Teksti suurus:

3-4-1-5-02 Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a kohtuotsus Tallinna Halduskohtu taotluses kontrollida ORAS § 7 lg 3 vastavust Põhiseadusele

Väljaandja:Riigikohtu üldkogu
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:28.10.2002
Avaldamismärge:RT III 2002, 28, 308

3-4-1-5-02 Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a kohtuotsus Tallinna Halduskohtu taotluses kontrollida ORAS § 7 lg 3 vastavust Põhiseadusele

Vastu võetud 28.10.2002

Parandatud Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2006. a määrusega 3-4-1-5-02 (RT III 2006, 17, 151)

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-4-1-5-02

Otsuse kuupäev 28. oktoober 2002. a
Kohtukoosseis Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Jaano Odar, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann ja Peeter Vaher
Kohtuasi Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida ORAS § 7 lg 3 vastavust Põhiseadusele
Asja läbivaatamise kuupäev 11. september 2002. a
Istungil osalenud isikud Riigikogu esindaja, kantselei juriidilise osakonna juhataja Marek Sepp, õiguskantsleri esindaja asetäitja-nõunik Aare Reenumägi, justiitsministri esindaja, ministeeriumi nõunik Kai Kullerkupp

Resolutsioon

Tunnistada ORAS § 7 lg 3 vastuolus olevaks põhiseaduse § 13 lg-ga 2 ja §-ga 14 nende koostoimes.

Asjaolud ja menetluse käik

1. 1992. a jaanuaris esitas D. Kalle Tallinna Linnavarade Ametile õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise avalduse. Õigusevastaselt võõrandatud vara, maja ja krunt Tallinnas Voolu tänavas, kuulus enne võõrandamist avaldaja vanavanaisale Artur Paulile.

2. Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise (ÕVVTK) Tallinna linnakomisjon otsustas 25. juunil 1996 lugeda ehitised ja krunt omandireformi objektiks, sest maa oli natsionaliseeritud Riigivolikogu 1940. a deklaratsiooniga ja ehitised 1941. aastal. D. Kalle tunnistati omandireformi õigustatud subjektiks 1/8 osale varast.

3. Sama komisjon tegi 17. märtsil 1997 uue otsuse, millega tunnistati D. Kalle õigust 1/4 osale varast.

4. 8. oktoobril 2001 tegi ÕVVTK Tallinna linnakomisjon sama vara kohta kolmanda otsuse. Komisjon otsustas lugeda Tallinnas Voolu t 5 kinnistul asunud ehitised ja krundi omandireformi objektiks, sest maa oli natsionaliseeritud Riigivolikogu 23. juuli 1940. a deklaratsiooniga ja ehitised 17. veebruaril 1941. Vara omanikeks võõrandamise ajal olid Artur Paul ja Beatrice Haberman kumbki 1/4 osas ning Aleksander Silberhand 1/2 osas. D. Kalle taotlus tunnistada ta omandireformi õigustatud subjektiks jäeti aga rahuldamata, sest ORAS § 7 lg 3 kohaselt lahendatakse Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise taotlused riikidevahelise kokkuleppega.

Komisjon luges tõendatuks, et Artur Paul lahkus Eestist 1941. aasta jaanuaris-veebruaris NSV Liidu ja Saksamaa vahel 10. jaanuaril 1941 sõlmitud kokkuleppe alusel. Ta suri Dresdenis 1944. a detsembris.

5. Eesti NSV Teataja 1941. aasta numbris 14 avaldatud Tallinna linna Nõmme osas natsionaliseerimisele kuuluvate majade nimestikus, mis on kinnitatud ENSV Rahvakomissaride Nõukogu poolt 7. jaanuaril 1941, on järjekorranumbri 2819 all nimetatud Voolu t 5 maja, mille omanikeks on märgitud Arthur Paul, Aleksander Silberhand ja Beatrica Habermann. Maja natsionaliseerimise akt on koostatud 17. veebruaril 1941.

6. 18. detsembril 2001 esitas D. Kalle Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles vaidlustas ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni otsuse osas, millega jäeti tema taotlus omandireformi õigustatud subjektiks tunnistamiseks rahuldamata. Ta taotles ka omandireformi aluste seaduse (ORAS) § 7 lg 3 kohaldamata jätmist selle vastuolu tõttu põhiseadusega. Kaebuse esitaja rõhutas vajadust pöörata tähelepanu PS §-dest 10, 11, 12 ja 13 tulenevatele õiguskindluse, õiguste ja vabaduste piiramise, õiguspärase ootuse, võrdse kohtlemise ja usalduse kaitse põhimõtetele.

7. Tallinna Halduskohus rahuldas 18. veebruari 2002. a otsusega D. Kalle kaebuse: tühistas ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 8. oktoobri 2001. a otsuse osas, millega kaebuse esitaja jäeti tunnistamata omandireformi õigustatud subjektiks, tunnistas ORAS § 7 lg 3 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis selle sätte kohaldamata. 19. veebruaril 2002 Riigikohtule esitatud taotluses märgib kohus, et ORAS § 7 lg 3 riivab PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldist võrdsusõigust ja on vastuolus PS §-dega 10 ja 14.

8. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutas Tallinna Halduskohtu taotlust avalikul istungil 24. aprillil 2002. 5. juunil 2002 otsustas kolleegium anda taotluse läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule.

Kohtu ja asjaosaliste põhjendused

Tallinna Halduskohtu põhjendused

9. Kohus kirjutab otsuses, et ORAS § 7 lg 3 riivab PS § 12 lõiget 1, mille kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Kohus leiab, et ORAS § 7 lõikes 3 nimetatud omandireformi subjekte koheldakse ebavõrdselt, võrreldes teiste isikutega, kellel on õigus taotleda õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamist või kompenseerimist. Nende vara tagastamise või kompenseerimise avalduste lahendamine on edasi lükkunud määramata aega, mistõttu valitseb nende osas õiguslik ebakindlus ja selgusetus. Ebavõrdne kohtlemine on põhiseadusevastane, sest rikutud on nii PS §-st 10 tulenevat demokraatliku õigusriigi põhimõtet kui ka §-st 14 tulenevat seaduseandja kohustust tagada isikute õigused ja vabadused.

Kohus märgib, et ORAS § 7 lg 3 eraldiseisvana ei ole põhiseadusevastane. See säte on põhiseadusega vastuolus olevaks muutunud seadusandja tegevusest lähtuvalt. ORAS § 7 lg 3 muudab põhiseadusevastaseks asjaolu, et riikidevahelist kokkulepet ei ole rohkem kui kümne aasta jooksul suudetud sõlmida. Säte on kaotanud regulatiivsuse ega taga kaebuse esitajale õigust, et tema vara tagastamise taotlus mõistliku aja jooksul või üldse lahendatakse. Välisministeerium teatas kohtule, et nendel oleva teabe kohaselt ei ole Saksa Liitvabariik väljendanud omapoolset tahet vastavasisulise lepingu sõlmimiseks.

Demokraatlikus õigusriigis on lubamatu, et pikka aega valitseb õiguslikus regulatsioonis lünk ja üks osa subjektidest on jäetud ilma õigusest haldusmenetlusele mõistliku aja jooksul. Kui seadusandja nägi, et riikidevahelise kokkuleppe sõlmimise tõenäosus on väike või olematu, oleks ta PS § 14 kohaselt käitudes pidanud kehtestama uue regulatsiooni.

Kuigi kohus möönab, et sätte kehtetuks tunnistamisega tekib regulatsiooni praegusega võrreldes veelgi suurem lünk, on see kohtu arvates ületatav, kui Riigikohus annab seadusandjale piisava aja uue regulatsiooni kehtestamiseks.

Halduskohus märgib samuti, et ORAS § 7 lg 3 põhiseadusevastasuse tuvastamisega ei ole kohus andnud hinnangut, kas ümberasujate vara tuleb tagastada või kompenseerida või mitte. Arvestada tuleb sedagi, et regulatsiooni puudulikkus takistab ümberasujate endistes majades elavatel üürnikel oma kortereid erastada.

Asjaosaliste põhjendused

10. Riigikogu nimel teatas majanduskomisjon Riigikohtule, et praegu ei ole Riigikogu menetluses ühtegi ORAS muutmisega seonduvat eelnõu. Omandireform on küll jõudmas lõppjärku, kuid pole veel kaugeltki lõppenud. Põhiseaduse § 14 alusel on õiguste ja vabaduste tagamine ka täidesaatva võimu kohustus. Riigikogu esindaja selgitas kohtuistungil, et kuna Riigikogu ei ole vastu võtnud seadust, mis muudaks ORAS § 7 lg 3 või tunnistaks selle kehtetuks, siis võib järeldada, et Riigikogu seisukoht väljendubki selle vaidlusaluse sätte olemasolus ja tähendab seda, et säte pole vastuolus põhiseadusega. Ta möönis, et vaidlusalune säte ei sisalda selget lahendust ega lahenduse võimalikke piire.

11. Õiguskantsleri arvamuse kohaselt on ORAS § 7 lg 3 vastuolus PS § 32 lg-ga 4, § 13 lg-ga 2 ja §-ga 14, kuid seaduseandjale tuleks anda piisavalt aega puuduva regulatsiooni kehtestamiseks.

Õiguskantsler märgib, et kaebuse esitaja nõuab oma vanavanaisale kuulunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamist. Ilma vaidlustatud sätteta oleks kaebuse esitajal õigus pärida oma vanavanaisalt õigusvastaselt võõrandatud vara omandireformi õigustatud subjektina. Tegemist on seega PS § 32 lg-s 4 sätestatud pärimisõiguse kaitseala riivega.

Riikidevahelise lepingu puudumine riivab nõude esitaja õigust haldusmenetlusele mõistliku aja jooksul. ORAS § 7 lg 3 põhiseadusevastasus tuleneb seadusandliku ja täidesaatva võimu kestvast tegevusetusest. Seetõttu on vaidlustatud säte vastuolus PS §-ga 14.

Õiguskantsler lisab, et PS § 13 lg-st 2 tuleneb definiitsuse e määratletuse põhimõte. See põhimõte on õiguskindluse põhimõtte üks osa, viimane aga omakorda õigusriigi printsiibi alaprintsiip. Definiitsuse põhimõtet on rikutud, kui seadus jätab ebamõistlikult pika aja jooksul määratlemata taotluse lahendamise õiguslikud alused ja korra.

12. Justiitsminister arvab, et vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas. ORAS § 7 lg-d 1 ja 3 on üld- ja erinormi vahekorras. Lõige 3 on erinorm, mistõttu saab Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise eelduseks olla riikidevaheline kokkulepe. Neid isikuid ei saa vaadelda kui omandireformi õigustatud subjekte, sest nende subjektsus saaks tuleneda üksnes sõlmitavast riikidevahelisest kokkuleppest.

Justiitsminister märgib, et ORAS § 7 lg 3 ei saa riivata PS § 12 lg-st 1 tulenevat põhimõtet. ORAS ei anna Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikutele õigust taotleda õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamist või kompenseerimist. Põhjendatud on nende isikute erinev kohtlemine, võrreldes teiste õigustatud subjektidega. Saksamaale ümberasunud isikud olid omandiõiguse teostamisel erinevas olukorras kui omandireformi õigustatud subjektid. Enamik neist on saanud ka piisava hüvitise.

Justiitsminister nõustub halduskohtu väitega, et ORAS § 7 lg 3 eraldiseisvana ei ole põhiseadusevastane, kuid ei soostu sellega, et vaidlustatud sätte muudab põhiseadusega vastuolus olevaks asjaolu, et riikidevahelist kokkulepet ei ole senini sõlmitud. Kokkuleppe sõlmimine või mittesõlmimine ei saa iseenesest mõjutada seaduse sätte vastavust põhiseadusele.

Justiitsminister lisab, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saa üldse otsustada, kas riikidevahelise kokkuleppe mittesõlmimine on põhiseadusega vastuolus või mitte, sest põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 ei võimalda Riigikohtul otsustada toimingu põhiseadusele vastavuse või mittevastavuse küsimust.

Vaidlustatud seadus

13. Omandireformi aluste seaduse vaidlustatud säte, mis jõustus 2. märtsil 1997 (RT I 1997, 13, 210), on sõnastatud järgmiselt:

«Paragrahv 7. Õigusvastaselt võõrandatud vara endised omanikud omandireformi õigustatud subjektidena

[---]

(3) Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise taotlused lahendatakse riikidevahelise kokkuleppega.»

14. Kuni 2. märtsini 1997 reguleeris küsimust Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 20. juuni 1991. a otsuse «Omandireformi aluste seaduse» rakendamise kohta punkt 5:
«Omandireformi õigustatud subjektidele, kes lahkusid Eestist Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel, õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise küsimused lahendatakse riikidevaheliste lepingutega määratud korras.»

Üldkogu seisukoht

I.

15. Tallinna Halduskohus jättis D. Kalle ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 8. oktoobri 2001. a otsuse tühistamiseks esitatud kaebuse lahendamisel kohaldamata ORAS § 7 lg 3. Põhiseaduse § 15 lg-st 1 ja 1993. a põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 lg-st 1 tulenevalt tunnistab kohus õigusakti põhiseadusevastaseks ja jätab kohaldamata, kui ta jõuab kohtuasja lahendamisel järeldusele, et kohaldamisele kuuluv seadus või muu õigusakt on põhiseadusega vastuolus. Põhiseadusliku järelevalve kohus kontrollib seega konkreetse normikontrolli raames vaid kohaldamisele kuuluva ehk asjassepuutuva seaduse põhiseaduspärasust. Vaidlustatud säte peab olema kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus – RT III 2001, 1, 1, p 10 ). Seadus on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades seaduse põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui seaduse põhiseadusele vastavuse korral.

Selline tõdemus ei anna vastust küsimusele, kas põhiseadusliku järelevalve kohus peab kohaldamisele kuuluva ehk asjassepuutuva seaduse üle otsustamisel võtma aluseks taotluse esitanud kohtu seisukoha või on ta õigustatud ise kontrollima, kas vaidlustatud seadus on selle kohtuasja lahendamiseks asjassepuutuv. Üldkogu jagab arvamust, et põhiseadusliku järelevalve kohus on õigustatud kontrollima, kas vaidlusalune säte on asjassepuutuv e kohaldatav. Sellise pädevuse tunnustamine annab õiguse ja vajaduse kontrollida, kas kohus kohaldas vaidluse lahendamiseks sätet, mis on asja lahendamiseks otsustava tähtsusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saa aga anda hinnangut, kas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatanud kohus on vaidluse õigesti lahendanud.

Kas ORAS § 7 lg 3 on käesoleva vaidluse lahendamiseks asjassepuutuv, on seega esimene küsimus, millele üldkogu peab vastuse andma.

16. ÕVVTK Tallinna linnakomisjon luges tõendatuks, et Doris Kalle vanavanaisa Artur Paul lahkus Eestist 1941. aasta jaanuaris-veebruaris NSV Liidu ja Saksamaa vahel 10. jaanuaril 1941 sõlmitud kokkuleppe alusel. Artur Paulile kuulunud vara, osa majast ja krundist Tallinnas Voolu tänavas, natsionaliseeriti veel enne tema ümberasumist Saksamaale. Maa natsionaliseeriti Riigivolikogu 23. juuli 1940. a deklaratsiooniga ja Voolu t 5 maja kanti ENSV Rahvakomissaride Nõukogu poolt natsionaliseerimisele kuuluvate majade nimekirja 7. jaanuaril 1941. Nende faktide alusel otsustas ÕVVTK Tallinna linnakomisjon jätta D. Kalle omandireformi õigustatud subjektiks tunnistamata, sest ORAS § 7 lg 3 järgi lahendatakse Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise taotlused riikidevahelise kokkuleppega.

Halduskohus leidis, et seadusandja soovis sätestada eriregulatsiooni nii 1939. a kui ka 1941. a ümberasujate jaoks. Ümberasujaid ei tunnistata omandireformi õigustatud subjektideks. Nende Eestis asunud, kuid õigusvastaselt võõrandatud, vara tagastamine ja kompenseerimine lahendatakse riikidevahelise kokkuleppega. Selles osas pidas halduskohus vaidlustatud õigusakti õiguspäraseks ja ORAS § 7 lg 3 põhiseaduspäraseks.

ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni ja halduskohtu otsustest järeldub, et mõlemate arvates kuuluvad ORAS § 7 lg-ga 3 määratletud isikute ringi ka need isikud, kelle vara võõrandati enne NSV Liidu ja Saksamaa vahel 10. jaanuaril 1941 sõlmitud kokkulepet, kuid kes lahkusid Eestist selle lepingu alusel.

17. Vaidlustatud sätte asjassepuutuvuse üle otsustamisel tuleb seega kõigepealt selgusele jõuda, milliseid lepinguid seadusandja silmas pidas. Seejärel selgitada, kas seadusandja soovis jätta tagastamata või kompenseerimata nende isikute õigusvastaselt võõrandatud vara, kes lahkusid Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel, või pidi tagastamise ja kompenseerimise tingimused reguleerima rahvusvaheline leping. Samuti vajab selgitamist, kas säte annab piisavalt selge käitumisjuhise õigusvastaselt võõrandatud vara omanikele ja nende pärijatele ning isikutele, kes kasutavad õigusvastaselt võõrandatud vara.

18. ORAS § 7 lg 3 sõnastuse järgi saab teha vaid ühe järelduse: üheks lepingupooleks pidi olema Saksa Riik. Teadaolevalt on Saksa Riik enne II maailmasõda sõlminud Eestist Saksamaale ümberasumiseks lepinguid 1939. aastal ja 1941. aastal. Seetõttu peab kohus vajalikuks uurida normi kujunemislugu.

19. Saksa Riik ja Eesti Vabariik sõlmisid 15. oktoobril 1939 «Protokolli Eestis asuva saksa rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasumise kohta» (RT Eesti Vabariigi lepingud välisriikidega 1939, 17, 29 ) ja «Eestis asuva saksa rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasumise kohta 15. oktoobril 1939 sõlmitud protokolli lisaprotokolli» (RT Eesti Vabariigi lepingud välisriikidega 1940, 2, 4). Eestisse mahajääva vara kohta on esimese protokolli artikkel III lõikes 1 kirjas, et «Saksa Valitsuse poolt asutatakse Saksa Konsulaadi juures Tallinnas «Saksa Usaldusvalitsus», mis kujutab endast Saksa Riigi erilist korraldusasutist ning kellel on seaduspärase volituse põhjal ülesandeks selle artikli kohaselt deklareeritud ja mahajäävat ning ülekandmiseks määratud ümberasujate kogu varandust võtta valitsemisele, võimalikult viivituseta likvideerida ja lõplikult korraldada ning ühtlasi hoolitseda ümberasustatute mahajäävate võlgade ja kohustuste katmise eest vastavalt punkt 2 ettenähtud erikorraldusele». Varaliste väärtuste Saksamaale ülekandmise tingimuste kohta sõlmitud lisaprotokollile kirjutasid lepingupooled alla 6. aprillil 1940. Saksa Usaldusvalitsuse õigusliku seisundi määras seadus (RT 1940, 18, 129).

20. 1941. aasta 10. jaanuari lepingud on sõlmitud NSV Liidu ja Saksa Riigi vahel. Nendeks lepinguteks olid «Kokkulepe Saksa kodanike ja saksa rahvusest isikute Läti ja Eesti Nõukogude Sotsialistlike Vabariikide territooriumilt Saksamaale ümberasumise kohta» koos lisaprotokolli ja lõpp-protokolliga ja «Leping Saksa Riigi ja Nõukogude Sotsialistlike Vabariikide Liidu vahel mõlemapoolsete varanõuete reguleerimise kohta Leedu, Läti ja Eesti osas». Viimase lepinguga lepiti kokku, et NSV Liit maksab Saksa Riigile täielikuks ja lõplikuks hüvituseks Leedu, Läti ja Eesti aladel asuvate Saksa varade eest 200 miljonit riigimarka ja Saksa Riik NSV Liidule täielikuks ja lõplikuks hüvituseks Saksamaa territooriumil asuvate Leedu, Läti ja Eesti varade eest 50 miljonit riigimarka. Muu vara hulgas loeti Saksa varaks riigi- ja rahvussakslaste, kes on Saksamaale ümber asunud või on ümber asumas, vara ja varanõuded, välja arvatud liikuv vara ja muu omand, mida need isikud võtavad kaasa kooskõlas ümberasumislepingute tingimustega.

21. 1991. aasta 13. juunil võttis Eesti Vabariigi Ülemnõukogu vastu omandireformi aluste seaduse. Omandireformi eesmärgina on seaduses nimetatud omandisuhete ümberkorraldamist omandi puutumatuse ja vaba ettevõtluse tagamiseks, omandiõiguse rikkumisega tehtud ülekohtu heastamist ning eelduste loomist turumajandusele üleminekuks (§ 2 lg 1). Üldjuhul on vara tagastamist või kompenseerimist õigustatud nõudma kõik füüsilised isikud, kelle vara natsionaliseeriti ajavahemikus 16. juunist 1940 1. juunini 1981 ja kes elasid seaduse jõustumise ajal alaliselt Eesti Vabariigi territooriumil või kui neil oli 1940. a 16. juunil Eesti Vabariigi kodakondsus. Vara omaniku surma korral võivad vara tagastamist või kompenseerimist taotleda omanike pärijad. Sama aasta 20. juunil võttis Ülemnõukogu vastu seaduse rakendamise otsuse, mille punktis 5 sätestati: «Omandireformi õigustatud subjektidele, kes lahkusid Eestist Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel, õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise küsimused lahendatakse riikidevaheliste lepingutega määratud korras.»

22. Riigikohtul ei õnnestunud Ülemnõukogu stenogrammidest leida selgitusi Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 1991. aasta «Omandireformi aluste seaduse» rakendamise otsuse p 5 kohta. Riigikogus 1997. aastal ORAS muudatusettepanekute menetlemise käigus otsustati otsuse punktis 5 sisalduv norm veidi muudetud sõnastuses võtta ORAS-sse. Selle sätte sisulist arutelu Riigikogus ei toimunud. Justiitsminister kinnitas Riigikogus, et tegemist pole uue normiga ja lepingute alusel Eestist lahkunud isikud omandireformi üldreeglite alla ei lähe.

23. 1998. aasta 20. mail moodustas Vabariigi Valitsus asjatundjate komisjoni «Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamisel või kompenseerimisel tekkinud probleemidele hinnangu andmiseks ja vajadusel õigusaktide muutmiseks ettepanekute tegemiseks». Komisjon esitas oma aruande 27. oktoobril 1998. Aruandes ei öelda sõnaselgelt, et Saksa riigiga sõlmitud lepingute all tuleb mõista nii 1939. kui 1941. aasta lepinguid, kuigi mõlema aasta lepingutest on juttu. Märgitakse, et Ülemnõukogu 1991. aasta otsuse p 5 kohaselt ei saanud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastada, kui isik oli ümberasujana Saksamaale lahkunud. Komisjoni aruandele lisatud ekspertide arvamuses kinnitatakse, et ORAS § 7 lg 3 rakendamisel tuleb silmas pidada ka 1941. aastal sõlmitud kokkuleppeid. Komisjoni aruande järgi ei saa ORAS § 7 lg 3 senisel kujul kehtima jääda. Sätte muutmine või tühistamine nõuab komisjoni hinnangul poliitilist otsust.

24. 1999. aasta jaanuaris esitas Vabariigi Valitsus Riigikogule eelnõu ORAS § 7 lõige 3 muutmiseks. Valitsus tegi ettepaneku sõnastada lõige järgmiselt: «Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikud ei ole omandireformi õigustatud subjektid neile kuulunud ning neilt enne Eestist lahkumist õigusvastaselt võõrandatud vara suhtes». Seletuskirjas selgitatakse, et «mahajäänud vara eest sai osa ümberasunuid Saksa riigilt hüvitust, osa seda aga ei saanud. Saksa Liitvabariik pole selle vara kompenseerimiseks endale mingeid kohustusi võtnud, seda pole teinud ka Vene Föderatsioon. Eesti Vabariigi omandireformi seadus ei näe ette ümberasunutele kuulunud ning õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamist ega kompenseerimist ning jätab selle küsimuse lahendamise riikidevahelise kokkuleppe reguleerida. Sellise kokkuleppe sõlmimine Saksa Liitvabariigi või Vene Föderatsiooniga ei ole tõenäoline. Ülaltoodut arvestades nähakse eelnõus ette loobuda omandireformi aluste seaduse § 7 lõikes 3 riikidevahelisele kokkuleppele viitamisest ning jääda senisele seisukohale, mille kohaselt nimetatud vara ei saa omandireformi aluste seaduse põhjal selle kunagistele omanikele või nende õigusjärglastele tagastada ega kompenseerida.»

Seaduse eelnõu esimesel lugemisel Riigikogus 27. jaanuaril 1999 märkis justiitsminister oma ettekandes eelnõu selgitamiseks järgmist: «See reegel on kehtinud alates omandireformi aluste seaduse vastuvõtmisest. Tõsi küll, alguses oli see kirjas rakendusotsuses, aga oma sisult on see reegel kogu aeg olnud ühesugune. Mida see tähendas 1991. aastal? Otsustati, et isikutele, kes on lahkunud Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel, ei kompenseerita ega tagastata vara omandireformi aluste seaduse alusel. 1991. aastal oli küsimus selles, et võib-olla Saksamaaga õnnestub sõlmida mingisugune leping ja Saksamaa kui sõjakahjude tekitaja on nõus vara kompenseerima, siis saaks selle lepingu alusel see küsimus lahendatud. See tähendab, praegu tuleb kinnitada, et kõigil neil, kes on lahkunud 1939. aastal ja 1941. aastal sõlmitud lepingute alusel, ei ole õigust saada vara tagasi ega kompensatsiooni. […] Praegu on probleem eelkõige üürnikes. Ümberasujad, kes on lahkunud nende lepingute alusel, ei ole õigustatud subjektid ja neile maju tagasi ei anta, kuid kortereid ei tohi ka erastada, sest seadusandja on jätnud võimaluse, et äkki sõlmitakse kokkulepe ja selle kokkuleppe alusel maja tagastatakse.» Küsimusele, mis segab otsustamast, et 1941. aastal NSV Liidu ja Saksamaa vahel sõlmitud lepingu alusel lahkunud inimeste vara kuulub tagastamisele, vastas justiitsminister, et Riigikogu ja Valitsus on lähtunud põhimõttest, et omandireformi õigustatud subjektide ringi ei laiendata (Riigikogu stenogrammid 1999, I, lk 287). Seaduseelnõu langes Riigikogu menetlusest välja seoses Riigikogu koosseisu volituste lõppemisega 1999. aasta märtsis.

25. Riigikohtu halduskolleegium märkis 22. märtsi 1999. a määruses kohtuasjas nr 3-3-1-6-99 järgmist: «Omandireformi aluste seaduse rakendamise otsuse p 5 ja ORAS § 7 lg 3 sõnastusest tuleneb, et nendes sätetes peetakse silmas Saksa riigiga sõlmitud lepinguid, mille alusel lahkuti Eestist. Nende sätete sõnastusest tuleneb, et lepingu teiseks pooleks ei pea olema Eesti riik. Seega on Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikuteks need isikud, kes asusid Eestist Saksamaale ümber Saksa Riigi ja Eesti Vabariigi vahel 15. oktoobril 1939. a sõlmitud «Protokolli Eestis asuva saksa rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasustamise kohta» ja «Eestis asuva saksa rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasustamise kohta 15. oktoobril 1939 sõlmitud protokolli lisaprotokolli» alusel, samuti NSV Liidu ja Saksa Riigi vahel 10. jaanuaril 1941. a sõlmitud kokkulepete alusel.» Halduskolleegium andis selgituse, et juhul kui ÕVVTK komisjon tuvastab, et õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise avalduse on esitanud Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isik või tema pärija, siis peab kohalik komisjon oma otsusega sellise taotluse ORAS § 7 lg 3 alusel rahuldamata jätma (RT III 1999, 10, 102, vt ka RK halduskolleegiumi 19. novembri 2001 otsust kohtuasjas nr 3-3-1-41-01 – RT III 2001, 31, 328).

26. Mais 1999 esitas pärast Riigikogu valimisi moodustatud valitsus eelnõu ORAS § 7 lg 3 kehtetuks tunnistamiseks ja seaduse «Vara võõrandamise õigusvastasuse tõendamise lihtsustatud korra kehtestamise kohta» § 1 lõppu järgmise lause lisamiseks: «Reaalse repressiooniohu tõttu mahajäetud varaks loetakse ka vara, mille Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist 1941. aastal lahkunud isikud Saksamaale ümberasumisel üle andsid või muul viisil maha jätsid.» Seletuskirja järgi taotletakse seadusemuudatusega õigusliku aluse loomist õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamiseks ja kompenseerimiseks neile isikutele, kes Saksa riigiga sõlmitud lepingute kohaselt Eestist 1941. aastal Saksamaale ümber asusid. Justiitsminister, kes seaduseelnõu esitas, märkis oma kõnes eelnõu esimesel lugemisel Riigikogus 24. novembril 1999: «Omandireformi aluste seaduse vastuvõtmisel otsustati, et omandireformi subjektide ringi ei kuulu Saksamaale ümberasunud isikud […] On vaieldud selle üle, kas eraldi otsuses sätestatuna oli üks seadusandja mõte ja kas see mõte (kui me loeme seaduse praeguse teksti § 7 lõiget 3) on muutunud. Tuleks asuda seisukohale, et sellist mõttemuutust seadusandja tahtes ei ole olnud.» (Riigikogu stenogrammid 1999, VII, lk 1183). Seda eelnõu menetleti Riigikogus kuni 13. veebruarini 2002, mil Vabariigi Valitsus eelnõu tagasi võttis.

27. Riigikohtu järelepärimisele riikidevahelise kokkuleppe sõlmimise tõenäosuse kohta teatas justiitsminister peaministri korraldusel 28. märtsil 2002, et 1) Saksa Liitvabariik ei ole avaldanud initsiatiivi ORAS § 7 lõikes 3 tähendatud kokkuleppe sõlmimiseks ja on suhtunud tõrjuvalt ka Eesti Vabariigi soovi nimetatud küsimus tõstatada ning 2) Vabariigi Valitsusel ei ole kavas esitada seaduseelnõu nimetatud sätte muutmiseks või tühistamiseks.

28. Eeltoodu põhjal soostub üldkogu, et halduskohtu ORAS § 7 lg 3 tõlgendus, mille kohaselt selle sätte regulatsioon hõlmab ka 1941. aastal NSV Liidu ja Saksa Riigi vahel sõlmitud lepinguid isikute ümberasumiseks Saksamaale, põhineb Vabariigi Valitsuse poolt esitatud seaduseelnõudel ja neile lisatud seletuskirjadel, Riigikogu aruteludel ja kohtupraktikal. Seaduse sellise tõlgenduse korral on vaidlustatud säte asjassepuutuv.

II.

29. Tallinna Halduskohtu veendumuse järgi riivab ORAS § 7 lg 3 põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud üldist võrdsusõigust. Kohus leidis, et ORAS § 7 lg-s 3 nimetatud isikuid koheldakse ebavõrdselt, võrreldes teiste isikutega, kellel on õigus taotleda õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamist või kompenseerimist. Ebavõrdne kohtlemine seisneb halduskohtu otsuse kohaselt selles, et nende vara tagastamise või kompenseerimise avalduste lahendamine on edasi lükatud määramata aega, mistõttu nende osas valitseb õiguslik ebakindlus ja selgusetus. Põhiseaduse §-s 10 nimetatud demokraatliku õigusriigi printsiibiga on kokkusobimatu, et «nii pikka aega valitseb õiguslikus regulatsioonis sisuliselt lünk ja üks osa subjektidest on jäetud ilma õigusest haldusmenetlusele mõistliku aja jooksul». Halduskohtu arvates oleks seadusandja põhiseaduse § 14 kohase käitumise korral pidanud sätestama uue regulatsiooni, kui ta nägi, et riikidevahelise kokkuleppe sõlmimise tõenäosus on väike või olematu. Ümberasujate vara tagastamise probleem on jäänud reguleerimata.

Halduskohtu arutlusest järeldub, et kohtu arvates ei väljendu 1941. aasta lepingute alusel Saksamaale ümberasujate ebavõrdne kohtlemine selles, et neile ei tagastata õigusvastaselt võõrandatud vara samadel tingimustel kui neile, kelle vara võõrandati samuti õigusvastaselt, kuid kes ei lahkunud Eestist, või kes küll lahkusid, kuid mitte lepingu alusel.

30. Üldkogu leiab, et kõigepealt tuleb analüüsida vaidlustatud sätte vastavust põhiseaduse §-dele 13 ja 14. Viimases neist on sätestatud üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele. ORAS § 7 lg 3, mis seab ümberasujate vara tagastamise sõltuvusse riikidevahelise lepingu sõlmimisest, eeldab riigi, eelkõige valitsuse, tegevust, et taoline leping sõlmitaks. Kui see osutub aga võimatuks teise võimaliku lepingupoole tahte puudumise tõttu, siis on eelduspärane regulatsiooni muutmine, mis looks selguse nii ümberasujatele ja nende pärijatele kui ka õigusvastaselt võõrandatud vara praegustele kasutajatele, kelle õigus vara erastada sõltub sellest, kas ümberasujatel on õigus vara tagasi saada. Seaduse muutmine sõltub nii Vabariigi Valitsusest kui Riigikogust. Põhiseaduse §-s 14 nimetatud põhiõiguse riive seisneb üldkogu arvates selles, et seadust pole senini suudetud kohandada uuele olukorrale, sest enam kui kümne aasta jooksul pole sõlmitud riikidevahelist kokkulepet ja puudub väljavaade kokkuleppe sõlmimiseks tulevikus.

31. Põhiseaduse § 13 lg 2 järgi kaitseb seadus igaüht riigivõimu omavoli eest. Sellest sättest tuleneb ka õigusselguse põhimõte. Õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et üksikisikul oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist reguleerida. Kodanik «peab saama – kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga – asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha tagajärgi, mida teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed ei pea olema absoluutse kindlusega ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu» (vt EIÕK 27. oktoobri 1978. a otsus kohtuasjas Sunday Times vs. Ühendkuningriik).

Seega tuleb üldkogu hinnangul leida vastus küsimusele, kas ORAS § 7 lg 3 on piisavalt selge ja arusaadav kõigile neile, keda see puudutab.

32. Ehkki Vabariigi Valitsus kinnitas 1999. aastal justiitsministri suu läbi Riigikogule, et 1991. aastal otsustati mitte tagastada ega kompenseerida 1941. aasta lepingu alusel Saksamaale ümberasunutele õigusvastaselt võõrandatud vara (vt eespool p 24), ei võimalda seaduse sõnastus taolist tõlgendust. Üldkogu märgib, et Riigikohtu halduskolleegium selgitas oma otsuses 22. märtsist 1999 (vt eespool p 25), et ORAS § 7 lg 3 laieneb ka 1941. aasta lepingutele ja ÕVVTK kohalik komisjon peab ümberasuja ja tema pärija taotluse jätma rahuldamata, kuid ei andnud tõlgendust, et neil isikutel pole õigust vara tagastamisele või kompenseerimisele. ORAS § 7 lg 3 sõnastus annab võimaluse tõlgenduseks, et ümberasunutele ja nende pärijatele ei tagastata vara ORAS-ga sätestatud tingimustel ja korras, kuid annab neile endiselt lootust vara tagastamiseks või kompenseerimiseks.

33. Vabariigi Valitsus on esitanud Riigikogule vaidlusaluse probleemi kohta eelnõusid, mis pakkusid vastandlikke lahendusi ( vt eespool p-d 24 ja 26). Parlamendidebattidel on nende eelnõude arutelude käigus ikka ja jälle üles tõstetud küsimus vaidlustatud sätte laienemisest 1941. aasta lepingutele, mis osutab ühtse arvamuse puudumisele ORAS § 7 lg 3 toime ulatuse kohta ka rahvaesindajate hulgas. Need eelnõud jäid lõpuni menetlemata ja seetõttu vaid süvendasid määramatust. Täna kinnitab Vabariigi Valitsus, et ei kavatse esitada uut eelnõu ORAS § 7 lg 3 muutmiseks või tühistamiseks.

34. ORAS § 7 lg-s 3 märgitakse, et nii vara tagastamise kui kompenseerimise taotlused lahendatakse riikidevahelise kokkuleppega. Vara tagastamine on võimalik üksnes siis, kui seda pole erastatud. Võimaluse jätmine vara tagastamiseks riikidevahelise kokkuleppega jätab selgusetuks, kas ORAS § 18 lg-s 1 sätestatud vara võõrandamise keeld laieneb ümberasujatelt õigusvastaselt võõrandatud varale ja kas seda vara võib erastada. Kui ORAS § 18 lubaks võõrandada või koormata asjaõigusega ümberasunute vara, mille suhtes tagastamise või kompenseerimise taotlus on jäetud rahuldamata, siis hoopiski selgusetu on, kas on võimalik võõrandada või asjaõigusega koormata seda vara, mis on ümberasunutelt ebaseaduslikult võõrandatud, kuid mille tagastamiseks või kompenseerimiseks pole isik ORAS § 7 lg-s 3 sätestatut arvestades avaldust esitanud. Justiitsminister õigustas 1999. aasta jaanuaris eelnõu esitamist ORAS § 7 lg 3 muutmiseks selguse loomisega üürnikele. Ministri sõnade kohaselt ei tohi ümberasujatele kuulunud kortereid erastada, sest «seadusandja on jätnud võimaluse, et äkki sõlmitakse kokkulepe ja selle kokkuleppe alusel maja tagastatakse» ( Riigikogu stenogrammid 1999, I, lk 287). Selline olukord takistab vara kasutajatel selgusele jõuda kodu loomise ja perekonnaelu korraldamise tegevusplaanides.

35. Ülaltoodud põhjustel jõudis üldkogu järeldusele, et vaidlusalune säte ei vasta õigusselguse põhimõttele ja rikub isikute põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning on seetõttu vastuolus põhiseaduse § 13 lg-s 2 ja §-s 14 sätestatuga nende koostoimes. Õigusselgusetusega on tegemist ka siis, kui ühtedele inimestele antakse lootus vara tagastamiseks või kompenseerimiseks ja teistele säilitatakse ebamäärane väljavaade võimaluse kohta erastada kasutatavat vara. Selline olukord eeldab Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu tõhusat sekkumist, et oleks tagatud õigus üldisele korraldusele ja menetlusele.

Järelduse tõttu, et ORAS § 7 lg 3 ei ole kooskõlas põhiseaduse § 13 lg-ga 2 ja §-ga 14, ei saa üldkogu kontrollida sätte vastavust põhiseaduse § 12 lg-le 1.

36. Üldkogu märgib, et kuigi 1941. aasta leping sõlmiti kahe tollase suurriigi vahel, kellest üks oli Eesti annekteerinud, ei ole see asjaolu ORAS § 7 lg 3 põhiseadusele vastavuse hindamisel otsustava tähtsusega. Seadusandja ei andnud ORAS § 7 lg 3 sätte kehtestamisega hinnangut lepingu kehtivusele, vaid lähtus erineva kohtlemise sätestamisel ajaloolisest faktist, et selle lepingu alusel lahkus osa isikuid omal soovil Eestist Saksamaale. Rahvusvahelise õiguse järgi ei vastuta Eesti Vabariik tema territooriumil, mida ei kontrollinud seaduslik valitsus, toimepandud õigusvastaste tegude eest. Seetõttu ei saa vara tagastamist või kompenseerimist sätestava seaduse põhiseaduspärasuse kontrollimisel arvestada PS §-s 32 sätestatuga. Otsus heastada omandiõiguse rikkumisega tehtud ülekohus ja luua eeldused turumajandusele üleminekuks tulenes demokraatliku õigusriigi põhimõttest ja sai võimalikuks seetõttu, et suur osa ebaseaduslikult võõrandatud varast asus Eesti taasiseseisvumise ajal riigi valduses.

37. Üldkogu arvates ei saa tunnistada ORAS § 7 lõiget 3 kehtetuks. Kehtetuks tunnistamise tagajärjeks on, et osadele 1941. aastal ümberasunutest tuleks nendelt õigusvastaselt võõrandatud vara tagastada või kompenseerida ORAS-ga sätestatud korras. See oleks aga poliitiline otsus, mida kohus ei ole pädev vastu võtma. Küsimuse, kas ja millistel tingimustel neile isikutele vara tagastatakse või kompenseeritakse, saab otsustada vaid seadusandja seadusega ette nähtud protseduurireegleid järgides. Üldkogu jõudis veendumusele, et vaidlusalune säte on põhiseadusega vastuolus seetõttu, et seadusandja jättis täitmata oma kohustuse sõnastada piisavalt arusaadavalt ümberasujate ning neile kuulunud vara kasutajate õigused. Põhiseaduse §-s 14 sätestatud üldine korraldus- ja menetlusõigus kohustab täidesaatvat ja seadusandlikku võimu saavutama poliitiline kokkulepe ja andma nii ümberasujatele, kelle vara õigusvastaselt võõrandati, ja nende pärijatele kui ka vara kasutavatele üürnikele selge sõnum vara tagastamise või tagastamata jätmise kohta. Kohustuse täitmata jätmist ei saa kehtetuks tunnistada.

Üldkogu tunnistab ORAS § 7 lg 3 vastuolus olevaks põhiseaduse § 13 lõikega 2 ja §-ga 14 nende koostoimes ja kohustab seadusandjat viima sätte kooskõlla õigusselguse põhimõttega.

Üldkogu möönab, et ORAS § 7 lg 3 põhiseadusevastasuse konstateering tähendab ebamäärase olukorra jätkumist. Seadusandja peab selle ületamiseks andma asjakohase õigusliku regulatsiooni. Kuni seadust ei viida kooskõlla õigusselguse põhimõttega, ei saa otsustada ümberasunutele kuulunud vara tagastamist või kompenseerimist ega erastada seda vara.

Riigikohtu esimees Uno LÕHMUS

Otsusele on lisatud kohtunike J. Ilvesti, H. Jõksi, L. Kivi ja V. Kõve eriarvamus.

Kohtunike Jüri Ilvesti, Henn Jõksi, Lea Kivi ja Villu Kõve eriarvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-5-02

Jagame üldkogu otsuse p-des 15–36 märgitut.

Leiame aga, et tuvastanud ORAS § 7 lg 3 põhiseadusvastasuse, oleks nimetatud säte tulnud tunnistada kehtetuks 1. juulini 2002. a kehtinud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg-s 1 sätestatud volitusnormi alusel.

Kehtetuks tunnistamise tagajärjena oleks 1941. a ümberasunutele tulnud nendelt õigusvastaselt võõrandatud vara tagastada või kompenseerida ORAS-s sätestatud alustel ja korras. Seega oleks vaidlusaluse normi kehtetuks tunnistamine toonud kaasa tagajärje, millega kaasnevad varalised kohustused riigile. See on valdkond, mis nõuab eelkõige poliitilist otsust. Poliitilise otsuse, kas nimetatud isikutele vara tagastada või kompenseerida või mitte, peaks saama vastu võtta seadusandja, järgides seadusega ette nähtud protseduurireegleid. Sellise otsuse vastuvõtmiseks peab seadusandjal olema mõistlik aeg. Arvestades lähenevate Riigikogu valimiste ja sellest tuleneva seadusandliku organi töö komplitseeritusega, oleks mõistlik aeg selle küsimuse lahendamiseks üks aasta. Eeltoodud erandlikel asjaoludel oleks tulnud kohtuotsuse jõustumine üheks aastaks edasi lükata. Selline kohtuotsus oleks olnud kooskõlas Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu volituste ja pädevusega.

Kohtuotsuse jõustumise edasilükkamisega oleks välditud üleskutset omandireformi osalisele seiskamisele ja määramatust ORAS § 7 lg 3 osas. Nimetatud norm oleks kehtinud ja olnud kohaldatav kuni kohtuotsuse jõustumiseni.

Riigikohtunikud Jüri ILVEST
Henn JÕKS
Lea KIVI
Villu KÕVE