3-3-1-57-09 Riigikohtu halduskolleegiumi 15. oktoobri 2009. a kohtuotsus AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragner Matsalu kaebustes Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 154 osalise tühistamise nõudes
RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number | 3-3-1-57-09 |
Otsuse kuupäev | 15. oktoober 2009 |
Kohtukoosseis | Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann |
Kohtuasi | AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragner Matsalu kaebused Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 154 osalise tühistamise nõudes |
Vaidlustatud kohtulahend | Tallinna Ringkonnakohtu 8. aprilli 2009. a otsus haldusasjas nr 3-07-1839 |
Menetluse alus Riigikohtus | AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragner Matsalu kassatsioonkaebused |
Asja läbivaatamine | Kirjalik menetlus |
Resolutsioon
1. Rahuldada kassatsioonkaebused.
2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 8. aprilli 2009. a otsus ja Tallinna Halduskohtu 8. mai 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-1839.
3. Teha uus otsus, millega rahuldada AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragner Matsalu kaebused ning tühistada Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määrus nr 154 Pärnu Maakohtu kinnistusosakonna Pärnu maakonna jaoskonna kinnistusregistri registriosadesse nr 2738106, 2738206, 2738706, 2738806 ja 2958206 kantud kinnistuid puudutavas osas.
4. Mõista Vabariigi Valitsuselt AS Pajker kasuks välja menetluskulud summas 64 000 krooni.
5. Tagastada kautsjonid.
Asjaolud ja menetluse käik
1. AS-le Pajker kuuluvad Pärnumaal Audru vallas Valgeranna külas kinnistud Põllu (katastriüksuste tunnustega 15904:003:1725, 15904:003:1726), Rannamaa (15904:003:0928), Poldri (15904:003:1723, 15904:003:1724) ja Ranna (15904:003:0926). R. Matsalu ja V. Tamme kaasomandisse kuulub samas kinnistu Merepiiga, Merepeiu, Kuldranna (15905:002:0295, 15905:002:0296, 15905:002:0219).
2. Vahur Tamm esitas 2. märtsil 2004 Pärnumaa Keskkonnateenistusele taotluse Audru aleviku ja mere vahelise ala väljaarvamiseks Natura 2000 linnualast. Keskkonnateenistuse 6. mai 2004. a vastuskirjaga selgitati piirangu mõjusid ja asjaolu, et alal paikneb väärtuslik kooslus, mis on väärtuslik lindude rändepeatuspaigana ja pesitsusalana, ning selgitati, et hoiuala moodustamise kohta võetakse V. Tammega uuesti ühendust ja küsitakse arvamust. Keskkonnaministeeriumi Pärnumaa Keskkonnateenistuse 6. mai 2004. a kirjas nr 38-3-1/719-2 AS-le Pajker «Natura 2000 võrgustiku moodustamisest» teatati, et keskkonnaministri 22. aprilli 2004. a määrusega nr 24 «Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel» moodustati Audru vallas ajutiste piirangutega ala «Pärnu laht». Määruse lisa 2 kohaselt katsid ajutiste piirangute alad mh kaebajate kinnistuid. Ajutiste piirangute määrus kehtestati kaitstavate loodusobjektide seaduse (KLOS) § 5 lg 14 alusel.
Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusega nr 615-k kinnitati looduskaitseseaduse (LKS) § 91 lg 6 alusel «Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri». Nimetatud korralduse kohaselt ei kuulunud kaebajate kinnistud Natura 2000 võrgustiku koosseisu. Keskkonnaministeeriumi Pärnumaa Keskkonnateenistuse 11. augusti 2004. a kirjaga teatati AS-le Pajker, et temale kuuluvad kinnistud on arvatud Natura 2000 alade hulka, selgitati hoiuala moodustamist ning teatati hoiuala avaliku väljapanekuga tutvumise aeg, avaliku arutelu aeg ja vastuväidete ning ettepanekute esitamise tähtaeg.
Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 154 «Hoiualade kaitse alla võtmine Pärnu maakonnas» § 1 lg 1 p 1 kohaselt võeti kaitse alla Audru poldri hoiuala, kaitse-eesmärgiks Euroopa nõukogu direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta I lisas nimetatud liikide ja I lisas nimetamata rändlinnuliikide elupaikade kaitse. Nimetatud alal paiknevad ka kaebajate kinnistud. Audru Vallavolikogu otsustega nr 100 «Detailplaneeringu algatamine Valgeranna külas Kuldranna maaüksusel» ning nr 102 «Detailplaneeringu algatamine Valgeranna külas Põllu, Poldri, Ranna ja Rannamaa maaüksusel» algatati 14. juunil 2007 kaebajate kinnistute osas detailplaneering. Detailplaneeringu eesmärgiks oli golfiväljaku II etapi ehitusõiguse seadmine, maa sihtotstarbe muutmine maatulundusmaast äri- ja üldmaaks ning ehitusõiguse määramine paaripuhkemajade ehitamiseks.
3. AS Pajker, Vahur Tamm ja Ragner Matsalu esitasid halduskohtule kaebused
Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 154 tühistamiseks
ulatuses, milles Audru poldri hoiuala hulka on arvatud kaebajatele
kuuluvad kinnistud, mis on kantud Pärnu Maakohtu kinnistusosakonna Pärnu
maakonna jaoskonna kinnistusregistri registriosadesse nr 2738106,
2738206, 2738706, 2738806 ja 2958206. Kaebusi põhjendati järgmiselt:
a)
vaidlustatud määrusega on kaebajatele kuuluvad kinnistud arvatud Audru
poldri hoiuala koosseisus kaitse alla võtmisele ning see toob
kaebajatele kinnistute omanikena kaasa rida avalik-õiguslikke kohustusi
ja kitsendusi. Lisaks LKS §-des 14–17 sätestatud üldistele kitsendustele
ja koormatistele kaasnevad hoiualal oleva kinnistu omanikule
avalik-õiguslikud kohustused ka LKS §-des 32 ja 33 sätestatud hoiuala
regulatsioonist;
b) määrus kui üldkorraldus on nii materiaalselt kui
ka formaalselt õigusvastane. Vaidlustatud määruse faktiline alus on
ebaselge ja sisuliselt motiveerimata. Muu hulgas ei nähtu määrusest,
millised on kinnistute hoiualana kaitse alla võtmise põhjendused (st
millised elupaigad ja elupaiga tüübid kinnistul on ning miks on need
tinginud sedavõrd ulatusliku hoiuala) ega ka see, millises ulatuses
täpselt on kinnistud hoiuala koosseisu arvatud. Diskretsioonivigade
tõttu on määrus motiveerimata ning ei ole kontrollitav;
c)
kinnistute hoiualana kaitse alla võtmise vajadust ei ole kohaselt välja
selgitatud – puudub ekspertide koostatud teaduspõhine alusmaterjal,
millest nähtuks oluliste loodusväärtuste esinemine kaebajate kinnistutel
ning vajadus kaitsta neid loodusväärtusi sedavõrd ulatusliku hoiuala
koosseisus. Vastustaja ei ole esitanud ühtegi inventuuriakti,
eksperdiarvamust ega muud teaduspõhist materjali, mis eeltoodut
kinnitaks ning mis annaks selgitust selles osas, millised kriteeriumid
olid aluseks Audru poldri piiri tõmbamisele nii, et kaebajate kinnistud
jäid poldri hoiuala koosseisu. Vabariigi Valitsus pidas Natura 2000
alade korralduse vastuvõtmisega võimalikuks kaebajate kinnistud Audru
poldri linnualalt välja jätta, mistõttu saab üksnes hoiuala menetluse
raames teostatud teaduspõhine inventeerimine olla aluseks kinnistute
lülitamiseks linnualana Audru poldri hoiuala hulka;
d) rikutud
on õiguskindluse printsiipi, kuivõrd vaidlustatud määrus on kaebajatele
üllatuslik. Natura 2000 ala moodustamise tõttu kehtestatud ajutised
piirangud olid 1. mail 2007 lõppenud, kaebajate kinnistud jäid Natura
2000 võrgustiku koosseisust välja, mistõttu tekkis neil õiguspärane
ootus, et looduskaitselisi piiranguid nende kinnistute suhtes ei
kehtestata;
e) vaidlustatud määruse vastuvõtmisel on rikutud
looduskaitseseaduses sätestatud menetlusnorme ega ole lähtutud hea
halduse põhimõtetest. Kaebajaid ei teavitatud LKS §-s 9 sätestatud
korras ega muul viisil Audru poldri hoiualana kaitse alla võtmise
menetlusest. LKS § 9 lg-s 5 sätestatud nõuete rikkumise tõttu ei olnud
kaebajatel võimalik haldusmenetluses osaleda ning omapoolseid seisukohti
ja vastuväiteid esitada, samuti saada ja kontrollida teavet selle kohta,
millised on kinnistu hoiuala hulka arvamise faktilised põhjendused.
Hoiuala moodustamise avalik arutelu kui viimane avalik ja teadaolev
menetlustoiming hoiuala menetluse raames enne määruse vastuvõtmist
toimus 8. septembril 2004. Määrus aga võeti vastu alles enam kui
2,5 aastat pärast seda. Vahepeal toimunust puudub kaebajatel ülevaade.
Selline pikaajaline paus haldusmenetluses süvendas kaebajate arusaama,
et kinnistute suhtes mingit menetlust ei toimu ning mingeid piiranguid
ei kehtestata;
f) vaidlustatud määruse põhjenduste hilisem esitamine
haldusorgani poolt ei muuda vaidlustatud määrust tagantjärele
kontrollitavaks.
4. Vastustaja Vabariigi Valitsus vaidles kaebusele vastu
ja palus selle jätta rahuldamata. Vastuväiteid põhjendas vastustaja
järgnevalt:
a) kaebajate järeldus, et Audru poldri hoiuala ei
kehtestata vaidlusalustele kinnistutele ulatuvalt, oli põhjendamatu,
sest ajutised piirangud, mis kehtestati keskkonnaministri 22. aprilli
2004. a määrusega «Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine
väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel»,
kehtestati osaliselt ka väljaspool Natura 2000 võrgustikku asuvatele
aladele – aladele, mis olid juba algselt plaanis Natura 2000 võrgustikku
esitada, kuid mille puhul enne alade esitamist Euroopa Komisjonile ei
olnud läbirääkimised maaomanikega lõppenud. Maaomanik oleks pidanud
eeldama, et kuna piirangud kehtestati, siis planeeritakse ala ka kaitse
alla võtta ning hiljem Natura võrgustikku esitada. Ala nimetamine
Natura 2000 võrgustiku alaks ei tähenda selle ala kaitse alla võtmist
ning ajutised piirangud pidid kehtima kuni ala kaitse alla võtmiseni.
Hoiuala moodustamise kohta saadeti maaomanikule kiri tähitud postiga
11. augustil 2004;
b) vastavalt LKS § 10 lg-le 1 võtab hoiuala
kaitse alla Vabariigi Valitsus määrusega. Kaitse alla võtmisele eelnes
LKS § 9 järgne menetlus, millest kaebajaid oli piisavalt informeeritud.
Põhjendamatu on kaebajate väide, et neile ei tagatud võimalust määruse
osas omapoolsete vastuväidete ja argumentide esitamiseks;
c)
määrus ei ole puudulikult motiveeritud. Vastavalt Vabariigi Valitsuse
28. septembri 1999. a määruse nr 279 «Õigustloovate aktide eelnõude
normitehnika eeskiri» §-le 51 esitatakse määruse andmise põhjendused
seletuskirjas ja vastavalt Vabariigi Valitsuse 11. juuni 1996. a määruse
nr 160 «Vabariigi Valitsuse reglemendi kinnitamine» lisa 1 kohase
Vabariigi Valitsuse reglemendi p-le 25 tehakse Vabariigi Valitsuse
määruse eelnõu kooskõlastamiseks eelnõu koos kõigi lisadega
kättesaadavaks Justiitsministeeriumi hallatavas eelnõude kooskõlastamise
infosüsteemis e-õigus, kus vaidlustatud määruse seletuskiri on avalikult
kättesaadav veebilehelt
http: //eoigus.just.ee/?act=6&subact=1&OTSIDOC_W=179852. Seletuskirjas
on põhjalikult välja toodud menetluse kulg ja põhjendatud määruse
andmise vajadus. Otsuse tegemisel lähtuti EÜ Nõukogu direktiivist
nr 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitsest, mille nõuete täitmiseks
tuleb riigil kaitsta lindude kaitse seisukohast kõige olulisemaid alasid
ja linnukaitselised alad tuleb moodustada ning piiritleda lähtuvalt
ornitoloogilisest kriteeriumist. Lisaks lähtuti Euroopa Kohtu
praktikast, mille kohaselt võib riik vaid erandjuhtudel vähendada
kaitseala ulatust – see peab vastama ülekaalukatele üldistele huvidele,
mis kaaluvad üles ökoloogilised huvid. Kaebajate viidatud majanduslikud
asjaolud ei ole vaadeldavad viidatud ülekaalukate huvidena;
d)
kinnistute maa-ala loodusväärtuseks on seal elavad linnud. Lindude
elupaiku, mille hulka kuuluvad nii pesitsus- ja toitumisalad kui
rändepeatuspaigad, ei ole reeglina võimalik piiritleda kinnistute kaupa.
Eriti keeruline oleks eristada väiksemat, lindudele mittesobivat ala ühe
tervikliku poldriala piires. Tegemist on rahvusvaheliselt tähtsa
linnualaga (IBA), mis omab ka väga suurt siseriiklikku
kaitseväärtust. Eesti riik tegi vea siis, kui 2004. aastal linnualasid
esitades kaebuse esitajate kinnistute maa linnualast välja jättis. Selle
vea parandamiseks ongi need kinnistud nüüd hoiualasse võetud ja 2007. a
märtsis ka Natura 2000 võrgustikku esitatud. Uus Vabariigi Valitsuse
Natura 2000 alade korraldus on menetluses.
5. Tallinna Halduskohus jättis 8. mai 2008. a
otsusega haldusasjas nr 3-07-1839 kaebused rahuldamata. Kohtuotsust
põhjendati järgmiselt:
a) Vabariigi Valitsuse 18. mai
2007. a määrus nr 154 on üldkorraldus;
b)
vaidlustatud üldkorraldus avaldati määrusena Riigi Teatajas (Riigi
Teataja seaduse (RTS) § 2 p 8). Hoiuala kaitse alla võtmise
määrusel on üldakti vorm, kuid üksikakti sisu. Vahetegu üldakti ja
üldkorralduse vahel omab tähtsust eeskätt selle akti vaidlustamise
võimaluste kindlaksmääramiseks, kuid akti motivatsiooni avaldamise koht
ei tohiks isiku õiguste kaitse seisukohast tähtsust omada. Vabariigi
Valitsuse määruse vormistamisel, sh motiveerimisel, tuleb lähtuda
selleks kehtestatud õigusaktidest ehk vastavalt õigustloovate aktide
eelnõude normitehnika eeskirjast ja Vabariigi Valitsuse reglemendist
isegi juhul, kui sisuliselt on akti puhul tegemist üldkorraldusega;
c)
normitehnika eeskirja § 51 kohaselt esitatakse määruse andmise
põhjendused seletuskirjas ning vastavalt Vabariigi Valitsuse reglemendi
p-le 25 tehakse Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu kooskõlastamiseks
eelnõu koos kõigi lisadega kättesaadavaks Justiitsministeeriumi
hallatavas eelnõude kooskõlastamise infosüsteemis e-õigus, kus
vaidlustatud määruse seletuskiri on avalikult kättesaadav veebilehelt.
Niivõrd mahuka materjali avaldamine Riigi Teatajas on ilmselgelt
ebamõistlik. Riigi Teataja (paberversiooni) mõistlikus mahus hoidmise
eesmärki toetab ka RTS § 4 lg 2. Käesoleval juhul avaldati vaidlustatud
määruse lisad üksnes elektroonilises Riigi Teatajas. Määruse seletuskiri
avaldati e-õiguses ning see oli Interneti vahendusel kättesaadav kõigile;
d)
ringkonnakohus on käesolevas asjas lahendatud määruskaebemenetluses
asunud seisukohale, et LKS § 24 lg 1 ja lg 3 p 1 kujutavad endast
hoiuala kaitse alla võtmise määruse teatavakstegemise eriregulatsiooni
hoiuala piiresse jääva kinnistu omanike suhtes. LKS § 24 lg 1 ja lg 3
p 1 näevad ette hoiuala piiresse jääva kinnisasja omanikule
kaitsekohustuse teatise saatmise kaitstava loodusobjekti valitseja poolt
kuue kuu jooksul kaitse alla võtmise otsuse jõustumisest arvates. LKS
§ 24 lg 2 kohaselt sisaldab kaitsekohustuse teatis andmeid kaitstava
loodusobjekti, selle kaitse alla võtja ja kaitse alla võtmise aja kohta;
loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärki; andmeid kaitseala, hoiuala,
püsielupaiga või kaitstava looduse üksikobjekti valitseja ja kaitse
korraldaja kohta ning looduskaitseseaduse ja selle alusel vastu võetud
õigusaktidega sätestatud kitsenduste loetelu. Seetõttu määruse tekst
ise, e-õiguses avaldatav seletuskiri ja kaitsekohustuse teatis annavad
kogumis hoiuala piiridesse jäävale kinnistuomanikule piisavalt teavet
määruse vastuvõtmise asjaolude ja põhjenduste kohta, et vajadusel oma
õigusi kohtus kaitsta;
e) kaevatud määrus on piisavalt
motiveeritud ja kontrollitav. Audru poldri hoiuala kaitse-eesmärk on
määrusest nähtuvalt nõukogu direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku
kaitse kohta I lisas nimetatud liikide ja I lisas nimetamata
rändlinnuliikide elupaikade kaitse. Määruse seletuskirjast nähtuvalt on
Pärnu maakonna hoiualad moodustatud viimastel aastatel tehtud
loodusinventuuride, sh aastatel 2001–2005 korraldatud Natura 2000
liikide ja koosluste inventeerimise tulemusena valitud väärtuslike
poollooduslike koosluste, metsade, veekogude ja tähtsate linnualade
baasil. Kehtima hakkav kaitserežiim tagab hoiualadel kujunenud või
kujunevate looduslike ja poollooduslike koosluste ning kaitstavate
liikide elupaikade soodsa seisundi, samuti elustiku mitmekesisuse ja
maastikuilme säilimise tulevaste põlvede jaoks. Elupaigatüübid ja
liigid, kelle elupaikade kaitseks hoiualad moodustatakse, on määruses
loetletud. Hoiualal esinevate loodusväärtuste kaitse toimub kavandatava
tegevuse mõju hindamise alusel;
f) kaebajad ei ole kohtule
esitanud konkreetseid väiteid ega tõendeid selle kohta, et määruses
nimetatud linnuliike vaidlusalustel kinnistutel ei elutse või et nende
elupaiku ei ole vaja kaitsta. Kohtul puudub alus kahelda riigi poolt
läbi viidud loodusinventuuride tõelevastavuses. Lindude elupaiku, mille
hulka kuuluvad nii nende pesitsus- ja toitumisalad kui
rändepeatuspaigad, ei ole reeglina võimalik piiritleda üksikute
kinnistute kaupa. On mõistetav, et igal kinnistul ei ole igal ajal
võimalik kohata kõiki määruses loetletud linde, kuid kaebajate kinnistud
kuuluvad Audru poldri koosseisu, mis moodustab ühtse ökoloogilise
terviku ning millest üksikute kinnistute väljalõikamine ei oleks
põhjendatud. Lisaks on kõigis Euroopa Liidu liikmesriikides moodustatud
linnualad rahvusvahelise tähtsusega linnualade (nn IBA alade) alusel
ning ornitoloogilised kriteeriumid, mida konkreetsel juhul järgiti,
pärinevad Eesti Ornitoloogiaühingult dokumendist «Euroopa Liidu
tähtsusega linnualad Eestis». Tähtsate linnualade piiritlemiseks
kasutati kogu Euroopa juhendmaterjali «Important Bird Areas in
Europe: Priority sites for conservation». Samuti arvestati otsuse
tegemisel ala suurt rahvusvahelist tähtsust ning seda, et tegemist on
rahvusvaheliselt tähtsa linnualaga (IBA), mis omab ka väga suurt
siseriiklikku kaitseväärtust. Nende kriteeriumite ning juhendite alusel
valitud Pärnu lahe IBA alasse kuulusid ka kaebajate omandis olevad
kinnistud;
g) ajutised piirangud kehtestati osaliselt ka väljaspool
Natura 2000 võrgustikku asuvatele aladele keskkonnaministri 22. aprilli
2004. a määrusega «Majandustegevuse ajutiste piirangute rakendamine
väljaspool kaitsealasid asuvatel Natura 2000 võrgustiku aladel».
Maaomanikud oleks pidanud eeldama, et kuna piirangud kehtestati, siis
planeeritakse ala ka kaitse alla võtta ning hiljem Natura võrgustikku
esitada. Natura 2000 alade nimekirjad on lahtised ning neid on võimalik
täiendada. Vastav eelnõu on menetluses ning ka kaebajate kinnistute
maa-ala esitatakse Natura 2000 alaks. Asja materjalidest ja kaebuse
esitajatele ala moodustamise menetluse käigus saadetud kirjadest
nähtuvalt ei saanud kaebajail tekkida õiguspärast ootust või usaldust,
et hoiuala nende kinnistutele ei looda. Kaebajaile edastatud kirjadest
nähtub, et AS Pajker on alates 2002. a suvest hooldanud Audru poldri
niite ja saanud selle eest märkimisväärseid summasid. Hooldustööde
lepingud sõlmiti just seetõttu, et tegemist on väärtusliku linnualaga
ning isikut informeeriti sellest. AS Pajker ja R. Matsalu pidid olema
teadlikud, et hooldavad väärtuslikku kooslust, mis on väärtuslik lindude
rändpeatuspaigana ja pesitsusalana;
h) Vabariigi Valitsuse
määruse õigusvastasust kaebajate usalduse kaitse põhjendusel ei saa
argumenteerida ka Audru Vallavolikogu detailplaneeringute otsuste
andmisega, mille üle Vabariigi Valitsusel puudub kontrollipädevus.
Tähtsust omab, et detailplaneeringu algatamise otsused anti pärast
Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 154 vastuvõtmist ja
avaldamist Riigi Teatajas;
i) kaebuse esitajatel on olnud hoiuala
moodustamise menetluses võimalus esitada oma vastuväited ja nad on olnud
kaasatud menetlusse määral, et olla asjadega kursis ja kaitsta vajadusel
oma õigusi. Nii nähtub materjalidest, et hoiuala moodustamise kohta
saadeti maaomanikule vastavasisuline kiri tähitud postiga 11. augustil
2004. Kaitse alla võtmisele eelnes LKS § 9 järgne menetlus. Vastavalt
LKS § 9 lg-le 3 avaldab kaitse alla võtmise algataja teate loodusobjekti
kaitse alla võtmise menetluse kohta ametlikus väljaandes Ametlikud
Teadaanded ning vähemalt ühes üleriigilise levikuga ajalehes ja
kohalikus ajalehes. Loodusobjekti kaitse alla võtmise teade
avaldati 2. augustil 2004 Ametlikes Teadaannetes. Teates avaldati
hoiualade nimekiri, mille osas algatati hoiualade moodustamise menetlus,
ning samas teatati hoiualade avalikust väljapanekust ja avalike
arutelude toimumise aegadest, samuti vastuväidete ja ettepanekute
esitamise tähtaegadest. Samasisulised teated avaldati 5. augustil 2004
ajalehtedes «Eesti Päevaleht» ja «Pärnu Postimees». AS-le Pajker, mille
juhatuse liige on kaebaja Ragner Matsalu, on Pärnumaa Keskkonnateenistus
saatnud 6. mail 2004 kirja nr 38-3-1/718-2, milles informeeritakse
Natura 2000 võrgustikku kuuluva hoiuala moodustamise protsessist, ning
täiendavalt LKS § 9 lg 5 kohase teate 11. augusti 2004. a kirjaga
nr 38-3-1/2927, millega informeeriti kaebajat edasisest menetlusest ja
võimalusest osaleda avalikul väljapanekul ning avaliku arutelu toimumise
ajast. Ka V. Tamme on 6. mai 2004. a kirjaga nr 38-3-1/718-2
informeeritud kavandatavatest piirangutest. Lisaks kirjadele
informeeriti üldsust ka avaliku arutelu toimumise ajast eelmainitud
meediaväljaannete kaudu. Nähtuvalt 8. septembril 2004 Audru
Vallavalitsuses toimunud hoiualade kaitse alla võtmise avalikul arutelul
osalenute nimekirjast osales sellel ka kaebaja Ragner Matsalu.
6. AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragner Matsalu
apellatsioonkaebustes paluti tühistada halduskohtu otsus ja teha
asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus ning mõista vastustajalt välja
apellantide kantud menetluskulud. Apellatsioonkaebusi põhjendati
järgmiselt:
a) väär on halduskohtu seisukoht, et määrusele kui
üldkorraldusele ei laiene HMS §-dest 54 ja 56 tulenevad
põhjendamisnõuded. Vaidlustatud määrusele kehtivad kõik haldusmenetluse
seadusest tulenevad haldusakti õiguspärasusele esitatavad nõuded ning
mingeid erandeid, mis annaks võimaluse haldusorganil vaidlustatud
haldusakti põhjendamise nõudeid eirata, seadusest ei tulene. Ka kohtu
viidatud Riigi Teataja seadusest ei tulene, et Riigi Teatajas
avaldamisele kuuluvate üksikaktide puhul ei kehti HMS § 54 ja 56 nõuded;
b)
vaidlustatavas haldusaktis puuduvad põhjendused selle kohta, millised on
konkreetsete kinnistute hoiualana kaitse alla võtmise põhjendused ning
millisel põhjusel on kinnistud kaitse alla võetud just sellistes
piirides, nagu see nähtub määruse lisaks olevalt Audru poldri hoiuala
kaardilt. Määruses on välja toodud vaid Audru poldri hoiuala kui terviku
kaitse-eesmärk läbi kaitset vajavate liikide loetelu terve hoiuala osas.
Määruses puudub aga igasugune selgitus selle kohta, kas ja mil määral on
apellantidele kuuluvad kinnistud puutumuses määruses nimetatud liikide
elupaikadega ning määrusest ega selle lisaks olevalt hoiuala kaardilt ei
nähtu, millised konkreetsed kaitset vajavad loodusväärtused kinnistutel
asuvad ning kus need paiknevad. Samuti puudub määruses viide
kättesaadavale dokumendile, milles võiks sisalduda haldusakti põhjendus;
c)
normitehnika eeskiri ja Vabariigi Valitsuse reglement kehtestavad nõuded
üksnes õigustloovate aktide (eelnõude) vormistamisele. Nii normitehnika
eeskirja kui ka Vabariigi Valitsuse reglemendi volitusnormiks on
Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 27 lg 3, mis sätestab nõuded
Vabariigi Valitsuse määrusele kui õigustloovale aktile. Õigustloov akt
tähendab õiguse üldakti, mida vaidlustatud määrus ei ole;
d)
halduse üksikakti põhjendamine on vajalik selleks, et nii akti
adressaadil kui vajadusel hiljem ka kohtul oleks võimalik hinnata akti
õiguspärasust. See, kuidas haldusorgan üksikakti vormistab, on
normitehniline küsimus, ent seejuures tuleb igal juhul järgida HMS § 56
lg 1 nõudeid. Lubamatu on abstraktne viide menetluse käigus kogutud
dokumentidele või konkretiseerimata inventuuridele üldiselt;
e)
väär on halduskohtu järeldus, et määruse motivatsioon sisaldub määruse
eelnõu seletuskirjas. Kuna määruse seletuskiri ei ole määruse osaks, ei
asenda määruse seletuskiri määruse enda põhjendusi. Vaidlustatud
haldusakti seletuskirjast ei nähtu mingilgi määral, milliseid
konkreetseid ekspertiise ja uuringuid on Audru poldri hoiualaks arvatud
alal tehtud, millised asjaolud on tuvastatud ja milliseid järeldusi on
neist tehtud. Seletuskiri on antud juhul ühine kogu Pärnu maakonna
hoiualade kohta ning selle üldistusaste on sedavõrd üldine, et mingite
konkreetsete uuringute käsitlemist, andmete kogumist ja/või nendest
tehtud järeldusi seletuskirjas toodud ei ole. Määruse seletuskirjas on
väidetavalt teostatud loodusinventuuride kohta üks lause ning see ei
sisalda mingit konkreetset teavet Audru poldri ala inventeerimise kohta;
f)
põhjenduste esitamine kohtumenetluses ei muuda motiveerimata haldusakti
õiguspäraseks. Haldusakti motivatsiooni hilisem täiendamine ei muuda
fakti, et haldusakt anti motiveerimatult. Kohus on põhjendamatult
lugenud määruse põhjendusteks vastustaja kohtumenetluses esitatud
tõendamata väiteid Audru poldri linnualal asuvate väidetavate väärtuste
kohta. Kinnistute hoiualana kaitse alla võtmise vajadust ei ole kohaselt
välja selgitatud: puuduvad ekspertide koostatud teaduspõhine
alusmaterjal, millest nähtuks oluliste loodusväärtuste esinemine
kinnistutel ning vajadus kaitsta neid loodusväärtusi sedavõrd ulatusliku
hoiuala koosseisus;
g) Euroopa juhendmaterjalidest «Important Bird
Areas in Europe: Priority sites for conservation» ei saa tuleneda, et
kinnistute Audru poldri hoiuala hulka arvamine on käesoleval juhul
hoiuala moodustamise menetluse raames välja selgitatud ja kinnistute
hoiuala hulka arvamine on menetluse tulemusel põhjendamist leidnud.
Juhendmaterjalid ei saa asendada hoiuala moodustamise menetluses
kohustuslikult läbiviidatavat ekspertiisi. Pealegi ei sisalda
halduskohtu viidatud materjalid teaduslikke ekspertiise või nende
kirjeldust, millest võiks järeldada, et konkreetsetel kinnistutel
kaitstavad loodusobjektid esinevad;
h) Riigikohus on selgitanud, et
õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas kui
ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes. Õiguspärase ootuse
põhimõtte kohaselt peab igaühel olema võimalus kujundada oma elu
mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle antud õigused ja pandud
kohustused püsivad stabiilsetena ega muutu rabavalt isikule ebasoodsas
suunas;
i) Keskkonnaministeeriumi Pärnumaa Keskkonnateenistuse 6. mai
2004. a ja 11. augusti 2004. a kirjad puudutasid Natura 2000 võrgustiku
koosseisu arvatud kinnistute osas hoiualade moodustamist. Kuna aga
vaidlusaluseid kinnistuid ei arvatud Natura 2000 võrgustikku, siis ei
saanud ka kirjades käsitletud hoiuala moodustamine olla kinnistutega
puutumuses. Apellandid ei saanud ega pidanud 2004. a kirjadest välja
lugema seda, et kinnistute suhtes on kehtestatud püsivaid piiranguid või
on kirja saatjal selline kavatsus;
j) väär on kohtu hinnang, et AS
Pajker ja Ragner Matsalu pidid olema teadlikud, et hooldavad kinnistutel
väärtuslikku kooslust. Millist tegevust apellandid varasemalt
kinnistutel teostasid, ei oma käesoleval juhul mingit mõju sellele, kas
apellandid oleksid pidanud arvestama kinnistute Audru poldri hoiuala
koosseisu arvamisega või mitte;
k) apellante kui kinnistute
omanikke ei teavitatud hoiuala moodustamisest LKS § 9 lg-tes 4 ja 5
nimetatud andmeid sisaldavate tähtkirjadega. Vastustajalt kaebuse
esitajatele saadetud hoiuala moodustamise teated ei vasta LKS § 9 lg-s 5
sätestatule, kuna neis puudus selgitus hoiuala moodustamise puutumuse
kohta konkreetsete kinnistutega, hoiuala moodustamise tegelike
tagajärgede ning ka loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku või
otsuse eelnõuga tutvumise võimaluste kohta. LKS § 9 lg 5 mõtteks on anda
kinnisasja omanikule varakult teada asjakohast ja arusaadavat teavet
kavandatavate looduskaitseliste piirangute mõjust ja ulatusest
konkreetse kinnisasja osas. Teates oleks pidanud kinnistute omanikele
selgitama hoiuala moodustamise tähendust ning ka hoiuala puutumust
konkreetsete kinnistutega. 11. augusti 2004. a teated ei vasta LKS § 9
lg-s 5 sätestatule ka põhjusel, et neis ei ole LKS § 9 lg 4 p-s 2
sätestatud nõutavat teavet loodusobjekti kaitse alla võtmise
ettepanekuga või otsuse eelnõuga tutvumise võimaluste kohta. Avalikul
arutelul ei esitatud osalejatele tutvumiseks ühtegi asjakohast
ekspertiisiakti, kaitse alla võtmise määruse eelnõud ega muud asjakohast
materjali. 8. septembril 2004 Audru Vallavalitsuses toimunud hoiualade
kaitse alla võtmise avalikust arutelust nähtub osavõtnute nimekirjast
ainult sellel osalenud isikud, mitte aga nt seda, milline oli arutelu
sisu: kas apellantidele tutvustati teaduslikke ekspertiise, kaaluti
huvitatud isikutega erinevaid valikuvariante, selgitati lahendusi ja
kinnistute seotust linnudirektiivis nimetatud linnuliikidega jne. Samuti
ei olnud V. Tamme avaliku arutelu toimumise ajast ja kohast tähtkirjaga
teatega teavitatud.
7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 8. aprilli
2009. a otsusega haldusasjas nr 3-07-1839 apellatsioonkaebused
rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus
põhjendas otsust järgmiselt:
a) kohe pärast Natura 2000
võrgustiku alade kindlaksmääramist 5. augusti 2004. a korraldusega
saatis Pärnumaa Keskkonnateenistus AS-le Pajker teate, mille kohaselt on
kavandatud adressaadile kuuluvad kinnistud määrata hoiualaks ning
selgitatud vastuväidete ja ettepanekute esitamise korda. AS-l Pajker
pidi juba sellest nähtuma, et hoiuala moodustamise menetlus ei ole
Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korralduse andmisega lõppenud.
Apellantide teadlikkust asjaolust, et kinnistute asukoht Audru poldril
on oluline kaitstavate lindude peatuskoht, kinnitab juba 6. mail 2004
keskkonnateenistuse poolt R. Matsalule saadetud kiri, millest nähtub, et
alates 2002. a suvest on AS Pajker hooldanud Audru poldri niite ning
nende tööde tegemiseks on hooldusleping sõlmitud seetõttu, et tegemist
on väärtusliku linnualaga, samuti V. Tammele 6. mail 2004 saadetud kiri.
Õiguspärane ootus koormava haldusakti andmata jätmiseks ei saa olla
seotud konkreetse menetlusega. LKS § 91 lg-st 6 ei tulene, et Vabariigi
Valitsus ei võiks oma korraldust, millega Natura 2000 võrgustiku alade
eelvalikualad kindlaks määratakse, muuta. Apellandid ei ole
kohtumenetluses näidanud ka selliste kulutuste kandmist või
elukorralduse muudatust, mis oleks tehtud, oodates, et kinnistuid kaitse
alla ei võeta. Detailplaneeringu algatamine selliseks asjaoluks pole,
sest planeeringu algatamine ei anna isikule kindlust planeeringu
kehtestamise ja ilma piiranguteta elluviimise suhtes. Seega ei saanud
kaebajatel tekkida õiguspärast ootust, et nende kinnistuid ei liideta
hoiualaga;
b) haldusakti põhjendamiskohustusest ei saa haldusorgan
vabaneda üksnes seetõttu, et haldusakt antakse formaalselt määrusena.
LKS § 10 lg 1 mõte ei saa olla määruse põhjendamata jätmine. HMS § 56 ei
võimalda sellest erandite tegemist Vabariigi Valitsuse määrustega, seega
ei ole asjakohased ka normitehnika eeskirja ja Vabariigi Valitsuse
reglemendi sätted. Riigi Teataja seaduse § 4 lg 2, millele halduskohus
viitas, käsitleb aga määruste avaldamist paberkandjal avaldatavas Riigi
Teatajas, ent nõuab määruste teksti avaldamist tervikuna elektroonilises
Riigi Teatajas tehniliste võimaluste olemasolul. Elektroonilises Riigi
Teatajas määruste avaldamise mahule piiranguid seatud ei ole. Ent kui
haldusakti põhjendused on kontrollitavad HMS § 56 nõuete rikkumise
korral ning põhjenduste esitamata jätmine haldusaktis endas ei saanud
selle andmist mõjutada, ei ole HMS § 58 kohaselt alust akti
tühistamiseks;
c) apellantidel on õigus, et määruses ja
seletuskirjas ei ole hoiuala piiride määramist põhjendatud. Määrusest
nähtuvalt on hoiuala moodustatud kaitse-eesmärgiga kaitsta järgmiste
linnuliikide elupaiku: väikeluik, laululuik, rabahani, suur-laukhani,
valgepõsk-lagle, piilpart, sinikael-part, soopart, roo-loorkull,
täpikhuik, rukkirääk, kiivitaja, niidurüdi, tutkas, mustsaba-vigle,
tumetilder, punajalg-tilder, mudatilder, heletilder, väikekoovitaja,
suurkoovitaja, rüüt, punaselg-õgija ja tuuletallaja. Seletuskirjas on
märgitud üldsõnaliselt, et Pärnu maakonna hoiualad on moodustatud
viimastel aastatel tehtud loodusinventuuride, sealhulgas aastatel
2001–2005 korraldatud Natura 2000 liikide ja koosluste inventeerimise
tulemusena valitud väärtuslike poollooduslike koosluste, metsade,
veekogude ja tähtsate linnualade baasil. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole
need põhjendused piisavad, et selgitada hoiuala piiride määramist
määruse lisas näidatud viisil ja suuruses, samuti ei nähtu määrusest ega
seletuskirjast faktilist põhjendust, miks nende linnuliikide kaitseks
hoiuala moodustamine on vajalik (kui suurel hulgal vastavaid linnuliike
Audru poldril pesitseb või rändlinde peatub);
d) EL Nõukogu
direktiivis 79/409/EMÜ (nn linnudirektiiv) toodud eesmärkide täitmiseks
on EL liikmesriigi valikuvõimalused kaitstavate loodusväärtuste,
käesoleval juhul direktiivi lisas I nimetatud linnuliikide ning seal
nimetamata rändlinnuliikide olulise peatumis- ja pesitsuskoha
tuvastamisel vaadeldaval alal, kaitse tagamiseks oluliselt piiratud
(linnudirektiivi art 4 lg-d 1 ja 2). Linnudirektiivi art 4 lõiked 1 ja 2
ei võimalda majanduslike huvide tõttu jätta kaitseala moodustamata (vt
Euroopa Ülemkohtu 11. juuli 1996. a otsus nr C-44/95: Regina vs
Secretary of State for the Environment, ex parte Royal Society
for the Protection of Birds). Hoiuala moodustamine on LKS § 4 lõikes 1
nimetatud lindude kaitseks sobivatest kaitstavatest loodusobjektidest
kõige vähem asukoha kinnisasja omaniku õigusi piirav loodusobjekt.
Apellantide seisukoht, et lindude olemasolu tuleks tuvastada
konkreetsete kinnistute piires, pole õige. Lindude rändepeatuskohad ja
pesitsuskohad muutuvad üldiselt teadaolevalt mitte üksnes aastaaegade,
vaid ka aastate lõikes. Apellandid pole vaatamata vastustaja poolt
osundatud vaatlusandmetele esitanud oma väidete, et neile teadaolevalt
nende kinnistutel kaitstavaid linde ei peatu, tõendamiseks ühtegi
tõendit ega taotlenud nende kogumist ka kohtutelt, vaatamata sellele, et
nii halduskohus kui ka ringkonnakohus istungil selliste tõendite
vajadusele tähelepanu juhtisid;
e) AS-i Pajker ja selle juhatuse
liiget R. Matsalu oli hoiuala moodustamisest teavitatud (6. mai 2004. a
ja 11. augusti 2004. a kirjad). Avalik arutelu hoiuala moodustamiseks
toimus enne kui R. Matsalu ja V. Tamm Merepiiga, Merepeiu, Kuldranna
kinnistu omandasid, kuid mõlemad olid sellele vaatamata saanud võimaluse
vastuväiteid esitada. Siiski ei saa apellantide ärakuulamiseks läbi
viidud menetlustoiminguid pidada õiguspäraseks. Esiteks märgiti 6. mail
2004 V. Tammele adresseeritud kirjas, et V. Tammelt küsitakse 2. märtsi
2004. a kirjas esitatud taotlusi arvestades «personaalselt ühendust ja
küsitakse uuesti arvamus hoiuala moodustamise kohta», seda aga ei
tehtud. Sama nähtub R. Matsalule AS Pajker esindajana 6. mail 2004
adresseeritud kirjast, kellele on täiendav seisukohtade esitamise
võimalus 11. augusti 2004. a kirjas antud tähtajaks antud. Alles
11. augusti 2004. a kirjas sisalduvad LKS § 9 lõikes 4 nimetatud andmed,
sh teave loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanekuga või otsuse
eelnõuga tutvumise võimaluste kohta. Teiseks on avaliku arutelu ning
vastuväidete ja ettepanekute esitamise tähtajad lõppenud 2004. a
septembris, ent hoiuala on moodustatud alles Vabariigi Valitsuse 18. mai
2007. a määrusega. Vastuväited hoiuala moodustamise ja selle piiride
suhtes võivad tekkida ka pärast nende esitamiseks antud tähtpäeva ning
seetõttu tuleb selline tähtpäev kindlaks määrata selliselt, et
ettepanekute ja vastuväidete esitamise aja ning haldusakti andmise
vaheline aeg oleks mõistlik. Ärakuulamisõiguse rikkumine pole käesoleval
juhul siiski selline, mis võis mõjutada asja otsustamist. Kuna
apellandid ei ole hoiuala paiknemisele kohtumenetluses välja toonud
piisavaid vastuväiteid, mis õigustaksid linnudirektiivis näidatud
eesmärkide täitmata jätmist, siis ei saanud need rikkumised mõjutada
vaidlustatud määruse andmist;
f) kolleegium ei nõustu
apellantidega selles, et hoiuala moodustamise algataja ei ole LKS § 8
nõuete kohaselt korraldanud ekspertiisi. Kolleegiumi poolt ülal viidatud
vaatlusandmed ja nendes kirjutistes tehtud ettepanekud on LKS § 8
lõigete 3-5 eesmärki silmas pidades piisavad. Hoiuala moodustamise
menetluse algatamine ekspertiisi läbiviimise ja selles ettepanekute
esitamise järel toimub LKS § 9 lõikes 4 nimetatud teate esitamisega sama
paragrahvi lõigete 3 ja 5 nõuete kohaselt. Halduskohus märkis õigesti,
et sellised teated on avaldatud;
g) ringkonnakohus leidis, et
vastustaja kaalutlusõigus hoiuala moodustamisel oli sedavõrd
redutseeritud, et apellantide kinnistud tuli hoiuala hulka arvata. Vead
haldusakti põhjendamisel ja menetluses ei ole asja otsustamist mõjutanud
ning määrust ei saa HMS §-st 58 tulenevalt tühistada.
Menetlusosaliste põhjendused
8. AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragnar Matsalu esitasid kassatsioonkaebuse,
millega vaidlustavad ringkonnakohtu otsuse tervikuna, v.a kohtuotsuse
motiivid osas, milles kohus on tuvastanud, et vaidlustatud haldusakti
põhjendused ei ole piisavad ja et kassaatorite ärakuulamiseks läbiviidud
menetlustoimingud ei olnud õiguspärased. Kassaatorid paluvad tühistada
ringkonnakohtu otsuse ja teha uue otsuse ilma asja uueks arutamiseks
saatmata. Kassatsioonkaebuse põhimotiivid on järgnevad:
a)
vaatamata sellele, et ringkonnakohus leidis, et haldusakt on
motiveerimispuudustega, asus kohus seisukohale, et põhjenduste esitamata
jätmine määruses endas ei saanud selle andmist mõjutada ning seetõttu ei
ole alust määruse tühistamiseks. Muuhulgas heitis ringkonnakohus
kaebajatele ette, et viimased ei ole kohtumenetluses tõendanud, et
kinnistutel kaitstavaid linde ei peatu. Kassaatorite hinnangul pidi
hoopis vastustaja halduskohtus suutma tõendada määruse faktiliste aluste
olemasolu (selleks olnuks vajalik ekspertiiside tegemine hoiuala
menetluse raames), kuid seda ta teinud ei ole. Lisaks on ringkonnakohus
sellega pannud kassaatoritele negatiivse asjaolu tõendamise kohustuse,
mis on äärmiselt raskendatud, kui mitte võimatu;
b)
ringkonnakohus ei lähtunud kohtuotsuse tegemisel määruses sisalduvast
põhjendusest, vaid üksnes vastustaja poolt kohtumenetluse käigus antud
selgitustest;
c) Audru poldri hoiuala moodustamise menetluse
algatamisel pole järgitud LKS § 8 sätteid. LKS § 8 lg 5 kohaselt
algatatakse loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlus üksnes juhul, kui
eksperdi arvamusest nähtub, et loodusobjektil on looduskaitseseaduses
sätestatud kaitse alla võtmise eeldused. LKS § 8 lg 3 järgi korraldab
kaitse alla võtmise korraldaja kaitse alla võtmise ettepaneku alusel
ekspertiisi, et välja selgitada kaitse alla võtmise põhjendus ja
kavandatavate piirangute otstarbekus. Ekspertiis pidanuks toimuma enne
2004. a augustit (siis algatati hoiuala moodustamise menetlus), kuid
pärast 10. maid 2004 (enne looduskaitseseaduse jõustumist puudus hoiuala
mõiste ja režiim). Eesti Ornitoloogiaühingu koostatud teost «Euroopa
Liidu tähtsusega linnualad Eestis», millele ringkonnakohus oma otsuses
tugines, ei saa pidada LKS § 8 järgseks ekspertiisiks;
d)
õige ei ole ringkonnakohtu seisukoht, et kassaatorid pidanuks eeldama,
et kuna 2004. a kehtestati ajutised piirangud, siis planeeritakse ala ka
kaitse alla võtta ja hiljem Natura 2000 võrgustikku esitada. LKS § 91
lg 6 nägi üleminekuperioodil ette kohustuse esitada Euroopa Komisjonile
Natura 2000 alade loetelu; sättest ei tulenenud, et Eesti Vabariik võis
esialgu esitada vaid osalise nimekirja ja seda siis täiendada. Natura
2000 korraldus pidi sisaldama kõiki alasid, mis korralduse vastuvõtmise
seisuga kaitset vajasid. Keskkonnaministeeriumi Pärnumaa
Keskkonnateenistuse 6. mai – 11. augusti 2004. a kirjadest nähtuvalt
puudutasid need Natura 2000 võrgustiku koosseisu arvatud kinnistute osas
hoiuala moodustamist. Kuna kaebajate kinnistuid Natura 2000 võrgustikku
ei arvatud, siis ei saanud ka kirjades käsitletud hoiuala moodustamine
olla kinnistutega puutumuses;
e) ringkonnakohus ei ole piisavalt
põhjendanud väidet, et vastustaja kaalutlusõigus oli vaidlusaluse
määruse andmisel redutseerunud nullini.
Kassatsioonkaebuse
täienduses viitasid kassaatorid ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele
asjas nr 3-3-1-27-09 (OÜ Suviste Põllumajandussaadused vs
Vabariigi Valitsus) ja märkisid, et erinevalt viidatud kohtuasjast
kitsendas hoiuala kaitserežiimi kehtestamine kassaatorite õigusi, kuna
enne vaidlustatud haldusakti andmist vaidlusalustel kinnistutel
kaitserežiim puudus. Lisaks märkisid kassaatorid, et on vaidlustanud ka
Vabariigi Valitsuse 23. aprilli 2009. a korralduse nr 148, millega
kassaatoritele kuuluvad kinnistud arvati ka Natura 2000 võrgustiku alade
nimekirja.
9. Vabariigi Valitsus vaidleb kassatsioonkaebusele vastu
ja palub selle jätta rahuldamata. Vastustaja vastuväited on järgmised:
a)
määruses on ära näidatud linnuliigid, keda kaitstakse, seega ei ole
määrus täielikult motiveerimata. Määruse seletuskirjas on viidatud ka
loodusinventuuridele, mille alusel valikud tehti. Keeruline oleks
eristada tervikliku poldriala piires väiksemat, lindudele mittesobivat
ala;
b) ringkonnakohtu viidatud Eesti Ornitoloogiaühingu teose
«Euroopa Liidu tähtsusega linnualad Eestis» aluseks olnud uuring on
põhjalik ja annab piisavalt informatsiooni, mistõttu täiendavate
uuringute ja ekspertiiside korraldamine hoiuala moodustamise menetluses
ei olnud otstarbekas. Dokument täidab ka LKS § 8 eesmärki –
eriteadmistega isikud on tuvastanud, et kaitse alla võtmise eeldused on
täidetud;
c) ringkonnakohus on õigesti leidnud, et
ärakuulamisõiguse rikkumine ei olnud antud juhul selline, mis võis
mõjutada asja otsustamist. Kassaatorid ei ole kohtumenetluses välja
toonud piisavalt vastuväiteid, mis õigustaksid linnudirektiivis näidatud
eesmärkide täitmata jätmist; majanduslikud huvid, millele kaebajad on
viidanud, ei saa olla hoiuala ulatuse vähendamise põhjuseks;
d)
majandustegevuse ajutised piirangud kehtestati osaliselt ka väljaspool
Natura 2000 võrgustikku asuvatele aladele (muu hulgas kaebajate
kinnistutele), mis olid juba algselt plaanis Natura 2000 võrgustikku
esitada, kuid mille puhul ei olnud läbirääkimised majaomanikega lõppenud;
e)
hoiuala kaitserežiim piirab vähem kinnisasja omaniku õigusi kui
püsielupaiga kaitsekord, mille kehtestamise võimalusele viitavad
kassaatorid. Samuti ei ole püsielupaiga kaitsekord rändlindude
peatuskoha kaitseks sobiv;
f) Pärnumaa keskkonnateenistuse
11. augusti 2004. a kirjas viidati AS Pajker maaüksustele nende
katastritunnuste numbritega, seega ei saanud talle jääda muljet, et
hoiuala moodustamine ei puuduta tema kinnistuid.
Kolleegiumi seisukoht
10. Kolleegium käsitleb kõigepealt vaidlustatud määruse motiveerimist (I), seejärel hoiuala moodustamise menetlusega seonduvaid probleeme (II), siis küsimust, kas ringkonnakohus on ebaõigesti tõlgendanud õiguskindluse printsiipi, ning vastustaja kaalutlusõigust vaidlusaluse haldusakti andmisel (III). Seejärel lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse ning menetluslikud küsimused (IV).
I
11. Kolleegium nõustub kassaatorite ning ringkonnakohtu seisukohaga, et vaidlustatud määruse vastuvõtmisel on rikutud HMS §-s 56 sätestatud haldusakti motiveerimise nõudeid. HMS § 56 lg 1 sätestab, et kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 56 lg 2 kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS § 56 lg 3 järgi tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida ka kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.
12. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et haldusakti põhjendamise kohustusest ei saa haldusorgan vabaneda üksnes seetõttu, et haldusakt antakse formaalselt määrusega. Kuigi HMS § 56 lg 1 lubab haldusakti põhjendused esitada ka eraldiseisvas dokumendis, peab sellele olema haldusaktis viidatud. Riigikohtu halduskolleegium on kohtuasjas nr 3-3-1-39-07 leidnud, et haldusakti motiveeringuks ei saa pidada dokumenti, mida ei tehta teatavaks koos vaidlustatud haldusakti endaga, vaid mis pannakse üles haldusekandja kodulehele, ilma et sellele dokumendile oleks haldusaktis viidatud (otsuse p 12). Lisaks peavad haldusaktis olema esitatud vähemalt selle põhimotiivid (otsuse p 10). Kui haldusakti adressaat ei näe haldusakti andmise põhjendusi selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-49-08, p 11). Kolleegium on endiselt samadel seisukohtadel. Piisavaks põhjenduseks ei saa pidada määruses esitatud loetelu linnuliikidest, kelle kaitseks hoiuala luuakse. Määruses ei ole esitatud põhjendusi hoiuala piiride kohta, samuti puuduvad viited tõenditele nimetatud linnuliikide elamise kohta kaitse alla võetaval alal, määrusest puuduvad ka kaalutlused, millest vastustaja haldusakti andmisel lähtus.
13. Samas ei ole Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt motiveerimispuudused alati haldusakti tühistamise aluseks. HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kolleegium asus haldusasjas nr 3-3-1-49-08 tehtud otsuses seisukohale, et olukorras, kus haldusorgan peaks nii või teisiti sama sisuga haldusakti uuesti välja andma, ei ole haldusakti tühistamine akti põhjenduste puudulikkuse tõttu menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt põhjendatud (otsuse p 11). Seetõttu analüüsib kolleegium käesolevas otsuses ka vaidlustatud määruse sisulist õiguspärasust.
II
14. Kassaatorid on seisukohal, et Audru poldri hoiuala moodustamise menetluse algatamisel pole järgitud LKS § 8 sätteid. Kassaatorite hinnangul ei saa Eesti Ornitoloogiaühingu koostatud teost «Euroopa Liidu tähtsusega linnualad Eestis» pidada LKS §-s 8 nõutud ekspertiisiks.
15. LKS § 8 lg 1 kohaselt on igaühel õigus esitada kaitse alla võtmise algatajale ettepanek loodusobjekti kaitse alla võtmiseks. LKS § 8 lg 3 sätestab, et kaitse alla võtmise algataja korraldab ettepanekus nimetatud loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse ekspertiisi, kaasates selleks vastava ala eriteadmistega isiku. LKS § 8 lg 5 kohaselt algatatakse loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlus, kui eksperdi arvamusest nähtub, et loodusobjektil on looduskaitseseaduses sätestatud kaitse alla võtmise eeldused. LKS § 7 sätestab, et loodusobjekti looduskaitseseaduse alusel kaitse alla võtmise eeldus on selle ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajaloolis-kultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus.
16. Kolleegium nõustub kassaatorite väitega, et Eesti Ornitoloogiaühingu 2003. a väljaannet «Euroopa Liidu tähtsusega linnualad Eestis» ei saa pidada LKS § 8 lg-s 3 nimetatud ekspertiisiks. Nimelt nähtub LKS §-st 8, et ekspertiis korraldatakse kaitse alla võtmise ettepaneku alusel ning lähtudes ettepanekus esitatud kaitse alla võtmise põhjendusest ja kavandatavate piirangute kirjeldusest. Nimetatud kirjutises ei ole viidatud võimalikule loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepanekule, selle koostamise eesmärk on sõnastatud laiemalt: «kaasa aidata linnuhoiualade väljavalimisele Eestis täitmaks Euroopa Nõukogu direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta […] nõudmisi.» Teose lk-d 101–102 käsitlevad kogu Pärnu lahte, muu hulgas ka Audru roostikku, kuid ei esitata spetsiifilisi põhjendusi vaidlusaluse ala osas, samuti ei hinnata kavandatavate piirangute otstarbekust.
17. LKS § 8 lg 5 kohaselt on loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse algatamise eelduseks loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku alusel korraldatud ekspertiis. Kolleegium peab siiski võimalikuks ka menetluse käigus ekspertiisi puuduste kõrvaldamist või ekspertiisi korraldamist. Seega on olukorras, kui kaitse alla võtmise menetlus algab sellest hoolimata, et ekspertiisi pole toimunud, tegemist menetlusnõuete rikkumisega, mis vastavalt HMS §-le 58 ei pruugi tingimata kaasa tuua menetluse tulemusena antud haldusakti tühistamist.
18. Kui aga menetlus algab ilma nõuetekohase ekspertiisita ning ka menetluse kestel ei korraldata ekspertiisi, mille käigus selgitataks välja kõik olulised asjaolud, ei saa menetluse tulemusena antav haldusakt (loodusobjekti kaitse alla võtmise otsus) olla õiguspärane, sest välja on selgitamata olulised asjaolud. Sellisel juhul on nõuetekohase ekspertiisi puudumine oluline menetlusrikkumine, mis annab aluse menetluse tulemusena antud haldusakti tühistamiseks.
III
19. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et hoiuala moodustamise määrusega ei rikutud kassaatorite õiguspärast ootust, et kinnistuid hoiuala hulka ei arvata, ja ei pea vajalikuks korrata ringkonnakohtu põhjendusi. Ei LKS § 91 lg-st 6 ega muudest õigusaktidest ei tulene, et Vabariigi Valitsus ei või oma korraldust, millega Natura 2000 võrgustiku alad kindlaks määratakse, muuta. Lisaks ei ole välistatud hoiualade loomine aladel, mis pole lülitatud Natura 2000 võrgustikku.
20. Ringkonnakohus asus seisukohale, et vastustaja kaalutlusõigus hoiuala moodustamisel oli sedavõrd redutseeritud, et apellantide kinnistud tuli hoiuala hulka arvata ning vead haldusakti põhjendamisel ja menetluses ei ole asja otsustamist mõjutanud. Kohus põhjendas seda väitega, et nn linnudirektiivis toodud eesmärkide täitmiseks on EL liikmesriigi valikuvõimalused kaitstavate loodusväärtuste kaitse tagamiseks oluliselt piiratud (linnudirektiivi art 4 lg-d 1 ja 2). Linnudirektiivi art 4 lg-d 1 ja 2 ei võimalda majanduslike huvide tõttu jätta kaitseala moodustamata (vt Euroopa Kohtu 11. juuli 1996. a otsus kohtuasjas nr C-44/95: Regina vs Secretary of State for the Environment, ex parte Royal Society for the Protection of Birds). Samuti ei ole kohasteks argumentideks sotsiaalsed ega kultuurilised huvid (vrd Euroopa Kohtu 7. novembri 2000. a otsus kohtuasjas nr C-371/98: First Corporate Shipping).
21. Kolleegium märgib, et viidatud lahendid käsitlevad ala valimist Natura 2000 erikaitsealade võrgustikku. Käesolevas asjas aga ei olnud kassaatorite kinnistud hoiuala moodustamise hetkel hõlmatud Natura 2000 erikaitsealaga. On tõsi, et Euroopa Kohus on Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetluses leidnud, et liikmesriik pidi täitma linnudirektiivi art 4 lg-st 4 tulenevat kohustust vältida elupaikade saastamist või kahjustamist hoolimata sellest, et ala ei olnud kantud Natura 2000 erikaitsealade võrgustikku (vt Euroopa Kohtu 2. augusti 1993. a otsus kohtuasjas nr C-355/90: Santoña Marshes, p 22). Seega võivad direktiivist tulenevad kohustused olla teatud juhtudel kohaldatavad ka aladele, mis vastavad Natura linnualade hulka valimise teaduslikele kriteeriumidele, kuid ei ole riigi poolt erikaitsealade loetellu kantud.
22. Siiski ei ole kolleegiumi hinnangul antud asjas võimalik linnudirektiivi vahetult kohaldada. Nimelt ei ole Euroopa Kohus senises praktikas lubanud direktiivide vahetut kohaldamist riigi poolt isiku kahjuks (vt nt Euroopa Kohtu 8. oktoobri 1987. a otsus kohtuasjas nr 80/86: Kolpinghuis Nijmegen BV, p 9; Euroopa Kohtu 11. novembri 2004. a otsus kohtuasjas nr C-457/02: Antonio Niselli, p 29). Euroopa Kohtu järeldus tuleneb Euroopa Ühenduse asutamislepingu art 249 lg 3 sõnastusest: «Direktiiv on saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele.» Seega saab direktiiv vahetult panna kohustusi üksnes liikmesriikidele, mitte aga üksikisikutele, ning direktiivile ei saa kohtus tugineda üksikisiku vastu. Kui nõustuda ringkonnakohtu järeldusega, et vastustajal ei olnud kaalutlusõigust kassaatorite kinnistute suhtes hoiuala kaitserežiimi kehtestamise osas, tähendaks see, et direktiivi vahetu kohaldamine tooks kaasa kassaatorite omandiõiguse olulise riive. Selline olukord aga ei ole Euroopa Kohtu praktika kohaselt lubatav.
IV
23. Lähtuvalt eeltoodust on kolleegium seisukohal, et vastustaja kaalutlusõigus ei olnud hoiuala moodustamisel sedavõrd redutseeritud, et ta pidanuks kassaatorite kinnistud igal juhul hoiuala hulka arvama. Samuti toimus vaidlusaluse haldusakti andmise menetluses oluline menetlusrikkumine – puudus LKS § 8 nõuete kohane ekspertiis. Järelikult ei saa kohaldada HMS § 58, millest tulenevalt menetlus- ja vorminõuete rikkumised ei ole haldusakti tühistamise aluseks, kui rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.
24. Seetõttu tühistab kolleegium Tallinna Ringkonnakohtu 8. aprilli 2009. a otsuse ja Tallinna Halduskohtu 8. mai 2008. a otsuse haldusasjas nr 3-07-1839. Kohus rahuldab AS Pajker, Vahur Tamme ja Ragner Matsalu kaebused ning tühistab Vabariigi Valitsuse 18. mai 2007. a määruse nr 154 Pärnu Maakohtu kinnistusosakonna Pärnu maakonna jaoskonna kinnistusregistri registriosadesse nr 2738106, 2738206, 2738706, 2738806 ja 2958206 kantud kinnistuid puudutavas osas.
25. AS Pajker esitas halduskohtus menetluskulude nimekirja, mille kohaselt on ta kokku tasunud Alvin, Rödl & Partner Advokaadibüroo OÜ-le 170 160 krooni. Pangakonto väljavõtted esitati summas 169 310,40 krooni. Ringkonnakohtus esitatud menetluskulude nimekirja kohaselt on AS Pajker tasunud apellatsioonimenetluses advokaaditeenuse kulu ja riigilõivu kokku summas 45 268,80 krooni. Esitatud on ka pangakonto väljavõtted samas summas. Riigikohtule esitatud menetluskulude nimekirja kohaselt on AS Pajker tasunud Alvin Rödl & Partner Advokaadibüroo OÜ-le 25 063,20 krooni. Lisatud on ka vastava summa tasumist kinnitav pangakonto väljavõte.
26. Halduskohtus 24. aprillil 2008 toimunud istungil vaidles vastustaja õigusabikulude nõudele vastu, leides, et juriidiliselt ei ole tegemist raske vaidlusega, ebaselgeks jääb toimingute seos antud vaidlusega ning kulud on ebamõistlikult suured. Vastustaja palus kohtul kulusid vähendada. Ka ringkonnakohtu 6. aprilli 2009. a istungil vaidles vastustaja kaebajate menetluskulude hüvitamise taotlusele vastu, leides, et menetluskulud on liiga suured, sest apellatsioonkaebus ei sisalda täiendavaid argumente.
27. HKMS § 92 lg 1 sätestab, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna Riigikohus rahuldab kaebuse, jäävad menetluskulud vastustaja kanda. HKMS § 93 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi kohtukulude nimekiri ja kuludokumendid. Nende esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Seega loeb kolleegium halduskohtus kantud menetluskulude suuruseks 169 310,40 krooni. HKMS § 93 lg 5 alusel mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kolleegium on seisukohal, et hoolimata antud vaidluse keerukusest on kaebajate õigusabikulud ebamõistlikult suured. Riigikohtu halduskolleegium peab põhjendatuks mõista Vabariigi Valitsuselt AS Pajker kasuks välja menetluskulud summas 64 000 krooni, sh riigilõiv. Kassatsioonikautsjonid tuleb HKMS § 90 lg 2 alusel tagastada.
Tõnu ANTON | Jüri PÕLD | Harri SALMANN |