olemuslikud tunnused.

41. Riigikohus on siiski möönnud, et seadusandaja võib delegeerida avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise täidesaatvale võimule, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda kohustuse alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus (vt Riigikohtu 19. detsembri 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-22-03 – RT III 2004, 2, 14, punkt 19), mis tagab selle suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldab kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagab isikute võrdse kohtlemise.

42. PS §-st 113 tuleneb isiku subjektiivne õigus riigi vastu (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. aasta eespool viidatud otsus, punkt 22 ja Riigikohtu 26. novembri 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07 – RT III 2007, 43, 341, punkt 25).

III

43. PS § 11 esimene lause lubab põhiõigusi riivata üksnes kooskõlas põhiseadusega. Põhiõigusi riivav õigustloov akt on põhiseadusega kooskõlas, kui see on nii formaalselt kui materiaalselt põhiseaduspärane. Formaalne kooskõla põhiseadusega tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama põhiseaduse pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele (vt Riigikohtu eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07, punkt 35 ja selles viidatud kohtupraktika).

44. Kuna lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause sätestab kontrolli kulude tasumise kohustuse, kuid ei määra kindlaks selle kohustuse nõutavaid elemente, siis on see vastuolus PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsiooniga ega ole seetõttu formaalselt põhiseaduspärane. Käsitletava avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid ei ole kindlaks määratud ühegi õigustloova aktiga. Selle suurus otsustatakse vaidlustatud sätte kohaselt sisuliselt Lennuameti ja kontrolliva organisatsiooni vahelise kokkuleppega.

45. Eelnevast tulenevalt tunnistab kolleegium lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause PSJKS § 15 lõike 1 punkti 2 alusel põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see ei taga kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse elementide kindlaksmääramist kooskõlas PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsiooniga.

Märt RASK Peeter JEROFEJEV Hannes KIRIS

Indrek KOOLMEISTER Harri SALMANN



Õiend

Lugeda 11. juulil 2008 Riigi Teataja III osa numbris 33 avaldatud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 1. juuli 2008. a kohtuotsuses nr 3-4-1-6-08 lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause põhiseaduslikkuse kontrolli kohta kogu tekstis läbivalt õigeks viide lennundusseaduse §-le 71.

Alus: Riigi Teataja seaduse § 17 lõige 31 punkt 2.

/otsingu_soovitused.json