Teksti suurus:

3-4-1-7-08 Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2009. a kohtuotsus Riigihangete seaduse § 126 lõike 6, § 129 lõike 1 ja § 129 lõike 2 põhiseaduslikkuse kontrolli kohta

Väljaandja:Riigikohtu üldkogu
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:08.06.2009
Avaldamismärge:RT III 2009, 30, 218

3-4-1-7-08 Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2009. a kohtuotsus Riigihangete seaduse § 126 lõike 6, § 129 lõike 1 ja § 129 lõike 2 põhiseaduslikkuse kontrolli kohta

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-4-1-7-08
Otsuse kuupäev 8. juuni 2009
Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann ja Tambet Tampuu
Kohtuasi Riigihangete seaduse § 126 lõike 6, § 129 lõike 1 ja § 129 lõike 2 põhiseaduslikkuse kontroll
Menetluse alus Tallinna Ringkonnakohtu 19. mai 2008. aasta otsus haldusasjas 3-08-516; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. oktoobri 2008. aasta määrus kohtuasjas 3-4-1-7-08
Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

Resolutsioon

1. Tunnistada riigihangete seaduse § 129 lõige 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu taotlus riigihangete seaduse § 126 lõike 6 ja § 129 lõike 2 osas läbi vaatamata.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Maanteeameti hallatav riigiasutus Kagu Teedevalitsus algatas 30. novembril 2007 riigihangete registris avaldatud hanketeatega hankemenetluse «Riigimaantee nr 45 Tartu-Räpina-Värska km 59,6–69,4 rekonstruktsioon koos kaasnevate töödega» (registreerimisnumber 102773).

2. Pakkumuste esitamise tähtpäevaks 24. jaanuaril 2008 esitasid riigihankel osalemiseks ühispakkumused AS Turgel Grupp ja Destia OY ning AS KPK Teedeehitus ja OÜ Delgetec.

3. Kagu Teedevalitsus lükkas 5. veebruari 2008. aasta käskkirjaga nr 11 (edaspidi käskkiri) riigihangete seaduse (RHS) § 47 lõigete 1 ja 2 alusel tagasi AS-i Turgel Grupp ja Destia OY ning AS-i KPK Teedeehitus ja OÜ Delgetec ühispakkumused, kuna need olid tema arvates esitatud kooskõlastatult.

4. AS KPK Teedeehitus esitas selle käskkirja peale 12. veebruaril 2008 vaidlustuse Riigihangete Ameti juures asuvale vaidlustuskomisjonile (edaspidi vaidlustuskomisjon).

5. Vaidlustuskomisjon rahuldas vaidlustuse 7. märtsi 2008. aasta otsusega nr 13-08/102773 (edaspidi vaidlustuskomisjoni otsus). Vaidlustuse esitamisega seotud kuluna mõistis vaidlustuskomisjon Kagu Teedevalitsuselt välja vaidlustaja tasutud riigilõivu 10 000 krooni. Vaidlustuskomisjon jättis rahuldamata vaidlustaja õigusabikulude väljamõistmise taotluse, kuna niisuguste kulude väljamõistmine ei olnud tema hinnangul kooskõlas RHS § 126 lõikega 6, mis lubab hankijalt vaidlustaja kasuks välja mõista üksnes riigilõivu ja eksperditasu.

6. AS KPK Teedeehitus esitas 14. märtsil 2008 kaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles ta palus tühistada vaidlustuskomisjoni otsuse osas, milles sellega jäeti õigusabikulud välja mõistmata.

AS KPK Teedeehitus väitis esiteks, et vaidlustuskomisjonis peetavale menetlusele tuleb analoogia korras kohaldada halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud menetluskulude hüvitamise korda, mis võimaldab välja mõista ka õigusabikulud.

Teise võimalusena väitis AS KPK Teedeehitus, et riigihangete seaduse sätted (eelkõige § 126 lõige 6), mis ei võimalda õigusabikulusid välja mõista, tuleb tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata, kuna need rikuvad põhiseaduse (PS) §-s 15 sätestatud õigust pöörduda kohtusse.

7. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas AS-i KPK Teedeehitus kaebuse osaliselt ja tühistas vaidlustuskomisjoni otsuse osas, millega jäeti rahuldamata AS-i KPK Teedeehitus taotlus õigusabikulude väljamõistmiseks. Ringkonnakohus tunnistas RHS § 129 lõike 2 osas, milles see ei võimalda vaidlustajal kohtusse kaebust esitada, kui vaidlustaja õigusabikulude väljamõistmise taotlus on vaidlustuskomisjoni otsusega jäetud rahuldamata, ja RHS § 126 lõike 6 osas, milles see ei võimalda vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses kantud õigusabikulude väljamõistmist vaidlustuse rahuldamise korral, põhiseadusega vastuolus olevaks, jättis need sätted kohaldamata ja edastas kohtuotsuse Riigikohtule, millega algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.

8. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium andis asja 2. oktoobri 2008. aasta määrusega 3-4-1-7-08 lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

9. Riigikohtu üldkogu leidis talle üleantud põhiseaduslikkuse järelevalve asja arutades, et Tallinna Ringkonnakohtu taotluse lubatavust hinnates tuleb kaaluda ka RHS § 129 lõike 1 vastavust põhiseadusele. Menetlusosaliste ärakuulamiseks paluti neil esitada oma seisukohad selle sätte põhiseadusele vastavuse kohta.

Kohtu ja menetlusosaliste seisukohad

10. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et AS-i KPK Teedeehitus kaebuse läbivaatamiseks tuleb kõigepealt tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata RHS § 129 lõige 2 osas, milles see ei võimalda vaidlustajal kohtusse kaebust esitada, kui vaidlustaja õigusabikulude väljamõistmise taotlus on vaidlustuskomisjoni otsusega jäetud rahuldamata. Ringkonnakohtu arvates ei ole selline PS §-s 15 sätestatud kohtusse pöördumise õiguse piirang demokraatlikus ühiskonnas vajalik, kuna riigihangete seadusest ega selle seletuskirjast ei nähtu piirangu legitiimset eesmärki. Isegi kui asuda seisukohale, et kaebeõiguse piirangu eesmärk on vältida perspektiivitu kaebuse esitamist ja hoida ära kohtu töökoormuse suurenemine, siis ei ole selline piirang mõõdukas ega seega proportsionaalne.

Ringkonnakohtu hinnangul rikub RHS § 126 lõikes 6 sisalduv õigusabikulude väljamõistmise keeld isiku õigust menetlusele enda kaitseks, õigust pöörduda kohtusse ja õigust saada õigusvastaselt tekitatud kahju eest hüvitist, kuna niisugune piirang ei ole vajalik ega seega proportsionaalne, et saavutada kohustusliku kohtueelse menetluse eesmärki.

11. AS KPK Teedeehitus märgib oma arvamuses, et ta nõustub Tallinna Ringkonnakohtu põhjenduste ja järeldustega.

RHS § 129 lõike 1 kohta leiab AS KPK Teedeehitus, et selle sätte vastuolu PS § 15 lõikega 1 ja § 149 lõigetega 1 ja 2 ei saa seostada Tallinna Ringkonnakohtu taotluse lubatavusega. RHS § 126 lõiget 6 ja § 129 lõiget 2 tuleks aga asjas kohaldada ka siis, kui ringkonnakohtul ei oleks pädevust asja arutada.

Kui üldkogu siiski leiab, et RHS § 129 lõike 1 võimalikku vastuolu PS § 15 lõikega 1 ja PS § 149 lõigetega 1 ja 2 tuleb käsitleda, siis tuleks asuda seisukohale, et riive on õigustatud.

Esiteks on halduskohtu vaidlustuskomisjoniga asendamine riigihanke vaidlustuste lahendamiseks õigustatav vajadusega tagada kiire vaidlustusmenetlus. Kehtiva riigihangete seaduse kohaselt läbib vaidlustus kolm astet – vaidlustuskomisjon, ringkonnakohus, Riigikohus. Kui tuvastatakse RHS § 129 lõike 1 vastuolu PS § 15 lõikega 1 ja § 149 lõigetega 1 ja 2, lisandub eeltoodule veel neljas – halduskohus. See pikendab omakorda vaidlustuse läbivaatamise protseduuri ja teeb seda eelduslikult pikemaks võrreldes tavalise haldusasja menetlemisega, mis ei ole õigustatud, arvestades riigihangete spetsiifikat.

Teiseks on halduskohtu asendamine vaidlustuskomisjoniga õigustatav spetsialiseerumise vajadusega. Kogu haldusõigust rakendav halduskohus ei pruugi orienteeruda riigihankeõiguse nüanssides sama hästi kui konkreetset liiki vaidlustuste lahendamisele spetsialiseeruv komisjon.

Kolmandaks on Riigihangete vaidluste lahendamisele spetsialiseeruva komisjoni pädevus selgelt tuletatav Euroopa Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ asjade ja ehitustööde riigihankelepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 395, lk 33; ELT eriväljaanne 06/01, lk 246; edaspidi direktiiv 89/665) artikli 2 punktist 9. Viidatud artiklis sätestatud nõuded – otsuste kirjalik põhjendamine ja võimalus edasi kaevata kohtusse – on kehtivas riigihangete seaduses täidetud. Isegi kui asuda seisukohale, et põhiseadus ei anna alust asendada halduskohus vaidlustuskomisjoniga, on see alus tuletatav eespool viidatud EL-i õigusaktist, millega riigihangete seadus peab kooskõlas olema.

Neljandaks on riigihangete seaduses tagatud vaidlustuskomisjoni sõltumatus kui põhiline (haldus)kohtule esitatav nõue.

Viiendaks on riigihangete seadus vastu võetud Riigikogu koosseisu häälteenamusega, mis tagab vaidlustusmeneltuse sätete tugeva legitimatsiooni.

AS KPK Teedeehitus möönab siiski, et vaidlustusmeneltus on puudulikult reguleeritud. Võimude lahususe põhimõtet soosivaks ja üldisele proportsionaalsuse põhimõttele vastavaks lahenduseks oleks mitte RHS § 129 lõike 1 väidetava põhiseadusvastasuse tuvastamine, vaid seadusandja tähelepanu juhtimine vaidlustusmenetluse reeglistiku täiendamise vajadusele.

12. Lõuna Teedekeskus (endine Kagu Teedevalitsus) leiab esiteks, et RHS § 129 lõige 2 ei ole asjassepuutuv norm, kuna see ei reguleeri tegelikult vaatlusalust suhet või olukorda. RHS § 126 lõige 6 ei ole põhiseadusega vastuolus.

RHS § 129 lõike 1 kohta leiab Lõuna Teedekeskus, et see säte on vastuolus PS § 15 lõikega 1 ja § 149 lõigetega 1 ja 2.

Riigihangete seaduse viidatud sätte vastuolu PS § 15 lõikega 1 tuleneb eelkõige vaidlustusmenetluse puudulikust regulatsioonist, mistõttu on kord tervikuna vastuolus PS §-ga 14. Kuivõrd riigihangete seadus ei sätesta vaidlevate poolte õigusi ja kohustusi piisavalt, on ringkonnakohtusse edasikaebe korral kaebeõiguse teostamine oluliselt raskendatud eriti juhul, kui vaidlustuskomisjon riigihangete seadusele tuginedes sisulist lahendit ei teegi.

Sellise olukorra teeb võimalikuks RHS § 69 lõike 1 ja § 121 lõike 1 koosmõju, mis võimaldab sõlmida hankelepingu enne vaidlustuse esitamiseks määratud tähtaja möödumist, mis omakorda välistab vaidlustuse läbivaatamise vaidlustuskomisjonis. Nii on RHS § 69 lõike 1 kohaselt hankija õigustatud sõlmima hankelepingu 14 päeva möödumisel edukaks tunnistatud pakkumuse kohta teate edastamisest arvates, kuid vaidlustuse esitamiseks ettenähtud tähtaeg on § 121 lõike 1 kohaselt seitse tööpäeva arvates päevast, mil vaidlustaja sai teada või pidi teada saama oma õiguste rikkumisest või huvide kahjustamisest, kuid mitte pärast hankelepingu sõlmimist.

Viidatud regulatsioonist tingituna on Tallinna Ringkonnakohtu menetluses vaidlus haldusasjas nr 3-09-95, kus hankelepingu sõlmimiseks vajalik 14 päeva möödus varem kui vaidlustuse esitamist võimaldav seitse tööpäeva (mis on tingitud jõulude ja uue aastaga kaasnevatest puhkepäevadest), mistõttu jättis vaidlustuskomisjon esitatud vaidlustuse RHS § 122 lõike 3 punkti 1 alusel läbi vaatamata. Et riigihangete seadus ei sisalda võimalust tähtaegu ennistada või otsuse peale määruskaebust esitada ja vaidlustuskomisjonil endal ei ole võimalik jätta mõnda kohaldamisele kuuluvat õigusnormi selle vastuolu tõttu põhiseadusega kohaldamata, on huvitatud isikul sellisel juhul ainuke võimalus oma õiguste edasiseks kaitseks pöörduda RHS § 129 lõike 1 alusel kaebusega ringkonnakohtusse.

Kuigi kirjeldatud olukorras on apellatsioonkaebus esitatud tähtaegselt, ei saa praegusel juhul olla tegemist sisulise apellatsioonimenetlusega, sest ei ole tehtud sisulist apelleeritavat lahendit. Kuna vaidlustuskomisjon ei ole kohus, ei ole ringkonnakohtul võimalik saata asja HKMS § 45 või § 46 lõike 1 punkti 3 alusel tagasi uueks otsustamiseks esimese astme kohtule ning seega on asjast huvitatud isikule tagatud võimalus vaid ühele tõendeid koguvale ja asjaolusid tuvastavale menetlusele alles ringkonnakohtus. Selline olukord ei ole PS § 149 lõikega 2 kooskõlas.

13. Riigikogu nimel on arvamused esitanud põhiseaduskomisjon ja majanduskomisjon, kes leiavad, et RHS § 126 lõige 6 ja § 129 lõige 2 on põhiseadusega kooskõlas.

RHS § 129 lõike 1 kohta esitas arvamuse Riigikogu põhiseaduskomisjon, kes leiab, et tulenevalt võimude lahususe põhimõttest peaks Riigikohus piirduma Tallinna Ringkonnakohtu tõstatatud põhiseaduslikkuse küsimuse analüüsimisega. Vastasel korral asuks Riigikohus hindama sellise seadusesätte põhiseaduslikkust, mille järelevalvet ei ole taotletud.

Põhiseaduskomisjon juhib tähelepanu ka sellele, et kohtulik menetlus algab kõrgemas instantsis ka muudes valdkondades. Nii on Vabariigi Valimiskomisjoni otsuste ja toimingute kontroll antud Riigikohtu pädevusse tulenevalt vajadusest lahendada kiirelt ja efektiivselt vaidlusi, mis võivad mõjutada valimistulemusi ja selle kaudu esindusorganite moodustamise seaduslikkust.

Riigikogu majanduskomisjon märkis RHS § 129 lõike 1 kohta, et jääb oma arvamuse juurde, mille ta esitas Riigikohtule samas küsimuses 16. juuni 2008. aasta kirjas.

14. Justiitsminister leiab, et RHS § 126 lõige 6, mille kohaselt ei ole vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses kantud õigusabikulusid võimalik vaidlustuse rahuldamise korral välja mõista, riivab PS §-st 25 tulenevat õigust saada õigusvastaselt tekitatud kahju eest hüvitist. Niisugune riive on aga justiitsministri hinnangul põhiseaduspärane.

RHS § 129 lõike 1 kohta märgib justiitsminister esmalt, et selle sätte põhiseaduspärasuse hindamine ei ole lubatav.

Konkreetse normikontrolli eesmärk on isiku tõhus kaitse riigivõimu õigusvastase tegevuse eest, sh põhiseadusega vastuolus olevate õigusaktide andmise eest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. mai 2008. aasta määrus nr 3-4-1-4-08, punkt 15). Ka praegusel juhul on Tallinna Ringkonnakohus tuvastanud RHS § 126 lõike 6 vastuolu põhiseadusega menetlusosalise isiku taotlusel ja huvides – õigusakt, mis välistab õigusabikulude väljamõistmise vaidlustuskomisjonis, riivab selgelt isiku põhiõigusi.

Riigikohtu üldkogul on tekkinud kahtlused sellise sätte põhiseaduslikkuses, mille kohaldamata jätmine asja lahendamisel ei aita tagada menetlusosalise õigusi. Asjaolu, et tema konkreetse normikontrolli menetlus on kohtu algatusel muudetud abstraktseks normikontrolliks, tekitab isikule lisakulusid, sest tema kui menetlusosalise käest küsitakse õiguslikult põhjendatud seisukohta. Otsustava tähtsusega menetlusosalise õiguste seisukohalt on aga asjaolu, et abstraktse normikontrolli raames RHS § 129 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamine tähendaks ühtlasi menetlusosalise konkreetse normikontrolli taotluse lubamatuks tunnistamist, sest taotluse on esitanud põhiseaduse mõttes ebapädev kohus.

Sellist tulemust ei saaks isegi kaudselt pidada menetlusosalise huvides olevaks, sest endiselt jääks lahendamata küsimus, mille lahendamiseks isik kohtu poole pöördus. Isegi juhul, kui Riigikohus tunnistaks RHS § 129 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks, ei muudaks see olematuks kohustuslikku kohtueelset menetlust vaidlustuskomisjonis ja seetõttu ka RHS § 126 lõiget 6, mis ei näe ette õigusabikulude väljamõistmist.

Selline tulemus oleks vastuolus PS § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud põhiõiguse olemusega ja rikuks menetlusosalise põhiõigusi. Põhiseadusega kohtuvõimule antud pädevust tunnistada õigusakt isiku taotlusel konkreetse normikontrolli raames põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks peab kohtuvõim kasutama oma pädevuse eesmärki silmas pidades. Põhiseaduses konkreetsele normikontrollile seatud piiride ületamine tähendaks Riigikohtu lubamatut sekkumist seadusandliku võimu teostamisse.

Justiitsminister võtab siiski seisukoha ka RHS § 129 lõike 1 sisulise põhiseaduspärasuse kohta, hinnates seda tavapärase konkreetse normikontrolli skeemi järgi.

PS § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud üldise põhiõiguse eeldus on, et kaebust, hagi või taotlust vaatab läbi kohus, mis vastab PS § 146 nõuetele, st mille pädevuses on õigusemõistmine ning mis on sõltumatu ja erapooletu. Põhiõiguste lünkadeta kaitse tagamiseks on eelistatav asuda seisukohale, et üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele esemelisse kaitsealasse kuuluvad ka põhiseaduse need sätted, mis sätestavad kohtukorralduse põhimõtted.

Lugedes asjakohase põhiõiguse esemelisse kaitsealasse kuuluvaks ka PS §-des 148 ja 149 sätestatud kohtukorralduse põhimõtted, tuleb konstateerida ka seda, et RHS § 129 lõige 1 riivab neid põhimõtteid.

Riive formaalset põhiseaduspärasust käsitledes märgib justiitsminister, et õigusnorm, mis reguleerib sisu poolest kohtumenetlust PS § 104 lõike 2 punkti 14 mõttes, kuid ei asu menetlusseadustikus, kuulub jätkuvalt PS § 104 lõike 2 punkti 14 rakendusalasse. Sellist õigusnormi sisaldav säte tuleb vastu võtta põhiseaduses nõutud kvalifitseeritud häälteenamusega. Kuna RHS § 129 lõige 1, mis reguleerib kohtumenetlust, vastab nendele nõuetele, siis on see säte formaalselt põhiseaduspärane.

PS § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele on seadusereservatsioonita põhiõigus. Sellise põhiõiguse riive õigustuseks saavad olla teiste isikute kollideeruvad põhiõigused või muud põhiseaduslikud väärtused.

Teisteks isikuteks, kelle põhiõigusi seadusandja peab riigihangete menetluse kujundamisel silmas pidama, on eelkõige teised menetluses osalevad ettevõtjad. Liiga ulatuslikud võimalused hankemenetluses tehtud otsuste vaidlustamisel koormavad mitte ainult hankijat, vaid ka teisi hankemenetluses osalejaid, eelkõige aga parima pakkumuse tegijat. Kuna hankevaidluste puhul ei saa välistada ka võimalust, et vaidlustus esitatakse peamiselt või koguni ainult eesmärgiga kahjustada konkurenti, siis peab kogu menetlus olema kujundatud selliselt, et neid ohte minimeerida. Seega on esimeseks õigustuseks riivele teiste isikute ettevõtlusvabadus.

Muudest põhiseaduslikest väärtustest tuleb esmalt mainida menetluse, st nii haldus- kui kohtumenetluse kiirust ja efektiivsust.

Lisaks on suur väärtus ka rahalisel kokkuhoiul, mida kaebeõiguse piiramine võimaldab saavutada. Iseäranis oluline on see aspekt hankemenetluse puhul, mille üheks eesmärgiks ongi avaliku sektori raha säästmine.

Vajadust kehtestada efektiivne vaidluste lahendamise menetlus rõhutavad ka Euroopa Liidu õigusaktid, mis on aluseks riigihangete seaduse vaidlustuste osale, eelkõige 11. detsembril 2007. aastal vastu võetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/66/EÜ, millega muudeti nõukogu direktiive 89/665/EMÜ ja 92/13/EMÜ riigihankelepingute sõlmimise läbivaatamise korra tõhustamise osas. Nimetatud direktiivides on sätestatud liikmesriikide õiguskaitsemeetmete miinimumnõuded. Direktiivi 89/665 artikli 2 lõige 9 näeb ette, et ainult lõppastmes peab hankemenetluses tekkinud vaidluste lahendamiseks olema võimalik pöörduda kohtu või muu sõltumatu asutuse poole.

RHS § 129 lõikes 1 sätestatud piirangud kohtusse pöördumisel aitavad kaasa efektiivse kohtumenetluse tagamisele. Seega on tegemist sobiva vahendiga.

RHS § 129 lõike 1 puhul võib tekkida küsimus, kas sama efektiivne poleks olnud regulatsioon, mis oleks väärteomenetluse eeskujul jätnud kõrvale kohtusüsteemi teise astme. Kuna senini ei ole selline kord Riigikohtus kahtlusi tekitanud, siis võib eeldada, et see on Riigikohtu arvates põhiseadusega kooskõlas. On siiski küsitav, kas riigihangete üle peetavate vaidluste lahendamine analoogselt väärtegude kohtuvälise menetleja otsuste peale esitatud kaebustega oleks igas mõttes sama efektiivne kui praegu kehtiv kord riigihangete seaduses. Kui kolmeastmelisest kohtusüsteemist lülitatakse välja teine aste ehk apellatsioonimenetlus, siis vaatab isiku kaebust garanteeritult läbi ainult üks kohtunik esimese astme kohtus. Selline lahendus tekitab tunduvalt rohkem küsitavusi ja seab suurema surve alla kassatsioonimenetluse võrreldes olukorraga, kus garanteeritud kohtuastmeks on ringkonnakohus kolmeliikmelises koosseisus.

Teiseks võimalikuks eeskujuks kohtumenetluse astmete kärpimisel oleks valimiskaebuse lahendamise kord. Valimiskaebuste menetlemisel tehtud otsuseid kontrollitakse kohtulikult Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. Sisuliselt on tegemist üheastmelise kohtuliku kontrolliga haldusorgani kohtuvälise õigusemõistmise üle. Sellist menetlust ei pea justiitsminister siiski riigihangete asjades otstarbekaks.

Seega on valitud vahend vajalik soovitud eesmärgi saavutamiseks.

Arvestades juba eeltoodud näiteid selle kohta, et kolmeastmeline kohtusüsteem ei ole Eesti kohtumenetluste puhul absoluutne reegel ja osas menetlustes on põhiseaduspärane ka ainult üheastmeline kohtumenetlus, võib ühe kohtuastme kõrvalejätmist pidada pigem keskmise mõõdukusega kui raskeks riiveks.

Seevastu eesmärgid, mis riivet õigustavad, on mõjusad ning kaaluvad koosmõjus üles üldise õiguse kohtumenetlusele kõigis kolmes kohtuastmes. PS § 149 lõigetes 1 ja 2 sätestatud kohtukorraldust reguleerivaid norme ei või pidada absoluutseteks reegliteks või puhtalt objektiivseteks normideks, mille puhul kaalumine on välistatud või ei ole vajalik.

Kolmeastmelise kohtumenetluse kohustuslikkust tuleb hinnata ka koosmõjus PS § 24 lõikega 5, mis sätestab, et igaühel on õigus tema kohta tehtud kohtu otsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata kõrgemalseisvale kohtule. Edasikaebeõigust võib seadusega piirata juhul, kui see on efektiivsema õigusemõistmise seisukohalt vajalik. Eeskätt on oluline, et isikule oleks tagatud edasikaebeõigus tema kohta tehtud esimese (PS § 24 lõige 5 annab ühe edasikaebamise õiguse, jättes konkretiseerimata, milline see peab olema) kohtuotsuse peale ning põhiseadus ei sätesta, et ilmtingimata peaks kõigis kohtumenetlustes olema tagatud kõik kolm astet.

Seega ei saa justiitsministri hinnangul pidada PS § 149 lõikeid 1 ja 2 sellisteks Eesti õiguskorra aluspõhimõteteks, mille kaalumine teiste põhiõigustega oleks välistatud. Need sätted pigem kirjeldavad kohtusüsteemi üldist ülesehitust (struktuuri) ja võimaldavad ka erandeid.

15. Rahandusminister märgib oma arvamuses, et vaidlustusmenetluses kantud kulutuste hüvitamise korda täpsustatakse riigihangete seaduse ja ajavahemiku 2007–2013 struktuuritoetuse seaduse muutmise seaduse eelnõuga. Nimetatud eelnõu § 1 punktiga 58 soovitakse riigihangete seadust täiendada selliselt, et vaidlustuskomisjon mõistab vaidlustaja või kolmanda isiku kasuks välja muud vaidlustusmenetluse ning esindajate kulud vajalikus ja põhjendatud ulatuses.

Rahandusminister eeldab täiendavas arvamuses, et Riigikohus on toimuva kohtumenetluse raames pädev hindama RHS § 129 lõike 1 põhiseaduspärasust.

Üldise kohtusse pöördumise õiguse rikkumisena ei ole käsitatav mõistliku aja jooksul toimuv obligatoorne vaidlustuskomisjonimenetlus, mille puhul on tagatud PS § 15 lõikes 1 toodud kohtusse pöördumise võimalus ka juhul, kui institutsionaalselt mõeldakse RHS § 129 lõikes 1 kohut ringkonnakohtuna. PS § 15 lõikes 1 kasutatakse mõistet kohus selle funktsionaalses tähenduses. RHS § 129 lõige 1 tagab kohtusse pöördumise õiguse.

PS § 149 kohaselt saab esimese astme kohtuks olla vaid maa- või halduskohus. Sarnasele põhimõttele tugines RHS eelnõu algtekst, mille § 129 kohaselt märgiti kohustuslikus kohtueelses menetluses riigihangete vaidlustusi lahendavaks organiks Riigihangete Amet ja nähti ette erisused halduskohtumenetlusele. Eelnõu seletuskirjas märgiti alternatiivse võimalusena kaaluda halduskohtumenetluse erisuste sätestamist muudatustena halduskohtumenetluse seadustikus. Viimati nimetatud võimalus oleks ilmselt olnud formaalselt põhjendatum, kuna PS § 104 lõike 2 punkti 14 alusel on kohtumenetluse seadused konstitutsioonilised seadused. Samas tuleks arvestada seda, et valdkonna tervikliku reguleerimise huvides ning konstitutsioonilise seaduse vastuvõtmiseks vajaliku toetuse olemasolul võib osutuda põhjendatuks konstitutsiooniliste seaduste täpsustamine eriseadustega.

Vaidlustuskomisjon on kohtuväline riigihangete üle peetavate vaidluste lahendamise organ, mis loodi eesmärgil vähendada kohtute koormust ning kiirendada vaidluste lahendamist. Seletuskirjas leiti, et kuivõrd seaduse eelnõuga on moodustatud eraldi vaidlustuskomisjon, mis tegeleb ainult riigihangete üle peetavate vaidluste lahendamisega, on otstarbekas suunata vaidlustustele edasikaebamine otse ringkonnakohtusse ja sellega lühendada vaidlustuse võimaliku lõpliku lahendamise aega. Ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. aprillil 2008. aastal asjas nr 3-4-1-20-07 tehtud otsuse punktis 19 leitakse, et kohtute töökoormuse vähendamine ja selle kaudu kohtusüsteemi efektiivsuse tagamine on PS XIII ptk-s väljenduv põhiseaduslik õigusväärtus, mis suudab tagada kohtupidamise mõistliku aja jooksul ning seeläbi ausa kohtupidamise ja isikute õiguste parema kaitse.

Kui vaidlustuskomisjoni otsuste kohta apellatsiooni esitamisel ei ole halduskohtumenetluse seadustikus Eestis kehtiva piiratud apellatsioonimenetluse mudeli tõttu tagatud piisavalt kaebuse esitaja menetluslikud garantiid (apellatsioonimenetlusele omane tõendite ja taotluste esitamise kitsendamine), siis ei tähenda see legitiimse eesmärgi ebaproportsionaalset rakendamist. Tegu võib olla pigem legitiimsel eesmärgil kehtestatud regulatsiooni puudusega, st apellatsioonimenetluse osas võib esineda PS § 14 riive.

RHS § 129 lõikes 1 toodud edasikaebeõiguse piirangu legitiimne eesmärk on vähendada kohute töökoormust, tagades kohtusüsteemi efektiivsuse ja eelduse kaitsta tõhusamalt isikute õigusi. Vaidlustuskomisjon on organ, mis vastab Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklis 6 kirjeldatud sõltumatu ja erapooletu õigusemõistmise volitustega institutsiooni tunnustele. Vaidlustuskomisjoni liige on sõltumatu ja lähtub otsuste tegemisel üksnes seadusest ja muudest õigusaktidest (RHS § 119 lõige 1); vaidlustuskomisjoni liige peab vastama kohtunikule esitatud nõuetele ning nimetatud nõuetele mittevastavus on ainsaks aluseks, mis võimaldab teda ennetähtaegselt ametist vabastada (RHS § 119 lõige 5); vaidlustuskomisjoni liikme üle ei tehta teenistuslikku järelevalvet (RHS § 119 lõige 7); vaidlustuskomisjoni liikmele esitatakse erapooletuse nõuded (RHS § 120). Vaidlustuskomisjon on direktiivi 89/665/EMÜ artikli 2 lõike 9 mõistes kohtueelseks sõltumatuks asutuseks, kes on pädev läbi vaatama hankevaidlusi kohtu asemel.

Kui Riigikohus leiab RHS § 129 lõike 1 proportsionaalsuse hindamisel, et kohtusüsteemi efektiivsuse eesmärk ei kaalu üles põhiõigustesse sekkumise ulatust ja intensiivsust, siis võib PS § 15 lõikega 1 ning PS § 149 lõigetega 1 ja 2 esineva vastuolu asemel olla tegu piiratud apellatsioonimenetlusest tulenevalt riigihangete valdkonnas apellatsioonimenetluse ebapiisava reguleerimisega (PS § 14) ning RHS § 129 lõige 1 ei oleks asjassepuutuv norm.

16. Õiguskantsler leiab kõigepealt, et RHS § 129 lõige 2 ei ole asjassepuutuv norm, kuna see ei välista vaidlustaja õigust pöörduda kohtusse vaidlustuskomisjoni sellise otsuse peale, millega tema vaidlustus rahuldati. RHS § 126 lõike 6 esimene lause on asjassepuutuv üksnes osas, milles see ei võimalda vaidlustuse rahuldamise korral vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses kantud õigusabikulusid välja mõista vaidlustuskomisjoni otsuses, millega asi sisuliselt lahendatakse. Õiguskantsleri arvates rikub RHS § 126 lõike 6 esimene lause PS §-s 14 sätestatud õigust korraldusele ja menetlusele ja on seetõttu põhiseadusega vastuolus.

RHS § 129 lõike 1 põhiseaduspärasuse kohta leiab õiguskantsler, et see ei puutu praegusel juhul asjasse. RHS § 129 lõige 1 on siis asjassepuutuv, kui normi kehtivuse korral peaks Riigikohtu üldkogu põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavuse küsimuse teisiti otsustama kui normi kehtetuse korral.

Probleemne on, kas kaebus esitati RHS § 129 lõike 1 kohaselt hankija asukoha järgi. Hanke korraldas Kagu Teedevalitsus, mis oli Maanteeameti hallatav asutus ja asus Võrus. Kohtu territoriaalse pädevuse määramisel RHS § 129 lõike 1 järgi oleks tulnud lähtuda Kagu Teedevalitsuse asukohast. Seetõttu peaks kaebus alluma Tartu Ringkonnakohtule.

Isegi arvestades asjaolu, et Tallinna Ringkonnakohtus arutlusel olnud kohtuvaidluse esemeks ei olnud hankija tegevus või otsus, vaid Riigihangete vaidlustuskomisjoni (asukohaga Tallinn) otsus, mis rikkus väidetavalt kaebaja õigusi vaidlustusmenetluse esemest sõltumatult, käib kohtualluvus hankija, mitte vaidlustuskomisjoni asukoha järgi.

Kui lähtuda HKMS § 8 lõike 1 esimesest lausest kui RHS § 129 lõike 1 suhtes üldsättest, tekib kahtlus, kas sellisel juhul ei peaks kaebus alluma esimese astme halduskohtule. Sõltumata sellest, kas pidada Tallinna Ringkonnakohut HKMS § 8 lõike 1 esimese lause järgi pädevaks selle haldusasja menetluses või mitte, ei oleks tegemist RHS § 129 lõike 1 kohaldamisega, vaid positiivse vastuse korral (st kui pidada Tallinna Ringkonnakohut pädevaks) pigem HKMS § 8 lõike 1 esimese lause (avardava) tõlgendamisega. Põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavus RHS § 126 lõike 6 osas ei sõltuks aga RHS § 129 lõike 1 kehtivusest.

Vaidlusalused sätted

17. Riigihangete seaduse (RT I 2007, 15, 76; RT I 2008, 14, 92) § 126 lõige 6 sätestab:

«(6) Vaidlustusmenetluse lõppemisel käesoleva paragrahvi lõike 1 punkti 3 või 7 alusel või lõike 1 punktis 5 nimetatud vaidlustuse või punktis 6 nimetatud kahju hüvitamise taotluse täieliku rahuldamisega mõistab vaidlustuskomisjon oma otsusega hankijalt vaidlustaja kasuks välja tema poolt vaidlustusmenetluses tasutud riigilõivu täies ulatuses ja tasutud või tasumisele kuuluva eksperditasu vajalikus ja põhjendatud ulatuses. Vaidlustuse või kahju hüvitamise taotluse osalise rahuldamise korral mõistab vaidlustuskomisjon riigilõivu ja eksperditasu hankijalt välja proportsionaalselt vaidlustuse või kahju hüvitamise taotluse rahuldamisega. Vaidlustusmenetluse lõppemisel käesoleva paragrahvi lõike 1 punkti 2 või 4 alusel mõistab vaidlustuskomisjon oma otsusega vaidlustajalt hankija või kolmanda isiku kasuks välja nende poolt vaidlustusmenetluses tasutud või tasumisele kuuluva eksperditasu vajalikus ja põhjendatud ulatuses.»

18. RHS § 129 lõige 1 näeb ette:

«(1) Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus apellatsioonkaebuse kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud asjades.»

19. RHS § 129 lõige 2 sätestab:

«(2) Vaidlustuskomisjoni otsuse peale võib pärast vaidlustusmenetluse lõppemist esitada kaebuse:
1) vaidlustaja, kui vaidlustuskomisjon on teinud käesoleva seaduse § 126 lõike 1 punktis 4 nimetatud otsuse või § 126 lõike 1 punktis 5 nimetatud otsuse vaidlustuse osalise rahuldamise kohta või § 126 lõike 1 punktis 6 nimetatud taotluse osalise rahuldamise kohta;
2) kolmas isik, kui vaidlustuskomisjon on teinud käesoleva seaduse § 126 lõike 1 punktis 5 nimetatud otsuse;
3) hankija, kui vaidlustuskomisjon on teinud käesoleva seaduse § 126 lõike 1 punktis 5 või 6 nimetatud otsuse.»

Üldkogu seisukoht

20. Üldkogul tekkis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi üleantud asja arutades kahtlus, et lisaks Tallinna Ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevateks tunnistatud sätetele võib põhiseadusega vastuolus olla ka RHS § 129 lõige 1. Menetlusosaliste ärakuulamiseks paluti neil avaldada selle kohta oma arvamust, mida menetlusosalised ka tegid. Seda arvestades analüüsib üldkogu esmalt, kas Riigikohtul on võimalik kontrollida käesolevas menetluses RHS § 129 lõike 1 põhiseadusele vastavust (I). Seejärel hindab üldkogu RHS § 129 lõike 1 vastavust põhiseadusele (II). Viimasena teeb üldkogu otsuse selle sätte kehtivuse ja Tallinna Ringkonnakohtu taotluse läbivaatamise kohta (III).

I

21. PS § 15 lõike 1 teine lause annab igaühele õiguse nõuda oma kohtuasja läbivaatamisel mis tahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseaduse vastaseks tunnistamist. PS § 15 lõikes 2 on sätestatud kohtute pädevus ja kohustus tuvastada seaduse, muu õigusakti või toimingu vastuolu põhiseadusega. Tulenevalt PS § 15 lõikest 2 on kohtul kohustus järgida põhiseadust ja tunnistada põhiseaduse vastaseks mis tahes seadus, muu õigusakt või toiming, mis on põhiseadusega vastuolus kas selles sätestatud õiguste või vabaduste rikkumise tõttu või muul viisil.

See tähendab, et iga kohus peab kohtuasja lahendamisel hindama kohaldatava õiguse põhiseadusele vastavust, kui selle kohta on tekkinud kahtlused. Kohus peab seda tegema ka omal algatusel, mitte ainult siis, kui mõni menetlusosalistest seda taotleb. Seega on kohtuasja lahendav kohus ja Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna PS § 149 lõike 3 teise lause tähenduses pädev kontrollima ka selliste sätete vastavust põhiseadusele, mille põhiseadusele vastavust menetlusosalised kahtluse alla ei ole seadnud.

22. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna kohustatud muu hulgas kontrollima, kas põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse on esitanud selleks pädev kohus, isik või organ. Kuigi menetlusosalised võivad taotluse lubatavuse kohta vastuväiteid esitada, peab Riigikohus talle esitatud taotluse menetluslikku lubatavust kontrollima eelkõige omal algatusel. Seda tehes peab ta lähtuma kehtivatest menetlusseadustest, aga ka põhiseadusest. Ka menetluslike küsimuste otsustamisel on kohus seotud kohustusega järgida põhiseadust ja sellega kooskõlas olevaid seadusi ning peab teiste sätete seas lähtuma PS § 3 lõike 1 esimesest lausest, PS §-st 14, PS § 15 lõikest 2, PS § 146 teisest lausest ja PS §-st 152.

Riigikohus peab seega veenduma, et säte, mis annab õiguse esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse, on ise kooskõlas põhiseadusega. Kui selline norm ei ole põhiseadusega kooskõlas, siis ei või Riigikohus esitatud taotlust läbi vaadata. Kui Riigikohus ei võiks kontrollida talle taotluse esitamiseks õigust andva normi põhiseaduspärasust, siis peaks ta sellise normi kehtivuse korral läbi vaatama ka taotluse, mille on mõne sätte kehtetuks tunnistamiseks esitanud näiteks kohtuväline vaidluste lahendamise organ.

23. Kohtusüsteemis on pädevus algatada konkreetse normikontrollina toimuv põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus sellel kohtul, kellel on õigus lahendada vastavat põhivaidlust. Säte, mis võimaldab kindlal kohtul talle esitatud hagi või kaebust sisuliselt läbi vaadata, annab sellele kohtule ka pädevuse jätta põhiseadusega vastuolus olev õigusakt kohtuasja lahendamisel kohaldamata ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Kui sellise sätte vastuolu tõttu põhiseadusega hagi või kaebust menetleda ei ole võimalik, siis ei ole ka vaidlust, mille raames oleks võimalik esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Riigikohtul on õigus ja kohustus kontrollida, kas kohtule esitatud kaebus oli menetlusnormide kohaselt lubatav.

24. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks olevas kohtuasjas oli vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebuse apellatsioonkaebusena käsitamise ja ringkonnakohtu menetlusse võtmise aluseks RHS § 129 lõige 1. Ringkonnakohtule andis pädevuse selle kaebuse lahendamiseks just see säte, mis on erisäte võrreldes halduskohtumenetluse seadustiku kohtusse pöördumise üldsätetega.

25. Kuna ükski muu säte peale RHS § 129 lõike 1 ei võimaldanud ringkonnakohtul vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust lahendada, siis oleks ta selle sätte põhiseadusega vastuolu korral pidanud keelduma niisuguse kaebuse menetlusse võtmisest. Vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust oleks RHS § 129 lõike 1 puudumise korral pidanud lahendama halduskohus.

26. Käesolevas kohtuasjas tekkisidki Riigikohtu üldkogul kahtlused, kas RHS § 129 lõige 1 on põhiseadusega kooskõlas. Kõnesolev säte ei pruugi üldkogu arvates vastata põhiseaduse XIII peatükis kohtusüsteemi ülesehitust sätestavatele paragrahvidele. Üldkogu hinnangul on nende sätete eesmärk kirjeldada, milline peab olema põhiseaduse mõttes isikute õiguste õiglase ja tõhusa kaitse menetlus, mille olemasolu on üks õigusriigi põhitunnuseid. Kohtumenetluse õigluse ja tõhususe eeldus on seega selle kooskõla põhiseaduses sätestatud menetlusteega. Riigikohtu üldkogul on kohustus seda vastavust kontrollida.

27. RHS § 129 lõike 1 põhiseadusele vastavuse hindamist ei takista asjaolu, et riigihankevaidluste lahendamise institutsioonilist raamistikku reguleerivad ka eespool viidatud direktiiv 89/665 ja Euroopa Nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiiv 92/13/EMÜ vee-, energia-, transpordi- ja telekommunikatsioonisektoris tegutsevate üksuste hankemenetlusi käsitlevate ühenduse eeskirjade kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 76, lk 14; ELT eriväljaanne 06/01, lk 315).

Need direktiivid jätavad riigihankevaidluste lahendamiseks pädeva institutsiooni valikul ja vaidlustusmenetluse kindlaksmääramisel liikmesriigile laia otsustusvabaduse, mille kasutamisel on seadusandja seotud Eesti põhiseadusega. Riigihankevaidluste lahendamiseks kehtestatav kord peab lisaks EL-i õigusele olema kooskõlas ka Eesti põhiseadusega (vt selle kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. aasta määrus kohtuasjas 3-4-1-5-08, punkt 36).

28. Üldkogu leiab eelnevale tuginedes, et RHS § 129 lõike 1 põhiseadusele vastavuse kontroll on käesolevas asjas võimalik ja põhjendatud.

II

29. RHS § 129 lõige 1 sätestab halduskohtumenetluse erisused riigihankevaidluste lahendamisel. Tegemist on valdkonnaga, mis kuulub olemuselt kohtumenetluse seaduste reguleerimisesemesse. Kohtumenetluse seadused on nimetatud PS § 104 lõike 2 punktis 14 kui konstitutsioonilised seadused, mida saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Põhiseaduse rakendamise seaduse § 3 lõike 6 kohaselt tähendab Riigikogu koosseisu häälteenamus, et poolt hääletab üle poole Riigikogu koosseisust.

30. Riigihangete seadust ega selle reguleerimiseset ei ole nimetatud PS § 104 lõike 2 loetelus. Selle akti vastuvõtmiseks ei ole vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. Riigihangete seaduse seletuskirjas märgiti siiski, et kuivõrd eelnõuga sekkutakse halduskohtumenetlusse, siis vajab eelnõu põhiseaduse § 104 lõike 2 punktist 14 tulenevalt vastuvõtmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust. Riigihangete seaduse eelnõu lõpphääletusel hääletas seaduse vastuvõtmise poolt 67 saadikut. Järelikult võeti seadus vastu Riigikogu koosseisu häälteenamusega.

Üldkogu hinnangul on PS § 104 lõike 2 punktist 14 tulenev menetluslik nõue RHS § 129 lõike 1 puhul seetõttu täidetud. Selguse huvides tuleks siiski eelistada, et sarnane regulatsioon paikneks vahetult kohtumenetlust reguleerivas õigusaktis.

31. RHS § 129 lõige 1 on aga vastuolus PS § 149 lõikega 2, mille kohaselt «[r]ingkonnakohtud on teise astme kohtud ning nad vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid».

RHS § 129 lõige 1 kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud asjades tekkinud riigihankevaidlusi läbi esimese kohtuastmena. Selline kord ei ole kooskõlas ringkonnakohtu põhiseadusliku staatusega teise astme kohtuna.

Lisaks kohustab see säte vaatama apellatsiooni korras läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei ole PS § 149 lõikes 2 nimetatud esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus põhiseaduse kohaselt apellatsiooni korras läbi vaatab. Vaidlustuskomisjon on kohtuväliselt vaidlusi lahendav haldusorgan. Kuigi teatud liiki haldusvaidluste lahendamise kohustuse panemine haldusorganile ei ole üldkogu hinnangul põhiseadusega vastuolus, ei ole selline haldusorgan osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist. Vaidlustuskomisjoni liikmed on oma otsuste langetamisel sarnaselt kohtunikega sõltumatud ja nende sõltumatuse tagatised kattuvad osaliselt kohtunike omadega (vt RHS § 119), kuid neid ei saa siiski pidada kohtunikeks PS § 147 tähenduses. Vaidlustuskomisjoni liikmeid ei nimetata ametisse eluks ajaks. Lisaks ei ole nende ametisse nimetamisel tagatud sõltumatus täitevvõimust, nagu see on PS § 150 kohaselt tagatud kohtunike puhul. Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud menetluslikelt garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega.

32. RHS § 129 lõige 1 on vastuolus ka PS § 149 lõikega 1, mis sätestab, et «[m]aa- ja linnakohtud ning halduskohtud on esimese astme kohtud». RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Riigihankeid puudutavad kohtuasjad algavad seetõttu teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta PS § 149 lõikes 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kohtuasjad algavad esimese astme kohtust.

33. Samuti on esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest vastuolus PS § 146 esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. PS §-s 4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Niisuguse seaduse vastuvõtmine, millega halduskohus välistatakse kindlate kohtuasjade lahendamisest selliselt, et halduskohtu asemel asub neid vaidlusi lahendama haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu põhiseaduses sätestatud pädevuse kitsendamist.

III

34. Eeltoodu põhjal tunnistab üldkogu RHS § 129 lõike 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

Niisugune otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist kohustuslikus kohtueelses menetluses vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis on sätestatud RHS § 129 lõigetes 2, 3 ja 4.

35. RHS § 129 lõike 1 vastuolu tõttu põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. Seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei saa üldkogu Tallinna Ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust PSJKS § 11 lõike 2 alusel läbi vaadata.

Märt RASK Tõnu ANTON Jüri ILVEST Peeter JEROFEJEV
Henn JÕKS Ott JÄRVESAAR Eerik KERGANDBERG Hannes KIRIS
Lea KIVI Indrek KOOLMEISTER Ants KULL Villu KÕVE
Lea LAARMAA Jaak LUIK Priit PIKAMÄE Jüri PÕLD
Harri SALMANN Tambet TAMPUU    


Riigikohtu liikmete Lea Kivi, Peeter Jerofejevi, Henn Jõksi ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsuse asjas nr 3-4-1-7-08 juurde

1. Erinevalt Riigikohtu üldkogu enamusest, ei nõustu me üldkogu otsustusega jätta sisuliselt lahendamata Tallinna Ringkonnakohtu taotlus RHS § 126 lg 6 ja § 129 lg 2 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks ning tunnistada omaalgatuslikult põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks RHS § 129 lg 1, ja seda järgmistel põhjustel.

2. Vastavalt PSJKS § 4 lg-le 1 kontrollib Riigikohus õigustloova akti vastavust põhistatud taotluse, kohtuotsuse või -määruse alusel. Riigikohus ei ole küll seotud taotluse, kohtuotsuse või -määruse põhistusega, kuid asja lahendamisel kohtuotsuse või -määruse alusel võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks õigustloova akti, välislepingu või selle sätte, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (PSJKS § 14 lg-d 1 ja 2).

3. Riigikohtu varasema praktika kohaselt saab asjassepuutuv olla norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Norm on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral. Asjassepuutuvaks saab lugeda üksnes isiku suhtes kohaldatud normi, mis tegelikult reguleerib vaatlusalust suhet või olukorda. Kui säte ei ole asjassepuutuv, pole kohtulahendiga algatatud konkreetne normikontroll lubatav ning taotlus tuleb jätta läbi vaatamata.

4. Käsitletavat kohtuasja vaatas üldkogu läbi konkreetse normikontrolli käigus, mille «eesmärk on teenida eelkõige põhiõiguste kandjast menetlusosalise huve» – vt Riigikohtu PSJK 28. mai 2008 määrust asjas nr 3-4-1-4-08, p 15. Tallinna Ringkonnakohus algatas põhiseaduslikkuse järelevalve RHS § 129 lg 2 ja § 126 lg 6 osas, tuvastades vastuolu põhiseadusega menetlusosalise isiku taotlusel ja huvides, sest õigusakt, mis välistab õigusabikulude väljamõistmise vaidlustuskomisjonis, riivab isiku põhiõigusi. Tallinna Ringkonnakohus ei algatanud põhiseaduslikkuse järelevalvet aga RHS § 129 lg 1 suhtes, seda tegi Riigikohtu üldkogu ise, algatades konkreetse normikontrolli raames uue, sisuliselt abstraktse normikontrolli.

5. Nagu eelnevalt märgitud, ei saa kohtuotsuse või -määruse alusel põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel Riigikohus minna kaugemale sätetest, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuvad. Selline menetluslik piirang on vajalik isikute õiguste efektiivseks kaitsmiseks. Asjassepuutuv oli selles põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses norm, mis ei näe ette isikule õigusabikulude väljamõistmist, s.o RHS § 126 lg 6. Põhiseaduslikkuse järelevalve lubatavus RHS § 126 lg 6 osas aga ei sõltu RHS § 129 lg 1 kehtivusest.

6. Seega tunnistades RHS § 129 lg 1 kui ringkonnakohtu pädevust reguleeriva normi põhiseadusevastaseks, eiras Riigikohtu üldkogu sätte asjassepuutuvuse nõuet (mis on menetluslikult lubamatu konkreetses normikontrollis). Tuleb tähele panna, et RHS § 129 lg 1 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks tunnistamine kahjustas oluliselt menetlusosalise huve ja õigusi, kelle huvides põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus algatati. Lisaks sellele, et jäi lahendamata küsimus õigusabikuludest vaidlustuskomisjonis, mille lahendamiseks isik üldse kohtu poole pöördus, kandis ta ilmselt veel kulutusi Riigikohtupoolsete täiendavate järelepärimistega, mis seondusid RHS § 129 lg 1 põhiseaduspärasuse hindamine lubatavusega.

Lea KIVI Peeter JEROFEJEV Henn JÕKS Tambet TAMPUU


Riigikohtunik Jüri Ilvesti eriarvamus Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2009. a otsusele nr 3-4-1-7-08

Ma ei saa nõustuda Riigikohtu üldkogu seisukohaga Riigihangete seaduse § 129 lg 1 asjassepuutuvuse kohta ja seda järgmistel motiividel.

Minu arusaamise kohaselt peaks igasugune vaidlus ühe või teise normi põhiseaduspärasusest olema suunatud isiku õiguste efektiivse kaitse tagamisele, välistamaks põhiseadusega garanteeritud õiguste võimaliku deformeerimise alamalseisvate õigusaktidega. Seetõttu on käesolevas asjas põhiküsimuseks õigusabikulude korvamise küsimus, mida Riigikohus asus Tallinna Ringkonnakohtu määruse alusel käsitlema konkreetse normikontrolli korras.

Olenemata sellest, et Riigihangete seaduse § 129 lg 1 kehtestab tavapärasest erineva kohtualluvuse, peaks ka edaspidi ükskõik milline asja läbivaatav kohus õigusabi kulude hüvitamise küsimuses juhinduma viidatud seaduse § 126 lg-st 6, mille kohaselt jäetakse vaidlusmenetluses kantud õigusabikulude hüvitamise taotlus rahuldamata ning § 129 lg-st 2, mis edasikaebust selles küsimuses ei võimalda. Need ongi konkreetse haldusasja läbivaatamisel asjassepuutuvad sätted, milles menetlusosaline näeb vastuolu Põhiseaduses garanteeritud õigustega.

Üldkogu poolt selles asjas valitud tee püstitab aga hoopis teise, käesoleva haldusasjaga vahetult mitteseotud dimensiooni – küsimuse kolmeastmelise kohtusüsteemi terviklikkusest ja erandite mittelubatavusest, mis minu nägemuse kohaselt kujutab enesest liigset aktivismi.

Kinnitus sellele väitele leian tõsiasjast, et seesuguse konstruktsiooni tagajärjel muutus ringkonnakohtu poolt kaebaja huvides püstitatud konkreetse normikontrolli taotlus lubamatuks ning jäeti läbivaatamata. Seega lõppes isiku pöördumine halduskohtusse tagajärjetult põhjusel, et ringkonnakohus püstitas isiku õigusi piiravate seadusesätete põhiseaduspärasuse küsimuse, Riigikohtu üldkogu aga väljus asja lahendamise piiridest, asudes lahendama globaalsemaid küsimusi.

Tartus, 8. juunil 2009. a.

Jüri ILVEST