Teksti suurus:

3-4-1-14-09 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. oktoobri 2009. a kohtuotsus Meresõiduohutuse seaduse § 95^2, kaubandusliku meresõidu koodeksi § 6 punkti 1 alapunkti 13 (kuni 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis), Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 "Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks" punkti 13 osas, millega anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määruse nr 113 "Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord", meresõiduohutuse seaduse § 50^1 lõike 1, § 50^2, § 50^4, § 50^5, § 50^6 ja § 50^7 (25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsioonis) osas, milles ei ole sätestatud tuletorni- ja jäämurdetasude piisavat ja tõhusat sissenõudmise regulatsiooni, põhiseadusele vastavuse kontroll

Väljaandja:Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:20.10.2009
Avaldamismärge:RT III 2009, 46, 342

3-4-1-14-09 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. oktoobri 2009. a kohtuotsus Meresõiduohutuse seaduse § 95^2, kaubandusliku meresõidu koodeksi § 6 punkti 1 alapunkti 13 (kuni 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis), Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 "Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks" punkti 13 osas, millega anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määruse nr 113 "Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord", meresõiduohutuse seaduse § 50^1 lõike 1, § 50^2, § 50^4, § 50^5, § 50^6 ja § 50^7 (25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsioonis) osas, milles ei ole sätestatud tuletorni- ja jäämurdetasude piisavat ja tõhusat sissenõudmise regulatsiooni, põhiseadusele vastavuse kontroll

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-4-1-14-09
Otsuse kuupäev 20. oktoober 2009
Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks ja Harri Salmann
Kohtuasi Meresõiduohutuse seaduse § 952, kaubandusliku meresõidu koodeksi § 6 punkti 1 alapunkti 13 (kuni 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis), Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 «Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks» punkti 13 osas, millega anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määruse nr 113 «Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord», meresõiduohutuse seaduse § 501 lõike 1, § 502, § 504, § 505, § 506 ja § 507 (25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsioonis) osas, milles ei ole sätestatud tuletorni- ja jäämurdetasude piisavat ja tõhusat sissenõudmise regulatsiooni, põhiseadusele vastavuse kontroll
Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2009. aasta otsus haldusasjas nr 3-09-349
Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

Resolutsioon

1. Tunnistada KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioon põhiseadusega vastuolus olnuks.

2. Tunnistada Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 «Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks» punkt 13 osas, milles anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, põhiseadusega vastuolus olnuks.

3. Tunnistada teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määrus nr 113 «Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord» põhiseadusega vastuolus olnuks.

4. Tunnistada MSOS § 952 lõike 1 esimese lause osa «kaubandusliku meresõidu koodeksi 2004. aasta 24. aprillini kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude ning» põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

5. Jätta Tallinna Halduskohtu taotlus ülejäänud osas rahuldamata.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Käesolev kohtuasi käsitleb küsimust, kas tuletorni-, jäämurde ja navigatsioonitasud ja nende sissenõudmise menetlus on kehtestatud kooskõlas põhiseadusega. Vaidlusalused tuletorni- ja jäämurdetasud kehtestati kaubandusliku meresõidu koodeksi (RT 1991, 46-48, 577; KMSK) § 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel antud Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 «Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks» (Vabariigi Valitsuse määrus) punktist 13 tuleneva volitusnormi alusel teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määrusega nr 113 «Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord» (teede- ja sideministri määrus).

25. aprillil 2004 jõustusid meresõiduohutuse seaduse muudatused, mille tulemusena eelmises lõigus nimetatud tasud sätestati selle seaduse peatükis 111 pealkirjaga «Tuletornitasu ja navigatsioonitasu». Nimetatud peatükis määratleti tuletornitasu ja navigatsioonitasu mõiste (tasu jäämurdeteenuse eest lülitati navigatsioonitasu koosseisu), sätestati tasude arvestamise ja makseteatiste esitamise kord, tasude määrad ja maksmise viis ning viivise arvestamise alus. KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13 tunnistati kehtetuks.

16. novembril 2008 jõustusid meresõiduohutuse seaduse (RT I 2002, 1, 1; MSOS) muudatused, millega muudeti 111. peatüki sätteid ning kehtestati rakendussäte § 952, millega anti Veeteede Ametile (VTA) õigus esitada makseteatis reederile või laevaagendile, kes oli jätnud tasumata kaubandusliku meresõidu koodeksi kuni 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude ning MSOS §-s 501 ettenähtud tuletorni- ja navigatsioonitasude kohta esitatud arve.

2. VTA kohustas 13. jaanuari 2009. aasta makseteatisega nr 1 (edaspidi makseteatis nr 1) AS-i Tallink Grupp tasuma tuletornitasu ja jäämurdetasu 13 947 520 krooni. Makseteatise kohaselt on tegemist võlaga, mis on tekkinud sellest, et AS Tallink Grupp ei ole tasunud Veeteede Ameti poolt ajavahemiku 1. august 2003 kuni 24. aprill 2004 eest varem esitatud arveid.

13. jaanuari 2003. aasta makseteatisega nr 2 (edaspidi makseteatis nr 2) kohustas VTA AS-i Tallink Grupp tasuma tuletornitasu 3 850 560 krooni ning viivist 519 764 krooni 30 senti. Selle makseteatise kohaselt on tegemist VTA poolt ajavahemiku 24. aprill 2004 kuni 30. juuni 2004 eest esitatud arvete alusel tekkinud võlaga.

3. Sarnaste põhjendustega esitas VTA AS-ile Hansatee Cargo 4. veebruaril 2009 makseteatised nr 7 (makseteatis nr 7) ja 8 (makseteatis nr 8), kohustades esimesega neist AS-i Hansatee Cargo tasuma tuletornitasu ja jäämurdetasu 13 128 000 krooni ajavahemiku 1. mai 2003 kuni 24. aprill 2004 eest ning teisega tuletornitasu 2 627 520 krooni ja viivist 368 887 krooni 58 senti ajavahemiku 25. mai 2004 kuni 30. juuni 2004 eest.

4. AS Tallink Grupp ja AS Hansatee Cargo esitasid VTA eelmises punktis loetletud makseteatiste peale kaebuse Tallinna Halduskohtule ja palusid need makseteatised tühistada. Kaebuse esitajad leidsid, et makseteatiste aluseks olevad õigusnormid on põhiseadusega vastuolus ning seetõttu tuleb kohtuasjas nr 3-3-1-56-04 tehtud Riigikohtu lahendi kohaselt tühistada ka makseteatised.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 5. juuni 2009. aasta otsusega AS-i Tallink Grupp ja AS-i Hansatee Cargo kaebused. Asja lahendades tunnistas kohus põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata MSOS § 952, kaubandusliku meresõidu koodeksi § 6 punkti 1 alapunkti 13 (kuni 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis), Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 «Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks» punkti 13 osas, millega anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määruse nr 113 «Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord» ja MSOS § 501 lõike 1, § 502, § 504, § 505, § 506 ja § 507 (25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsioonis) osas, milles ei ole sätestatud tuletorni- ja jäämurdetasude piisavat ja tõhusat sissenõudmise korda, algatades sellega põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.

Menetlusosaliste põhjendused

6. Tallinna Halduskohus leidis, et vaidlusalused tuletorni- ja jäämurdetasud on olemuselt avalik-õiguslikud rahalised kohustused, mis on hõlmatud PS § 113 kaitsealasse. Sama kinnitab ka Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 20. juuni 2008. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-55-08.

Nende tasude nõudmise alusena on vaidlustatud makseteatistes märgitud MSOS § 952 lõiked 1 ja 2, mis on menetlusnormid, milles ei sätestata tuletorni- ja jäämurdetasu nõude materiaalõiguslikku alust. Materiaalõiguslik alus nende nõudmiseks tuleneb makseteatiste nr 1 ja 7 (vt eespool punkte 2 ja 3) puhul KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 ja Vabariigi Valitsuse määruse punkti 13 alusel antud teede- ja sideministri määrusest. Makseteatiste nr 2 ja 8 (vt samuti eespool punkte 2 ja 3) materiaalõiguslikuks aluseks on MSOS § 501 lõige 1, § 502, § 504, § 506 ja § 507. Nende normide puudumisel ei oleks võimalik tasusid nõuda, mistõttu on tegemist asjassepuutuvate sätetega põhiseaduslikkuse järelevalve mõistes.

Kohus nõustus kaebuse esitajate seisukohaga, et tuletorni- ja jäämurdetasude kehtestamine teede- ja sideministri määrusega on vastuolus PS §-ga 113, mille kohaselt tuleb riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestada seaduses. Seaduse volitusnorm, millega tuletorni- ja jäämurdetasu ja selle sissenõudmise tingimuste kehtestamine delegeeritakse täielikult täitevvõimule, ei ole ühelgi juhul käsitatav tasu sätestamisena seaduses. Asjaolust, et tasud on kehtestatud ministri määrusega, mitte seadusega, tuleneb iseenesest vastuolu PS §-ga 113.

PS §-ga 113 on vastuolus ka mis tahes menetlusnormid, milles nähakse ette sellise põhiseadusvastase tasu sissenõudmine. Seetõttu on kohtu hinnangul PS §-ga 113 vastuolus ka MSOS § 952 ning seda hoolimata asjaolust, et see norm ise sisaldub seaduses. Kui MSOS § 952 eesmärgiks oli tagantjärele legitimeerida PS §-ga 113 vastuolus olevana kehtestatud avalik-õigusliku tasu maksmise kohustus, siis on see säte igal juhul vastuolus ka PS §-st 10 tuleneva usalduskaitse põhimõttega, kuna sisuliselt tähendaks see tasukohustuse panemist selliselt, et selle kohustuse aluseks olevad asjaolud on aset leidnud enne tasu kehtestamist. Selline kohustuste tagasiulatuv kehtestamine võiks erandjuhtudel olla lubatav mingisuguste eriliste ja ülekaalukate põhjuste olemasolul, ent praegusel juhul selliseid põhjusi ei esine.

Kuna 25. aprillil 2004 jõustus MSOS 111. peatükk, millega tuletorni- ja jäämurdetasude maksmise kohustus sätestati seaduses, siis sellest hetkest vastuolu PS §-ga 113 ei esine. Samas oli vaidlusaluste tasude sissenõudmise menetlust puudutav regulatsioon neis sätetes kuni 16. novembrini 2008 puudulik ning nende sätete alusel avalik-õiguslike tasude nõudmine vastuolus PS §-ga 14, millest tuleneb õigus heale haldusele. Piisava menetlusregulatsiooni puudumine on ühtlasi vastuolus PS § 13 lõikega 2, mille kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest ning milles sisaldub õigusselguse ehk määratuse põhimõte.

Avalik-õigusliku iseloomuga tasu kehtestamine hõlmab nii kohustavate materiaalõiguse normide (riigi nõudeõiguse materiaalõigusliku aluse) kui ka sellise tasu maksmise ja sisenõudmise korda (menetlust) reguleerivate normide kehtestamist. Avalik võim ei saa pelgalt kohustavale materiaalõiguse normile tuginedes isikult kohustuse täitmist nõuda kui selleks menetlusnorme ei ole või need on ebapiisavad. Ilma asjassepuutuvate menetlusnormideta on kohustav materiaalõiguse norm sisuliselt deklaratiivne ning sellises normis sätestatud kohustust isikul täita ei tule.

Tallinna Halduskohtu hinnangul ei ole isiku PS §-s 14 sätestatud õigus tagatud, kui õigusaktides on küll sätestatud kohustus, ent ei ole norme, mis määravad kindlaks, mil moel avalik võim sätestatud kohustuse täitmise tagab. Meresõiduohutuse seaduse regulatsioon oligi enne 16. novembrit 2008 selline, et kohustuse adressaat võis ette näha, et avalikul võimul ei ole tegelikult võimalik tasu sisse nõuda, ning isik võis arvestada, et neid tasusid ei ole võimalik temalt sisse nõuda.

Kuna PS §-st 10 tuleneva usalduskaitse põhimõttest tulenevalt ei saa üldjuhul ilma ülekaaluka põhjuseta tagasiulatuvalt kehtestada isikule kohustusi, ei saa sel moel kehtestada ka menetlusnorme sarnaste kohustuste täitmisele sundimiseks. Ajal, mil leidsid aset makseteatistes nr 2 ja nr 8 nimetatud tuletornitasu maksmise kohustuse aluseks olevad asjaolud, ei sisaldunud meresõiduohutuse seaduses norme, mis võimaldanuks VTA-l tõhusalt tasusid sisse nõuda. Vajalikku regulatsiooni ei sisaldanud ka haldusmenetlust reguleerivad üldseadused. Avalik-õigusliku tasu nõude materiaalõiguslikku alust ning selle tasu sissenõudmise regulatsiooni tuleb vaadelda ühe tervikuna ning ükskõik kumma elemendi hilisem kehtestamine tähendab maksukohustuse kehtestamist tagasiulatuvalt.

Kohus ei nõustunud VTA seisukohaga, et kaebuse esitajatelt vaidlusaluste tuletorni- ja jäämurdetasude sissenõudmist õigustab vajadus kõiki turuosalisi võrdselt kohelda. Asjaolu, et teised turuosalised põhiseaduse vastaselt kehtestatud tasusid maksid ning ei pidanud neid vajalikuks vaidlustada, ei saa piirata kaebuse esitaja õigust oma õiguste kaitseks kohtu poole pöörduda ning taotleda tema õigusi piiravate põhiseadusvastaste normide kohaldamata jätmist. Samuti ei saa kaebuse esitajatelt tasu nõudmist õigustada väitega, et riik on kaebuse esitajale taganud tuletorni- ja jäämurdeteenused. Nagu eespool märgitud, on tuletorni- ja jäämurdetasud avalik-õiguslikud tasud, mille eest ei ole neid tasunud isikul õigust nõuda kindlat vastusooritust.

Neil põhjustel tunnistas Tallinna Halduskohus vaatlusalused sätted vastuolus olevaks põhiseaduse §-ga 113, §-ga 14, § 13 lõikega 2 ja §-ga 10 ja jättis need kohaldamata.

7. AS Tallink Grupp ja AS Hansatee Cargo leiavad, et Tallinna Halduskohtus kohaldamata jäetud sätted on põhiseadusega vastuolus ja tuleb tunnistada kehtetuks. Kuna kohus on nende hinnangul teinud igakülgselt õige lahendi, siis ei pea nad vajalikuks kohtu esitatud põhjalikku motivatsiooni korrata.

8. VTA leiab, et MSOS § 952 on põhiseaduspärane. MSOS § 952 on rakendussäte, mis võimaldab meresõiduohutuse seaduses alates 16. novembrist 2008 kehtima hakanud tasude sissenõudmise sätestust kohaldada enne muudatuse jõustumist tekkinud võlgnevustele. MSOS §-s 952 ei ole kehtestatud tagasiulatuvalt isikule rahalisi kohustusi, vaid tegemist on menetlusnormiga. Seadusandja on selle kehtestamisel lähtunud võrdse kohtlemise printsiibist kõigi nende reederite ja laevaagentide suhtes, kes on need tasud maksnud. Kaebuse esitajad on tasude maksmata jätmisega saanud teiste turuosaliste ees olulise konkurentsieelise.

KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13 ja selle alusel antud määrused olid kehtestatud õigusriigi tolleaegsest arengutasemest lähtudes ning seetõttu ei olnud tänapäeva mõistes PS § 113 eesmärk veel saavutatud. Alates 25. aprillist 2004 on tuletornitasu ja navigatsioonitasu, mille koosseisus on varasem jäämurdetasu, kehtestatud seadusega. Kui kohus siiski need sätted põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistab, siis on võimalik, et MSOS § 952 on vastuolus põhiseadusega ainult selles osas, milles on võimaldatud nõuda tuletorni- ja jäämurdetasude sissenõudmist, mis olid kehtestatud kaubandusliku meresõidu koodeksi ja selle alusel antud määrustega.

Kuigi tasude sissenõudmise regulatsiooni ei olnud, on MSOS § 501 lõige 1, §-d 502, 504, 505, 506 ning 507 VTA arvates põhiseadusega kooskõlas. Kuivõrd MSOS § 1 lõike 7 kohaselt kehtis selle seaduse alusel toimetatavale haldusmenetlusele haldusmenetluse seadus, siis tuli haldusmenetluse põhimõtteid kohaldada ka tuletornitasu ja navigatsioonitasu määramisel ja vaidlustamisel.

Kui Riigikohus leiab, et MSOS § 952 kui menetlusnormi materiaalõiguse normist hilisem kehtestamine ei ole siiski põhiseadusega kooskõlas, ja tunnistab MSOS § 952 tervikuna põhiseadusvastaseks, siis ei ole ülejäänud kohaldamata jäetud sätted haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad normid, kuivõrd MSOS § 952 puudumisel ei oleks VTA-l võimalik vaidlustatud makseteatisi esitada ega tasumata tasusid sisse nõuda.

9. Riigikogu esindajana on arvamuse andnud põhiseaduskomisjon, kes leiab, et KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13 ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse määrus ja teede- ja sideministri määrus tuleb tunnistada vastuolus olevaks PS §-ga 113, kuna nende sätetega võimaldati kehtestada avalik-õiguslik tasu täitevvõimu aktidega. PS §-ga 113 on vastuolus ka MSOS § 952, mis annab riigile võimaluse eelmises lõigus nimetatud sätetega kehtestatud tasu sisse nõuda.

Meresõiduohutuse seaduse ülejäänud sätted, mis kohus kohaldamata jättis, ei ole põhiseadusega vastuolus. Täitemenetluse normide puudumine seaduses ei tähenda automaatselt seda, et kohustust kehtestavad materiaalõiguse normid oleksid põhiseadusega vastuolus.

10. Justiitsminister leiab, et vaidluses, mis puudutab alates 25. aprillist 2004 meresõiduohutuse seaduses sätestatud tuletornitasu sissenõudmist, ei ole MSOS § 952 asjassepuutuv norm. Pärast 25. aprilli 2004 sai MSOS § 504 lõikest 3 tulenevalt esitada üksnes makseteatisi. Kuna MSOS § 952 võimaldab makseteatist esitada tagantjärele üksnes varem esitatud arvete tasumata jätmisel, siis puudutab see üksnes arveid, mis esitati teede- ja sideministri määruse alusel enne 25. aprilli 2004. Pärast seda kuupäeva esitatud makseteatistele MSOS § 952 kohaldada ei saa. Seetõttu ei ole asjassepuutuvad ka meresõiduohutuse seaduse ülejäänud kohaldamata jäetud sätted.

Kuni 24. aprillini 2004 kehtinud KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13 ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse määrus ja teede- ja sideministri määrus olid justiitsministri hinnangul vastuolus PS §-ga 113, kuna neis sätestatud avalikõiguslikud rahalised kohustused tuleb sätestada seaduses.

Kui Riigikohus peaks siiski leidma, et MSOS § 952 on ka alates 25. aprillist 2004 kehtinud tasusid puudutavas vaidluses asjassepuutuv säte, siis on see säte vastuolus põhiseadusega seetõttu, et see näeb ette tagasiulatuva mõjuga koormavate haldusaktide andmine.

11. Majandus- ja kommunikatsiooniminister leiab, et KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel antud määrused kehtestati nende andmise ajal kehtinud seaduse alusel, need olid volitusnormiga kooskõlas ja vastasid nende andmise ajal formaalselt seaduse nõuetele.

Meresõiduohutuse seaduse kohaldamata jäetud sätete kohta leiab majandus- ja kommunikatsiooniminister, et need on põhiseadusega kooskõlas. MSOS 111. peatükk võimaldab normiadressaadil aru saada talle pandud kohustusest tasuda tuletornitasu ja navigatsioonitasu – kõik selle kohustuse elemendid on selgelt näidatud. Isiku õigus korraldusele ja menetlusele (PS § 14) oli tagatud, kuna meresõiduohutuse seaduse alusel toimuvale menetlusele kohaldati haldusmenetluse seadust. Ei olnud vaid maksmata tasude sundkorras sissenõudmist võimaldavat sätet. See aga ei takistanud isikutel seadusega pandud kohustuste täitmist. Õigusriigis lähtutakse eeldusest, et isik täidab õigusaktidega pandud kohustusi eelkõige vabatahtlikult.

MSOS § 952 on põhiseadusega kooskõlas. See säte ei loo võimalust anda tagasiulatuva mõjuga koormavaid haldusakte, vaid sätestab mehhanismi juba tekkinud kohustuse täitmise tagamiseks. MSOS § 952 on menetlusnorm, samas kui materiaalõiguslik kohustus tuleneb MSOS §-dest 501 ja 502. Haldusmenetluse põhimõtete kohaselt kohaldatakse haldusakti andmise või toimingu tegemise ajal kehtinud menetlusnorme ja kohustuse tekkimise aluseks oleva sündmuse ajal kehtinud materiaalõiguse norme.

Isegi juhul, kui asuda seisukohale, et MSOS § 952 riivab selle adressaatide õigusi, tuleb seda riivet pidada proportsionaalseks.

Igal juhul ei ole muud sätted peale MSOS § 952 asjassepuutuvad põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku (RT I 2002, 29, 174; PSJKS) § 14 lõike 2 tähenduses. Nii kaubandusliku meresõidu koodeksi põhjal antud määruste kui ka meresõiduohutuse seaduse alusel esitatud arved on haldusaktid, mida kinnitab ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-2-1-55-08 (punkt 11). Need haldusaktid on endiselt kehtivad ja seda kehtivust ei mõjuta haldusaktide aluseks olevate üldaktide sätete kehtetuks tunnistamine. Põhiseadusvastaseks tunnistatud üldaktid ja neile tuginevad üksikaktid ei ole tühised ehk kehtetud algusest peale. Seetõttu jääks olukord kõikide kohaldamata jäetud sätete kehtetuks tunnistamise korral samaks – tuletorni- ja navigatsioonitasu maksmist ei saaks endiselt nõuda, kuigi võimaliku nõude aluseks olevad haldusaktid kehtiksid edasi.

12. Õiguskantsler leiab kohaldamata jäetud sätete asjassepuutuvust analüüsides, et MSOS §-d 502 ja 504–507 ei ole asjassepuutuvad sätted osas, milles reguleeritakse MSOS §-s 501 nimetatud navigatsioonitasu, kuna seda tasu ei ole nõutud põhikohtuasjas tühistatud makseteatistega.

KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse ja teede- ja sideministri määruse alusel nõutavad tuletorni- ja jäämurdetasud on avalik-õiguslikud tasud, mis kuuluvad PS § 113 kaitsealasse. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 volitati tuletorni- ja jäämurdetasu kohustust kehtestama Vabariigi Valitsust, kes võis volituse edasi anda teede- ja sideministrile, ning selle tasu maksmise kohustust reguleeritigi teede- ja sideministri määrusega, siis riivas see säte PS § 113 kaitseala. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 ei sätestatud ühtegi maksusuhte elementi ega piiratud täitevvõimu diskretsiooniõigust nimetatud maksusuhte elementide sätestamisel, siis on see säte õiguskantsleri hinnangul vastuolus PS §-ga 113 koostoimes PS § 3 lõikega 1. Seadusereservatsiooni põhimõtte kohaselt on põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud määrused (praegusel juhul Vabariigi Valitsuse määrus ja teede- ja sideministri määrus) samuti põhiseadusega vastuolus.

MSOS § 501 lõike 1 ja §-de 502 ning 504–507 25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsiooni tuletornitasu puudutava osa kohta leiab õiguskantsler, et need sätted ei riiva õigust korraldusele ja menetlusele, kuna haldusmenetluse seaduse kohaldamisega on tagatud PS § 14 miinimumnõuetele vastav menetlus tuletornitasu nõudmisel. Kuigi avalik-õigusliku rahalise kohustuse maksmapanekuks on tarvis sätestada ka sunnivahendid, mida kasutatakse siis, kui seda kohustust ei täideta, ei tähenda nende vahendite puudumine veel selle kohustuse materiaalõigusliku aluse põhiseadusvastasust. Lähtudes PS § 3 lõikes 1 sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest, ei saa riik kohustatud isiku vastu kasutada põhiõigusi piiravaid abinõusid haldusakti täitmise tagamiseks, kui selleks puuduvad seaduses sätestatud alused. Avalik-õiguslik rahaline kohustus eksisteerib aga sõltumata sellest. Seda seisukohta toetab ka PS §-st 19 tulenev üldine seaduste järgimise põhikohustus.

MSOS § 952 kohta märgib õiguskantsler, et kuna see võimaldab koosmõjus MSOS § 507 lõikega 2 rakendada sundtäitmise abinõusid enne nende sätete jõustumist tekkinud tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustuse täitmiseks, siis on neil sätteil isikute suhtes ebasoodus tagasiulatuv mõju. Küsimus on aga selles, kas see mõju on lubatav.

Kuna MSOS §-s 952 ei ole sätestatud tasu maksmise kohustust, sõltub selle sätte põhiseaduspärasus esmalt sellest, kas tasu maksmise kohustus, mille kohta võib kontrollitava sätte alusel anda sundtäidetava makseteatise, oli kooskõlas põhiseadusega. Kuna 24. aprillini 2004 kehtinud KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasud olid põhiseadusega vastuolus, siis on ka MSOS § 952 põhiseadusega vastuolus osas, milles sätestati VTA-le õigus esitada kuni 24. aprillini 2004 kehtinud KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude kohta esitatud arve reederi või laevaagendi poolt tasumata jätmisel reederile või laevaagendile MSOS § 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis.

MSOS § 501 lõike 1 ja §-de 502 ning 504–507 25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsiooni kohta leiab õiguskantsler, et nende sätete suhtes sundtäitmise võimaluse tagasiulatuv kehtestamine riivab küll usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, mis tulenevad PS §-st 10, kuid selle riive kasuks räägib kaalukas avalik huvi ja see riive on proportsionaalne. Riigil on legitiimne huvi põhiseaduspäraselt kehtestatud avalik-õiguslikud rahalised kohustused maksma panna ning tasud sisse nõuda. Lisaks on vajadus tagada nende isikute, kes nõutud tuletornitasu maksid ja täitsid PS § 19 lõikes 2 sätestatud seaduste järgimise kohustust, ning isikute, kes seda mingil põhjusel ei teinud, võrdne kohtlemine. Isikutel, kes on ajavahemikus 25. aprill 2004 kuni 2. juuni 2005 tuletornitasu maksnud, ei ole alust seda tasu tagasi nõuda. Seega saaksid isikud, kes tuletornitasu ei maksnud, endale õigusvastase käitumisega eelise. Sellise eelise saamine ei ole aga kooskõlas usalduskaitse põhimõtte eesmärgiga, milleks on tagada ennekõike isiku õiguspäraselt omandatud õiguspositsioonide kaitse.

Kohaldamata jäetud sätted

13. Meresõiduohutuse seaduse § 952 sätestab:

«§ 952. Veeteede Ameti poolt reederile või laevaagendile esitatud arved

(1) Veeteede Ametil on õigus kaubandusliku meresõidu koodeksi 2004. aasta 24. aprillini kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude ning käesoleva seaduse §-s 501 ettenähtud tuletorni- ja navigatsioonitasude kohta esitatud arve reederi või laevaagendi poolt tasumata jätmisel esitada reederile või laevaagendile käesoleva seaduse § 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis. Makseteatises kajastatud tasude tasumise tähtaeg on 30 päeva makseteatise saamisest arvates.

(2) Makseteatises kajastatud tasumisele kuuluvad tasud arvutatakse arvete esitamise ajal kehtinud õigusaktide alusel.»

14. Kaubandusliku meresõidu koodeks sätestas 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis:
[…]

«§ 6. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kavandab ja viib ellu merenduse arengu ja meresõidu ohutuse poliitikat.

1. Vabariigi Valitsus või tema volitusel majandus- ja kommunikatsiooniminister kehtestab oma määrusega:
[…]
13) tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja korra;»

15. 24. aprillini 2004 kehtinud Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määrus nr 1 «Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks» sätestas:

«Kaubandusliku meresõidu koodeksi (RT 1991, 46–48, 577; RT I 1993, 65, 923; 1995, 54, 882; 1996, 78, 1380) paragrahvi 6 punkti 1 alusel Vabariigi Valitsus määrab:
Volitada teede- ja sideministrit kehtestama oma määrusega:
[…]
13) lootsi-, tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja korra;»

16. 24. aprillini 2004 kehtinud teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määrus nr 113 «Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord» sätestas tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning nende arvestamise korra (1. peatükk) ning soodustuste kohaldamise alused ja korra (2. peatükk).

17. Meresõiduohutuse seadus sätestas 25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsioonis:
[…]

«§ 501. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu

(1) Tuletornitasu on tasu üldkasutatavale veeteele meresõiduohutuse tagamiseks paigaldatud navigatsioonialase infrastruktuuri kasutamise eest.
[…]

§ 502. Tasu maksja

Tuletornitasu ja navigatsioonitasu tasub reeder või laevaagent.
[…]

§ 504. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu arvestamine ning makseteatis

(1) Veeteede Amet arvestab tuletornitasu ja navigatsioonitasu üks kord ööpäevas laeva saabumise eest sadamasse või sadama reidile, kui reidil olles laeva lastitakse, lossitakse, täiendatakse varudega (toit, vesi jms), remonditakse või on laev muul sellisel viisil seotud äritegevusega.

(2) Veeteede Amet esitab reederile või laevaagendile tasumisele kuuluva tuletornitasu ja navigatsioonitasu kohta makseteatise, mis koostatakse laeva ülddeklaratsiooni või lootsikviitungi alusel. Regulaarliinil sõitva laeva kohta esitatakse makseteatis kalendrikuu kohta järgneva kuu 5. kuupäevaks.

(3) Makseteatises märgitakse maksja nimi ja aadress, tasumisele kuuluv tuletornitasu ja navigatsioonitasu, selle arvutamise alused, tasumäära vähendused või suurendused, võimaldatavad soodustused ning maksmise tähtpäev.

(4) Makseteatises märgitakse maksmise tähtajaks vähemalt kümne tööpäeva.

(5) Regulaarliinil sõitva laeva eest makstakse tuletornitasu ja navigatsioonitasu järgneva kuu 25. kuupäevaks.

§ 505. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu määrad

Tuletornitasu ja navigatsioonitasu makstakse järgmistes määrades:

Laeva kogumahutavus (GT)
Tuletornitasu (kroonides)
Navigatsioonitasu (kroonides)
100–250 640 100
251–500 1280 300
501–1000 1920 870
1001–1500 2560 1500
1501–2000 3200 2000
2001–3000 3840 2700
3001–5000 5120 3700
5001–7500 6400 6000
7501–10 000 8960 8500
10 001–12 500 11 520 11 000
12 501–15 000 14 080 13 200
15 001–18 000 16 640 15 500
18 001–24 000 19 200 17 500
24 001–30 000 25 600 19 700
30 001–40 000 32 000 23 500
40 001–60 000 38 400 28 000
60 001–75 000 44 800 32 000
üle 75 000 51 000 35 000

§ 506. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu maksmine

(1) Reeder või laevaagent on makseteatise alusel kohustatud kandma tuletornitasu ja navigatsioonitasu üle Veeteede Ameti pangakontole makseteatises märgitud tähtpäevaks.

(2) Veeteede Amet esitab reederile või laevaagendile saldoteatise tasu laekumise kohta üks kord kvartalis.

§ 507. Viivis

(1) Kui reeder või laevaagent ei ole tasunud tuletornitasu või navigatsioonitasu makseteatises märgitud tähtpäevaks, on ta kohustatud maksma tähtpäevaks tasumata summalt viivist 0,019 protsenti päevas, kuid kogusummas mitte rohkem kui Veeteede Ameti poolt temale esitatud makseteatises märgitud tuletornitasu või navigatsioonitasu.

(2) Ülekandmata tasult arvestatakse viivist tasu maksmise tähtpäevale järgnevast päevast kuni tasu maksmise päevani.»

Kolleegiumi seisukoht

18. Tallinna Halduskohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud sätted jagunevad kahte gruppi. Esimesse gruppi kuuluvad sätted, mille alusel esitas VTA AS-ile Tallink Grupp makseteatise nr 1 ja AS-ile Hansatee Cargo makseteatise nr 7. Need on:
1) KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13;
2) Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13;
3) teede- ja sideministri määrus, mille koosmõjus sätestati tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustus muu hulgas ajavahemiku 1. mai 2003 kuni 24. aprill 2004 kohta;
4) MSOS § 952, mis loob eelduse tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustuste sundtäitmiseks.

19. Teise gruppi kuuluvad sätted, mida kohaldades esitas VTA AS-ile Tallink Grupp makseteatise nr 2 ja AS-ile Hansatee Cargo makseteatise nr 8. Need on:
1) MSOS § 501 lg 1, § 502, §-d 504–507, millega sätestati tuletornitasu maksmise kohustus alates 25. aprillist 2004;
2) MSOS § 952, mis loob eelduse selle kohustuse sundtäitmiseks.

20. Kolleegium hindab esmalt esimesse gruppi kuuluvate sätete asjassepuutuvust põhikohtuasja lahendamisel ja nende sätete vastavust põhiseadusele (I) ning seejärel teeb sama teise grupi sätetega (II).

I

21. PSJKS § 14 lõike 2 järgi peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema põhivaidluse lahendamisel asjassepuutuv. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt nt Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 22. detsembri 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10). Säte on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral (vt nt RKÜK 28. oktoobri 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).

22. Tallinna Halduskohus rahuldas 5. juuni 2009. aasta otsusega AS-i Tallink Grupp ja AS-i Hansatee Cargo kaebused ja tühistas teiste seas VTA makseteatised nr 1 ja 7. Nende makseteatiste õigusliku alusena on kohtuotsuse kohaselt märgitud MSOS § 952 lõiked 1 ja 2. MSOS § 952 lõike 2 järgi arvutatakse makseteatise alusel tasumisele kuuluvad tasud arvete esitamise ajal kehtinud õigusaktide põhjal, mistõttu sõltub tühistatud makseteatiste õiguspärasus kõigepealt sellest, kas arvete esitamise ajal kehtinud õigusaktid olid põhiseadusega kooskõlas.

23. Makseteatistes nr 1 ja 7 näidatud ajavahemikel, mille eest VTA tasu nõudis, oli tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustus sätestatud teede- ja sideministri määruses, mis oli kehtestatud KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse punkti 13 alusel. Kui volitusnorm ja selle alusel antud määrused on põhiseadusega vastuolus, siis peab kohus jätma need sätted kohaldamata ja makseteatised tühistama ehk otsustama teisiti kui nende põhiseadusele vastavuse korral, mil kohus peaks jätma makseteatised tühistamata ja kaebuse rahuldamata. Järelikult on tegemist põhikohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega sätetega ja seeläbi ka asjassepuutuvate sätetega.

Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13 ei ole siiski asjassepuutuv osas, milles see puudutab ka lootsitasusid, kuna põhivaidlus ei puudutanud neid tasusid.

24. Tallinna Halduskohus on asjassepuutuvaks lugenud ka MSOS § 952. Makseteatiste nr 1 ja 7 puhul tuleb aga kohaldada selle sätte esimese lõike esimesest lausest osa, mis annab VTA-le õiguse esitada «kaubandusliku meresõidu koodeksi 2004. aasta 24. aprillini kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude […] kohta esitatud arve reederi või laevaagendi poolt tasumata jätmisel reederile või laevaagendile [MSOS] § 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis.» Kui see norm ei vasta põhiseadusele, peab kohus jätma selle sätte kohaldamata. Selle kohaldamata jätmisega langeb aga ära teistkordse makseteatise esitamise õiguslik alus, mistõttu tuleb vaidlustatud makseteatised tühistada. Järelikult on ka see säte põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse jaoks asjassepuutuv.

25. Tuletorni- ja jäämurdetasu on avalik-õiguslikud rahalised kohustused, mis ei ole seaduses riikliku maksuna või lõivuna nimetatud, kuid mis oma sisu järgi kuuluvad PS § 113 kaitsealasse. Tegemist on avalik-õiguslike rahaliste kohustustega, kuna vaidlusalust tasu saab nõuda ainult riik VTA kaudu, tasu ei sõltu teenusest ning tasu suuruse aluseks on õigusaktides ettenähtud määrad. Kaubandusliku meresõiduohutuse koodeksi ja meresõiduohutuse seaduse kohaselt oli ja on VTA ja jäämurde- ja tuletornitasu maksmiseks kohustatud subjektide vahelised suhted võimusuhted, kus Veeteede Amet omab riigilt saadud võimuvolitusi jäämurde- ja tuletornitasu kogumisel ja makse suuruse kontrollimisel (Riigikohtu tsiviilkolleegiumi eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-2-1-55-08, punkt 10).

26. PS § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seaduses. Riigikohus on leidnud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 20).

27. PS § 113 eesmärk on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (vt RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punktid 20 ja 21).

28. PS §-st 113 tulenev nõue, et avalik-õiguslik rahaline kohustus peab olema sätestatud seadusega, tähendab seda, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Nende elementide hulka võivad kuuluda kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse suurus või selle kindlakstegemise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud kohustuse olemuslikud tunnused.

29. PS §-st 113 tuleneb isiku subjektiivne õigus riigi vastu (vt RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 22 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 26. novembri 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07, punkt 25). Seadus riivab PS § 113 kaitseala juhul, kui volitab täidesaatvat võimu kindlaks määrama mõnda maksusuhte elementi. Määrus riivab PS § 113 kaitseala juhul, kui määrab kindlaks maksusuhte elemendi (RKPJK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07, punkt 26).

30. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 delegeeriti tuletorni- ja jäämurdetasu kehtestamine Vabariigi Valitsusele, kes võis volituse edasi anda teede- ja sideministrile, ning tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustust reguleeris teede- ja sideministri määrus, riivas vaidlusalune regulatsioon PS § 113 kaitseala.

31. PS § 11 esimene lause lubab põhiõigusi riivata üksnes kooskõlas põhiseadusega. Põhiõigusi riivav õigustloov akt on põhiseadusega kooskõlas, kui see on nii formaalselt kui ka materiaalselt põhiseaduspärane. Formaalne kooskõla põhiseadusega tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama põhiseaduse pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele (vt RKPJK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07, punkt 35 ja selles viidatud kohtupraktika).

32. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ning sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimeses lauses on sätestatud üldine seadusereservatsiooni põhimõte (vt RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 28 ja RKPJK 13. juuni 2005. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-05, punkt 9). Üldise seadusereservatsiooni põhimõte piiritleb seadusandliku ning täidesaatva võimu pädevust.

Põhiseadus ei välista, et seadusandja delegeerib osa oma seadusandlikust pädevusest täitevvõimule. Üldine seadusereservatsiooni põhimõte keelab seadusandjal täitevvõimule delegeerida seda, milleks põhiseadus kohustab seadusandjat ennast.

33. Põhiseaduse § 113 kohustab kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi kehtestama seadusandjat. Riigikohus on siiski möönnud, et seadusandaja võib delegeerida avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise täidesaatvale võimule, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda kohustuse alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus, mis tagab selle suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldab kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagab isikute võrdse kohtlemise (vt RKPJK 1. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-6-08, punkt 41).

34. Üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tuleneb ka nõue, et täitevvõimu tohib kasutada, kui selleks on seaduse volitus (RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 28). Selle põhimõtte kohaselt vajab põhiõiguste piiramine seadusandjast alamalseisva organi poolt seadusandja volitust (RKPJK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-05, punkt 9). Sama eesmärki teenivad ka PS § 87 lõige 6, mille kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi ja korraldusi seaduse alusel ja täitmiseks, ja PS § 94 lõige 2, mille kohaselt ka minister annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt on põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud määrus põhiseadusega vastuolus.

35. Kolleegium tuvastas eespool punktis 30, et KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 volitati Vabariigi Valitsust kehtestama tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustust ning riivati PS § 113 kaitseala. Kolleegiumi hinnangul on üldise maksupõhiõiguse selline riive formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega ning §-ga 113.

36. Kolleegium tuvastas ka seda, et Vabariigi Valitsuse määrusega anti tuletorni- ja jäämurdetasu kehtestamise õigus edasi teede- ja sideministrile ja riivati sellega PS § 113 kaitseala. Seejuures ei seadnud seadus täitevvõimule mingeid, käesoleva otsuse punktis 33 nimetatud piiranguid. Kolleegiumi hinnangul on Vabariigi Valitsuse määruse punktist 13 tulenev üldise maksupõhiõiguse riive samuti formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega ning §-ga 113.

Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13 tugines põhiseadusvastasele volitusnormile. Põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13 on formaalselt vastuolus ka PS § 3 lõike 1 esimese lausega ning PS § 87 lõikega 6.

Kolleegium tuvastas samuti, et teede- ja sideministri määrus kehtestas kõik tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustuse elemendid ja riivas sellega PS § 113 kaitseala. Ka see määrus on seetõttu formaalselt vastuolus PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja PS §-ga 113, samuti PS § 94 lõikega 2.

37. MSOS § 952 lõige 1, mis jõustus 16. novembril 2008, sätestas õigusliku aluse esitada laevaagendile või reederile MSOS § 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis, kui laevaagent või reeder on jätnud tasumata kuni 24. aprillini 2004 kehtinud KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 ja selle alusel antud määruste kohaselt esitatud arve. MSOS § 952 lõikes 2 on sätestatud, et tasumisele kuuluvad tasud arvutatakse tasu maksmise kohustuse ajal kehtinud õigusaktide alusel. MSOS § 952 kohaldatakse koos selle sättega samal kuupäeval jõustunud MSOS § 507 lõikega 2, mille kohaselt on tuletornitasu ja navigatsioonitasu maksmise aluseks olev makseteatis (mida reguleerib MSOS § 504) haldusakt avalik-õigusliku rahalise kohustuse täitmiseks täitemenetluse seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses ja VTA võib anda seda sundtäitmiseks.

38. Kuna MSOS § 952 ei ole kehtestanud iseseisvaid tasu maksmise kohustusi, siis sõltub selle põhiseaduspärasus esmalt sellest, kas tasu maksmise kohustus, mille kohta võib selle sätte alusel anda sundtäidetava makseteatise, oli kooskõlas põhiseadusega. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel antud määrused olid põhiseadusega vastuolus, siis on ka selle kohustuse tagantjärele sundtäitmise sätestamine põhiseadusega vastuolus.

39. Võttes arvesse käesoleva otsuse punktides 35 ja 36 sedastatut, tunnistab kolleegium KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsiooni, Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 «Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks» punkti 13 osas, milles anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, samuti teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määruse nr 113 «Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord» põhiseadusega vastuolus olnuks.

Võttes arvesse eespool punktis 38 sedastatut, tunnistab kolleegium MSOS § 952 lõike 1 esimese lause osa «kaubandusliku meresõidu koodeksi 2004. aasta 24. aprillini kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude ning» põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

II

40. Tallinna Halduskohus tühistas 5. juuni 2009. aasta otsusega lisaks makseteatistele nr 1 ja 7 ka VTA makseteatised nr 2 ja 8. Nende makseteatiste õigusliku alusena on kohtuotsuse kohaselt samuti märgitud MSOS § 952 lõiked 1 ja 2, kuid need makseteatised puudutasid arveid, mis kaebajad olid jätnud tasumata pärast seda, kui 25. aprillil 2004 jõustus tuletorni- ja jäämurdetasu seadusega kehtestav meresõiduohutuse seaduse 111. peatükk. Ka nende makseteatiste õiguspärasus sõltub kõigepealt sellest, kas tuletornitasu maksmise kohustuse tekkimise ajal kehtinud sätted olid põhiseadusega kooskõlas.

41. Makseteatistes nr 2 ja 8 näidatud ajavahemikel, mille eest VTA tasu nõuab, oli tuletornitasu maksmise kohustus sätestatud MSOS § 501 lõikes 1, §-s 502 ning §-des 504–507. Kui need sätted ei vasta põhiseadusele, siis peab kohus jätma need kohaldamata ja makseteatised tühistama ehk otsustama teisiti kui nende põhiseadusele vastavuse korral. Järelikult on tegemist põhikohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega sätetega ja seeläbi ka asjassepuutuvate sätetega.

Kolleegium täpsustab siiski, et kuna Tallinna Halduskohtu otsusest ei nähtu, et kõnesolevate makseteatistega oleks kaebajatelt nõutud ka navigatsioonitasu, siis on MSOS § 502 ja §-d 504–507 asjassepuutuvad vaid osas, milles need puudutavad MSOS § 501 lõikes 1 nimetatud tuletornitasu.

42. Tallinna Halduskohus on asjassepuutuvaks lugenud ka MSOS § 952. Makseteatiste nr 2 ja 8 puhul tuleb aga kohaldada selle sätte esimese lõike esimesest lausest osa, mis annab VTA-le õiguse esitada «[MSOS] §-s 501 ettenähtud tuletorni- ja navigatsioonitasude kohta esitatud arve reederi või laevaagendi poolt tasumata jätmisel esitada reederile või laevaagendile [MSOS] § 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis». Selle normi põhiseadusele mittevastavuse korral peab kohus jätma selle sätte kohaldamata, millega langeb ära teistkordse makseteatise esitamise õiguslik alus, mistõttu tuleb vaidlustatud makseteatised tühistada. Järelikult on ka see säte põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse jaoks asjassepuutuv säte.

43. Tallinna Halduskohus leidis MSOS § 501 lõike 1, § 502 ja §-de 504–507 kohta, et need sätted riivavad PS §-st 14 tulenevat õigust korraldusele ja menetlusele. Kuna praeguse juhtumi puhul on tegemist haldusõiguse valdkonda kuuluva küsimusega, siis tuleb asuda seisukohale, et need sätted võivad põhimõtteliselt riivata õigust heale haldusele, mis konkretiseerib õigust korraldusele ja menetlusele haldusõiguse valdkonnas (vt RKPJK 17. veebruari 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-03, punkt 16).

44. Õigusele heale haldusele vastab riigi kohustus luua haldusõiguse valdkonnas isikute õiguste ja vabaduste kaitseks tõhusad menetlused, milles on isikutele muude õiguste seas tagatud õigus tutvuda oma juhtumit puudutava teabega, õigus olla ära kuulatud, õigus nõuda haldusorganilt põhistatud otsust ja õigus vaidlustada haldusorgani otsust.

Õigus heale haldusele ei hõlma isiku õigust nõuda, et haldusotsuste täitmiseks oleks olemas sunnivahendid, kui nende sunnivahendite kasutamisest ei sõltu isiku muude õiguste kaitse. Kolleegiumi hinnangul tuleb eristada kohustust kehtestavate materiaalõiguslike sätete rakendamiseks mõeldud menetlust sellest menetlusest, mis on mõeldud sunnivahendite kohaldamiseks juhul, kui materiaalõiguslikku kohustust ei täideta. Õigust heale haldusele saab riivata mõlemas menetluses. Samas asjaolu, et materiaalõigusliku kohustuse rakendamise menetlusele ei ole liidetud menetlust, mis võimaldaks isikut sundida seda kohustust täitma, ei saa riivata õigust heale haldusele. Õigusega heale haldusele oleks kokkusobimatu, kui isikul oleks selle toel võimalik nõuda, et avalik võim kasutaks tema vastu sunnivahendeid, kui ta on mõne kohustuse jätnud täitmata. Samuti oleks selle õigusega kokkusobimatu, kui ainuüksi niisuguste sunnivahendite puudumisel oleks isikul võimalik nõuda, et põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistataks ka sätted, milles on kehtestatud materiaalõiguslik kohustus ja selle rakendamise haldusmenetlus.

45. Kolleegium ei nõustu seega Tallinna Halduskohtu seisukohaga, et MSOS § 501 lõige 1, § 502 ja §-d 504–507 ei taganud õigust heale haldusele, kuna neis oli sätestatud küll kohustus, ent jäetud kehtestamata see, mil moel avalik võim tagab sätestatud kohustuse täitmise. See, et neis sätteis kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse täitmiseks ei olnud kehtestatud sundtäitmise võimalust, ei riiva isiku õigust heale haldusele.

46. MSOS § 501 lõige 1, § 502 ja §-d 504–507 võivad siiski riivata õigust heale haldusele seetõttu, et nende sätetega kehtestatud materiaalõigusliku kohustuse rakendamiseks mõeldud menetlus ei vasta põhiseaduse nõuetele ega taga isikute põhiõigusi ja vabadusi. Kolleegiumi hinnangul ei ole seda õigust nende sätete puhul siiski riivatud, kuna põhiseaduse nõuetele vastav menetlus on tagatud. Isikul oli nende sätete põhjal võimalik mõista, kes ja mis olukorras peab tuletornitasu maksma, kui suur see tasu on ja kuidas seda arvutatakse, millise dokumendi alusel seda tuleb maksta, kuhu tasu peab laekuma. Kuna tasu menetletakse avalik-õiguslikus menetluses (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 20. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-2-1-55-08, punkt 10) ja meresõiduohutuse seaduse üldsätete kohaselt kohaldatakse selles seaduses ette nähtud haldusmenetlusele haldusmenetluse seadust, siis võib eeldada, et selle seadusega on tagatud ka menetluse kooskõla õigusega heale haldusele. Haldusmenetluse seaduses täpsustatakse õigust heale haldusele ja teisi haldusülesannete täitmist puudutavaid põhiseaduslikke põhimõtteid ning realiseeritakse PS §-st 14 tulenevat üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele (vt selle kohta Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli 2003. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-32-03, punkt 13).

47. MSOS § 501 lõige 1, § 502 ja §-d 504–-507 on seega kolleegiumi hinnangul põhiseadusega kooskõlas. Tallinna Halduskohtu taotlus tuleb neid sätteid puudutavas osas jätta rahuldamata.

48. MSOS § 952 kohta leiab kolleegium järgmist. MSOS § 952 kohaldamine koosmõjus sama seaduse §-ga 507 võimaldab anda uue koormava, täitemenetluse seaduse alusel sundtäidetava haldusakti asjaolude kohta, mis leidsid aset enne sellise võimaluse kehtima hakkamist 16. novembril 2008. Kuna enne nende sätete kehtima hakkamist ei olnud võimalik MSOS §-s 504 nimetatud haldusaktist tulenevaid nõudeid sundtäita, siis on neil sätteil isikute jaoks ebasoodus tagasiulatuv mõju maksusuhteile, mis tekkisid enne MSOS § 952 ja § 507 lõike 2 jõustumist.

49. Kolleegium ei nõustu Tallinna Halduskohtu seisukohaga, et tuletornitasude sundtäitmise õiguse tagasiulatuv kehtestamine on vastuolus PS §-st 10 tuleneva usalduskaitse põhimõttega. Esiteks on kolleegium eespool tuvastanud, et tuletornitasu kui avalik-õigusliku kohustuse kehtestamine MSOS 111. peatükis, mis jõustus 25. aprillil 2004, ei ole põhiseadusega vastuolus. Seega on seda kohustust reguleerivad sätted, mille kohta võib esitada MSOS § 952 alusel sundtäidetava makseteatise, põhiseadusega kooskõlas ja kohustus õiguspäraselt sundtäidetav.

50. Ka ebasoodsa tagasiulatuva mõju kohta on Riigikohus varem sedastanud, et seadusandjal on õigus põhiseaduses väljendatud rahva tahet arvestades, riigi üldisi huve silmas pidades ning tegelikku olukorda ja legaalsuse printsiipi arvesse võttes anda tagasiulatuva mõjuga mittekriminaalõiguslikke õigusakte (RKPJK 21. detsembri 1994. aasta otsus kohtuasjas nr III-4/A-10/94). Ka Riigikohtu halduskolleegium on oma praktikas asunud seisukohale, et normile tagasiulatuva jõu andmine ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus ning et tagasiulatuva jõu võib anda ka koormavale seadusesättele, kui selleks on põhjendatud vajadus, sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust ja see regulatsioon ei ole isikule üllatuslik (Riigikohtu halduskolleegiumi 17. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-3-1-11-03, punktid 33 ja 34).

51. Sundtäitmise võimaluse tagasiulatuv kehtestamine siiski riivab kolleegiumi hinnangul usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, kuid see riive ei ole käesolevas asjas ebaproportsionaalne. Avalik huvi sundtäitmise tagasiulatuva kehtestamise vastu seisneb praegusel juhul riigi fiskaalhuvis põhiseaduspäraselt kehtestatud avalik-õiguslikud rahalised kohustused maksma panna ja tasud sisse nõuda. Samuti on kolleegiumi hinnangul oluline võrdselt kohelda neid ettevõtjaid, kes õiguspäraselt kehtestatud tasu maksmise kohustust täites järgisid PS § 19 lõikest 2 tulenevat seaduste järgimise põhikohustust, ja ettevõtjaid, kes seda mingil põhjusel rikkusid. Tuletornitasu maksmata jätnud isikud saaksid endale vaidlusaluse sätte kehtetuks tunnistamisel oma õigusvastase käitumise tulemusena majandusliku eelise õiguspäraselt käitunud ettevõtjate ees. Niisuguse eelise omandamine ei ole aga kooskõlas usalduskaitse põhimõttega, mis kaitseb eelkõige õiguspäraselt omandatud õigusi.

52. Riive mõõdukuse hindamisel juhib kolleegium tähelepanu tõsiasjale, et MSOS § 952 ei muuda tasu maksmise kohustust, mis oli tekkinud enne selle sätte ja MSOS § 507 lõike 2 kehtima hakkamist antud haldusaktide (makseteatiste) alusel. Isikutele oli MSOS 111. peatüki põhjal kindlalt teada, et neil on kohustus tuletornitasu maksta. Seda kohustust ei mõjuta asjaolu, et seadusandja tegevusetuse tõttu puudus vaidlusalune sundtäitmise võimalus, mis muu hulgas tingis ka selle, et neid tasusid nõuti ekslikult sisse tsiviilkohtumenetluses (vt eespool viidatud Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-2-1-55-08). Lisaks ei võimalda MSOS § 952 automaatset sundtäitmist vanade makseteatiste alusel, vaid nõuab uue makseteatise esitamist, mille täitmiseks on aega 30 päeva. Alles selle tähtaja möödumisel muutub makseteatis sundtäidetavaks (TMS § 19 lõige 1). Niisugune sätestus välistab ettevõtjate jaoks ootamatu sundtäitmise ja võimaldab ettevõtjail endil sundtäitmist ka ära hoida.

53. Seega ei ole ka MSOS § 952 makseteatisi nr 2 ja 8 puudutavas osas põhiseadusega vastuolus ja Tallinna Halduskohtu taotlus tuleb selles osas jätta rahuldamata.

Märt RASK Jüri ILVEST Peeter JEROFEJEV

Henn JÕKS Harri SALMANN