Vabariigi Valitsuse määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord” § 25 lõike 5 põhiseaduspärasuse kontroll
Vastu võetud 28.06.2023
RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number |
5-23-2 |
Otsuse kuupäev |
28. juuni 2023 |
Kohtukoosseis |
Eesistuja Villu Kõve, liikmed Hannes Kiris, Julia Laffranque, Heiki Loot ja Urmas Volens |
Kohtuasi |
Vabariigi Valitsuse määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord” § 25 lõike 5 põhiseaduspärasuse kontroll |
Menetluse alus |
Tallinna Halduskohtu 27. jaanuari 2023. a otsus asjas nr 3-22-479 |
Menetlusosalised |
Vabariigi Valitsus |
Asja läbivaatamise viis |
Kirjalik menetlus |
RESOLUTSIOON
1. Tunnistada Vabariigi Valitsuse 1. septembri 2014. a määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord” § 25 lõige 5 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, millega nähakse ette, et § 223 kohaldub toetustaotluste puhul, mis rahuldati enne 9. oktoobrit 2020.
2. Mõista Eesti Vabariigilt Tallinna linna kasuks välja menetluskulu hüvitis 4 377,60 eurot.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Tallinna linn korraldas meetme „Koolivõrgu korrastamine” tegevuse „Koolivõrgu korrastamise käigus toimuv jätkusuutlike koolide kaasajastamine” raames ellu viidud projekti „Tallinna Tondi Põhikooli õppehoone ehitamine” raames riigihanke „Tallinna Tondi Põhikooli rekonstrueerimine”. Hanketeate avaldas Tallinna linn 30. oktoobril 2018. Riigihankele esitati üheksa hanketingimustele vastavat pakkumust. Hankemenetluse tulemusena sõlmiti hanke võitjaga 28. detsembril 2018 raamleping.
2. Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK) rahuldas 7. mai 2020. a otsusega Tallinna Haridusameti 30. aprilli 2020. a taotluse projekti „Tallinna Tondi Põhikooli õppehoone ehitamine” elluviimiseks.
3. RTK tegi 25. novembril 2021 finantskorrektsiooni otsuse, milles heitis ette, et Tallinna Haridusamet ei ole projekti raames korraldatud riigihanke „Tallinna Tondi Põhikooli rekonstrueerimine” menetluses järginud riigihangete seaduses (RHS) sätestatud nõudeid. Täpsemini on Tallinna Haridusamet, kehtestades riigihanke kvalifitseerimise tingimustes ebaproportsionaalse nõude, et pakkujad peaksid esitama Eesti Vabariigis registreeritud krediidiasutuse või välisriigi krediidiasutuse Eesti Vabariigis registreeritud filiaali kinnituskirja pakkuja rahaliste vahendite kohta, rikkunud RHS § 100 lõike 1 punkti 1 ja RHS § 3 punktis 2 sätestatud üldpõhimõtet. RTK tegi selle riigihankega seotud kulude osas finantskorrektsiooni ning luges mitteabikõlblikuks kuluks 646 005 eurot 91 senti.
4. Tallinna Haridusamet esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide, mille RTK jättis 24. jaanuari 2022. a vaideotsusega rahuldamata. Vaideotsuses muutis RTK kvalifitseerimistingimuse õigusvastasuse alust, leides, et tingimus vastab RHS § 100 lõike 1 punktile 1, kuid Tallinna Haridusamet on rikkunud RHS § 3 punkti 2 ning RHS § 98 lõiget 1.
5. Tallinna linn (Tallinna Haridusameti kaudu) esitas 23. veebruaril 2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse RTK finantskorrektsiooni otsuse ja vaideotsuse tühistamiseks riigihanke „Tallinna Tondi Põhikooli rekonstrueerimine” osas. Samuti palus kaebaja tunnistada põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata Vabariigi Valitsuse määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord” (edaspidi VV määrus) § 25 lõige 5 osas, mis sätestab, et paragrahv 223 kohaldub riigihangetele, mille suhtes algatatud finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast VV määruse muudatuste jõustumist 9. oktoobril 2020, kuid mis on korraldatud enne 9. oktoobrit 2020.
6. Tallinna Halduskohus rahuldas 27. jaanuari 2023. a otsusega asjas nr 3-22-479 kaebuse ning tühistas RTK otsuse ja vaideotsuse osas, mis puudutas riigihanke „Tallinna Tondi Põhikooli rekonstrueerimine” suhtes tehtud finantskorrektsiooni. Seejuures jättis Tallinna Halduskohus kohaldamata ja tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks VV määruse § 25 lõike 5 osas, mis sätestab, et selle määruse § 223 kohaldub riigihangetele, mis on korraldatud enne VV määruse muudatuste jõustumist (s.o enne 9. oktoobrit 2020), kuid mille suhtes finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast määruse muudatuste jõustumist.
KOHTU PÕHJENDUSED
7. VV määruse § 25 lõige 5 on vastuolus põhiseadusega, sest näeb ette rangema regulatsiooni ka sellistele hangetele ja toetustele, mis on korraldatud või mille kohta on otsus tehtud enne VV määruse uue redaktsiooni kehtestamist.
8. Tallinna linn korraldas rahvusvahelist piirmäära ületava avatud riigihanke hankemenetluse „Tallinna Tondi Põhikooli rekonstrueerimine”. Hanketeates nõudis hankija (pakkuja majandusliku ja finantsseisundi kvalifitseerimise tingimustele vastavuse kontrollimiseks) pakkujalt, et viimasel peavad olema vahendid hankelepingu võimaliku rikkumisega tekkida võiva kahju hüvitamiseks. Selleks peab pakkuja hankija nõudmisel esitama selliste vahendite olemasolu kinnitava dokumendi, mille on hanketeate avaldamise või hilisema kuupäevaga väljastanud Eesti Vabariigis registreeritud krediidiasutus või välisriigi krediidiasutuse Eesti Vabariigis registreeritud filiaal.
9. RTK hinnangul on Tallinna linn asjassepuutuva riigihanke teates sätestanud kvalifitseerimistingimuse, mis on põhjendamatult piirav välispakkujate suhtes. RHS § 3 punkti 2 kohaselt peab hankija kohtlema kõiki isikuid, kelle elu- või asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa Liidu (EL) liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis või Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga ühinenud riigis, võrdselt ja jälgima, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Vaidlusalune tingimus seab halvemasse seisundisse välisriigi pakkujad, kelle puhul on tõenäoline, et nad ei ole mõne Eesti Vabariigis registreeritud krediidiasutuse või välisriigi krediidiasutuse Eesti Vabariigis registreeritud filiaali kliendid.
10. RTK kohaldas otsuse tegemisel ja vaide lahendamisel VV määruse § 25 lõiget 5 ning määras finantskorrektsiooni määra VV määruse § 223 lõike 1 punkti 2 ja lõike 2 punkti 2 alusel, mis sätestavad, et rakendatakse 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. VV määruse vaidluse all oleva riigihanke välja kuulutamise, lepingu sõlmimise ning toetustaotluse rahuldamise otsuse ajal kehtinud redaktsiooni (VV määruse vana redaktsioon) § 22 lõike 11 punkti 5 ja lõike 12 alusel võis sama rikkumise eest sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Kuna VV määruse § 25 lõige 5 näeb ilma kaalutlusõigust sätestamata ette, et minimaalne finantskorrektsiooni määr konkurentsi piirava kvalifitseerimistingimuse eest on 10%, ning sätestab, et nimetatud määra kohaldatakse ka sellistele alates 1. septembrist 2017 korraldatud riigihangetele, mille suhtes algatati finantskorrektsiooni otsuse menetlus pärast VV määruse muudatuste jõustumist 9. oktoobril 2020, kehtestab see õiguslikke tagajärgi (mis seisneb finantskorrektsiooni otsuse tegemises) minevikus tehtud tegudele, st riigihangetele, mis algatati enne VV määruse muudatuste kehtima hakkamist. Seega annab VV määruse § 25 lõige 5 määrusele ehtsa tagasiulatuva jõu, mis on põhiseadusega vastuolus.
11. Finantskorrektsiooni otsuse tegemise eeldused olid täidetud. Kuna selle otsuse aluseks oleva eeskirjade rikkumisega on EL õiguse kohaselt tegu, kui EL õiguse rikkumine tuleneb majandustegevuses osaleja tegevusest või tegevusetusest ning liidu eelarvele peab olema tekkinud või tõenäoliselt tekkima kahju, mille tõendamiseks piisab, kui asjasse puutuva fondi eelarve mõjutamise võimalus ei olnud välistatud, on eeskirjade rikkumise eeldused täidetud. Tallinna linn rikkus riigihangete korraldamisel EL õigust sellega, et kehtestas hanketeates pakkujatele kohustuse esitada hankija nõudmisel Eesti Vabariigis registreeritud krediidiasutuse või välisriigi krediidiasutuse Eestis registreeritud filiaali kinnituskiri, mis ei ole kooskõlas RHS § 3 punktiga 2. Tallinna linn korraldas rahvusvahelise riigihanke, mille puhul tuleb hankijal iseäranis hoolikalt jälgida, et välispakkujad saaksid hankesse pakkumusi esitada hankija asukohariigi ettevõtjatega võrdsetel alustel. Tallinna linna kehtestatud tingimusel võis olla konkurentsi piirav mõju ning selle kehtestamine on EL õiguse rikkumine.
12. VV määruse kehtestamisel on aluseks võetud Euroopa Komisjoni 19. detsembri 2013. a otsus C(2013) 9527, millega sätestatakse ja kiidetakse heaks suunised selliste finantskorrektsioonide määramiseks, mida tuleb teha ühisjuhtimise raames rahastatavate liidu kulutuste suhtes, kui ei ole järgitud riigihanke eeskirju. Euroopa Komisjoni selle otsuse punkti 2.1 alapunkti 9 kohaselt on ebaseadusliku kvalifitseerimistingimuse kehtestamine selline rikkumine, mille puhul tuleb eeldada kahju tekkimist EL eelarvele. Ka Eesti vastav kohtupraktika on pigem seisukohal, et riigihanke eeskirjade rikkumise korral juhtudel nagu praegune tuleb eeldada kahju tekkimist EL eelarvele.
13. RTK kohaldas finantskorrektsiooni otsuse tegemisel ja vaide lahendamisel VV määruse § 223 lõike 2 punkti 2 alusel 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra, samas kui VV määruse vaidlusaluse riigihanke välja kuulutamise, lepingu sõlmimise ning toetuse taotluse rahuldamise otsuse ajal kehtinud vana redaktsiooni kohaselt võis sama rikkumise eest sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Seega erineb VV kehtiva määruse § 223 lõike 2 punkt 2 varem kehtinud sättest selle poolest, et näeb piirava kvalifitseerimistingimuse eest ette minimaalse 10-protsendilise finantskorrektsiooni määra, ning RTK-l puudub võimalus kaaluda väiksema finantskorrektsiooni määra kehtestamist, mis võimaluse nägi ette sätte varasem redaktsioon.
14. Kuna VV määruse § 25 lõike 5 järgi kohaldub määruse § 223 riigihangetele, mis on korraldatud alates 1. septembrist 2017, kuid mille suhtes finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast VV määruse muudatuste jõustumist 9. oktoobril 2020, kehtestab see tagasiulatuva jõu varem toimunud sündmuste suhtes, sätestades rangemaid tingimusi.
15. Riigikohtu praktika järgi on õigusakt ehtsa tagasiulatuva jõuga siis, kui kehtestatakse juba minevikus tehtud tegudele õiguslikke tagajärgi. VV määruse § 25 lõige 5 kehtestab õiguslikke tagajärgi, mis seisnevad finantskorrektsiooni otsuse tegemises, minevikus tehtud tegudele, st riigihangetele, mis algatati, ja tingimustele, mis kehtestati enne määruse kehtima hakkamist. Tallinna linn korraldas riigihanke ja sai toetuse ajal, mil kehtis VV määruse vana redaktsioon, kuid finantskorrektsiooni menetlust alustati ja finantskorrektsiooni otsus tehti ajal, mil kehtis VV määruse uus redaktsioon. Seega puudub kahtlus, et VV määruse § 25 lõige 5 annab määrusele ehtsa tagasiulatuva jõu. Kuivõrd ehtne tagasiulatuv jõud ei ole lubatav, siis puudub sellisel sättel legitiimne eesmärk ja järelikult pole ka selline riive materiaalselt põhiseadusega kooskõlas.
16. Samuti on VV määruse § 25 lõige 5 vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Õiguskindluse põhimõte sisaldab muuhulgas tagasiulatuva mõju keeldu ja õiguspärase ootuse ning usalduse kaitse põhimõtteid. VV määruse § 25 lõikel 5 on ehtne tagasiulatuv jõud, mis on kehtiva õiguse kohaselt keelatud. Seega on VV määruse § 25 lõige 5 vastuolus ka tagasiulatuva mõju keeluga ning õiguskindluse põhimõttega.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
Vabariigi Valitsus kui vaidlustatud õigustloova akti vastu võtnud organ
17. Arvamuse Vabariigi Valitsuse nimel esitas rahandusminister.
18. Rahandusminister märgib, et kuna haldusmenetluse seaduse § 54 järgi on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, määratakse finantskorrektsiooni protsendimäär rikkumise tuvastamise aja seisuga.
19. Kuigi VV määruse § 25 lõiget 5 kohaldatakse enne selle jõustumist korraldatud riigihangete rikkumistele, ei ole tegu ehtsa tagasiulatuva jõuga. Vaidlusaluse sätte tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kuna see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust ehk see kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse. Avalik huvi, et EL õigust kohaldatakse nõuetekohaselt ja riigi eelarvevahendeid kasutatakse säästlikult, on kaalukam kui toetuse taotleja huvi saada võimalikult palju toetust toetuse andmise tingimuste rikkumise korral. Seega on tegu lubatud ebaehtsa tagasiulatuva õigusjõuga.
20. VV määruse muudatuse, millega kehtestati § 25 lõige 5, eesmärk oli viia riigihanke-eeskirjade rikkumiste puhul kohaldatavad finantskorrektsiooni juhtumid ja määrad kooskõlla Euroopa Komisjoni 14. mai 2019. a juhendiga, mis annab EL liikmesriikidele suunised, kuidas kohaldada Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (edaspidi määrus nr 1303/2013). Liikmesriik peab otsekohalduvat EL määrust kohaldades lähtuma selle rakendamiseks ettenähtud juhenditest. Kohaldamisel vaba valikut ei ole. Ka ilma vaidlusaluse rakendussätteta oleks uute finantskorrektsiooni menetluste puhul tulnud lähtuda kehtivast VV määrusest. Kui liikmesriik teeb finantskorrektsiooni otsuse, mis ei vasta EL õigusele, tuleb rahaline vahe hüvitada liikmesriigil endal.
21. Praegu ei ole küsimus hanke seaduspärasuse kontrollis, vaid EL rahastatava toetuse andmises. Toetusi antakse EL eelarvest kokkulepitud tingimustel kindlaks otstarbeks, sh järgides riigihanke direktiivide ülevõtmiseks antud õigusakte. Kui toetust otsustatakse anda tegevustele, mis on seotud hankega, mis on korraldatud enne toetuse taotlemist, kuid toetuse kasutamine jääb projekti abikõlblikkuse perioodi, kontrollitakse hanke korraldamise vastavust toetuse andmise tingimustele alles toetuse maksmise menetluse raames või hiljemalt eraldi kontrollimenetluses. Finantskorrektsiooni otsus kaitseb EL eelarvet ja toetuse andja õigus toetust vähem maksta selgub rikkumise tuvastamisega.
Tallinna linn
22. Tallinna linn märkis täiendavas arvamuses, et ei pidanud arvamuse esitamist asjas nr 5-23-2 vajalikuks, kuna tema seisukohad kajastusid täielikult Tallinna Halduskohtu 27. jaanuari 2023. a otsuses. Nimetatud otsuses on kirjas järgmised Tallinna linna seisukohad.
23. VV määruse § 25 lõige 5 on põhiseadusega vastuolus. Kuna kehtiva VV määruse kohaselt ei ole võimalik kohaldada formaalsetele minetustele, mille mõju on praktikas tähtsusetu, 5-protsendilist finantskorrektsiooni määra, piirab VV määruse § 25 lõige 5 kaebaja õigusi ja on osas, mis annab määrusele ehtsa tagasiulatuva jõu, vastuolus põhiseadusega. VV määruse § 25 lõige 5 kehtestab õiguslikke tagajärgi, mis seisnevad finantskorrektsiooni otsuse tegemises, minevikus tehtud tegudele, st riigihangetele, mis algatati, ja tingimustele, mis kehtestati enne määruse kehtima hakkamist. Kuivõrd ehtne tagasiulatuv jõud ei ole Riigikohtu seisukoha ja õiguskirjanduses leitu kohaselt lubatav, puudub VV määruse § 25 lõikel 5 legitiimne eesmärk ning riive pole materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Samuti on VV määruse § 25 lõige 5 vastuolus õiguskindluse põhimõtte ning EL õigusega. Ka EL õiguse kohaselt on ehtsa tagasiulatuva mõjuga sätete kehtestamine ja kohaldamine keelatud.
24. Kuna kaebaja korraldatud hankemenetlus lõppes ning ka toetustaotluse rahuldamise otsus on tehtud enne VV määruse § 25 lõike 5 jõustumist, tulnuks kohaldada VV määruse ajavahemikus 21. september 2018 – 8. oktoober 2020 kehtinud redaktsiooni. Taotluse rahuldamise otsuse tegemisel kehtinud õiguse järgi ehk VV määruse vana redaktsiooni § 22 lõike 12 järgi võis riigihanke eeskirjade rikkumise eest sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. 10‑protsendiline finantskorrektsiooni määr ei ole ka sisuliselt põhjendatud ega proportsionaalne, kuna riigihanke eeskirjade rikkumine ei olnud raske ja rahaline mõju liidu eelarvele on minimaalne. Ainuüksi hankereeglite rikkumisest ei piisa järeldamaks, et on tekkinud rahaline kahju või potentsiaalne kahju EL eelarvele.
25. Kohaldatavad ei ole ka Euroopa Komisjoni 14. mai 2019. a otsusega kinnitatud suunised. Esiteks ei ole Euroopa Komisjoni otsus siduv õigusakt vaatamata selle vormistamisele otsusena, sest ta ei ole avaldatud Euroopa Liidu Teatajas. Teiseks on Euroopa Komisjoni otsus suunatud komisjonile endale ning ütleb sõnaselgelt, et suunistes sätestatud kriteeriumite ja finantskorrektsiooni määrade kohaldamine on juhul, kui liikmesriikide pädevad asutused käsitlevad oma talituste avastatud õigusnormide rikkumisi, üksnes soovitatav.
26. Riigi Tugiteenuste Keskuse tuvastatud rikkumine, s.o Eesti krediidiandja või välismaa krediidiandja Eesti filiaali kinnituskirja nõue, ei mõjutanud tegelikult liidu eelarvet kahjulikult. Perioodil 2015–2021 on välismaised ehk piiriülesed pakkujad esitanud pakkumuse ehitustöödega seotud rahvusvahelist riigihanke piirmäära ületavates riigihangetes 44 korral. Piiriüleste ettevõtjate osalemine sellistel riigihangetel on vähetõenäoline, mida tuleb liidu eelarvele avaldatava mõju hindamisel arvestada. Vaidluse all olev kriteerium ei välistanud otsesõnu piiriüleste pakkujate osalemist riigihankel, sest tingimus ei olnud suunatud pakkuja enda registreeritusele Eestis, vaid üksnes krediidiasutusele, kelle kinnituskirja hanketeate kohaselt aktsepteeriti. Piiriülestel ettevõtjatel puudus igasugune huvi vaidlusaluses hankes osaleda. Lähiriikidest, nagu Läti, Leedu, Soome või Rootsi pärit võimalike pakkujate puhul on Eesti turul vastavast riigist pärit krediidiasutuse Eesti filiaal või on nendes riikides mõne Eesti panga filiaal.
27. Vastuseks rahandusministri ja RTK Riigikohtule edastatud arvamustes esitatud väidetele esitas Tallinna linn järgmised täiendavad seisukohad.
28. VV määruse § 25 lõike 5 kohaldamine enne 9. oktoobrit 2020 korraldatud riigihangetele on vastuolus PS §-ga 3 ning finantskorrektsiooni määra kehtestamine Vabariigi Valitsuse määrusega on vastuolus PS §-ga 113. Lisaks on VV määruse § 25 lõike 5 kohaldamine vastuolus EL õigusega.
29. Euroopa Komisjoni otsusega vastu võetud suunised on adresseeritud asjaomastele komisjoni talitustele ning ei ole siduvad liikmesriikidele. Nii määrusest nr 1303/2013 kui ka Euroopa Komisjoni 14. mai 2019. a otsusest nähtub ühemõtteliselt ja selgelt, et vaidlusalused suunised on adresseeritud Euroopa Komisjoni talitustele, kes finantskorrektsioone rakendavad. Need ei ole siduvad liikmesriikidele. Ka Riigikohtu halduskolleegium on seisukohal, et kui tegemist on suunistega Euroopa Komisjoni erinevatele talitustele finantskorrektsioonide kohaldamisel, on tegemist komisjoni siseaktiga, milles sätestatud põhimõtted või kriteeriumid võiks aluseks võtta juhul, kui toetuse tagasinõudmist ette nägevad õigusaktid finantskorrektsiooni ette näevad, kuid õiguslikku alust tagasinõude määra kohaldamiseks neist suunistest tuletada ei saa. Seega ei saa suunised ise olla õiguslikuks aluseks rangema finantskorrektsiooni tegemisel viisil, mis riivab õiguskindluse põhimõtet. Ka Euroopa Kohtu asjakohased lahendid ei kinnita seda, et pelgalt Euroopa Komisjoni suunised oleksid õiguslikuks aluseks tagasiulatuvalt rangemate finantskorrektsioonide tegemisel.
30. Kuna PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse, võib ka finantskorrektsiooni otsusega tagasinõutavat summat või eraldatava toetuse vähendamist pidada PS § 113 kaitsealasse kuuluvaks. Kui perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS2014–2020) § 46 lõige 2, mille kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus protsentides väljendatava finantskorrektsiooni ulatuse määrusega, on PS §-ga 113 vastuolus, puudub õiguslik alus mitte üksnes VV määruse § 25 lõike 5 rakendamiseks, vaid ka riigihanke korraldamise ning toetustaotluse rahuldamise otsuse ajal kehtinud VV määruse vana redaktsiooni rakendamiseks.
Riigi Tugiteenuste Keskus
31. Riigi Tugiteenuste Keskus leiab, et VV määruse § 25 lõige 5 on põhiseadusega kooskõlas.
32. Määruse nr 1303/2013 artikli 143 lõike 2 kohaselt teevad liikmesriigid eeskirjade eiramise tõttu nõutavad finantskorrektsioonid ning seejuures võtavad arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju ja kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Finantskorrektsioonide eesmärk on kaitsta EL finantshuve ja tagada EL õiguse järgimine. Kuigi Euroopa Komisjoni 14. mai 2019. a otsusega kinnitatud suunised ei ole liikmesriigile otsekohalduvad, tuleb liikmesriigil neist määruses nr 1303/2013 nimetatud korrektsioonide tegemisel siiski lähtuda ning liikmesriigi õigust kohaldatakse määral, mil see vastab EL õigusele.
33. Ka VV määruse seletuskirjas on selgitatud, et määruse muutmise eesmärgiks on viia riigihangete rikkumiste puhul kohaldatavad finantskorrektsiooni juhtumid ja määrad kooskõlla juhendiga, ning viidatud Euroopa Komisjoni soovitusele kohaldada juhendis toodud määrasid, et tagada ühtlane finantskorrektsioonide tegemine sama õigusnormi rikkumise korral sõltumata sellest, kas rikkumise avastab rakendusüksus, auditeeriv asutus või Euroopa Komisjon. VV määruse § 25 lõige 5 on sellesse määrusesse lisatud selguse huvides – ka selle rakendussätteta oleks tulnud kontrolli tegemisel ja finantskorrektsiooni otsuse tegemisel lähtuda uute finantskorrektsiooni menetluste puhul VV määruse 9. oktoobril 2020 jõustunud redaktsioonist.
34. VV määruse § 25 lõike 5 tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kuna see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust ehk kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Toetustaotluse rahuldamise otsus, millega otsustatakse projekti toetada, on tingimuslik haldusakt. Toetuse saamise õigus tekib toetuse saajal täies mahus üksnes siis, kui kõik toetuse andmiseks ettenähtud tingimused on täidetud, ning finantskorrektsiooni otsus tehakse juhul, kui tuvastatakse toetuse andmise tingimuste rikkumise mõju EL eelarvele. Hetkel, kui finantskorrektsiooni otsus tehakse, ei saa lugeda toetuse andmise protsessi lõppenuks, sest õigussuhe toetuse andja ja saaja vahel veel kestab.
35. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse. Avalik huvi, et liidu eelarvest rahastatakse täies mahus üksnes selliseid tegevusi, mille elluviimisel on liidu finantshuvid igati kaitstud ja liidu õiguse olulised põhimõtted tagatud, ning et liidu õigust kohaldatakse nõuetekohaselt ja avalikke vahendeid kasutatakse säästlikult, on kaalukamad, kui toetuse taotleja huvi saada võimalikult palju toetust toetuse andmise tingimuste rikkumise korral. Seega on tegu lubatud ebaehtsa tagasiulatuva õigusjõuga. Finantskorrektsioon ei ole sanktsioon või toetuse saaja karistamine, mis võimaldab normi tagasiulatuva õigusjõu lubatavuse hindamisel suuremat paindlikkust.
Õiguskantsler
36. Õiguskantsler leiab, et VV määruse § 25 lõige 5 on vastuolus PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõtte osaks oleva ebasoodsa tagasimõju keeluga osas, milles selle määruse paragrahvi 223 kohaldatakse alates 1. septembrist 2017 korraldatud riigihangetele, mille suhtes finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast VV määruse muudatuste jõustumist.
37. PS §-ga 10 on vastuolus, kui juba toimunud riigihanke nõude rikkumisele kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega tagantjärele finantskorrektsiooni määr (10%), mis on koormavam kui see, mis kehtis ajal, kui hange korraldati ja toetustaotlus rahuldati (olenevalt rikkumise raskusest 25% asemel 5–10%). Tallinna Haridusamet arvestas hanke korraldamisel ja lepingu sõlmimisel võimalusega, et rikkumiste korral (s.o. Eesti krediidiandja või välismaa krediidiandja Eesti filiaali kinnituse nõue, millel ei saa olla EL eelarvele märkimisväärset mõju) võidakse toetust vähendada 5–10%. Siis muudeti aga õigusakti, mis ei võimaldanud rikkumise korral enam toetust vähendada kaalutlusõiguse alusel. Sellist riigi käitumist võib pidada sõnamurdlikuks.
38. PS §-st 10 tulenev õiguskindluse põhimõte peab looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes, tähendades muuhulgas kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte). Õiguskindluse põhimõtte üks osa on usalduskaitse põhimõte, mis hõlmab ka ebasoodsa tagasimõju keeldu. Ebasoodsa tagasiulatuva jõu keelu põhimõte keelab kohaldada norme faktiliste asjaolude suhtes, mis on juba toimunud. Eriti oluline on see isiku karistamisel. Ebaehtne tagasiulatuv mõju ei ole keelatud. Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi õigusakti muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse.
39. Õiguslik tagajärg (kohustuslik 10% määr 5% või 10% määra ja kaalutlusõiguse asemel) on kehtestatud ja vastu võetud tegevuse (menetluse) suhtes, mida tehti enne õigusliku tagajärje jõustumist. Hankemenetluse korraldamise ja toetuse otsustamise ajal kehtis VV määruse varasem redaktsioon ja kaebaja sai oma tegevuste õiguslike tagajärgede suhtes ette näha üksnes VV määruse varasema redaktsiooni alusel kohalduvaid tagajärgi. Õigusjärelmi sidumine toetuse finantskorrektsiooni menetluse algusega on kunstlik konstruktsioon, sest kontrollimenetlus ei ole jätk juba toimunud riigihankele. Seega on tegemist ehtsa tagasiulatuva jõuga.
40. Pelgalt komisjoni juhendi järgimine ei anna piisavalt põhjust kohaldada tagasiulatuvalt rangemat finantskorrektsiooni määra. Ka asjaolu, et tegemist on toetuse vähendamise või tagasinõudmisega liidu finantshuvide kaitsmise eesmärgil, ei õigusta õiguse tagasiulatuva kohaldamise keelu rikkumist. Õiguspärase ootuse põhimõte on osa ka EL õigusest.
41. Hankelepingule eraldatud toetuse vähendamise täpne protsentuaalne ulatus ei ole EL õigusaktidega paika pandud. See on jäetud liikmesriikide otsustada. Euroopa Komisjoni otsusega kinnitatud suunised finantskorrektsiooni suuruse kindlaksmääramiseks ei ole liikmesriikidele siduvad. Kuna Euroopa Komisjoni otsus ei ole avaldatud Euroopa Liidu Teatajas ning suunised on kättesaadavad vaid inglise, saksa ja prantsuse keeles, ei ole Euroopa Komisjoni soovitusel riigisisesele õigusele siduvat toimet ja selles sisalduvad viited rakendamise ajale ei ole samuti siduvad. VV määruse § 25 lõike 5 eesmärk on seletuskirja kohaselt viia riigihangete rikkumiste puhul kohaldatavad finantskorrektsiooni juhtumid ja määrad kooskõlla Euroopa Komisjoni suunistega. Euroopa Komisjon soovitab liikmesriigil kohaldada selles toodud määrasid, et tagada ühtlane finantskorrektsioonide tegemine sama õigusnormi rikkumise korral, olenemata sellest, kas rikkumise avastab rakendusüksus, auditeeriv asutus või Euroopa Komisjon.
42. Selles asjas ei ole vaja küsida Euroopa Kohtult eelotsust, kuna finantskorrektsioonide rakendamise täpne ulatus on jäetud liikmesriikide otsustada. Seda otsustades peab riik valima põhiseadusega kooskõlas oleva lahenduse ja selle lahenduse vastavust põhiseadusele saab kontrollida Riigikohus.
43. Lisaks on põhiseadusega, täpsemini PS §-ga 113 vastuolus STS2014–2020 § 46 lõikes 2 sisalduv volitusnorm, mis annab Vabariigi Valitsusele pädevuse kehtestada rikkumistele vastavad finantskorrektsiooni määrad. Finantskorrektsiooni otsusega tagasinõutav summa või eraldatava toetuse vähendamine kui avalik-õiguslik rahaline kohustus on PS § 113 kaitsealas. Juhtudel, kui finantskorrektsiooni määrad kehtestatakse rikkumiste eeldatavast mõjust lähtudes, on need hinnangulised. EL õigusaktides ei ole sätestatud konkreetseid finantskorrektsiooni määrasid, vaid see on jäetud liikmesriikide ülesandeks. Riigil pole kohustust suunistele paindlikult reageerida ja neid kohe üle võtta. Komisjoni suunistega arvestamine võib olla ajendatud eesmärgist kaitsta Eesti riigieelarvet rikkumistega seotud väljaminekute eest, sest kui Eesti riik rakendab finantskorrektsiooni tegemisel komisjoni määrast madalamat määra, maksab erinevuse kinni Eesti maksumaksja. Ka selle eesmärgi järgimisel tuleb arvestada PS §-st 113 tulenevate nõuetega. Riigikogu pole finantskorrektsiooni määrasid kehtestanud seadusega, vaid delegeerinud volituse ulatust sätestamata nende määrade kehtestamise Vabariigi Valitsusele. Rikkumistele vastavad konkreetsed finantskorrektsiooni määrad, mille kohaldamisel puudub rakendajal kaalutlusõigus, tuleb PS §-st 113 tulenevalt kehtestada seadusega.
Justiitsminister
44. Justiitsminister on seisukohal, et VV määruse § 25 lõige 5 on vastuolus põhiseadusest tuleneva õiguskindluse põhimõttega, kuna näeb ette ebasoodsamad tagajärjed ka sellistele rikkumistele, mis on toimunud enne VV määruse uue redaktsiooni kehtestamist.
45. Kui normil on tagasiulatuv mõju faktiliste asjaolude suhtes, mis on juba aset leidnud, on tegemist ehtsa tagasiulatuva mõjuga. VV määruse § 25 lõige 5 kehtestab ehtsa ebasoodsa tagasiulatuva jõu. Kuivõrd ehtne tagasiulatuv jõud ei ole Riigikohtu seisukoha järgi lubatav, on õiguskindluse riive materiaalselt põhiseadusega vastuolus.
HALDUSKOHTU PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE
46. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata VV määruse § 25 lõike 5, mis sätestab: „Paragrahve 221–228 kohaldatakse alates 1. septembrist 2017. a korraldatud riigihangetele, mille suhtes algatatud finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast käesoleva määruse jõustumist.”
47. Seejuures tunnistas Tallinna Halduskohus nimetatud sätte põhiseadusvastaseks osas, mis näeb ette, et määruse § 223 kohaldub riigihangetele, mis on läbi viidud enne VV määruse muudatuste jõustumist 9. oktoobril 2020 ning mille suhtes finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast määruse muudatuste jõustumist. VV määruse § 223 näeb ette finantskorrektsiooni määrad puuduste korral riigihanke alusdokumentides ja nende kohaldamisel.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
48. Praeguse põhiseaduslikkuse järelevalve asja keskne õiguslik küsimus seisneb selles, kas Vabariigi Valitsus võis kehtestada EL riigihanke eeskirjade rikkumise eest riigisiseste rakendusüksuste tehtavate finantskorrektsioonide määrad selliselt, et neid kohaldatakse ka sellistele alates 1. septembrist 2017 korraldatud riigihangetele, mis viidi läbi enne, kuid mille suhtes algatati finantskorrektsiooni otsuse menetlus pärast Vabariigi Valitsuse vaidlusaluse määruse muudatuste jõustumist 9. oktoobril 2020.
49. Sellele küsimusele vastamiseks uurib kolleegium kõigepealt vaidlusaluse õigusliku olukorra kujunemist (I) ning lahendab põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud sätte asjassepuutuvuse küsimuse (II). Seejärel käsitleb kolleegium VV määruse seadusliku alusega seotud küsimust (III). Järgnevalt teeb kolleegium kindlaks riivatava põhiõiguse või põhimõtte (IV), selgitab välja riive eesmärgi (V) ning hindab riive materiaalset põhiseaduspärasust (VI). Lõpetuseks selgitab kolleegium otsuse tagajärgi (VII).
I
50. Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid 17. detsembril 2013 vastu määruse nr 1303/2013, mille artikli 143 lõige 1 paneb EL liikmesriikidele ülesande uurida fondispetsiifiliste eeskirjade eiramist ning teha nõutavad finantskorrektsioonid ja tagasinõudmised.
51. Määruse nr 1303/2013 artikli 143 lõike 2 kohaselt teevad liikmesriigid eeskirjade eiramisega seoses nõutavad finantskorrektsioonid ning seejuures võtavad arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju ja kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Eeskirjade eiramisena käsitatakse liidu õiguse või selle kohaldamisega seotud liikmesriigi õiguse rikkumist, mis tuleneb Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamisega seotud ettevõtja tegevusest või tegevusetusest, mis on mõjutanud või oleks võinud kahjustavalt mõjutada liidu eelarvet põhjendamata kuluartikli liidu eelarvest debiteerimise tõttu (määruse nr 1303/2013 artikli 2 punkt 36).
52. Euroopa Komisjon võttis 19. detsembril 2013 vastu otsuse C(2013) 9527 (final), millega kehtestas suunised riigihanke-eeskirjade rikkumise korral liidu rahastatavate kulude suhtes tehtavate finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks (edaspidi ka komisjoni 2013. a suunised). Selle otsuse punkti 1 kohaselt on finantskorrektsioonide kindlaksmääramise suuniste eesmärk anda asjaomastele komisjoni talitustele juhiseid põhimõtete, kriteeriumite ja skaala kohta, mida vastavalt neis suunistes sätestatule tuleks kohaldada finantskorrektsioonide puhul, mida komisjon teeb koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames liidu rahastatavate kulude suhtes juhul, kui ei ole järgitud kohaldatavaid riigihanke-eeskirju.
53. Vabariigi Valitsus võttis 1. septembril 2014 vastu määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord” (edaspidi ka VV määruse vana redaktsioon). Selle määruse eelnõu seletuskirja järgi põhinevad eelnõu §-s 22 sätestatud finantskorrektsiooni protsendimäärad, mis puudutavad riigihankeid, komisjoni 2013. aasta suunistel, „millega loetakse, et [Euroopa Komisjon] kui haldusorgan on nende riigihangete reeglite rikkumiste juhtumite puhul eelnevalt kaalutlenud rikkumise mõju ulatust” (seletuskiri, lk 32).
54. 1. septembril 2017 jõustus riigihangete seadus (edaspidi RHS), millega võeti üle 26. veebruaril 2014 vastu võetud EL riigihangete valdkonna Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivid 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta, 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta ning 2014/25/EL, milles käsitletakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ.
55. 14. mail 2019 võttis Euroopa Komisjon vastu otsuse, millega kehtestatakse suunised kohaldatavate riigihanke-eeskirjade rikkumise korral liidu rahastatavate kulude suhtes tehtavate finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks (С(2019) 3452 final) (edaspidi ka komisjoni suunised). Selle otsuse põhjenduse 4 järgi kajastavad suunised „kogemusi, mis on saadud riigihanke-eeskirjade rikkumise korral tehtavaid finantskorrektsioone käsitlevate eelmiste [komisjoni 2013. a] suuniste kohaldamisel, ning neis täpsustatakse proportsionaalsuse põhimõtte ning direktiivide 2014/23/EL, 2014/24/EL ja 2014/25/EL kohaselt tehtavate korrektsioonide suurust”. Põhjenduse 6 järgi peaks komisjon neid suuniseid kasutama selleks, et tagada liidu rahastatavate kuludega seotud finantskorrektsioonide tegemisel liikmesriikide võrdne kohtlemine, läbipaistvus ja proportsionaalsus.
56. Komisjoni suuniste põhjenduse 6 kohaselt „tuleks [neist] lähtuda finantskorrektsioonide tegemise menetlustes, mis algatatakse pärast käesoleva otsuse vastuvõtmise kuupäeva” ehk pärast 14. maid 2019.
57. Vabariigi Valitsus võttis 2. oktoobril 2020 vastu määruse nr 79 „Vabariigi Valitsuse määruste muutmine seoses struktuuritoetuse andmise ja tagasinõudmisega”, millega täiendas VV määruse vana redaktsiooni § 25 lõikega 5, mille järgi kohaldatakse selle määruse finantskorrektsiooni määrasid kehtestavaid paragrahve 221–228 alates 1. septembrist 2017 korraldatud riigihangetele, mille suhtes algatatud finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast selle määruse jõustumist ehk pärast 9. oktoobrit 2020.
II
58. Riigikohtu praktika järgi on põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega, st mille põhiseadusvastasuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui sätte põhiseaduspärasuse korral (vt nt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10).
59. Praegusesse põhiseaduslikkuse järelevalve asja puutuva riigihanke teate avaldas hankija 30. oktoobril 2018 ning hanke võitjaga sõlmiti raamleping 28. detsembril 2018. Tallinna Haridusameti taotluse projekti „Tallinna Tondi Põhikooli õppehoone ehitamine” elluviimiseks rahuldas RTK 7. mai 2020. a otsusega. Finantskorrektsiooni otsuse tegemisel 25. novembril 2021 kohaldas RTK VV määrust alates 9. oktoobrist 2020 kehtinud redaktsioonis.
60. VV määruse finantskorrektsiooni menetluse ajal kehtinud redaktsiooni § 223 lõike 2 punkt 2 nägi (ja näeb ka praeguse otsuse tegemise ajal) ette, et kui pakkuja kvalifitseerimiseks, pakkumuse hindamiseks, tehnilises kirjelduses või hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks on seatud kriteerium või tingimus, mis piirab konkurentsi põhjendamatu riikliku, piirkondliku või kohaliku eelistuse tõttu olukorras, kus mitu ettevõtjat vastasid kvalifitseerimistingimustele, kui piirav tingimus esines kvalifitseerimistingimustes, kohaldatakse 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra.
61. VV määruse riigihanke toimumise ja toetuse väljamaksmise ajal kehtinud redaktsiooni § 22 lõike 11 punkt 5 ja lõige 12 nägid ette, et kui hankemenetluse korraldamisel on pakkuja kvalifitseerimiseks, pakkumuse vastavaks tunnistamiseks või pakkumuse hindamiseks riigihanke alusdokumentides nimetatud kriteerium, mis on vastuolus riigihangete seadusega, võib sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra.
62. Kui kehtiva VV määruse § 25 lõige 5, mille järgi kohaldatakse selle määruse finantskorrektsiooni määrasid kehtestavaid paragrahve alates 1. septembrist 2017 korraldatud riigihangetele, mille suhtes algatatakse finantskorrektsiooni otsuse menetlus pärast selle määruse jõustumist ehk pärast 9. oktoobrit 2020, oleks põhiseadusega vastuolus ja kehtetu, ei saaks selles sättes nimetatud paragrahvides sätestatud finantskorrektsiooni määrasid, sealhulgas kaebajale kohaldatud 10-protsendilist määra, kohaldada enne muudatuste jõustumist rahuldatud toetustaotlustega seotud investeeringute tegemiseks korraldatud riigihangetele. Kolleegium märgib seejuures, et erinevalt halduskohtu seisukohast ei ole kohaldatava õiguse määramisel ilma vaidlusaluse rakendussätteta oluline mitte riigihanke korraldamise aeg, vaid toetustaotluse rahuldamise aeg, sest just toetustaotluse rahuldamine annab toetuse saajale ühelt poolt õiguse toetust saada ja teisalt paneb talle toetuse kasutamisega seotud kohustused, mis hõlmavad riigihankereeglite järgimata jätmisega kaasnevaid finantskorrektsioone. Kui VV määruse § 25 lõige 5 jääks kohaldamata, tulnuks kaebajale kohaldada hoopis VV määruse varasema redaktsiooni § 22 lõike 11 punkti 5 ja lõiget 12, mille kohaselt võib vaidlusaluse rikkumise eest sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Kuna see säte andis erinevalt kaebajale kohaldatud sättest rakendajale kaalumisruumi küsimuses, millist määra kohaldada, on Tallinna Halduskohtu põhiseadusvastaseks tunnistatud säte asjassepuutuv.
III
63. Õiguskantsler on menetlusosalisena avaldanud arvamust, et VV määruse aluseks olev volitusnorm on põhiseadusega vastuolus, mistõttu on põhiseadusega vastuolus ka VV määrus. Täpsemini on õiguskantsleri hinnangul põhiseadusega vastuolus STS2014–2020 § 46 lõige 2, mille järgi kehtestab protsentides väljendatava finantskorrektsiooni ulatuse Vabariigi Valitsus määrusega. Õiguskantsler leiab, et kuna STS2014–2020 § 46 lõige 2 delegeerib finantskorrektsiooni määra kui avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise täidesaatvale võimule, on see vastuolus PS §-ga 113, mille kohaselt tuleb finantskorrektsiooni määrad kehtestada seadusega. Kolleegium ei nõustu õiguskantsleriga järgmistel põhjustel.
64. EL riigihanke reegleid rikkunud toetuse saajal tekkiv kohustus saadud toetus osaliselt tagasi maksta on eripärane avalik-õiguslik kohustus, millele laienevad seda eripära arvestavad nõuded. Tegemist on alusetult saadud soodustuse tagastamisega. Toetuste andmise ja kasutamise üksikasjad on suures ulatuses määratud kindlaks seadusandja volitusnormide alusel antud määrustega, mistõttu on asjakohane, et ka toetuste tagasinõudmise üksikasjad reguleeritakse määruse tasandil. Finantskorrektsiooni kohaldamise eesmärk ei ole õigusrikkuja karistamine, vaid alusetult saadu tagasinõudmine (vt nt Euroopa Kohtu (EK) 1. oktoobri 2020. a otsus asjas C-743/18 Elme Messer Metalurgs, punkt 64). Sellisena erineb see ka õiguskantsleri viidatud ebaseadusliku raiega tekitatud keskkonnakahju hüvitisest kui avalik-õiguslikust rahalisest kohustusest. Samuti ei ole tegemist maksuga. Kolleegium nõustub siiski halduskolleegiumi ja viimase praktikale viidanud õiguskantsleriga selles, et ka kahju hüvitamiseks või rikkumise heastamiseks ette nähtud kohustus võib olla PS § 113 kaitsealas (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 21. märtsi 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-72-15, punkt 18).
65. Kolleegium juhib tähelepanu ka sellele, et proportsionaalsete finantskorrektsiooni määrade kui avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamine ei ole riigisisese seadusandja universaalpädevuse teostamine avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise valdkonnas, vaid otseselt seotud EL õiguse rakendamisega. Euroopa Kohus on seoses struktuuritoetustega koguni leidnud, et ka juhul, kui liikmesriigi õiguses puuduksid finantskorrektsiooni otsuse tegemise sätted, tuleks finantskorrektsiooni otsus teha EL vastava, otsekohalduva määruse alusel (vt EK 21. detsembri 2011. a otsus asjas C-465/10 Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, punktid 34 ja 35).
66. Praeguses asjas asjakohase, EL otsekohalduva määruse nr 1303/2013 artikli 143 lõige 2 näeb ette, et liikmesriigid teevad eeskirjade eiramisega seoses nõutavad finantskorrektsioonid ning seejuures võtavad arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju ja kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Ka STS2014–2020 § 45 (finantskorrektsiooni alused) lõike 1 kohaselt tehakse finantskorrektsiooni otsus toetuse vähendamiseks või tühistamiseks „Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 143 alusel ja sellega kooskõlas”.
67. EL määrus on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõigis liikmesriikides (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 288 lõige 2). Euroopa Kohus on märkinud, et liikmesriigi poolt EL määruse ülevõtmine selle sätete riigisisesesse õigusesse ümberkirjutamise abil ei ole lubatav (vt EK 7. veebruari 1973. a otsus asjas C-39/72 komisjon vs. Itaalia, p 17; 2. veebruari 1977. a otsus asjas C-50/76 Amsterdam Bulb BV vs. Produktschap voor Siergewassen, p 7). Halduskolleegium on siiski selgitanud, et mõnel juhul võib olla vaja võtta määruse rakendamiseks vastu riigisiseseid õigusakte selleks, et määrata kindlaks EL õigust kohaldavad liikmesriigi institutsioonid, liikmesriigi õigusega sobivad sanktsioonid EL määrusest tulenevate kohustuste täitmata jätmise eest jms. Sellisel juhul ei tohi EL määrust rakendav liikmesriigi õigus olla EL õigusega vastuolus ja riigisisese õigusakti sisu peab vastama EL määruses sätestatud volitusnormi ulatusele (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006. a otsus asjas nr 3-3-1-33-06, punkt 15). Määruse rakendamiseks võib liikmesriikidele teatud juhtudel ja ulatuses jääda otsustusõigus. Selle otsustusõiguse teostamisel on riik sel juhul seotud ka oma põhiseadusega, mistõttu on võimalik sellise normi põhiseaduslikkuse järelevalve (Riigikohtu halduskolleegiumi 7. mai 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-85-07, p 39; Riigikohtu üldkogu 15. märtsi 2022. a otsus nr 5-19-29/38, p 38), tingimusel et viimane ei sea ohtu EL õiguse esimust, ühtsust ja tõhusust (otsus nr 5-19-29/38, p 39).
68. Nagu eespool selgitatud, võib riigisiseste rakendussätete puudumise korral olla vajalik finantskorrektsiooni otsus teha otse määruse nr 1303/2013 artikli 143 lõike 2 alusel. Arvestades aga selle sättega liikmesriikidele antud otsustusõigust finantskorrektsiooni suuruse määramisel, on kolleegiumi hinnangul tegemist olukorraga, kus EL määruse rakendamiseks võib, kui see riigisisesest õigusest tuleneb, vastu võtta riigisiseseid üldkohustuslikke õigusakte, millega teostatakse EL määrusega antud otsustusõigust. Praegusel juhul ongi Eesti seadusandja otsustanud seda teha, nähes STS2014–2020 § 46 lõikes 2 ette finantskorrektsiooni ulatuse määramise protsentides Vabariigi Valitsuse määrusega.
69. Kolleegium osutab, et PS § 113 on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõtte väljenduseks avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise korral (Riigikohtu üldkogu 21. veebruari 2017. a otsus asjas nr 3-3-1-48-16, punkt 44). PS § 3 lõikest 1 tuleneb nõue, et kõik põhiõiguste seisukohalt olulised otsused peab langetama seadusandja ning vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22). Samuti ei pea seadus ammendavalt sätestama kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi puudutavat regulatsiooni. Seadusandja peab ise otsustama kõik enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia piiramise seisukohalt olulised küsimused, kuid täitevvõimule võib delegeerida enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia seadusega kehtestatud piirangute täpsustamise (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. detsembri 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-14-08, p 34).
70. Praegusel juhul ei ole tegemist intensiivse piiranguga, vaid toetuse saaja rikkumisest tingitult toetuse, mille saamisele ei ole isikutel algselt subjektiivset õigust (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 2. aprilli 2019. a otsus nr 3-16-1048/38, p 16 ja seal viidatud varasem praktika), tagasinõudmisega. Seega oli finantskorrektsiooni protsendilise ulatuse kehtestamine määrusega iseenesest lubatav. Kuigi eraldi vaadatuna ei pruugi STS2014–2020 § 46 lõige 2 vastata täpse ja selge volitusnormi tunnustele, vastab ta neile sh piirangu vähest intensiivsust arvestades süstemaatilise tõlgendamise tulemusena, koosmõjus § 45 lg-ga 1 ja selles viidatud määruse nr 1303/2013 artikli 143 lõikega 2. Lähtudes eespool viidatud Euroopa Kohtu praktikast, ei olekski Eesti seadusandja tohtinud neid EL määruses sätestatud tingimusi seadusesse ümber kirjutada. Ka STS2014–2020 seletuskirja järgi tuleneb nõue, mille kohaselt tuleb finantskorrektsiooni tegemisel võtta arvesse rikkumise olemust ning EL eesmärkidele ja finantshuvidele tekitatud rahalist mõju, määrusest nr 1303/2013. Määruse nr 1303/2013 kohaldamiseks antavad Euroopa Komisjoni suunised võivad seejuures olla orientiiriks selle määramisel, milline on proportsionaalne finantskorrektsiooni määr EL õiguse mõttes.
71. Eeltoodud põhjustel ei ole VV määruse vaidlusaluste sätete aluseks olev volitusnorm (STS2014–2020 § 46 lõige 2) põhiseadusega vastuolus, mistõttu pole volitusnormi ebapiisavuse tõttu põhiseadusevastane ka VV määruse § 25 lõige 5.
IV
72. Kaebajale anti vaidlusalune toetus VV määruse selle redaktsiooni kehtivuse ajal, mille kohaselt võis riigihankereeglite rikkumise eest sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Finantskorrektsiooni otsus tehti aga VV määruse redaktsiooni alusel, mis kehtestab samale rikkumisele 10-protsendilise finantskorrektsiooni määra. Kolleegium ei nõustu lähenemisega, mille järgi ei olnud toetuse andmise protsess finantskorrektsiooni otsuse tegemise hetkel lõppenud. Toetuse andmise protsess lõppeb toetuse määramisega. Seega kehtestab VV määrus tagasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed juba lõppenud tegevusele ehk tegemist on ehtsa tagasiulatuva õigusjõuga õigustloova aktiga.
73. Küll leiab kolleegium, et Eesti Vabariigi põhiseadus ei sätesta ehtsa tagasiulatuva mõju absoluutset keeldu. Sellist seisukohta ei toeta ei menetlusosaliste viidatud Riigikohtu praktika ega doktriin. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis juba 2013. a otsuses, millele menetlusosalised osutavad ning mis puudutas vee erikasutusõiguse tasumäärade tõusu graafiku muutmist, et „[ü]ldjuhul on lubamatu suurendada kohustusi ehtsa tagasiulatuva jõuga õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi kehtestada juba minevikus tehtud tegudele” (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-27-13, punkt 61). Praegusel juhul siiski ei suurendata kaebaja kohustusi, vaid vähendatakse talle antud EL eelarvest finantseeritavat toetust põhjusel, et ta on rikkunud selle toetuse saamiseks vajalikke tingimusi.
74. Sellegipoolest võis kaebaja kolleegiumi meelest toetuse taotlemisel mõistuspäraselt eeldada, et EL riigihanke reeglite võimaliku rikkumisega kaasnevad riskid ei ole suuremad ja tagajärjed koormavamad, kui toetuse määramise ajal kehtivate õigusnormidega sätestatud. Kolleegium leiab, et ehkki Tallinna linn kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole põhiõiguste kandja, peaks ka tema kui PS § 154 lõike 1 alusel autonoomne üksus saama kujundada oma tegevust pärast toetuse määramist ootuses, et isegi juhul, kui toetuse kasutamise kontrollis peaks selguma, et sellest toetusest rahastatava projekti käigus toimunud riigihanke raames on rikutud EL riigihankereegleid, kaalutakse toetuse tagasinõuet kas 5% või 10% ulatuses. Kolleegiumi meelest on selline ootus PS §-s 10 sätestatud õigusriigi ja selles sisalduvast õiguskindluse põhimõttest hõlmatud ning sellest sättest tulenev tagasiulatuva mõju keeld on objektiivne õigusprintsiip, mille järgimist saab põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollida sõltumata sellest, kas põhikohtuasja kaebajaks on eraõiguslik juriidiline isik või kohaliku omavalitsuse üksus. Seega riivab VV määruse § 25 lõige 5 PS §-st 10 tulenevat õiguskindluse põhimõtet, mis üldjuhul ei luba anda õigusaktile ehtsat tagasiulatuvat mõju.
V
75. Vabariigi Valitsuse nimel arvamuse andnud rahandusminister ja rahandusministeeriumi valitsemisalas asuv Riigi Tugiteenuste Keskus on seisukohal, et Eesti kui EL liikmesriik peab finantskorrektsiooni määrade kehtestamisel lähtuma Euroopa Komisjoni vaidlusalustest suunistest. Nende meelest on see nii põhjusel, et tegemist on EL otsekohalduva määruse rakendamiseks antud suunistega, mille kohaldamisel vaba valikut ei ole. Samuti põhjusel, et kui liikmesriik teeb finantskorrektsiooni otsuse, mis ei vasta EL õigusele, tuleb rahaline vahe hüvitada liikmesriigil endal.
76. Kolleegium mõistab neid põhjendusi selliselt, et põhikohtuasja vastustaja RTK ja Vabariigi Valitsuse hinnangul ei jäta EL õigus liikmesriikidele otsustusruumi küsimuses, milliseid finantskorrektsiooni määrasid EL riigihankereeglite rikkumise eest riigisiseselt kehtestada. Sellisel juhul oleks õiguskindluse riive eesmärk lõppastmes kohustus täita liitumislepingust tulenevaid kohustusi (põhiseaduse täiendamise seaduse § 2).
77. Kolleegium ei nõustu, et Euroopa Komisjoni vaidlusalused suunised on liikmesriikidele kohustuslikud. Ka Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et nimetatud suunised ei ole kohustuslikud ei kaebaja, vastustaja ega Eesti kohtute jaoks, kuna on antud kooskõlas määruse nr 1303/2013 artikliga 144 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid [---], artikli 101 lõikega 8, mis mõlemad reguleerivad üksnes Euroopa Komisjoni enda tehtavaid finantskorrektsioone. Ka otsuse C(2019) 3452 põhjendustest 1 ja 5 ning artiklist 2 nähtuvalt on suunised adresseeritud Euroopa Komisjoni asjaomastele talitustele, mitte liikmesriikide rakendusüksustele (Riigikohtu halduskolleegiumi 7. juuni 2017. a otsus asjas nr 3-3-1-96-16, punkt 19; 31. mai 2023. a otsus nr 3-20-2402/47, punkt 23).
78. Kolleegium osutab sarnaselt halduskolleegiumile, et ka komisjoni suuniste punktis 1.1 kõigest soovitatakse, mitte ei kohustata liikmesriike rakendama suunistes kajastatud korrektsioonimäärasid, ning et kui Eesti võimud peavad vajalikuks sätestada suunised toetuse saajate jaoks riigisiseselt siduvana, tuleb need üle võtta seadusega või seaduse alusel määrusega (Riigikohtu halduskolleegiumi 31. mai 2023. a otsus nr 3-20-2402/47, punkt 23). Seda ongi Vabariigi Valitsus praegusel juhul teinud, kuid tuleb arvestada, et olukorras, kus normi kehtestamise kohustus ei tulene EL õigusest, on riigil õigus ja kohustus järgida põhiseaduse nõudeid.
79. Alternatiivselt näivad RTK ja Vabariigi Valitsus väitvat, et isegi kui liikmesriigil pole kohustust kehtestada riigisiseselt samasuguseid finantskorrektsiooni määrasid, nagu näevad ette komisjoni suunised, tuleb juhul, kui nimetatud määrad erinevad, rahaline vahe hüvitada liikmesriigil endal. Sellisel juhul oleks õiguskindluse riive eesmärk kolleegiumi meelest pigem riigieelarve kaitse ehk vajadus vältida riigihankereegleid rikkunud toetuse saaja EL eelarvele tekitatud kahju hüvitamist riigieelarvest.
80. Määruse nr 1303/2013 artikli 143 lõige 1 näeb ette, et eeskirjade eiramise uurimine ja nõutavate finantskorrektsioonide ning tagasinõudmiste tegemine on esmajoones liikmesriikide ülesanne. Sama artikli lõige 2 kohustab liikmesriike kohaldama eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju arvesse võtvaid proportsionaalseid korrektsioone. Artikli 143 lõike 3 järgi võib liikmesriik toetuse osamakseid, mis eeskirjade eiramisega seoses lõikes 2 sätestatud tingimuste rikkumise tõttu tühistatakse, asjaomase rakenduskava piires – lõikes 4 toodud eranditega – uuesti kasutada. Määruse nr 1303/2013 artikli 144 lõike 1 punkt b sätestab, et kui liikmesriik ei ole enne komisjoni tehtava finantskorrektsiooni menetluse alustamist talle artiklist 143 tulenevaid kohustusi täitnud, võib komisjon teha finantskorrektsioone, tühistades rakenduskavale antud ühenduse toetuse täielikult või osaliselt.
81. Seega ei ole välistatud, et Eestil tuleb EL riigihanke reegleid rikkudes saadud toetus EL-le tagasi maksta, mistõttu on eesmärk vältida sellisest kohustusest tulenevat potentsiaalset koormust riigieelarvele legitiimne. Samuti peab kolleegium legitiimseks vaidlustatud akti vastuvõtja välja toodud eesmärki, mis seisneb avalikus huvis selle vastu, et EL eelarvest rahastatakse üksnes selliseid tegevusi, mille elluviimisel on EL põhivabadused tagatud ja finantshuvid efektiivselt kaitstud.
VI
82. Selgitamaks välja, kas tegemist on põhiseaduse rikkumisega, tuleb kaaluda riive raskust võrreldes eesmärgi olulisusega. Ka PS §-st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõtte (tagasiulatuva mõju keeld) riive põhiseaduspärasuse kontrollil tuleb arvestada nii taotletava eesmärgi kaalukust kui riive raskust.
83. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusvastaseks ja jättis kohaldamata VV määruse § 25 lõike 2 osas, mis sätestab, et määruse § 223 kohaldub riigihangetele, mis on korraldatud enne määruse nr 143 muudatuste jõustumist (s.o enne 9. oktoobrit 2020) ning mille suhtes finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast määruse muudatuste jõustumist.
84. 9. oktoobril 2020 jõustunud ning seega finantskorrektsiooni otsuse menetluse algatamise ajal kehtinud (ja ka praegu kehtivas) redaktsioonis näeb VV määruse § 223 lõike 2 punkt 2 ette, et kui pakkuja kvalifitseerimiseks, pakkumuse hindamiseks, tehnilises kirjelduses või hankelepingu sõlmimise eelduseks või täitmiseks on seatud kriteerium või tingimus, mis piirab konkurentsi põhjendamatu riikliku, piirkondliku või kohaliku eelistuse tõttu olukorras, kus mitu ettevõtjat vastasid kvalifitseerimistingimustele, kui piirav tingimus esines kvalifitseerimistingimustes, „kohaldatakse kümneprotsendilist finantskorrektsiooni määra”.
85. Enne 9. oktoobrit 2020 ning seega vaidlusaluse toetuse andmise otsustamise ajal kehtinud redaktsioonis nägid VV määruse § 22 lõike 11 punkt 5 ja lõige 12 ette, et kui hankemenetluse korraldamisel on pakkuja kvalifitseerimiseks, pakkumuse vastavaks tunnistamiseks või pakkumuse hindamiseks riigihanke alusdokumentides nimetatud kriteerium, mis on vastuolus riigihangete seadusega, „võib sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra”.
86. VV määruse vana redaktsiooni kohaselt võis riigihangete seadusega vastuolus olevate kvalifitseerimistingimuste seadmise eest sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Kehtiv redaktsioon aga näeb ette, et olukorras, kus mitu ettevõtjat vastasid kvalifitseerimistingimustele, kohaldatakse riikliku, piirkondliku või kohaliku eelistuse tõttu põhjendamatult konkurentsi piirava kvalifitseerimistingimuste seadmise eest 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Selles olukorras tuleb kolleegiumil hinnata, kas kaebajal tekkis õiguspärane ootus sellele, et juhul, kui selgub, et ta on rikkunud riigihanke reegleid, võib talle kaalumise tulemusel kohaldatav finantskorrektsiooni määr olla madalam kui 10%.
87. Kuna toetuse saajal oli vana määruse kohaselt igal juhul õigus kaalumisele 5- ja 10-protsendilise finantskorrektsiooni vahel, ei pea kolleegium vajalikuks hinnata praeguse asja raames konkreetse rikkumise raskust või seda, kas ja milline võiks olla konkurentsireeglite rikkumise tegelik kahju EL eelarvele. Kolleegium nõustub siiski põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohtu hinnanguga, et ebaseadusliku kvalifitseerimistingimuse kehtestamine on selline rikkumine, mille puhul tuleb eeldada kahju tekkimist EL eelarvele. Kuivõrd finantskorrektsiooni eesmärgiks on hüvitada kahju, mis on rikkumise toimepanemisega eelduslikult liidu eelarvele tekkinud, ei pea vastustaja finantskorrektsiooni otsust tehes tõendama, et piiriülene huvi ja seega võimalik kahju liidu eelarvele oli reaalne.
88. Kolleegium märgib eesmärgi olulisust hinnates, et, nagu eespool leitud, ei ole komisjoni suunised liikmesriikidele õiguslikus mõttes siduvad. Halduskolleegium on varem leidnud, et tegemist on üksnes komisjoni abistava iseloomuga siseaktiga (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 7. juuni 2017. a otsus asjas nr 3-3-1-96-16, punkt 19). Ka Euroopa Komisjoni 14. mai 2019. a otsuse C(2019) 3452 põhjenduse 6 kohaselt „peaks [komisjon] neid suuniseid kasutama selleks, et tagada liidu rahastatavate kuludega seotud finantskorrektsioonide tegemisel liikmesriikide võrdne kohtlemine, läbipaistvus ja proportsionaalsus”, kusjuures otsuse lisa p-s 1.4 on rõhutatud iga üksikjuhtumi asjaolude arvesse võtmise vajadust finantskorrektsiooni lõppsumma kindlaksmääramisel. Euroopa Kohus on samuti selgitanud, et kui EL õiguse säte kohustab finantskorrektsioonide kindlaksmääramisel võtma arvesse eeskirjade eiramise olemust ja raskust ning asjaomase fondi rahalist kahju, siis eeldab see nõue mittesüstemaatilise rikkumise puhul kindlasti juhtumispõhist uurimist, mis võtab nendest kolmest kriteeriumist ühe puhul arvesse kõiki asjassepuutuvaid asjaolusid (vt nt EK otsus asjas C-408/16 Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România, p-d 65–66).
89. Ehkki kolleegium ei saa võtta seisukohta küsimuses, milline on EL institutsiooni akti õiguslik tähendus institutsiooni enese jaoks, on ta siiski seisukohal, et olukorras, kus määruse nr 1303/2013 artikli 143 lõige 2 paneb liikmesriikidele üksnes kohustuse teha eeskirjade eiramisega seoses nõutavad, eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele tekitatud rahalist kahju arvesse võtvad proportsionaalsed korrektsioonid, ei ole oht, et Eesti riigieelarvest tuleb hüvitada EL õigusele mittevastavate finantskorrektsiooni määradega seotud kahju EL eelarvele, kuigi suur ja selle ohuga seotud avalik huvi ülemäära kaalukas.
90. Kolleegium rõhutab, et ka vaidlusaluse tagasiulatuva mõjuga sätte põhiseadusvastasuse korral ei oleks tegemist olukorraga, kus liikmesriik oleks jätnud finantskorrektsiooni määrad riigihanke eeskirjade rikkumise eest üleüldse kehtestamata või kehtestanud need ilmselgelt ebaproportsionaalsetena. Vastupidi, Vabariigi Valitsus on komisjoni vaidlusaluste suuniste määrad riigisiseselt kehtestanud ja vaidlus käib üksnes selle üle, kas need määrad sai kehtestada tagasiulatuvalt ehk kohalduvatena ka neile toetuse saajatele, kellele otsustati toetust anda enne Vabariigi Valitsuse määruse asjakohase muudatuse jõustumist ja kes pidid toona arvestama varasemast määruse redaktsioonist tulenevate tagajärgedega rikkumise korral.
91. Kolleegium on seisukohal, et potentsiaalne oht riigieelarvele, mis on seotud Euroopa Komisjoni talitustele suunatud suuniste kehtestamata jätmisega riigisiseselt tagasiulatuvalt, või ka huvi tagada liiduõiguse järgimine ja liidueelarve kaitse ei ole praegusel juhul selline, et õigustada ehtsa tagasiulatuva mõjuga õigusakti vastuvõtmist. Teisisõnu ei kaalu eesmärgi olulisus, mis on seotud abstraktse ohuga EL õiguskorrale ja EL või liikmesriigi eelarvele, praegusel juhul üles toetuse saaja õigust sellele, et isegi juhul, kui toetuse kasutamise kontrolli käigus peaks selguma, et sellest toetusest rahastatava projekti käigus toimunud riigihanke raames on rikutud EL riigihanke reegleid, tuleb toetus (või osa sellest) tagasi maksta tingimustel, mis ei ole koormavamad kui tingimused, mis kehtisid hiljemalt toetuse saamise hetkel.
92. Kolleegium leiab, et VV määruse § 25 lõige 5, mis sätestab, et määruse § 223 kohaldub riigihangetele, mis on korraldatud enne VV määruse muudatuste jõustumist 9. oktoobril 2020 ning mille suhtes finantskorrektsiooni otsuse menetlus algatatakse pärast määruse muudatuste jõustumist, on põhiseadusega vastuolus osas, millega nähakse ette, et § 223 kohaldub toetustaotluste puhul, mis rahuldati enne 9. oktoobrit 2020.
VII
93. Kolleegium peab vajalikuks selgitada praeguse otsuse tagajärgi. VV määruse § 25 lõike 5 osaline kehtetuks tunnistamine ei tähenda, et otsusega hõlmatud ajavahemiku kohta puuduks Eesti riigisiseses õiguses finantskorrektsiooni reeglistik. VV määruse § 25 lõike 5 kehtetuks tunnistamine viidatud osas toob kaasa selles ajavahemikus rahuldatud toetustaotlusi puudutavate finantskorrektsioonide tegemisel määruse vana redaktsiooni kohaldamise. Rakendussättega oli ette nähtud määruse tagasiulatuv kohaldumine. Kui rakendussätet ei ole, kohalduvad õiguse üldpõhimõtetest (õiguskindluse põhimõte, täpsemini tagasiulatuva mõju keeld) lähtudes toetustaotluse rahuldamise ajal kehtinud normid.
94. See tähendab, et nende finantskorrektsioonide tegemisel tuleb kaaluda, millist määruse vanas redaktsioonis sätestatud finantskorrektsiooni määra rakendada. See puudutab ka praegust kohtuasja. Põhiasjas RTK otsuse tühistamine halduskohtus ei tähenda, et kaebaja suhtes ei tohikski teha finantskorrektsiooni, vaid RTK-l on võimalik finantskorrektsiooni põhjendatuse ja ulatuse üle uuesti otsustada. Seejuures ei ole välistatud kaalumise tulemusena sama, 10-protsendilise finantskorrektsioonini jõudmine, kui selleni viib eeskirjade eiramise olemuse ja keerukuse ning fondidele tekitatud rahalise kahju kaalumine.
95. Tallinna linn esitas 10. aprillil 2023 taotluse hüvitada Tallinna linnale põhiseaduslikkuse järelevalve asja läbivaatamisega seotud õigusabikulud (19,20 tundi, tunnihind 190 eurot) summas 3 648, millele lisandub käibemaks. Tallinna linn ei saa esitatud arvetelt käibemaksu tagasi, mistõttu taotles Tallinna linn menetluskulude hüvitamist koos käibemaksuga kogusummas 4 377,60 eurot. PSJKS § 63 lõikest 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt Riigikohtu üldkogu 9. aprilli 2020. a määrus asjas nr 5-18-5/33, punkt 16). Tuginedes PSJKS § 63 lõikele 1, mõistab kolleegium Eesti Vabariigilt Tallinna linna kasuks välja 4 377,60 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
Villu Kõve, Hannes Kiris, Julia Laffranque, Heiki Loot, Urmas Volens
Facebook
X.com