Teksti suurus:

3-4-1-10-02 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24. detsembri 2002. a kohtuotsus Tallinna Halduskohtu taotluses kontrollida Palgaseaduse § 8 lg 3'1 viimase lause ja rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse nr 24 "Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused" vastavust põhiseadusele

Väljaandja:Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:24.12.2002
Avaldamismärge:RT III 2003, 2, 16

3-4-1-10-02 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24. detsembri 2002. a kohtuotsus Tallinna Halduskohtu taotluses kontrollida Palgaseaduse § 8 lg 3'1 viimase lause ja rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse nr 24 "Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused" vastavust põhiseadusele

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-4-1-10-02
Otsuse kuupäev 24. detsember 2002. a
Kohtukoosseis Eesistuja Uno Lõhmus ning liikmed Lea Kivi, Ants Kull, Villu Kõve ja Jüri Põld
Kohtuasi Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida palgaseaduse § 8 lg 3 1 viimase lause ja rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse nr 24 «Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused» vastavust põhiseadusele
Asja läbivaatamise kuupäev 5. november 2002. a
Istungil osalenud isikud Kaebuste esitajate esindaja vandeadvokaat Sanjay Jaanus Mody, rahandusministri esindajatena peaspetsialistid Anne Haller ja Kaire Uusen, õiguskantsleri esindajana nõunik Madis Ernits, justiitsministri esindajana nõunik Virgo Saarmets

Resolutsioon

1. Tunnistada palgaseaduse § 8 lg 31 viimane lause: «Korruptsioonivastase seaduse §-s 4 nimetatud ametiisikute palga kohta andmete avalikustamise korra ja tingimused kehtestab rahandusminister» kehtetuks.

2. Tunnistada palgaseaduse § 8 lg 31 kehtetuks osas, millega nähakse ette riigi vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmete palgaandmete avalikustamine.

3. Tunnistada palgaseaduse § 8 lg 32 kehtetuks osas, millega nähakse ette riigi vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu liikmetele, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmetele makstavate tasude avalikustamine.

4. Tunnistada korruptsioonivastase seaduse § 14 lg 7 kehtetuks osas, millega nähakse ette riigi vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmete majanduslike huvide deklaratsioonide esitamine.

5. Tunnistada kehtetuks rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määrus nr 24 «Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused».

Asjaolud ja menetluse käik

1. 1995. aastal müüs Eesti riik 66% AS Estonian Air aktsiatest. Eesti riigile jäi 34%, AS-le BaltiCresco Investeerimisgrupp 17% ja Maersk Airile 49% aktsiatest.

2. Vastavalt rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määrusele nr 24 «Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused» nõudis teede- ja sideminister 27. veebruari 2002. a kirjas AS Estonian Air juhatuse ja nõukogu liikmete palgaandmete esitamist nende andmete avalikustamiseks.

28. märtsil 2002 palus teede- ja sideminister korruptsioonivastase seaduse (edaspidi KVS) § 4 lg 2 p-le 22 tuginedes AS Estonian Air nõukogu ja juhatuse esimeestelt, et need tagaksid nõukogu ja juhatuse liikmete majanduslike huvide deklaratsioonide õigeaegse esitamise Teede- ja Sideministeeriumi deklaratsioonihoidjale.

3. AS Estonian Air nõukogu ja juhatuse liikmed ei nõustunud ministri nõudmistega ning nõukogu liikmed Troels Dilling, Uffe Ellemann-Jensen, Olev Schults, Flemming Edvard Ipsen, Tõnu Laak, Gert Martin Kristensen (endine liige), Ole Dietz (endine liige), Andres Rätsepp (endine liige) ning juhatuse liikmed Michael Ulrich Olsen, Erki Urva ja Jorn Lyderstand Eriksen pöördusid kaebustega Tallinna Halduskohtusse.

Kaebustes taotleti palgaseaduse (edaspidi PalS) § 8 lg 3 1 viimase lause, rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse nr 24 ning KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 kohaldamata jätmist ja põhiseadusevastaseks tunnistamist. Samuti paluti tunnistada õigusevastaseks ja keelata teede- ja sideministri toimingud – nõuda AS-lt Estonian Air nõukogu ja juhatuse liikmete palgaandmete ning majanduslike huvide deklaratsioonide esitamist.

4. Tallinna Halduskohtu 2. juuli 2002. a otsusega rahuldati kaebused osaliselt. Kohus tunnistas õigusevastaseks teede- ja sideministri toimingu, mis seisnes AS-lt Estonian Air ametiisikute palgaandmete esitamise nõudmises nende avalikustamiseks, ja keelas ministril sellise toimingu sooritamise. Palgaseaduse § 8 lg 3 1 viimane lause ja rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määrus nr 24 tunnistati põhiseadusevastasteks ja jäeti kohaldamata.

Halduskohtu otsusega jäeti aga kaebuste esitajate taotlused rahuldamata osas, mis puudutasid majanduslike huvide deklaratsioonide nõudmist riigi osalusega äriühingu juhtorganite liikmetelt, ega tunnistatud põhiseadusevastaseks KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7.

Kohtu ja asjaosaliste põhjendused

5. Tallinna Halduskohus märkis, et põhiseaduse § 26 kohaselt on igaühel õigus eraelu puutumatusele. Seda õigust võib piirata üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Palgaseaduse § 8 lg 3 1 delegeerib palgaandmete avalikustamise korra kehtestamise rahandusministrile. Seega on rahandusministrile antud õigus otsustada, mida käsitada palgaandmete avalikustamisena ning kuidas see toimub. Vastav delegatsiooninorm on liiga lai, sest annab ministrile õiguse kehtestada põhiseadusevastaselt põhiõiguste piiranguid seadusest madalamal seisva aktiga ning on seetõttu vastuolus põhiseaduse §-des 11 ja 26 sätestatuga. Samas otsuses leiti, et KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 ei ole vastuolus põhiseadusega, sest põhiõiguse piirang on sätestatud seadusega ja see on proportsionaalne.

6. Kaebuste esitajate esindaja vandeadvokaat Sanjay Jaanus Mody arvates on riigivõim, nõudes palgaandmete avalikustamist ja majanduslike huvide deklaratsiooni esitamist eesmärgiga saadud teave avalikustada, piiranud seadusliku aluseta kaebajate põhiõigust perekonna- ja eraelu puutumatusele. Isiku palgaandmed ja majanduslikud huvid väljendavad tema majanduslikke ja sotsiaalseid omadusi, suhteid ja kuuluvust ning need on perekonna- ja eraelu osaks, mille puutumatust kaitseb põhiseaduse § 26, lubades riigil neisse sekkuda üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Sellest tulenevalt on välistatud võimalus kehtestada põhiõiguste ja vabaduste piiranguid seadusest madalamal seisvate õigusaktidega.

Palgaseaduse § 8 lg 31 sisuks on sekkumine isiku perekonna- ja eraellu, seejuures ei sätestata seaduse tasandil vastavat korda, vaid delegeeritakse selle korra kehtestamise õigus ja kohustus täitevvõimu esindajale – rahandusministrile. Ministrile jäetakse õigus otsustada, mida käsitada palgaandmete esitamisena ja kuidas see toimub. Avalikustamine tähendab, et andmed tehakse üldsusele kättesaadavaks. Seega on rahandusministrile delegeeritud ka õigus ja kohustus kindlaks määrata, mis vormis ja kus tehakse palgaandmed üldsusele kättesaadavaks.

7. Kaebuste esitajad taotlevad jätkuvalt ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseadusevastaseks tunnistamist. Nende arvates on menetlusökonoomia seisukohast oluline, et Riigikohus analüüsiks probleemi lahendamiseks vajalikke õigusnorme koos. Tallinna Halduskohus on ebapiisavalt määratlenud korruptsioonivastase seadusega kaitstavat õigushüve ja seetõttu on jäetud sisuliselt hindamata ka piirangute proportsionaalsus. Kui kaitstavaks õigushüveks on otsuses märgitud riigi majanduslikud huvid, siis riigi osalusega eraõigusliku äriühingu eraõiguslike aktsionäride esindajate põhiõigust on piiratud sellise õigushüve kaitse eesmärgil, mida need isikud ei saa oma otsustuste ja tegevusega rikkuda. Korruptsioonivastase seaduse § 4 lg 2 p 22 laiendab põhjendamatult ja seatud eesmärgi suhtes ebaproportsionaalselt isikute ringi, kelle õigusi seadusega piiratakse. Need piirangud ei ole kohased ega ka vajalikud osas, millega sätestatakse nimetatud seaduse subjektidena riigi igasuguse osalusega äriühingu juhtorgani kõik liikmed ning ei peeta vajalikuks analüüsida detailselt nende vastavust proportsionaalsuse põhimõttele kitsamas tähenduses. Leitakse, et seaduse vaidlustatud sätted on vastuolus ka õiguskindluse printsiibiga ning rikuvad omandi kaitse põhimõtteid.

8. Riigikogu sotsiaalkomisjoni arvates ei ole põhiseadusega sätestatud eraelu puutumatuse nõudega kooskõlas, kui seadusandja volitab rahandusministrit kehtestama palgaandmete avalikustamise tingimused ja korra.

9. Teede- ja sideministri arvamusest nähtub, et PalS § 8 lg 3 1 on põhiseadusega vastuolus, kuna põhiseadus välistab põhiõiguste piiramise seadusest alamalseisvate aktidega.

10. Justiitsminister nõustus Tallinna Halduskohtu järeldustega osaliselt. Seadusandjal on õigus volitada täitevvõimu kehtestama määrusega seaduses sisalduvat üldkorda tehniliselt täpsustavat korda. Samas minister möönab, et PalS § 8 lg 31 sellele kriteeriumile ei vasta, kuna määratleb täitevvõimule antud volituse ulatust ülemäära laialt. Justiitsministri arvates on põhiseadusevastane rahandusministri määruse § 9 ja palgaseaduse § 8 lg 3 1 viimase lause sõnad – «ja tingimused».

11. Rahandusminister, nõustudes Tallinna Halduskohtu otsusega, märkis, et palgaseaduses sisalduv volitusnorm ja selle alusel antud ministri määrus võivad riivata isikute põhiõigusi ja vabadusi. Sellised piirangud tuleks põhiseaduse §-st 26 tulenevalt kehtestada seadusega. Ministri arvates on vaidlustatud määruse kehtestamisel lähtutud volitusnormist. Kui Riigikohus leiab, et palgaseaduse volitusnorm on põhiseadusevastane, tuleb kehtetuks tunnistada ka volitusnormi alusel antud määrus.

12. Õiguskantsler taotles, tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) § 6 lg 1 p-le 1 ja § 49 lg-le 1, et lisaks rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse § 5 lg-le 4 ja §-le 8 tuleb põhiseadusevastaseks ja osaliselt kehtetuks tunnistada ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7.

Õiguskantsleri arvates on need õigustloovad aktid põhiseadusega vastuolus osas, millega kohustatakse majanduslike huvide deklaratsiooni esitama riigi vähemusosalusega aktsiaseltsi juhatuse ja nõukogu liiget, kes ei ole riigi ega ühegi muu avalik-õigusliku isiku palgal. Õigusnormid on põhiseadusega vastuolus, sest riivavad põhiseaduse §-s 26 ja § 19 lg-s 1 sätestatud põhiõigusi, perekonna- ja eraelu puutumatust ning üldist isiksusõigust, ning riive pole põhiseaduslikult õigustatud.

13. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil taotlesid õiguskantsler ja kaebajate esindaja S. J. Mody kohtult täiendavalt KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseaduspärasuse hindamist. Menetlusosalised leidsid, et neile menetlusosalistele, kes ei olnud esitanud arvamust täiendava taotluse lubatavuse ja korruptsioonivastase seaduse vaidlustatud sätete põhiseaduspärasuse kohta, tuleks selline võimalus anda.

14. Täiendavas selgituses ei nõustunud justiitsminister õiguskantsleri PSJKS § 6 lg 1 p-le 1 antud tõlgendusega ning leidis, et õiguskantsleri taotlust ei saa vaadelda taotlusena selle sätte mõttes. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 lg 1 p-st 1 tulenev õiguskantsleri õigus on seotud PS §-s 142 ja õiguskantsleri seaduse §-des 17 ja 18 sätestatud eelmenetlusega.

Justiitsminister nõustus õiguskantsleri seisukohaga, et KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 on asjassepuutuvad, kuid leidis, et need sätted on põhiseadusega kooskõlas. Teatud avalik-õiguslike haldusülesannete täitmiseks on riik loonud autonoomsed avalik-õiguslikud ühendused või andnud haldusülesannete täitmise üle eraõiguslikele subjektidele. Seega ei ole riigi peamiseks huviks äriühingus osalemisel mitte tulu, vaid avalike huvide kaitse. Riik on huvitatud ka sellest, et äriühingu juhatuse ja nõukogu liikmete tegevust oleks võimalik kontrollida ning nende majanduslikke huve kindlaks teha. Justiitsminister ei pea vajalikuks eraldada riigi enamusosalusega äriühinguid riigi vähemusosalusega äriühingutest, leides et mõlema äriühingu puhul on võimalik, et juhatuse või nõukogu liikmed saavad korruptiivset tulu. Seetõttu leiab justiitsminister, et korruptsioonivastase seaduse vaidlustatud sätted on kohased, vajalikud ja mõõdukad ning piiravad PS §-s 26 sätestatud igaühe õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele samas paragrahvis märgitud legitiimsel eesmärgil.

15. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis, et PSJKS § 6 lg 1 p 1 ei anna õiguskantslerile õigust esitada PS §-s 142 ettenähtud taotlust eelnevalt Riigikogu poole pöördumata. põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-s 49 sätestatud taotlus on oma olemuselt tavaline kohtumenetluses ettenähtud taotlus.

Palgaseaduse ja korruptsioonivastase seaduse analüüs tuleks Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates lahutada, kuna tegemist ei ole omavahel seotud andmete kogumise ja avalikustamisega. Ka on erinevad nende toimingute lubamise eesmärgid ning õiguste riive ulatus. Põhjendatud on vähemalt riigi huve esindavate nõukogu ja juhatuse liikmete majanduslike huvide deklaratsioonide esitamine, olenemata sellest, kas riigil on äriühingus enamus- või vähemusosalus. Ülejäänud äriühingute nõukogude ja juhatuste liikmete majanduslike huvide deklareerimise kohustuse vajalikkus nõuab aga sügavamat analüüsi ja arutelu Riigikogus. Seetõttu palub Riigikogu põhiseaduskomisjon, et Riigikohus ei tunnistaks põhiseadusevastaseks ja kehtetuks korruptsioonivastase seaduse majanduslike huvide deklaratsioonide esitamise sätteid.

Asjassepuutuvad õigusaktid

16.1. Palgaseadus (vastu võetud 26. jaanuari 1994. a seadusega – RT I 1994, 11, 154, jõustunud 1. märtsil 1994; viimane muudatus 19. juunil 2002 – RT I 2002, 62, 377, jõustunud 1. oktoobril 2002) sätestab:
«§ 8. Andmete avaldamine töötaja palga kohta
[…]
(3) Tööandjal ei ole õigust ilma töötaja nõusolekuta või seadusest tuleneva aluseta avaldada andmeid töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva palga kohta, samuti palgatingimuste kohta.
(31) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 toodud keeld ei kehti korruptsioonivastase seaduse (RT I 1999, 16, 276; 87, 791; 2000, 25, 145) §-s 4 nimetatud ametiisikute palga kohta ning neil juhtudel, kui andmeid nõuab kohus, prokuratuur, kohtueelse uurimise asutus, Maksuamet, Riigikontroll, Statistikaamet või Tööinspektsioon, samuti seadusega ettenähtud juhtudel. Korruptsioonivastase seaduse §-s 4 nimetatud ametiisikute palga kohta andmete avalikustamise korra ja tingimused kehtestab rahandusminister.
(32) Käesoleva paragrahvi lõikes 31 sätestatut rakendatakse samuti korruptsioonivastase seaduse §-s 4 nimetatud riigi, kohaliku omavalitsuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku osalusega äriühingu juhatuse või nõukogu liikmele, riigi- või munitsipaalvara või muu avalik-õigusliku juriidilise isiku vara üleandmist otsustava organi liikmele makstavate tasude suhtes.
[…]
[RT I 2001, 50, 287 – jõust. 11.06.2001]»

16.2. Palgaseaduse § 31 viimase lause alusel on rahandusminister 28. jaanuaril 2002. a andnud määruse nr 24 «Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused» (RTL 2002, 22, 283).
Ǥ 5. Palgaandmete avalikustamise kord
[…]
(4) Äriühing esitab ministeeriumile, riigi osaluse puudumisel kohalikule omavalitsusele, riigi ja kohaliku omavalitsuse osaluse puudumisel avalik-õiguslikule juriidilisele isikule, kes valitseb äriühingu aktsiaid või osa, määruse lisas 2 esitatud vormi kohaselt avalikustamiseks alljärgnevate ametiisikute palgaandmed:
1) riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liige;
[…]
§ 7. Palgaandmete avalikustamise viis
(1) Käesoleva määruse §-s 5 kehtestatud juhtudel avalikustatakse palgaandmed asutuse, institutsiooni, avalik-õigusliku juriidilise isiku, sihtasutuse või mittetulundusühingu veebilehel, kus need on kättesaadavad üks aasta pärast nende avalikustamist. Veebilehe puudumisel avalikustab asutus, institutsioon, avalik-õiguslik juriidiline isik, mittetulundusühing ja sihtasutus palgaandmed ametlikus väljaandes «Ametlikud Teadaanded».
(2) Käesoleva määrusega kehtestatud tingimustel veebilehel avalikustatud palgaandmeid on asutus, institutsioon, äriühing, avalik-õiguslik juriidiline isik, sihtasutus ja mittetulundusühing kohustatud esitama ühe aasta jooksul pärast palgaandmete avalikustamist igale huvitatud isikule tema poolt sellekohase kirjaliku nõude esitamise korral 20 päeva jooksul arvates vastava nõude saamisest.
§ 8. Muude palgaandmete avalikustamine
Volikogu, halduskogu, juhatuse, nõukogu ja organi liikmeteks olevate ning kõigi teiste ametiisikute muud palgad ja tasud, mida ei avalikustata käesoleva määruse § 5 alusel, esitab see tööandja, kes neid maksab, käesoleva määruse § 4 lõikes 2 kehtestatud tingimustel ja määruse lisas 1 või 3 esitatud vormi kohaselt ühe aasta jooksul pärast palgaandmete avalikustamist igale huvitatud isikule tema poolt sellekohase kirjaliku nõude esitamise korral 20 päeva jooksul arvates vastava nõude saamisest.»

16.3. Palgaseaduse § 8 lg 31 viitab korruptsioonivastasele seadusele (vastu võetud 27. jaanuari 1999. a seadusega – RT I 1999, 16, 276, jõustunud 28. veebruaril 1999; viimati muudetud 19. juunil 2002 – RT I 2002, 63, 387, jõustunud 1. septembril 2002):
Ǥ 4. Ametiisik
(1) Käesoleva seaduse järgi on ametiisik paragrahvi 3 lõikes 2 sätestatud ametiseisundit omav riigi- või kohaliku omavalitsuse ametnik, samuti tema ülesandeid täitev koosseisuväline teenistuja.
(2) Ametiisikud käesoleva seaduse tähenduses on ka:
[…]
22) riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liige;
[…]
[RT I 2001, 58, 357 – jõust. 03. 07. 2001]
§ 14. Deklaratsiooni esitamine
[…]
(7) Riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liikmed esitavad deklaratsiooni äriühingus riigi osaniku- või aktsionäriõigusi teostavat ministeeriumi juhtivale ministrile, kui seadusega ei ole sätestatud teisiti. [RT I 2001, 58, 357 – jõust. 03.07.2001]
[…]»

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht

I.

17. Kaebajad vaidlustasid Tallinna Halduskohtus PalS § 8 lg 3 1, rahandusministri määruse nr 24 ning KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 vastavuse põhiseadusele. Tallinna Halduskohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata PalS § 8 lg 3 1 viimase lause ja rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse nr 24. Halduskohtu otsusega jäeti aga rahuldamata kaebuste esitajate nõue tunnistada õigusevastaseks ja keelata teede- ja sideministri toiming, mis seisnes nõudes, et AS Estonian Air nõukogu ja juhatuse liikmed esitaksid majanduslike huvide deklaratsiooni. Halduskohus pidas KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseadusega kooskõlas olevaiks.

18. Riigikohtus vaidlustasid korruptsioonivastase seaduse ülalnimetatud sätete põhiseaduspärasuse kaebuste esitajad ja õiguskantsler. Õiguskantsler taotles kirjalikus arvamuses ja tema esindaja kohtuistungil, et Riigikohus analüüsiks ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseaduspärasust ja tunnistaks need sätted kehtetuks. Taotluse esitamisel tugines õiguskantsler PSJKS §-le 49 ning § 6 lg 1 p-le 1. Õiguskantsler leidis, et kuna seaduses puudub viide PS §-le 142, ei ole tal vaja kõigepealt pöörduda akti vastu võtnud organi poole ning ta võib Riigikohtule menetluse käigus esitada taotlusi ka teiste asjassepuutuvate aktide põhiseaduspärasuse hindamiseks.

19. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei nõustu õiguskantsleriga. Õiguskantsleri taotlust kontrollida korruptsioonivastase seaduse sätete põhiseaduspärasust ei saa käsitleda iseseisva taotlusena, millega käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ja mille kohta peab Riigikohus esitama otsuse resolutsioonis oma seisukoha. Põhiseaduse § 142 ja õiguskantsleri seaduse §-de 17 ja 18 järgi peab menetlusele Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab akti vastu võtnud või andnud organile võimaluse akt üle vaadata ja viia see kooskõlla põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 ei sisalda iseseisvat alust taotluse esitamiseks, vaid täpsustab õiguskantslerile PS §-ga 142 antud õigust alustada Riigikohtus abstraktset normikontrolli. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 49 reguleerib menetluslike taotluste esitamist asja läbivaatamisel Riigikohtus. Küll saab Riigikohus kaaluda õiguskantsleri põhjendeid, kui ta tunnistab KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 asjassepuutuvateks normideks.

20. Riigikohus ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve asja menetlemisel seotud kohtuotsuse põhistusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 alusel võib Riigikohus asja lahendamisel kohtuotsuse alusel tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks õigustloova akti või selle sätte, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv.

Tallinna Halduskohus taotleb Riigikohtult vaid PalS § 8 lg 3 1 ja rahandusministri määruse nr 24 põhiseaduspärasuse hindamist. See on haldusasjas tehtud otsust arvestades ka ootuspärane. Kaebajad ja õiguskantsler on arvamusel, et asjassepuutuvad on ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7. Halduskohus ei seadnud kahtluse alla nende sätete asjassepuutuvust kaebuse lahendamisel. Kohus ei soostunud üksnes kaebuste esitajate väitega, et vaidlusalused sätted pole kooskõlas põhiseadusega.

21. Tallinna Halduskohtu otsus puudutab kahte toimingut. Esiteks on vaidlustatud KVS § 4 lg 2 p-ga 22 toodud isikute palgaandmete avalikustamine vastavalt PalS § 8 lg-le 31. Andmete esitamist täpsustab rahandusministri määrus nr 24, mis määratleb palgaandmete avalikustamise korra ja tingimused. Teiseks on vaidlustatud majanduslike huvide deklaratsiooni esitamise kohustus vastavalt KVS § 14 lg-le 7.

Isikute ring, kes peavad oma palgaandmed avalikustama või majanduslike huvide deklaratsiooni esitama, on määratletud KVS §-s 4. Sama paragrahvi 2.9 lõike p-ga 22 on nende isikute hulka arvatud ka kõik riigi osalusega äriühingute juhatuse ja nõukogu liikmed. Palgaseadus ja rahandusministri määrus rakenduvad eelkõige seetõttu, et need isikud on korruptsioonivastases seaduses sisalduvas loetelus. Palgaseaduse § 8 lg 3 1 reguleerib palgaandmete avalikustamist. Seadusandja on sama paragrahvi lõikes 32 laiendanud § 8 lg 31 rakendusala ka riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liikmele makstavate tasude suhtes.

22. Kohtukolleegiumi arvates tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollida nii palgaseaduse § 8 lg-te 31 ja 32 ning rahandusministri määruse nr 24 kui ka korruptsioonivastase seaduse § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 vastavust põhiseadusele.

Palgaseaduse, rahandusministri määruse ja korruptsioonivastase seaduse analüüs annab vastuse palgaandmete avalikustamise põhiseaduspärasusele. Majanduslike huvide deklaratsiooni esitamise kohustus tuleneb korruptsioonivastasest seadusest. Kolleegium leiab, et eespool nimetatud sätted on omavahel lahutamatult seotud ning kohtuasja lahendamisel asjassepuutuvad.

II.

23. Perekonna- ja eraelu puutumatust kaitseb põhiseaduse § 26. Seda igaühe õigust saab piirata vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Õiguse austusele era- ja perekonnaelu vastu näeb ette ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 8. Euroopa Inimõiguste Kohus on eraelu kaitse piire analüüsides avaldanud arvamust, et eraelu hõlmab muu hulgas isiku erialase ja ärilise iseloomuga tegevusi (vt EIK 16. detsembri 1992 otsus Niemitz vs. Saksamaa ) ja võimude poolt isiku kohta käiva informatsiooni kogumist ja talletamist (vt EIK 4. mai 2000 otsus Rotaru vs. Rumeenia).

Võttes arvesse inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni tõlgendamispraktikat, leiab kolleegium, et põhiseaduse § 26 kaitseala hõlmab ka ärilise ja erialase tegevuse kohta selliste andmete kogumist, säilitamist ja avaldamist, mis võimaldavad saada ülevaate isiku varast ja majanduslikest huvidest. Isiku palgaandmete kogumine ja avalikkusele kättesaadavaks tegemine ning vara ja varaliste kohustuste riigiasutusele avaldamise kohustus riivab seetõttu põhiseaduse §-ga 26 kaitstavat õigust eraelu puutumatusele.

24. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et põhiseaduse § 3 esimese lõike esimene lause ja § 11 esimene lause lubavad isiku põhiõigusi ja vabadusi piirata üksnes Riigikogu poolt või rahvahääletusel vastuvõetud seadusega sätestatud juhtudel ja korras (vt Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994 otsus asjas III-4/A-2/94 – RT I 1994, 8, 130). Seadusandja peab kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid (vt Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. märtsi 1999 otsus asjas 3-4-1-1-99 – RT III 1999, 9, 89, p 14 ja 8. veebruari 2001 otsus asjas 3-4-1-1-01 – RT III 2001, 5, 49, p 14).

25. Palgaseaduse § 8 lg 31 viimane lause volitab rahandusministrit kehtestama KVS §-s 4 nimetatud ametiisikute palga kohta andmete avalikustamise korra ja tingimused. Kolleegium märgib, et PalS § 8 pealkirjas ja selle paragrahvi 3. lõikes räägitakse palgaandmete avaldamisest. Kasutades termineid «avaldamine» ja «avalikustamine», on seadusandja jätnud nende mõistete sisustamise täitevvõimu ülesandeks.

Palgaseaduse § 8 lg 31 viimane lause annab aga rahandusministrile ülemäära laia volituse. Kui palgaandmete avalikustamise kord tähendab seaduses sisalduva üldkorra tehnilist täpsustamist, siis avalikustamise tingimuste kehtestamine võimaldab täitevvõimul kehtestada uusi seadusega sätestamata reegleid, mis piiravad isikute põhiõigusi. Nii on ka juhtunud. Määruse §-s 2 sisalduv palgaandmete legaaldefinitsioon on laiem kui palgaseaduse §-s 2 antud määratlus, sest hõlmab ka andmeid teenistus- või muude lepingute alusel makstavate tasude kohta. Paragrahv 9 sisaldab reeglit, mille kohaselt ei avalikustata riigisaladuse ja salastatud teabekandjate töötlemise eest ametiisikutele makstavat lisatasu, kusjuures see erand ei tulene ühestki kehtivast seadusest. Määruse §-s 11 nähakse ette, et ametiisikute palgaandmeid on õigus saada lisaks palgaseaduse § 8 lg-s 3 1 loetletud organitele ka Rahandusministeeriumil palgaanalüüsi ja palgastatistika tegemiseks.

26. Eeltoodust järeldub, et PalS § 8 lg-s 31 sisalduv volitusnorm on oma ulatuse tõttu põhiseadusevastane ning seetõttu pole põhiseadusega kooskõlas ka selle normi alusel antud rahandusministri määrus.

III.

27. Kolleegium peab vajalikuks analüüsida ka PalS § 8 lg-tes 3 1 ja 32 sisalduva palgaandmete avalikustamise kohustuse materiaalset põhiseaduspärasust.

Kolleegium märgib esmalt, et lähtub nende sätete põhiseaduspärasuse analüüsimisel konkreetsest kohtuasjast. Kolleegium piirdub palgaandmete avalikustamise hindamisega isikute suhtes, kes riigi vähemusotsustusõigusega äriühingus on nõukogu liikmed, kuid ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmed.

28. Palgaandmete avalikustamine riivab põhiseaduse §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu puutumatusele. Tegemist on riigi kohustusega mitte sekkuda isiku eraellu (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. märtsi 2001 otsus asjas nr 3-4-1-2-01 – RT III 2001, 7, 75). Riik võib isiku eraellu sekkuda vaid seaduses sätestatud korras ja tingimustel tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks.

29. Erasektori töötajate palgaandmeid PalS § 8 lg 3 kohaselt üldjuhul ei avaldata. Sama seaduse § 8 lg-s 31 tehakse erand korruptsioonivastase seaduse §-s 4 loetletud isikute suhtes – nende palgaandmete avalikustamine on kohustuslik. Palgaseaduse § 8 lg 3 2 laiendab korruptsioonivastase seaduse rakendusala ka riigi osalusega äriühingu nõukogu ja juhatuse liikmete tasude suhtes.

30. Kõigepealt peab kolleegium välja selgitama, miks seadusandja pidas vajalikuks riigi vähemusotsustusõigusega äriühingute juhtorgani liikmete palgaandmete ja tasude avalikustamist.

5. veebruaril 2001. a algatatud palgaseaduse muutmise seaduse eelnõu (671 SE) seletuskirjast ja Riigikogu stenogrammidest selgub, et palgaandmete ja tasude avalikustamise eesmärgiks oli muuta riigi vara kasutamine läbipaistvamaks ning vältida korruptsiooni. Kolleegium leiab, et piirang, mille eesmärgiks on avaliku korra kaitse ja kuriteo tõkestamine, on legitiimne.

31. Järgmisena peab kolleegium leidma vastuse küsimusele, kas palgaandmete ja tasude avalikustamine on soovitud eesmärkide saavutamiseks vajalik või mitte. Kaalumisel on kaks õigushüve – ühelt poolt riigi huvi avaliku korra kaitsel ning teiselt poolt riigi vähemusotsustusõigusega aktsiaseltsi nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmete õigus nende eraelu puutumatusele.

32. Kolleegium leiab, et palgaandmete avalikustamine on intensiivne sekkumine isiku eraellu. Riigil on palgaandmete ja tasude avalikustamise kõrval teisigi viise, kuidas jälgida riigi osalusega äriühingu majandustegevust ja saada teada äriühingu juhtorganite liikmetele makstud tasude suurust.

Riigile kui äriühingu aktsionärile laienevad kõik Äriseadustikust (edaspidi ÄS) tulenevad aktsionäri õigused. Vastavalt ÄS §-le 326 otsustab nõukogu liikme töö tasustamise aktsiaseltsi üldkoosolek, millest võib osa võtta iga aktsionär. Seega on riigil võimalik aktiivselt osaleda nõukogu liikmete tasude üle otsustamises. Aktsiaseltsi juhatuse liikme tasu määrab vastavalt ÄS §-le 314 nõukogu. Siin piirdub riigi kui aktsionäri õigus üldise aktsionäri teabeõigusega vastavalt ÄS §-le 287, mille kohaselt aktsionäril on õigus üldkoosolekul saada teavet aktsiaseltsi tegevuse kohta. Riigi võimalus mõjutada otsuse tegemist sõltub sellest, kui suur on riigi osalus äriühingus, ning sellest, kas riigil on oma esindaja äriühingu nõukogus.

33. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et kuna tasu määratakse lähtuvalt äriseadustikust ning avalikustamine ei saa selle määramist mõjutada, siis ei ole vaidlusaluse isikute grupi palgaandmete avalikustamine vajalik. Puudub ka mõistlik põhjendus, miks on avalikkusel vaja teada nende isikute palgaandmeid. Riigil on äriühingu aktsionärina ülevaade kõigist äriühingu juhtorgani liikmete palgaandmetest ja tasudest.

34. Seega on palgaseaduse § 8 lg-d 31 ja 32 vastuolus põhiseaduse §-s 26 sätestatud õigusega eraelu puutumatusele osas, mis lubab riigi vähemusotsustusõigusega äriühingutes erahuve esindavate isikute palgaandmete ja tasude avalikustamist.

IV.

35. Järgnevalt analüüsib Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium korruptsioonivastase seaduse § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseaduspärasust.

36. Korruptsioonivastase seaduse § 4 lg 2 sisaldab loetelu isikutest, kes on selle seaduse mõttes ka ametiisikud. Korruptsioonivastase seaduse parandused 14. märtsist 2000 (RT I 2000, 25, 145) ja 7. juunist 2001 (RT I 2001, 58, 357) laiendasid seaduse mõjuala ning lisasid loetellu kõik riigi osalusega äriühingute nõukogu ja juhatuse liikmed, olenemata sellest, kui suur riigi osalus äriühingus on.

Isiku kohustus esitada majanduslike huvide deklaratsiooni ei tulene korruptsioonivastase seaduse § 4 lg 2 p-st 22. Sellise deklaratsiooni esitamine on erinevate isikute gruppide suhtes reguleeritud seaduse §-s 14. Riigi osalusega äriühingute juhatuse ja nõukogu liikmete kohustus esitada deklaratsiooni tuleneb sama paragrahvi lõikest 7.

37. Korruptsioonivastase seaduse § 8 kohaselt on majanduslike huvide deklaratsioon dokument, millega ametiisik deklareerib andmed temale kuuluva vara, varaliste kohustuste ja muude asjaolude kohta, mis võimaldavad kindlaks määrata ametiisiku majanduslikud huvid ja varalise seisu. Sellise deklaratsiooni esitamise kohustus riivab põhiseaduse §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu puutumatusele.

Korruptsioonivastase seaduse järgi on majanduslike huvide deklareerimise eesmärgiks ülevaate saamine ametiisiku majanduslikest huvidest, mis võivad soodustada või põhjustada era- ja avalike huvide konflikti ning korruptiivse teo toimepanemist või korruptsiooniohtliku suhte loomist. Eraellu sekkumise eesmärk – korruptsiooni vältimine – on legitiimne, sest põhiseaduse § 26 võimaldab kehtestada piiranguid avaliku korra kaitsmiseks ja kuriteo tõkestamiseks.

38. Korruptsioonivastase seaduse § 14 lg 7 reguleerib riigi osalusega äriühingute nõukogu ja juhatuse liikmete kohustust esitada majanduslike huvide deklaratsioone, olenemata sellest, kui suur riigi osalus konkreetses äriühingus on või kas nõukogu liikmed esindavad riiki või erahuve.

Järgnev analüüs piirangu proportsionaalsusest hõlmab vaid riigi vähemusotsustusõigusega äriühingute nõukogu liikmeid, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmeid.

39. Majanduslike huvide deklaratsioonis peab lisaks konkreetse äriühinguga seotud tuludele näitama ka isiku muid varalisi õigusi ja kohustusi. Isikud peavad deklareerima kõik oma tulud, vara ja kohustused, kaasa arvatud näiteks välismaal saadav tulu ning ühisomandis olev vara. Deklareerida tuleb ka andmed abikaasa, vanemate ja laste kohta.

40. Majanduslike huvide deklaratsioonid esitatakse deklaratsioonihoidjale, kellel on deklaratsioonide üle järelevalve kohustus. Näiteks on tal KVS § 16 lg 2 kohaselt õigus esitada järelepärimisi deklaratsioonis esitatud andmete õigsuse kohta. Ka on deklaratsioonihoidjal õigus edastada materjalid kontrollimiseks uurimisorganile. Deklaratsioonihoidja õigused on ulatuslikud ja mingit eriregulatsiooni riigi vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu erahuve esindavate liikmete ja juhatuse liikmete suhtes kehtestatud pole.

41. Selline intensiivne sekkumine isiku eraellu pole põhjendatud riigi vähemusotsustusõigusega äriühingute nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmete suhtes. Ei sekkuta mitte üksnes nõukogu ja juhatuse liikmete eraellu, vaid ka nende lähedaste eraellu. On tõendamata, et deklaratsioonide esitamine ja nende kontrollsüsteem aitab kaasa korruptsiooni ennetamisele või avastamisele. Seega ei vasta kehtestatud piirang proportsionaalsuse põhimõttele.

42. Eeltoodud põhjendustel leiab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et KVS § 14 lg 7 on vastuolus PS §-ga 26 riigi vähemusotsustusõigusega äriühingute nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmete osas.

Uno LÕHMUS Lea KIVI Ants KULL

Villu KÕVE Jüri PÕLD