Teksti suurus:

3-4-1-7-02 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. juuli 2002. a kohtuotsus õiguskantsleri taotluse asjas kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 osalise kehtetuks tunnistamise kohta

Väljaandja:Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:15.07.2002
Avaldamismärge:RT III 2002, 22, 251

3-4-1-7-02 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. juuli 2002. a kohtuotsus õiguskantsleri taotluse asjas kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 osalise kehtetuks tunnistamise kohta

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-4-1-7-02
Otsuse kuupäev 15. juuli 2002. a
Kohtukoosseis Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull, Jüri Põld
Kohtuasi Õiguskantsleri taotlus kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 osalise kehtetuks tunnistamise kohta
Asja läbivaatamise kuupäev 26. juuni 2002
Istungil osalenud isikud Õiguskantsler Allar Jõks, Riigikogu esindaja Indrek Meelak ja justiitsminister Märt Rask

Resolutsioon

Tunnistada 27. märtsil 2002 vastu võetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus põhiseadusevastaseks osas, mis ei võimalda kodanike valimisliitude osalemist kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Riigikogu võttis 27. märtsil 2002 vastu kohaliku omavalituse volikogu valimise seaduse (KOVVS), millega võimaldati kohaliku omavalitsuse valimistel kandideerida ainult erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina. Seadus jõustus 6. mail 2002.

2. Õiguskantsler tegi 21. mail 2002 Riigikogule ettepaneku viia kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus kooskõlla põhiseaduse §-dega 11, 12 ja § 156 lg-ga 1. Õiguskantsler leidis, et selle seadusega on ebaproportsionaalselt piiratud vabade valimiste ning üldise ja ühetaolise valmisõiguse teostamist.

3. Riigikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut 23. mail 2002 ega nõustunud sellega.

4. 30. mail 2002 esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 vastuolus olevaks põhiseaduse §-dega 11, 12 ja § 156 lg-ga 1 ning kehtetuks osas, mis ei võimalda kandideerimisõiguslikel isikutel osaleda kohalike omavalitsuste volikogude valimistel kodanike valimisliitude nimekirjade kaudu.

Õiguskantsleri arvates on rikutud hääleõigusliku isiku õigust osaleda kohalike omavalitsuste volikogude valimistel. Kokkuvõtlikult põhjendab õiguskantsler oma seisukohta järgmiselt:
a) 1996. aastal vastu võetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel oli võimalik kandideerida erakondade nimekirjas, kodanike valimisliitude nimekirjas või üksikkandidaadina. 2002. aasta regulatsioon (§ 31 lg 1, § 32 lg 2 ja § 33 lg 2 p 2, mis koostoimes moodustavad olemusliku terviku) võimaldab kandideerida vaid erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina.
b) Üksikkandidaadina valituks osutumise võimalus on väiksem kui valimistel nimekirjaga osalemisel. Seega koheldakse, võrreldes erakonna raames tegutseva isikute grupiga, ebavõrdselt isikuid, kes soovivad osaleda kohaliku elu küsimuste otsustamisel ühiselt, kuid kes ei saa või ei soovi kandideerida erakonna nimekirjas.
c) Riigikogus põhjendati kodanike valimisliitude kaotamist vajadusega tagada püsivama poliitilise vastutuse toimimine kohalikul tasandil ning sellega saavutada usalduse kasv poliitilise süsteemi vastu. Õiguskantsler arvab, et valimisprogrammid on olemas ka üksikkandidaatidel ja kodanike valimisliitudel. Valimisliidu puhul toimib ühenduse kui terviku vastutus sarnaselt erakonna vastutusega. Pole selge, kas kodanike valimisliitude osalemine kohalikel valimistel oleks olnud faktoriks, mis pärssinuks poliitilise vastutuse toimimist kohalikul tasandil ning kas selle kõrvaldamisega poliitiline vastutus oluliselt tugevneks.
d) Erakonnaseadus ei võimalda kohalike valimiste jaoks luua nn kohalikke erakondi. Erakondadel on õigus keelduda liikmestaatust mitteomava isiku kandmisest oma nimekirja või seada nimekirja kandmise tingimuseks erakonna maailmavaatelise põhimõtte tunnustamise. Kuna järgmiste kohalike omavalitsuste volikogude valimiste aeg on oktoobris 2002, siis on kandideerida soovijatele jäetud oma erakondlike eelistuste väljakujundamiseks äärmiselt lühike aeg.
e) Kodanike valimisliitude nimekirjades kohalikel valimistel kandideerimise välistamine on kandideerimisvõimaluste ebaproportsionaalne piiramine. Pole selge, kas valimisliitude kaotamine tagab suurema poliitilise vastutuse kohalikul tasandil.

5. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis Riigikohtule esitatud arvamuses, et õiguskantsleri poolt Riigikohtule esitatud taotlus erineb oluliselt Riigikogule 21. mail 2002 esitatud ettepanekust. Ettepanekus vaidlustas õiguskantsler kohaliku omavalitsuse valimise seaduse tervikuna. Taotluses käsitletakse aga seaduse üksikuid paragrahve ja esitatakse mitu uut põhjendusliini. Riigikogu ei saa seetõttu õiguskantsleri poolt Riigikohtule esitatud taotluse kohta arvamust anda. Riigikohtu istungil nõustus Riigikogu esindaja justiitsministriga ja leidis, et vaidlustatud seadus on kooskõlas põhiseadusega.

6. Justiitsminister ei nõustu oma kirjalikus arvamuses õiguskantsleri taotlusega. Minister leiab, et seaduse muutmise eesmärk, selleks valitud vahendid ning eesmärgi ja vahendi proportsionaalsus ei ole kohtuliku kontrolli objekt. Analüüsida tuleb kohaliku omavalitsuse valimise seaduse vastavust põhiseadusele, mitte seda, kas Riigikogul olid küllaldased põhjused valimiskorraldust muuta. Valimiskontrolli objektiks saab seega olla kehtestatud valimissüsteemi vastavus põhiseadusele. Põhiseaduse § 156 lg-s 1 sätestatud valimiste vabaduse ja ühetaolisuse põhimõte puudutab vaid kandideerimise formaalset võrdsust. Kehtestatud regulatsiooni järgi ei ole formaalseid takistusi isikute kandideerimisele kohalike omavalitsuste volikogude valimistel. Kõik isikud, kes soovivad valimistel kandideerida, saavad seda ka teha. Seega ei ole rikutud kandideerimisõigusliku isiku õigust osaleda kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel vabalt, võrdselt ja ühetaoliselt teistega.

Vaidlustatud sätted

7. Õiguskantsler vaidlustab kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220) § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 vastavuse põhiseadusele.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 31 lg 1 sätestab:

«§ 31. Erakond

(1) Volikogu valimistel võib osaleda erakond, kes on kantud mittetulundusühingute ja sihtasutuste registrisse hiljemalt kandidaatide registreerimiseks esitamise viimasel päeval.»

Sama seaduse § 32 lg 1 sätestab:

«§ 32. Üksikkandidaat

(1) Üksikkandidaadina registreerimiseks võib end esitada ning registreerimiseks vajalikke toiminguid teha iga kandideerimisõiguslik isik (§ 5 lõiked 5 ja 6). Teise isiku võib üksikkandidaadina registreerimiseks esitada ning registreerimiseks vajalikke toiminguid sellekohase volikirja alusel teha iga isik, kellel on hääletamisõigus käesoleva seaduse § 5 lõigete 1, 3 ja 4 kohaselt.»

Seaduse § 33 lg 2 p 1 sätestab:

«§ 33. Kandideerimisdokumendid

………

(2) Kandideerimisavalduses isik:

1) väljendab oma soovi kandideerida erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina;».

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht

8. 27. märtsil 2002 võttis Riigikogu vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS), mille järgi 20. oktoobril 2002 toimuvatel kohalike omavalitsuste volikogude valimistel ei saa enam kandideerida erakondade valimisliidud ja kodanike valimisliidud. Nendel valimistel saavad kandideerida üksnes erakondade nimekirjad ja üksikkandidaadid. Käesolevas asjas vaieldakse selle üle, kas kodanike valimisliitudest loobumine on kooskõlas põhiseadusega.

9. Kolleegium käsitleb kõigepealt Riigikogu esindaja väidet, et õiguskantsleri ettepanek Riigikogule ja taotlus Riigikohtule on erinevad (otsuse I osa). Kohtuotsuse II osas kirjeldab kolleegium kohalike omavalitsuste volikogude valimistel kandideerimise varem kehtinud korda ja seda, kuidas jõuti praegu kehtiva, vaidlustatud regulatsioonini. Seejärel analüüsib kolleegium kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse vaidlustatud sätete põhiseaduslikkust (otsuse III osa). Otsuse IV osas võtab kolleegium seisukoha õiguskantsleri taotluse suhtes.

I.

10. Riigikogu esindaja väitis, et õiguskantsleri poolt Riigikogule esitatud ettepanek ja Riigikohtule esitatud taotlus on oluliselt erinevad. Ettepanekus vaidlustas õiguskantsler kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse tervikuna. Riigikohtule esitatud taotluses käsitletakse aga seaduse üksikuid paragrahve ja esitatakse mitu uut põhjendusliini.

11. Kolleegium ei nõustu Riigikogu esindaja väitega. Ettepaneku ja taotluse vormilised ja sisulised erinevused pole sedavõrd olulised, et takistaksid taotluse menetlemist.

Riigikogule tehtud ettepanekus palus õiguskantsler viia kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus kooskõlla põhiseaduse §-dega 11, 12 ja § 156 lg-ga 1. Ettepaneku motivatsioonis väitis ta, et KOVVS §-d 31, 32 ja 33 on vastuolus põhiseaduse eelpool nimetatud sätetega. Riigikohtule esitatud taotluses palub õiguskantsler vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 11, 12 ja § 156 lg-ga 1 tunnistada osaliselt kehtetuks KOVVS § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1. Riigikohus teeb Riigikogu põhiseaduskomisjoni protokolli ja üldkogu stenogrammi põhjal järelduse, et rahvasaadikud mõistsid, millist valimisseaduse regulatsiooni õiguskantsler pidas põhiseadusega vastuolus olevaks, ja avaldasid selle kohta arvamust nii suuliselt kui hääletamisega.

Taotluses uute argumentide lisamine pole välistatud. Riigikogu esindajal oli taotluses esitatud uute argumentide üle võimalik väidelda nii taotlusele esitatud kirjalikus vastuses kui ka Riigikohtu istungil.

II.

12. 27. märtsil vastu võetud ja 6. mail 2002 jõustunud seadus on kolmas põhiseaduse vastuvõtmisele järgnenud perioodi kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus.

13. Esimene neist võeti vastu 19. mail 1993 ja valimised selle seaduse järgi toimusid sama aasta oktoobris. See seadus andis kohalikel valimistel õiguse kandideerida erakonna, kandidaatide ülesseadmise õigust omava ühenduse, seltsi või muu organisatsiooni nimekirjas või üksikkandidaadina.

Teise, 16. mail 1996 vastu võetud seaduse järgi valiti kohalike omavalitsuste volikogusid oktoobris 1996 ja oktoobris 1999. Seaduses nähti ette kolm viisi isiku passiivse valimisõiguse teostamiseks. Nendeks olid kandideerimine erakonna nimekirjas (§ 24), kandideerimine valimisliidu nimekirjas, kusjuures lubatud olid nii erakondade kui ka kodanike valimisliidud (§ 25), ning kandideerimine üksikkandidaadina (§ 26).

14. 2001. aastal esitas Vabariigi Valitsus Riigikogule uue kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse eelnõu. Eelnõu nägi ette võimaluse kandideerida erakonna nimekirjas, valimisliidu nimekirjas või üksikkandidaadina. Eelnõus nähti ette, et pärast 1. jaanuari 2005 olnuks võimalik kandideerida ainult erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina. Riigikogu menetluses muudeti eelnõud selliselt, et valimisliidu nimekirjas ei saa isik kandideerida juba esimestel kohalike omavalitsuste volikogude valimistel, mis toimuvad pärast seaduse jõustumist. 6. mail 2002 jõustunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse järgi saab 2002. aasta kohalike omavalitsuste volikogude valimistel kandideerida vaid erakonna nimekirjas (§ 31) või üksikkandidaadina (§ 32). Seaduse § 2 teise lause kohaselt on volikogu valimispäevaks valimisaasta oktoobrikuu kolmas pühapäev, 2002. aastal seega 20. oktoober 2002.

III.

15. Valimisliitudest loobumist põhjendati vajadusega suurendada kohalike omavalitsuste volikogudesse valitud isikute poliitilist vastutust.

Kolleegiumi arvates on seatud eesmärk – saavutada kohalike omavalitsuste volikogudesse valitud isikute suurem poliitiline vastutus – legitiimne. Kolleegium leiab, et ka kasutatud vahend – loobumine valimisliitudest – võib olla legitiimne. Kolleegium ei pea aga põhiseaduspäraseks kodanike valimisliitude mittelubamist praeguses õiguslikus ja sotsiaalses olustikus, pidades seda valimisõiguse ebaproportsionaalseks piiramiseks. Seda seisukohta põhjendab kolleegium alljärgnevalt.

16. Põhiseaduses reguleerib kohalike omavalitsuste volikogude valimist § 156, mis sätestab:

«Kohaliku omavalitsuse esinduskoguks on volikogu, kes valitakse vabadel valimistel kolmeks aastaks. Valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed. Hääletamine on salajane.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt kaheksateist aastat vanad.»

17. Subjektiivse valimisõiguse puhul võib eristada kolme aspekti: kandideerimisõigust, õigust valida (hääletamisõigust) ja õigust üles seada kandidaate. Neid kolme õigust on eristanud ja eristavad kõik Eestis kehtinud ja kehtivad valimisseadused – Riigikogu valimise seadus ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus.

18. Subjektiivsete valimisõiguste kandjad on sätestatud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses.

Kandideerimisõiguse sätestab KOVVS § 5 lg 5: «Kandideerimisõigus on igal hääleõiguslikul Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kelle püsiv elukoht asub hiljemalt valimisaasta 1. augustil vastavas vallas või linnas.» Euroopa Liidu kodanike kandideerimisõigust reguleeriv säte pole veel jõustunud. Sama seaduse § 74 lg 4 kohaselt omandavad Euroopa Liidu kodanikud kandideerimisõiguse Eesti ühinemisel Euroopa Liiduga.

Õiguse valida sätestavad KOVVS § 5 lõiked 1 ja 2 hääletamisõiguse kaudu. Lõige 1 on sõnastatud: «Hääletamisõigus on Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on valimispäevaks saanud 18-aastaseks ja kelle püsiv elukoht, see on elukoht, mille aadressiandmed on kantud Eesti rahvastikuregistrisse (edaspidi rahvastikuregister), asub vastavas vallas või linnas.» Lõige 2 annab hääletamisõiguse ka välismaalasele, kes vastab lõikes 1 nimetatud tingimustele ja kes elab Eestis alalise elamisloa alusel ja on valimispäevaks elanud seaduslikult vähemalt viimased viis aastat vastavas vallas või linnas. Seaduse § 74 lg 4 kohaselt omandavad Euroopa Liidu kodanikud hääletamisõiguse Eesti ühinemisel Euroopa Liiduga.

Kandidaatide ülesseadmise õigus on erakonna volitatud esindajatel (KOVVS § 31 lg-d 4 ja 5). Üksikkandidaadina võib ennast registreerimiseks esitada iga kandideerimisõiguslik isik. Teise isiku võib üksikkandidaadina registreerimiseks esitada iga isik, kellel on hääletamisõigus (KOVVS § 32).

1996. aastal vastu võetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 25 lg 1 järgi võisid kodanike valimisliidu moodustada hääleõiguslikud Eesti kodanikud. Valimisliidu moodustamise õigust omavate isikute arvu polnud määratletud. Praegu kehtiva seaduse järgi valimisliitude moodustamise võimalust ei ole.

19. Põhiseaduse § 156 tagab mitte ainult õiguse valida, vaid ka õiguse kandideerida ja õiguse seada üles kandidaate. Kõigile neile subjektiivsetele õigustele laienevad PS § 156 lg-s 1 sätestatud põhimõtted.

Põhiseaduse § 156 ei taga ega saagi tagada iga kandidaadi võrdset võimalust saada valituks ja igaühe võimalust seada üles võrdsete väljavaadetega kandidaate. See säte tagab formaalse võrdsuse. Näiteks tähendab valija jaoks formaalne võrdsus kõigi valijate ühesugusest kohtlemist, kui arvestatakse tema häält mandaatide jagamisel; kandidaatide jaoks – võrdset kohtlemist mandaatide jagamisel; kandidaadi ülesseadjate jaoks – võrdset kohtlemist nende initsiatiivi vormistamisel ja tunnustamisel.

Põhiseaduse § 156 tuleb tõlgendada nii, et selle toimeala ei piirduks ainult ja üksnes valimisseaduse raames sätestatud formaalse võrdsuse kindlustamisega. Kolleegiumi arvates ei eksisteeri § 156 põhiseaduse teistest sätetest ja põhimõtetest isoleeritult. Põhiseaduse § 156 tõlgendamisel tuleb lähtuda ka kohaliku omavalitsuse olemusest ja demokraatia põhimõtetest.

20. Eesti ratifitseeris Euroopa kohaliku omavalitsuse harta 16. detsembril 1994 ilma ühegi reservatsioonita. Harta jõustus Eesti jaoks 1. aprillil 1995. Seega on Eesti riik kohustatud järgima täies ulatuses harta demokraatlikke põhimõtteid.

Harta sissejuhatus sisaldab järgmisi olulisi kohalike omavalitsuste kujundamise põhimõtteid: 1) kohalik omavalitsus on üks demokraatliku valitsemisviisi põhilisi alustugesid, 2) kodanike õigus osaleda ühiskonnaelus on üks demokraatlikke põhimõtteid, mida jagavad kõik Euroopa Nõukogu liikmesriigid, 3) just kohalikul tasandil saab seda õigust kõige otsesemalt kasutada, 4) tõelise vastutusega töötavate kohalike omavalitsusasutuste olemasolu saab tagada nende efektiivse ja kodanikule lähedalseisva juhtimisega, 5) kohalike omavalitsuste kaitse ja tugevdamine erinevates Euroopa riikides annab olulise panuse demokraatiale ja võimu detsentraliseerimise põhimõtetele tugineva Euroopa ülesehitamisele, 6) selleks on tarvis demokraatlikult moodustatud otsuseid langetavatele organitele tuginevaid kohalikke omavalitsusasutusi, millel on oma kohustuste, nende kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja viiside ning tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia.

Kohaliku omavalitsuse esindusorgani moodustamise demokraatlikkuse põhimõte on suunatud selle saavutamisele, et organ oleks piisavalt representatiivne. Kõigile valijatele ja valijate gruppidele peab olema tagatud võimalus mõjutada esindusorgani koosseisu kujunemist. Ka harta nõuab otseseid, ühetaolisi ja üldisi valimisi (artikkel 3).

21. Iseenesest ei takista demokraatia põhimõtted subjektiivsete valimisõiguste mõistlikku piiramist. Näiteks on lubatud kehtestada kautsjon, et heidutada mittetõsiseid ühendusi ja üksikkandidaate, nõuda kandidaadi ülesseadmiseks teatavat arvu toetusallkirju. Piirangud ei tohi aga tõrjuda kandideerimast reaalset toetajaskonda omavaid isikuid ja gruppe. Sellised piirangud rikuksid nii kandideerimisõigust kui ka õigust valida ja õigust kandidaate üles seada ning – lõppkokkuvõttes – kahjustaksid kohaliku omavalitsuse aluseid sel teel, et esindusorgan ei saa kujuneda piisavalt representatiivseks.

22. Kolleegium märgib, et valimisprotsessi käigus valimiskomisjonide poolt sooritatud toimingute ja langetatud otsuste kohtuliku vaidlustamise korral pole alati tuvastatav see, kas toiming või otsus mõjutas oluliselt hääletamistulemust. Seepärast kontrollitakse ka seda, kas toiming või otsus võis mõjutada hääletamistulemusi oluliselt. Nii lubab 1. juulil 2002 jõustunud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 46 lg 2 juba toimunud valimiste tulemused tunnistada kehtetuks mitte ainult siis, kui õiguserikkumine mõjutas oluliselt hääletamistulemust, vaid ka siis, kui see rikkumine võis mõjutada hääletamistulemust oluliselt. Seda enam ei saa abstraktse normikontrolli raames alati kaljukindlalt väita, et vaidlustatud regulatsioon mõjutab tulevaste valimiste tulemusi oluliselt.

Käesolevas, abstraktse normikontrolli vormis toimuvas menetluses kontrollib Riigikohus seda, kas uue regulatsiooni rakendamine võib kahjustada kohalike omavalitsuste volikogude representatiivsust. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium osutas 4. novembri 1998. a. otsuses asjas nr 3-4-1-7-98 sellele, et valimisseadus ei tohi rikkuda kohaliku omavalitsuse esinduskogu moodustamise representatiivsuse printsiipi (RT I 1998, 98/99, 1618; otsuse IV osa).

Selle ohu hindamisel arvestab kolleegium üksikkandidaatide konkurentsivõimelisust valimisnimekirjadega võrreldes, valijate seniseid eelistusi ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse jõustamise ja järgmiste kohalike valimiste toimumise aega.

23. Kohalike omavalitsuste volikogude valimisi, kus omavahel on konkureerinud erakonnad, erakondade valimisliidud, kodanike valimisliidud ja üksikkandidaadid, on Eestis toimunud kaks korda – aastatel 1996 ja 1999.

1999. aasta kohalikud valimised toimusid 247 omavalitsusüksuses. Kokku kandideeris 768 valimisnimekirja. Nende hulgas oli 180 erakonnanimekirja, 18 erakondade valimisliitude nimekirja ja 570 kodanike valimisliitude nimekirja. Kohaliku omavalitsuse üksusi, kus kandideerisid ainult kodanike valimisliitude nimekirjad, oli 120. 1996. aasta kohalikud valimised toimusid 254 kohalikus omavalitsusüksuses. Kokku kandideeris 773 valimisnimekirja. Nende hulgas oli 122 erakonnanimekirja, 30 erakondade valimisliitude nimekirja ja 621 kodanike valimisliitude nimekirja. Kohaliku omavalitsuse üksusi, kus kandideerisid ainult kodanike valimisliitude nimekirjad, oli 154.

24. Valimisteooria, mida kinnitab Eesti senine valimispraktika, tõestab, et üksikkandidaadid pole valimisnimekirjadega konkurentsivõimelised.

1999. aasta kohalikel valimistel kogusid erakonnad üle Eesti 220 462 häält (43% kehtivatest häältest), erakondade valimisliidud 32 068 häält (6%), kodanike valimisliidud 259 965 häält (50%) ja üksikkandidaadid 6087 (1%). 1996. aasta kohalikel valimistel olid vastavad arvud järgmised: 115 766 (25%), 57 552 (13%), 267 566 (59%) ja 15 979 (3%).

1999. aasta kohalikel valimistel jaotusid mandaadid järgmiselt: erakonnad said 640 mandaati (19% jaotatud mandaatidest), erakondade valimisliidud 87 (alla 3%), kodanike valimisliidud 2605 (78%) ja üksikkandidaadid 23 mandaati (alla 1%). 1996. aasta kohalikel valimistel olid vastavad arvud järgmised: 405 (12%), 178 (5%), 2 755 (80%) ja 115 (3%).

1999. aasta kohalikel valimistel anti Tallinnas erakondadele ja erakondade valimisliitudele 83%, kodanike valimisliitudele 17% ja üksikkandidaatidele 0% kehtivatest häältest. Suurtes linnades (Tartu, Narva, Kohtla-Järve, Pärnu) olid need arvud vastavalt 73%, 27% ja 0%. Teistes linnades vastavalt 41%, 58% ja 1%. Valdades aga vastavalt 13%, 85% ja 2%.

25. Oktoobris 1999 toimunud kohalike valimiste tulemustest saab teha järelduse, et enamikus kohalikes omavalitsusüksustes hääletasid valijad kodanike valimisliitude poolt ja kandidaadid eelistasid kuuluda kodanike valimisliitudesse. Vaid suuremates kohaliku omavalitsuse üksustes eelistati erakonnanimekirju. Pole andmeid, mis kinnitaksid, et valimisliitudel puuduks 2002. aasta valimistel tugev potentsiaalne toetajaskond.

26. Vaidlustatud seadus jõustus 6. mail 2002. Vastavalt KOVVS § 2 teisele lausele on volikogu valimispäevaks valimisaasta oktoobrikuu kolmas pühapäev. Seega on 2002. aastal kohaliku omavalitsuse volikogude valimise päevaks 20. oktoober. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 35 lg-te 1 ja 2 järgi algab kandidaatide registreerimiseks esitamine 60. päeval enne valimispäeva.

Vaidlustatud seaduse jõustumisest kuni kandidaatide registreerimise alguseni jääb seega veidi üle kolme kuu. Kolleegiumil tuleb võtta seisukoht, kas see aeg on piisav ega kahjusta kohaliku omavalitsuse demokraatia põhimõtteid.

27. Põhiseadus ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi. Kolleegium ei pea aga demokraatlikuks selliseid vahetult enne valimisi valimisreeglistikus tehtud muudatusi, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks. Valimisseadus peab tagama demokraatia ja teenima sel viisil üldist hüvangut.

28. Vahetult enne valimisi tehtud muudatuste põhiseaduspärasuse hindamiseks uurib kolleegium ka seda, kas valijatel ja kandidaatidel on mõistlik ja efektiivne alternatiiv üleriigiliste erakondade kohalikele valimisnimekirjadele.

29. Alternatiivina võiks kõne alla tulla kohaliku erakonna moodustamine ja selle nimekirjas kandideerimine.

Erakonnaseaduse § 6 lg 2 järgi on erakonna registreerimiseks nõutav vähemalt 1000 liikme olemasolu. Selle nõude täimine kohaliku erakonna moodustamiseks on aga reaalne vaid suuremates kohaliku omavalitsuse üksustes. Samas on kohaliku omavalitsuse üksusi, kus kõigi elanike arv kokku on alla tuhande.

Vabariigi Valimiskomisjoni andmetel on saja ühes kohaliku omavalitsuse üksuses kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel hääleõiguslikke isikuid 1001–2000. Seejuures on hääletamisõigus KOVVS § 5 lg-te 1 ja 2 järgi ka isikutel, kellel pole Eesti kodakondsust. Erakonda saavad aga põhiseaduse § 48 lg 1 teise lause järgi kuuluda ainult Eesti kodanikud. Kolleegiumi arvates on sellistes kohaliku omavalitsuse üksustes võistlevate kohalike erakondade moodustamine ebareaalne. Viiekümne kaheksas kohaliku omavalitsuse üksuses on kohalike erakondade moodustamine üldse võimatu, sest nendes linnades ja valdades on hääletamisõigust omavaid isikuid alla ühe tuhande. Ülejäänud kohaliku omavalitsuse üksustes tuleb kohaliku erakonna moodustamise tõenäosust hinnates arvesse võtta võimalikku valimisaktiivsust. Nii oli 1999. a kohalikel valimistel hääletamisest osavõtt alla 50%. Arvestades valijate poliitilist aktiivsust, on kohalike erakondade asutamise tõenäosus väike ka sellistes kohaliku omavalitsuse üksustes, kus kandideerimisõiguslikke isikuid on tunduvalt üle kahe tuhande.

30. Teiseks alternatiiviks oleks kandideerimine erakonnanimekirjas parteitu kandidaadi või teise erakonna liikmena. Valimisseadus ei välista sellist kandideerimist, kuid kandideerimisõiguse üle otsustaks sel juhul erakond.

31. Kolleegium teeb eelnevast arutlusest järelduse, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus ahendab ebaproportsionaalselt õigust üles seada kandidaate, õigust kandideerida ja õigust valida ning on seetõttu osas, mis ei võimalda kodanike valimisliitude osalemist kohalikel valimistel, vastuolus põhiseaduse § 156 lg-ga 1 koostoimes §-ga 11.

IV.

32. 5. mail 1993 vastu võetud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, mille alusel kolleegium arutab käesolevat asja, annab õiguskantslerile õiguse taotleda Riigikohtult jõus oleva õigustloova akti täielikku või osalist kehtetuks tunnistamist. Õiguskantsler taotleski kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse kolme sätte tunnistamist põhiseadusevastaseks ja kehtetuks «osas, mis ei võimalda kandideerimisõiguslikel isikutel osaleda kohalike omavalitsuste volikogude valimistel kodanike valimisliitude nimekirjas».

33. Kolleegium leiab, et vaidlustatud sätted ei võimalda isikutel kandideerida valimisliitude nimekirjas. Seaduse kehtetuks tunnistamine õiguskantsleri poolt taotletud ulatuses ei taasloo aga kodanike valimisliite reguleerivaid sätteid ega anna isikutele õigust kandideerida kodanike valimisliitude nimekirjas. Seepärast piirdub kolleegium kohaliku omavalitsuse volikogu seaduse põhiseadusevastaseks tunnistamisega osas, mis ei võimalda kodanike valimisliitude osalemist kohalikel valimistel.

34. Riigikohtu otsuse täitmine eeldab, et kohalike valimiste põhiseaduspäraseks läbiviimiseks tuleb muuta kehtivat regulatsiooni. Seejuures on seadusandjal vabadus kaaluda erinevaid lahendusvariante. Valimisliitude taaslubamine pole praeguse regulatsiooni puuduste ületamise ainuvõimalik vahend. Tõenäoliselt on aga valimisliitude taaslubamine ainus vahend, mis suudab tagada kohaliku omavalitsuse volikogude valimiste tähtaegse korraldamise.

Riigikohtu esimees Uno LÕHMUS