RKPJKo 10.05.2002 nr 3-4-1-3-02 Tallinna Ringkonnakohtu taotlus tunnistada Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kehtetuks
RIIGIKOHTU PõHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
| Kohtuasja number | 3-4-1-3-02 |
§ 20 lg 2 kehtetuks Asja läbivaatamise kuupäev 13. märts 2002 Istungil osalenud isikud Riigikogu esindaja Paul-Eerik Rummo, õiguskantsleri esindaja Aare Reenumägi, justiitsministri esindaja Enno Loonurm
Resolutsioon
Tunnistada rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kehtetuks.
Asjaolud ja menetluse käik
1. 17. augustil 1993 sõlmisid riigietendusasutus Estonia Teater rendileandjana ja AS Freesia (uue ärinimega Ooperi Restorani AS) rentnikuna rendilepingu, mille järgi anti Estonia teatri hoones asuvad ruumid üldpinnaga 385 ruutmeetrit 31. detsembrini 2018 aktsiaseltsile rendile. 2. detsembril 1997. a vastu võetud rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kohaselt loeti kuni selle seaduse jõustumiseni riigietendusasutuse Estonia Teater poolt sõlmitud rendilepingud ennetähtaegselt lõpetatuks.
2. Ooperi Restorani AS leidis, et Riigikogu polnud pädev võtma vastu seadust, millega rendileping lõpetati ennetähtaegselt ja ühepoolselt. Ta esitas Tallinna Linnakohtule hagi, milles palus tunnustada rendilepingu kehtivust ning tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata rahvusooperi seaduse §-d 20 lg 2 ja 21, kuna need on vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, 13, 32 ja 102. Tallinna Linnakohtu otsusega jäeti hagi rahuldamata.
3. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas Ooperi Restorani AS apellatsioonkaebuse, tühistas Tallinna Linnakohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega rahuldas hagi, tunnustas rendilepingu kehtivust ning kohustas Rahvusooperit Estonia hoiduma edasistest rendilepingu rikkumistest. Ringkonnakohus jättis rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kohaldamata ja esitas Riigikohtule taotluse tunnistada rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kehtetuks vastuolu tõttu PS §-ga 146.
Asjaosaliste põhjendused
4. Ringkonnakohtu otsuses põhjendatakse rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 põhiseadusevastasust sellega, et PS § 146 kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Riigikogu asus õigust mõistma, lugedes ennetähtaegselt lõpetatuks konkreetsed tsiviilõiguslikud tehingud. Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 hägustab õiguslikku regulatsiooni ja on vastuolus õigusriigi põhimõtetega, mille järgi seadusandja on pädev andma rendilepingute ennetähtaegse lõpetamise alused, kuid üksnes kohus võib tunnistada konkreetse lepingu lõppenuks. Seetõttu on rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 vastuolus põhiseaduse mõttega Eesti Vabariigi rajanemisest õigusriikluse põhimõtetele ja PS §-ga 146, mille järgi õigust mõistab ainult kohus. Rahvusooperi seaduse muutmise seaduse §-d 4 ja 5, mis sätestavad § 20 lg-s 2 nimetatud rendilepingute lõpetamisest tekkinud kahju hüvitamise, ei oma iseseisvat regulatiivset tähendust.
5. Riigikogu saatis Riigikohtule rahvusooperi seaduse muutmist käsitleva seaduse menetlemist puudutavad materjalid, esitamata seisukohta ringkonnakohtu taotluse kohta. Kohtukolleegiumi istungil arvas Riigikogu esindaja, et rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 pole vastuolus põhiseadusega.
6. Justiitsminister on seisukohal, et rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 ja §
21 on vastuolus PS §-dega 10, 11, 12 ja 31, kuid pole vastuolus PS §-ga 146.
Seda seisukohta põhjendab minister järgmiselt:
1) Eesti Vabariigi rendiseadus (edaspidi rendiseadus) näeb ette tingimused
rendilepingu ühepoolseks lõpetamiseks. Seadus pole rendisuhte lõpetamise
õige vahend. Leping tuleks lõpetada rendiseaduses sätestatud tingimustel
ja viisil. Rahvusooperi seaduses sätestatud rendilepingu lõpetamise tingimused
on koormavamad kui näeb ette üldine kord. Seepärast pole rahvusooperi seaduse
§ 22 lg 2 ja § 21 kooskõlas PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega,
mille järgi õiguste piiramise vahendid peavad olema vajalikud ja õiguse
subjekte kõige vähem koormavad.
2) Rahvusooperi seaduse § 20 lg-ga 2 ja § 21 on Riigikogu lõpetanud õigussuhted
teisiti, kui seda nägi ette varem kehtinud seadus. Uue regulatsiooni eesmärgiks
võis olla uue rentniku leidmine, et teenida enam renditulu või pakkuda
mainekas kultuuriasutuses paremat teenust. Seadused peavad aga vastama
PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Õiglase hüvitiseta
rendisuhete kohene lõpetamine pole tasakaalus ootusega saada suuremat kasu
või sooviga pakkuda avalikkusele parema kvaliteediga teenust.
3) Rahvusooperi seaduse §-d 20 lg 2 ja 21 on vastuolus PS §-st 10 tuleneva
õigusriigi põhimõttega, rikkudes õiguse subjektide õiguspärast ootust õigussuhete
aluseks olevate õigusnormide püsimisele või õigust kohesele ja õiglasele
hüvitisele õiguspärase ootuse rikkumisel. Samuti riivavad need sätted rentniku
õigust tegelda ettevõtlusega (PS § 31), kuna teevad põhjendamatu erandi
seadusest tulenevatest eraõiguse printsiipidest ja kehtivatest rendisuhete
aluseks olevatest õigusnormidest. Need sätted on vastuolus ka võrdse kohtlemise
printsiibiga (PS § 12 esimene lause). Riik on põhjendamatult eelistanud
enda või siis tekkiva avalikõigusliku juriidilise isiku varalisi huve mis
tahes teise rendileandja varalistele huvidele või kui vaadata teiselt poolt,
siis koormanud ühte rentnikku erinevalt kõikidest teistest rentnikest.
4) Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 pole vastuolus PS §-ga 146. Kohtu poolt
teostatava õigusemõistmisena tuleb käsitleda konkreetsele elulisele situatsioonile
õigusliku hinnangu andmist kehtiva õiguse pinnalt. Riigikogu asus lahendama
sisuliselt küll üksikjuhtumit, kuid ta ei asunud lahendama õiguslikku vaidlust
kehtiva õiguse alusel. Riigikogu soovis luua uut õigust, mille järgi ühes
elulises situatsioonis käituda.
7. Õiguskantsler on seisukohal, et rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 on vastuolus
PS §-dega 11 ja 13 ning § 32 lg 1 teise lausega. Oma seisukohta põhjendab õiguskantsler
järgmiselt:
1) Põhiseaduslikkuse järelevalvekolleegiumi 21. detsembri 1994. a otsuses
märgiti, et tehingute seadusega kehtetuks tunnistamine hägustab õiguslikku
regulatsiooni ja on vastuolus õigusriigi põhimõtetega, mille järgi seadusandja
on pädev andma tehingute kehtivuse hindamise alused, kuid üksnes kohus
võib tunnistada tehingu kehtetuks.
2) Rendilepingu ennetähtaegne lõpetamine riivab rentniku õigust vallata ja
kasutada vara. rendiseaduse § 24 lg 1 sätestab, et rentnikule tagatakse tema
õiguste kaitse renditud vara omaniku õiguste kaitsega samadel alustel.
Põhiseadusliku omandiõiguse kaitseala ei piirdu omandiga tsiviilõiguslikus
tähenduses. Põhiseaduse § 32 kaitseb vara kõige laiemas tähenduses. Rahvusooperi
seaduse § 20 lg 2 on sundvõõrandamise akt, mis jätab põhiõiguste adressaadi
ilma rendilepinguga tagatud subjektiivsest õigusest, mida garanteerib PS
§ 32.
3) Sundvõõrandamine on äärmuslik abinõu, mis tulenevalt PS §-st 11 on lubatud
ainult siis, kui üldistele huvidele vastava eesmärgi saavutamiseks pole
vähem koormavaid vahendeid. Rendilepingust tekkinud probleem lahendatakse
rendiseaduse §-de 16 ja § 17 lg 2 järgi eelkõige poolte kokkuleppel või pöördutakse
§ 23 lg 2 alusel kohtusse. Seega olid olemas rentniku õigusi vähem riivavad
vahendid rahvusooperi hoone sihipärase kasutamise tagamiseks, juhul kui
see eesmärk polnud kehtivate rendilepingutega tagatud. Rendilepingu ennetähtaegne
lõpetamine seadusega polnud vajalik ega sobiv abinõu.
4) Riigietendusasutusega Estonia Teater sõlmitud ruumide rendilepingute puhul
oli rendileandjaks riik. Üks lepingupool, kasutades talle kuuluvat kõrgemat
seadusandlikku võimu, on ühepoolselt enda ja rahvusooperi huvides lõpetanud
rendilepingud. Selline lepingute ennetähtaegne lõpetamine on riigivõimu
omavoli, millega on rikutud PS § 13.
Vaidlustatud säte
8. Tallinna Ringkonnakohus palub tunnistada kehtetuks rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 (RT I 1997, 93, 1558), mis sätestab:
«(2) Riigietendusasutuse Estonia Teater poolt kuni käesoleva seaduse jõustumiseni sõlmitud ruumide rendilepingud loetakse käesoleva seaduse jõustumisel ennetähtaegselt lõpetatuks.»
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht
I
9. Ringkonnakohus jättis kohaldamata rahvusooperi seaduse § 20 lõike 2 põhjusel, et see säte on vastuolus õigusriigi põhimõtetega, mille kohaselt seadusandja on pädev andma rendilepingu ennetähtaegse lõpetamise alused. Konkreetse rendilepingu võib lõppenuks tunnistada üksnes kohus. Ringkonnakohtu arvates asus Riigikogu õigust mõistma, kuna luges ennetähtaegselt lõpetatuks konkreetsed tsiviilõiguslikud tehingud. Sellist tegevust pidas ringkonnakohus vastuolus olevaks põhiseaduse §-ga 146, mille kohaselt mõistab õigust ainult kohus.
Tsiviilasja materjalidest nähtub samuti, et Estonia teater esitas 1995. aastal Tallinna Linnakohtule hagi Ooperi Restorani AS vastu rendilepingu kehtetuks tunnistamiseks. Selle hagi jättis aga Tallinna Linnakohus 11. oktoobril 1996. a rahuldamata. Estonia teater esitas küll otsuse peale apellatsioonkaebuse, kuid hiljem loobus sellest, mistõttu apellatsioonimenetlus lõpetati aprillis 1997.
Kuna rahvusooperi seadusega tunnistati ennetähtaegselt lõpetatuks üksnes ruumide rendilepingud, siis on põhjendatud küsimus, kas ei soovitud seaduse vaidlustatud sättega revideerida Estonia teatrile ebasoodsat kohtuotsust.
10. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on siiski arvamusel, et puuduvad vaieldamatud tõendid, mis kinnitaksid, et vaidlusaluse sätte seadusse võtmise ajendiks oli Estonia teatrile ebasoodne kohtuotsus.
Rahvusooperi seadus reguleerib ühe asutuse eesmärgi, ülesanded, õigusliku seisundi ning juhtimise ja tegevuse korralduse. Seadusega loodi uus avalik-õiguslik juriidiline isik. Kuna tegemist on konkreetse avalik-õigusliku juriidilise isiku kohta käiva seadusega, siis on mõistetav, et see reguleerib ka konkreetsemaid küsimusi. Väärib lisamist, et seadusega nähti ette kõigi rendilepingute ennetähtaegne lõpetamine.
II
11. Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 põhiseadusele vastavuse kontroll ei saa siiski lõppeda ülal esitatud järeldusega. Kolleegium peab vajalikuks välja selgitada põhiõigus, millesse rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kehtestamisega on sekkutud, ning hinnata sekkumise õiguspärasust.
12. Asja materjalidest nähtuvalt osutas AS Freesia (uue ärinimega Ooperi Restorani AS) toitlustusteenust, kasutades selleks Estonia teatrilt renditud ruume. Seega tegeles ta ettevõtlusega. Riigikogu võttis 2. detsembril 1997 vastu rahvusooperi seaduse, mille § 20 lg-ga 2 tunnistati Estonia teatri sõlmitud rendilepingud kehtetuks. Ooperi Restorani AS esitas Tallinna Linnakohtule hagi, milles palus tunnustada 31. detsembrini 2018 sõlmitud rendilepingu kehtivust ning tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 ja § 21, kuna need on vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, 13, 32 ja 102. Ehkki hagiavalduses ei ole nimetatud PS § 31, nähtub asja materjalidest, et Ooperi Restorani AS soovis senise rendilepingu alusel kasutatud pinnal jätkata ettevõtlust – toitlustusteenuse osutamist.
13. Põhiseaduse § 31 esimese lause osa «Eesti kodanikul on õigus tegelda ettevõtlusega» sätestab ettevõtlusvabaduse. See vabadus laieneb PS § 9 lg 2 alusel ka juriidilistele isikutele. Kohus leiab, et seadusandja on vaidlustatud sättega sekkunud Ooperi Restorani AS põhiseadusega tagatud ettevõtlusvabadusse.
14. Põhiseaduse § 31 teine lause, mis näeb ette, et seadus võib sätestada ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja korra, annab seadusandjale suure vabaduse reguleerida ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimusi ja seada sellele piiranguid. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest. See põhjus peab johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused.
15. Eeltoodud põhimõtteid silmas pidades vajab kõigepealt selgitamist, millistel kaalutlustel lülitati rahvusooperi seadusesse § 20 lg 2 ehk teisisõnu, milliste teiste isikute õiguste või kollektiivsete hüvede kasuks otsustas seadusandja piirata isiku õigust tegelda ettevõtlusega. Pärast seda saab kolleegium hinnata, kas ettevõtlusvabaduse piiramisel on järgitud põhiseaduse § 11, mis lubab piirata õigusi ja vabadusi vaid siis, kui piirangud on vajalikud demokraatlikus ühiskonnas ja need ei moonuta piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.
16. Kohtukolleegium sattus rendilepingute ennetähtaegse lõpetamise põhjuste väljaselgitamisel raskustesse.
Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule 1997. a septembris esitatud rahvusooperi seaduse eelnõu algses redaktsioonis vaidlusalust sätet ei olnud. Riigikogu 2. detsembri 1997. a istungi stenogrammist nähtub, et selle sätte pakkusid seadusse kaks Riigikogu liiget ja eelnõu algatanud Vabariigi Valitsus toetas parandusettepanekut. Valitsuse esindaja selgituse kohaselt tehti parandusettepanek selleks, et rahvusooper saaks n-ö puhtalt platsilt peale hakata. Riigikogu toetas muudatusettepanekut ja samal päeval võeti seadus vastu.
Riigikogu ei esitanud kohtule selgitusi vaidlustatud sätte vajalikkuse kohta. Seda ei osanud kohtuistungil selgitada ka Riigikogu esindaja, kes oli üks § 20 lg 2 rahvusooperi seadusse võtmise algatajatest. Ta vaid möönis, et rendilepingu seadusega lõpetamise põhjuseks võis olla rahulolematus senise rentnikuga ja asjaolu, et rendileping oli sõlmitud pikaks ajaks.
17. Seega tunnistati rahvusooperi seadusega ennetähtaegselt lõpetatuks üksnes rendilepingud. Teised Estonia teatri sõlmitud eraõiguslikud lepingud jäeti kehtima ka rahvusooperi jaoks. Kolleegiumile jääb selgusetuks, miks lõpetati ennetähtaegselt just rendilepingud. Kohtukolleegium ei saa aga Riigikogu selgituste puudumise tõttu spekuleerida, kas rendilepingute lõpetamise tingis rahulolematus senise rentniku ja toitlustusteenuse osutajaga või mõni muu põhjus.
18. Eeltoodu tõttu ei saa kolleegium kaaluda, kas rahvusooperi seaduse § 20 lg-ga 2 sätestatud ettevõtlusvabadusse sekkumine oli demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega moonutanud ettevõtlusvabaduse olemust. Kohus ei saa lugeda sellist ettevõtlusvabadusse sekkumist põhiseadusega kooskõlas olevaks ja tunnistab seetõttu rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kehtetuks.
| Riigikohtu esimees Uno LÕHMUS |
Facebook
Twitter