Lasteaiale Rõõm 2024/2025. õppeaastal osaliselt venekeelseks õppe- ja kasvatustegevuseks loa andmisest keeldumine
Vastu võetud 31.05.2024 nr 121
Korraldus kehtestatakse koolieelse lasteasutuse seaduse § 361 lõigete 1 ja 2 alusel ning kuulanud ära eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse.
1. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.1. Maardu Linnavolikogu taotluse menetlus
26. märtsil 2024. a tegi Maardu Linnavolikogu otsuse nr 86 „Vabariigi Valitsuselt loa taotlemine“. Otsus on vastu võetud koolieelse lasteasutuse seaduse § 361 lõigete 1, 2 ja 3 alusel ning lähtudes otsuse seletuskirjas toodud põhjendustest. Otsuse punktiga 1 taotleb Maardu Linnavolikogu Vabariigi Valitsuselt luba osaliselt (osakaal 50% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) vene keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks Lasteaias Rukkilill ja Lasteaias Rõõm. 27. märtsil 2024. a on Maardu Linnavolikogu vastav otsus edastatud Vabariigi Valitsusele.
Maardu Linnavolikogu on oma taotluses välja toonud, et 2024. a seisuga on Maardu linna territooriumil kaks lasteaeda, kus õppe- ja kasvatustegevus toimub vene keeles. Need on Lasteaed Rukkilill ja Lasteaed Rõõm. Nendes lasteaedades õpib 4. märtsi 2024. a seisuga 400 last, kellest 79 last on sõimerühmades. Mõlemas lasteaias on tasandusrühmad kõne- ja spetsiifiliste arenguhäiretega lastele (Lasteaias Rõõm 10 last).
Taotluses on nimetatud, et hariduslike erivajadusega laste arv kasvab igal aastal, sh Maardu linnas. Lasteaia Rõõm lastest vajab 47 last kõneravi, 18 last on uussisserändaja staatuses, 11 last individuaalse arenduskavaga, 30 eripedagoogilist abi vajavad, 47 last logopeedilist abi vajavad. Lapsed, kes käivad hetkel tasandusrühmas, saavad suurte raskustega hakkama emakeeles õppimisega. Õppimine võõrkeeles võib muutuda nende jaoks võimatuks. Järjekorrad koolivälise nõustamismeeskonna juurde on juba praegu väga pikad, inimesed peavad ootama 3–4 kuud. Samuti on juba olnud olukordi, kus kliinilised psühholoogid olid seisukohal, et laps vajab emakeeles õppimist, aga nõustamismeeskonna otsusest seda soovitust ei nähtu.
Maardu Linnavolikogu toob oma taotluses välja, et alates 1. augustist 2024. a nõutakse õpetajalt eesti keele oskust C1-tasemel. Kahe lasteaia peale (Rukkilill ja Rõõm) on 23 lasteaiarühma, kus töötab 46 pedagoogi, kellest vaid 11 oskab eesti keelt C1-tasemel. Sealhulgas on viis eesti emakeelega õpetajat pilootprojektist „Professionaalne eestikeelne õpetaja“. Nende töötajate puhul ei ole teada, kas nad jätkavad lasteaedades töötamist peale projekti lõppu. Mõned neist on valmis jätkama ainult tingimusel, et põhiline rühmaõpetaja on alati kõrval. Põhirühmaõpetajatest on Lasteaias Rõõm üks õpetaja, kellel on nõutav keelekategooria C1. 2023. a toimusid konkursid õpetaja ametikoha täitmiseks, kuid ühtegi kandidaati, kes valdaks eesti keelt C1-tasemel, ei olnud. Kuna õpetajate puudus ning kvalifikatsioonile mittevastavus olid juba 2023. aastal, võib järeldada, et uute õpetajate leidmine on praegu veelgi raskem, kuna kvalifikatsiooninõuded on muutunud veelgi karmimaks.
Mõlema lasteaia hoolekogu on pöördunud Maardu Linnavalitsuse poole ettepanekuga pikendada üleminekuperioodi ühe aasta võrra. Lasteaias Rõõm 29. jaanuaril 2024. a toimunud hoolekogu koosolekul tegid hoolekogu liikmed ettepaneku taotleda Haridus- ja Teadusministeeriumilt eestikeelsele õppele üleminekuks pikendust ühe aasta võrra, kuna eesti keeles töötavaid õpetajaid on ebapiisavalt.
Arvestades olemasolevat üleriigilist õpetajate puudust, linnas olevat olukorda ning toimunud lasteaiaõpetajate konkursside tulemusi, jõuti järeldusele, et 1. augustist 2024. a on lasteaiad suutelised ainult osaliselt, ehk 50% ulatuses, katma nõuet viia õppe- ja kasvatustegevus läbi eesti keeles. See tähendab seda, et kõikides lasteaia rühmades toimuks pool päeva tegevus eesti keeles ning pool päeva muus keeles.
Taotluses on välja toodud, et aastast 2023 toimuvad asutustes õpetajatele B2- ja C1-taseme eesti keele kursused, mida toetab Eesti Töötukassa. Samuti algas aastal 2023 C1-taseme kursus, mis korraldati Maardu linna ja Keeleameti toel. Veebruarist 2024 on linn korraldanud B2-taseme kursuseid. Kursused on osalejatele tasuta ning pärast B2-taseme kursust jätkavad osalejad õppimist C1-taseme kursusel. Kokku osaleb eesti keele kursustel 34 lasteaiaõpetajat. Lasteaias Rõõm toimuvad eesti keele tunnid „keelekohviku“ formaadis, mis aitavad keeleoskust arendada ning annavad julgust keele kasutamiseks. Nendest kohtumistest võtab osa kokku 23 Lasteaia Rõõm õpetajat, kellel on B1- või B2-tase olemas. Praegu Maardu linnas töötavad koolieelsete lasteasutuste pedagoogid osalevad aktiivselt eesti keele kursustel ning 2025/2026. õppeaastal peaks juba olema piisavalt palju spetsialiste, kes vastaksid kvalifikatsiooninõuetele.
Vabariigi Valitsuse 11. märtsi 2024. a korraldusega nr 65 „Valitsuskomisjoni moodustamine eestikeelsele õppele ülemineku raames arvamuse kujundamiseks taotluste kohta anda luba osaliselt muus keeles toimuvaks õppeks või õppe- ja kasvatustegevuseks“ moodustatud valitsuskomisjon arutas 8. ja 15. aprillil 2024. a Maardu Linnavolikogu esitatud taotlust ning leidis, et taotluses toodud asjaolud ei anna alust rühmapõhiste erisuste kohaldamiseks. Kehtiv regulatsioon õigusaktides annab ammendavad võimalused hariduslike erivajadustega laste õppe- ja kasvatustöö korraldamiseks laste võimetest lähtuvalt.
Haridus- ja Teadusministeerium edastas 13. mail 2024. a Maardu Linnavolikogule, Lasteaiale Rõõm ja Lasteaia Rõõm hoolekogule muus keeles toimuvaks õppeks loa andmisest keeldumise eelnõu ning andis tähtaja arvamuse avaldamiseks 21. maiks 2024. a. Tähtajaks esitas nimetatud eelnõu kohta arvamuse Maardu Linnavolikogu.
1.2. Vabariigi Valitsuse otsustuspädevus
Alates 1. septembrist 2024. a toimub lasteasutuses õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles1, ilma otse seadusest tulenevate erisusteta. Vastavalt koolieelse lasteasutuse seaduse § 361 lõikele 1 võib Vabariigi Valitsus anda üheks õppeaastaks loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta. Otsusega tuleb kindlaks määrata õppe- ja kasvatustegevuses kasutatava muu keele osakaal kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust kõnealusel õppeaastal. Vabariigi Valitsus peab eelnevalt ära kuulama valitsuskomisjoni arvamuse. Seadusest nähtub taotluse esitamise võimalik hiliseim tähtaeg – hiljemalt eelmise õppeaasta 31. märtsiks ning esitatud taotluse läbivaatamise aeg – kahe kuu jooksul taotluse esitamisest arvates. Küll aga puuduvad seaduses asjaolud, millest Vabariigi Valitsus hindamisel peab lähtuma. Esitatud taotlus puudutab kogu lasteaeda, kuid Maardu Linnavolikogu otsusele lisatud seletuskiri keskendus suures mahus haridusliku erivajadusega lastele. Seetõttu on taotluse lahendamisel lähtutud järgmistest asjaoludest: laste erivajaduse iseloom; rühmas õppe- ja kasvatustööd läbiviivate õpetajate keeleoskus (sh enesetäiendamine); koolieelse lasteasutuse dokumentides sätestatu ja püstitatud eesmärgid – eelkõige arengukava ja eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku tegevuskava.
1.2.1. Valitsuskomisjoni arvamus
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 361 lõike 1 kohaselt võib Vabariigi Valitsus üheks õppeaastaks anda loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta, mille õppekeel peab käesoleva paragrahvi kohaselt olema eesti keel. Selle otsuse tegemisel peab Vabariigi Valitsus olema eelnevalt ära kuulanud valitsuskomisjoni (edaspidi ka komisjon) arvamuse.
Komisjoni hinnangul ei ole taotluses esitatud sedalaadi erandlikke asjaolusid, mille puhul kehtivas regulatsioonis toodud võimalused õppe- ja kasvatustegevuse individualiseerimiseks ei kataks laste vajadustest tulenevaid olukordi. Õppekeele vahetumisel tuleb alustada jõukohastest mahtudest ja iga lapse arengutempot ja -vajadusi arvestades liikuda järjest suuremas mahus eesti keele kasutamise poole. Erivajadusega laste puhul on erinevad teadusuuringud tuvastanud, et mitmekeelsed erivajadusega lapsed suudavad omandada teise keele samal tasemel ükskeelsete erivajadustega õppijatega2, 3 ehk et omandatakse keel, kuid seda oma üldise arengu taseme kohaselt. Kahe keele omandamine ei kahjusta seejuures erivajadusega õppija arengut4 (eriti juhul, kui ta saab olla mõlemas keelekeskkonnas). Mitmekeelsus soodustab erivajadusega õppijatel üldist kognitiivset ja keelelist arengut, kuid seda vaid soodsate keskkonnatingimuste korral5. Samuti on leitud, et erivajadusega lastele on vaja teha suuri kohandusi lõimitud aine- ja keeleõppes, teadusuuringuid on vähe, kompetents kujunemas6,7. Teadlaste seisukohti arvestades saab järeldada, et pole võimalik tuua välja ühtegi erivajaduste rühma, mille puhul oleks eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus välistatud. Samuti ei saa väita, et eesti keeles toimuv õppe- ja kasvatustegevus kahjustaks kedagi. Küll aga on rida primaarseid erivajadusi, millega kaasneb sõltumata õppekeelest risk käitumisprobleemideks, õpiraskusteks, madalamaks toimetulekuvõimeks jne. Erivajadusega lapsed vajavad kõik täiendavat tuge, sealhulgas eesti keeles õppimiseks.
Komisjoni hinnangul ei pruugi lapse individuaalseid võimeid ja arengut arvestades olla haridusliku erivajaduse puhul realistlik saavutada eesti keele kasutamist kogu õppekava mahus. Muu keele kasutamine võib osutuda vajalikuks, kui pärast keele omandamist toetavate tingimuste tagamist ja seadusega lubatud kohanduste tegemist osutub eesti keeles õppimine haridusliku erivajadusega lapsele mittejõukohaseks. Vaatamata sellele eeldab kehtiv õigus, et lapse põhiseaduslikku õigust osaleda õppe- ja kasvatustegevuses eesti keeles tagatakse maksimaalses võimalikus mahus ning lapsele pakutava õppe- ja kasvatustegevuse sisu on ka tegelikult lapse lähimast arengutsoonist lähtuv. Juhul kui koolieelne lasteasutus kavandab konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevuse tema keeleomandamise võimet alahinnates, ei arvesta lapse arengut ja õpivõime muutust, on sisuliselt tegu lapse toimetulekut kahjustava praktikaga ja lapse õiguste riivega.
Esitatud taotlusest ei nähtu, kas eestikeelset õppe- ja kasvatustegevust või ka eesti keele õpet on juba mingis mahus proovitud, ning kui jah, siis milliste tulemustega. Taotluses eeldatakse, et ainuüksi haridusliku erivajaduse olemasolu tingib vajaduse teha eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üleminekust ajutine erand. Komisjoni hinnangul ei ole lapse huvidega kooskõlas tema arengupotentsiaali kasutamata jätmine ja talle eestikeelse hariduse võimaldamata jätmine lähtudes eelhinnangust, et laps pole selleks võimeline. Eeldada, et laps ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik. Igaüks läheb eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üle omas tempos ja oma võimete piires, mõnel juhul on see tempo põhjendatult aegavõttev ja maht võimetest tulenevalt väike.
Kehtiva regulatsiooni kohaselt on koolivälisel nõustamismeeskonnal erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamiseks soovituse tegemise raames võimalus anda soovitusi ka suhtlemisvahendi kasutamise kohta, sh eesti keelest erineva keele kasutamise kohta. See soovitus ei saa sisaldada otsust vabastada keegi eesti keeles õppimisest, kuid võib anda soovituse sobiva tempo ja mahu valimisel – kuidas konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevust korraldada ja milliste sammude ja lisatoega eestikeelsele õppele ülemineku suunas liigutakse.
Kokkuvõtvalt leiab komisjon, et taotluses ei ole esitatud sedalaadi erandlikke asjaolusid, kus kehtivas regulatsioonis toodud võimalused õppe- ja kasvatustegevuse individualiseerimiseks ei kataks konkreetsete laste vajadustest tulenevaid olukordi.
1.3. Lasteaia Rõõm õppekeel ja eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku eesmärgid lasteaia dokumentide kohaselt
Lasteaia põhimäärus on kinnitatud Maardu Linnavolikogu 31. augusti 2016. a määrusega nr 80 („Lasteaia Rõõm põhimääruse kehtestamine“). Nimetatud määruse lisa §-s 4 sätestatakse, et lasteasutuse õppe- ja kasvatustegevuse keel on vene keel. Lasteasutuses tagatakse eesti keele õpe koolieelse lasteasutuse riikliku õppekava alusel.
Lasteaia Rõõm veebilehe8 kohaselt tegutseb lasteaias kokku 10 rühma, sõimerühmad 1,5–2- ja 2–3-aastastele lastele, aiarühmad 3–7-aastastele lastele ning üks kõneravitasandusrühm
3–8-aastastele lastele.
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 7 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tasandusrühm üks erirühma liik, kus käivad spetsiifiliste arenguhäiretega lapsed (sellise rühma suurus võib olla maksimaalselt 12 last). Tavapäraselt käivad tasandusrühmas lapsed, kelle intellekt on normi piires, kuid esineb huule- ja suulaelõhe (rinolaalia); kõnetakistusi, häälikute või silpide kordusi, venitusi (kogelusi); kellel ei ole arenenud sõnavara; kes ei oska moodustada lauseid ja jutustada (kõnetu); kelle kõne on arusaamatu; kelle kõnes puudub üks või mitu häälikut (esineb häälikute vale hääldus) jne. Tasandusrühma vastuvõtmise eelduseks on koolivälise nõustamismeeskonna soovitus, kuna haridus- ja teadusministri 8. veebruari 2018. a määruse nr 2 „Koolivälisele nõustamismeeskonnale soovituse andmiseks esitatavate andmete loetelu, taotluse esitamise ning koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise tingimused ja kord“ § 6 lõike 3 punktis 8 on sätestatud, et kooliväline nõustamismeeskond annab soovituse haridusliku erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamiseks koolieelses lasteasutuses ja sobitus- või erirühma vastuvõtmiseks.
Lasteaia Rõõm arengukava on koostatud aastateks 2023–2025.9 Arengukava kohaselt on Lasteaed Rõõm 11-rühmaline vene õppekeelega koolieelne lasteasutus. Alates 3-ndast eluaastast õpivad lapsed lisaks tavapärasele alusharidusprogrammile 2–3 tundi nädalas eesti keelt. Alates 1. augustist 2020. a töötavad neljas aiarühmas lisaks põhiõpetajatele eestikeelsed õpetajad projekti „Professionaalne eestikeelne õpetaja vene õppekeelega rühmas“ raames. Riigikeele oskus oli arengukava eelsel perioodil (2022. a) koolieelse lasteasutuse pedagoogide seas järgmine – eesti keelt valdas C1-tasemel 27%, B2-tasemel 36%, B1-tasemel 27% ja A2-tasemel 10%. Parendusvaldkonnana on välja toodud nõuetele vastava riigikeeleoskuse puudumine 11 õpetajal. Tugevusena tuuakse esile kaasaegse eesti keele kabineti olemasolu ning see, et süvendatud eesti keele õpe toimub viies aiarühmas. Ühe missioonina on arengukavas välja toodud – õpetades eesti keelt, aidata muukeelsete perede lastel ja vanematel integreeruda eestikeelsesse ühiskonda. Prioriteetsetes arendusvaldkondades on ühe eesmärgina välja toodud, et kõik töötajad valdavad riigikeelt nõutud tasemel.
1.4. Lasteaia Rõõm lapsi õpetavate õpetajate eesti keele oskuse enesetäiendamine
Eesti hariduse infosüsteemi andmeid aluseks võttes nähtub, et Lasteaia Rõõm õpetajad ei ole end eesti keeles aastatel 2017–2023 täiendanud.
Riikliku registri andmetest nähtub, et õpetajate eesti keele oskuse täiendamine jääb järelikult rohkem kui seitsme aasta tagusesse aega, mis näitab, et motivatsiooni eesti keele oskust parendada õpetajatel ei ole, ilma välise surveta eestikeelsele õppele ülemineku näol. Maardu Linnavolikogu on toonud oma arvamuses eelnõu kohta välja, et riikliku registri andmed ei ole tegelikkusega kooskõlas, kuna enamik õpetajatest, kelle eesti keele tase ei vasta nõuetele, on asunud tööle enne 2011. aastat. Igal aastal korraldab Maardu linn õpetajatele keeleõppekursusi. Selle tõenduseks esitas Maardu linn ka loetelu korraldatud kursustest. Samuti õpib enamik õpetajatest keelekursustel eraõpetaja juures. Õpetajad, kellel ei ole vajalikku keeletaset, käivad eksamitel ja juuni keskel on oodata viimase tasemeeksami tulemusi.
Õpetajate eesti keele täienduskoolituse andmed on aluseks võetud seetõttu, et õpetaja kui vahetu õppe- ja kasvatustegevuse läbiviija keeleoskusest sõltub omakorda ka laste eesti keele omandamine õppeprotsessi käigus.
2. ÕIGUSLIK ALUS
12. detsembril 2022. a võttis Riigikogu vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (eestikeelsele õppele üleminek), mille Vabariigi President kuulutas välja 19. detsembril 2022. a. Seaduse muudatuse erinevad sätted jõustusid ja jõustuvad edaspidi erineval ajal. Koolieelse lasteasutuse seaduse § 8 lõike 1 kohaselt toimub lasteasutuses õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles.10 Ainus seaduslik erand munitsipaallasteaedadele tuleneb koolieelse lasteasutuse seaduse §-st 361, mille lõike 1 esimese lause kohaselt võib valla- või linnavolikogu taotlusel Vabariigi Valitsus, olles ära kuulanud enda poolt moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse, anda üheks õppeaastaks loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta. Koolieelsetes lasteasutustes on üleminek eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele seaduse regulatsiooni aluseks võttes kohene, erinevalt koolidest, kus toimub üleminek klasside kaupa.
Juba 18. veebruaril 1999. a vastuvõetud koolieelse lasteasutuse seaduses oli selle vastuvõtmisest alates sätestatud üldreeglina, et lasteasutuses toimub õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles. Sisuliselt on 1999. aastast koolieelsetele lasteasutustele antud aega eesti õppekeelele üleminekuks. Selle ülemineku tarvis on riik pidevalt integratsiooniprogrammide raames tegevusi kavandanud ning neid rahaliselt toetanud. Alates 1. juulist 2011. a on Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määrusega nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ nähtud õpetajatele ette eesti keele oskuse nõuded – eesti keele ja eesti keeles õpetavatele õpetajatele C1-tasemel ja muus keeles (nt vene keeles) õpetavatele õpetajatele B2-tasemel.
3. PÕHJENDUSED JA KAALUTLUSED
3.1. Eestikeelsele õppele ülemineku eesmärk
Eesti Vabariigi põhiseaduse preambuli kohaselt peab Eesti riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Selleks nähakse põhiseaduse §-s 6 ette, et Eesti riigikeeleks on eesti keel. Põhiseaduse § 37 kohaselt on igaühel õigus saada eestikeelset õpetust. Erandina lubab põhiseadus vähemusrahvuse õppeasutusel õppekeel ise valida, sest põhiseaduse § 37 lõikes 1 sätestatud õigus haridusele ei hõlma õigust nõuda seda oma emakeeles, kui see pole riigikeel. Eesti keele täpsema kasutamise korra sätestab keeleseadus. Keeleseaduse § 1 järgi on seaduse eesmärk arendada, säilitada ja kaitsta eesti keelt ning tagada eesti keele kasutamine peamise suhtluskeelena kõikides avaliku elu valdkondades. Keeleseaduse § 2 lõike 3 kohaselt tagatakse võõrkeelt, sealhulgas vähemusrahvuse keelt kasutavate isikute õigused kooskõlas teiste seaduste ja välislepingutega. Võõrkeelte toetamise meetmed ei tohi kahjustada eesti keelt. Eesti Vabariigi haridusseaduse § 4 lõike 2 kohaselt tagavad riik ja kohalikud omavalitsused võimaluse omandada (nendeks on Eesti Vabariigi haridusseaduse § 3 lõike 3 järgi riigi- ja munitsipaalharidusasutused) eestikeelne haridus kõigil haridustasemetel. Keelekasutus Eesti Vabariigi territooriumil, selle riigi- ja munitsipaalasutustes, sealhulgas haridusasutustes on eestlaste keele ning identiteedi säilimise ja tagamise vahendina riigielu küsimus, mistõttu peab see avalikust huvist tulenevalt olema lahendatud terves riigis ühtemoodi. Iga ühiskond vajab heaks toimimiseks suhtlemist ja sotsiaalset ühtsust ühiskonnaliikmete vahel, mis on võimalik vaid ühise keele vahendusel. Üldpõhimõttena kehtib Eesti Vabariigi territooriumil riigikeele kasutamise nõue. Võõrkeelte kasutus otsustatakse seadustega.
Kuigi Eesti Vabariigi põhiseaduse §-d 49 ja 50 rõhutavad vajadust arvestada ka igaühe õigusega oma rahvuslikule identiteedile ning vähemusrahvuste kultuurialaste õigustega, mis eeldavad samasse vähemusrahvusesse kuuluvate isikute võimalust kasutada omavahelises suhtlemises oma emakeelt, rõhutatakse seaduse kommenteeritud väljaandes11 selgelt, et eesti keel peab kujunema erinevate rahvuste esindajate vahelise suhtlemise keeleks Eestis. Selleks, et Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatut tagada, on vaja osata eesti keelt ning kõige lihtsam moodus igal noorel inimesel seda omandada on eestikeelse tasemehariduse kaudu.
Peamine eestikeelsele õppele (sh õppe- ja kasvatustegevusele koolieelses lasteasutuses) ülemineku eesmärk on pakkuda kõigile Eesti lastele, olenemata emakeelest, võimalust omandada kvaliteetne eestikeelne haridus, mis toetab Eesti riigiidentiteedi kujunemist, suurendab ühiskonna sidusust ning vähendab nii hariduslikku kui ka sotsiaal-majanduslikku segregatsiooni12. Terviklikult eestikeelne haridusruum tagab paremad võimalused hariduse edasiseks omandamiseks ja toimetulekuks tööturul ning toetab seda, et Eestis elavad inimesed oleksid ühises info- ja väärtusruumis.
Nõudlus kvaliteetse eestikeelse hariduse järele on viimastel aastatel kasvanud. Eesti keelest erineva emakeelega laste hulk suureneb eestikeelses põhihariduses igal aastal (viimasel 5 aastal) keskmiselt rohkem kui 1000 õpilase võrra. Siinkohal on oluline markeerida, et kasvu mõjutab uussisserändajatest laste hulk, kes sisenevad väga erinevatesse haridusastmetesse. Lisaks peegeldavad ka Eesti ühiskonna lõimumismonitooringu 2020 tulemused, et ainult 11% vene emakeelega lapsevanematest soovib enda lapsele täiesti venekeelset haridust ning järjest rohkem vanemaid soovib eestikeelset haridust13. Seda hoolimata faktist, et PISA tulemuste kohaselt pakub Eesti haridussüsteem maailma parimat venekeelset haridust, kuid ka see jääb eesti õppekeelega põhikoolidest keskmiselt ühe õppeaasta võrra maha (vahe 42 punkti).
Mitmes keeles haridussüsteemi pidamine on ebamõistlik, sest Eesti riik ei valmista ette vene keeles õpetajaid ega arenda venekeelset õppevara, mis kokkuvõttes ei taga pakutava hariduse kvaliteeti.
Varasemaga võrreldes läheneb riik eestikeelsele õppele üleminekule tervikuna, alustades alusharidusest ning põhikoolist, kus toimuv eesti keele ja eestikeelne õpe valmistab lapsed ette järgmisteks haridustasemeteks. Nii on hiljem ka gümnaasiumi- ja kutseõppes võimalus minna täiemahuliselt üle eesti õppekeelele. Varajane keeleõpe on kõige efektiivsem keele omandamise aspekti silmas pidades. Seetõttu on Haridus- ja Teadusministeerium koostanud ülemineku ettevalmistamiseks eraldi tegevuskava aastateks 2022–2030 ning taotlenud selleks riigieelarvest ning Euroopa struktuurifondidest rahalised vahendid. Ülemineku tegevuskavas on planeeritud järgmised tegevussuunad:
• õpetajate järelkasvuks, täienduskoolituseks ning eesti keele õppeks;
• motivatsioonipaketid Ida-Virumaale õpetajana tööle asujatele;
• eesti keele ja eestikeelse õppevara ning hindamisvahendite arenduseks;
• vanemate ning õpilaste nõustamiseks;
• õppeasutuste ja kohalike omavalitsuste toetamiseks nõustamise ning võrgustikutöö kaudu;
• õpilaste eesti keele õppeks;
• tõhusaks järelevalveks;
• haridustöötajate, noorsootöötajate ja huvihariduse õpetajate eesti keele õppeks ning metoodiliseks toetamiseks.
Eeltoodule tuginedes lähenetakse eesti õppekeelele üleminekule tervikvaatena ning pööratakse suurt tähelepanu aspektidele, mis on varasematest õppekeele reformidest välja jäänud (õpetajate järelkasv, suurem teadlikkus lõimitud aine- ja keeleõppest, Ida-Virumaa piirkondlik eripära, sihitum ja vajadustele vastavam tugi haridusasutustele ja omavalitsustele, tasuta eesti keele õpe kõigile haridustöötajatele, kes seda vajavad). Üleminekut toetab laiapõhjaline haridustasemete ülene toetuste pakett, mida varem pole sellisel moel motiveeriva meetmena kavandatud.
3.2. Taotluses esitatud asjaolud
Taotluses esitatust ja avalikele andmetele tuginedes nähtub, et Lasteaias Rõõm tegutseb kokku 10 rühma, mille hulgas on 1 tasandusrühm (arengukava järgi on Lasteaed Rõõm 11-rühmaline koolieelne lasteasutus). Maardu Linnavolikogu esitas taotluse loa saamiseks 50% osakaaluga muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks Lasteaiale Rõõm, mitte konkreetsele Lasteaias Rõõm tegutsevale (tasandus)rühmale. Samas otsusele lisatud seletuskirjast nähtub, et taotlus on kantud eesmärgist saada erandina luba kohustuslikust õppekeelest erineva keele kasutamiseks just hariduslike erivajadustega laste puhul. Taotluses on nimetatud, et hariduslike erivajadustega laste arv kasvab iga aastaga, nii ka Maardu linnas. Taotluses on välja toodud Lasteaia Rõõm laste kohta hariduslike erivajaduste liigitus ja osutatavad tugiteenused. Taotluses märgitakse, et lapsed, kes käivad praegu tasandusrühmas, saavad emakeeles õppimisega hakkama suurte raskustega. Õppimine võõrkeeles võib muutuda nende jaoks võimatuks. Järjekorrad koolivälise nõustamismeeskonna juurde on juba praegu väga pikad, inimesed peavad ootama kolm-neli kuud, et sinna saada. Samuti on juba praegu olnud olukordi, kus kliinilised psühholoogid olid seisukohal, et laps vajab emakeeles õppimist, aga nõustamismeeskonna otsuses seda soovitust ei ole.
Lisaks on taotluses korduvalt rõhutatud õpetajate puudust ja et 2023. aastal on eesti keele oskuse nõuetele vastavaid isikuid otsitud, kuid ei ole õnnestunud leida. Samas on Haridus- ja Teadusministeeriumi andmete kohaselt tegelikkuses Eestis väga palju õpetajaks õppinud isikuid, kes 2023/2024. õppeaastal õpetajana ei tööta. Tõenäoliselt mõjutavad konkursside tulemust olulisel määral töötingimused, sh palk. Seega ei ole Eestis õpetajaid puudu, vaid koolide ja lasteaedade pidajad on rakendanud õpetajaid ebaratsionaalselt, kuna meil on väikesed klassid ja rühmad võrreldes muude Euroopa riikidega.
Eesti hariduse infosüsteemis olevatest andmetest nähtub, et Maardu lasteaedades (sh Lasteaias Rõõm) töötab vähemalt kaks õpetajat ühe rühma kohta. Selline mehitatus ei ole õigusaktidest tulenevalt nõutud, kuna praktikas on Eestis paljudel juhtudel liigutud üks õpetaja ja kaks õpetajat abistavat isikut rühmas süsteemile, arvestades asjaolu, et õpetaja olemasolu on tingimata vajalik keset õppepäeva õppe- ja kasvatustegevuste raames, mitte kogu rühma lahtioleku aja. Ka koolieelse lasteasutuse seaduse alusel vastuvõetud haridus- ja teadusministri 11. septembri 2015. a määruse nr 42 „Koolieelse lasteasutuse personali miinimumkoosseis“ § 3 lõikest 1 nähtub, et lasteasutuse rühmas luuakse vähemalt üks õpetaja ametikoht ja koolieelse lasteasutuse seaduse § 20 lõikes 6 sätestatud personali töökorralduse põhimõttest lähtuvalt õpetajat abistava töötaja ametikoht. Seega on lasteaedadel hetkel küllaltki palju paindlikkust muuta senist töökorraldust ning viia osa õpetajatest, kes ei valda eesti keelt õigusaktides nõutud tasemel, üle õpetajat abistavateks isikuteks (kellele on kehtestatud madalam keeleoskusnõue võrreldes õpetajaga). Isikutel säilib võimalus edaspidi jällegi õpetajana töötada. Taotluses on esitatud ka väide, et kvalifikatsiooninõuded on muutunud karmimaks, kuid eesti keele oskuse nõue B2-tasemel on kehtinud juba pikki aastaid.
Eeltoodust tulenevalt lähtub Vabariigi Valitsus eeskätt haridusliku erivajaduse aspektist õppekeele suhtes erandi kohaldamise kaalumisel.
3.3. Üksiklapse vajadusest tulenevate kohanduste võimalused kehtivas õiguses
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 3 punktidest 1 ja 2 tulenevalt on koolieelse lasteasutuse põhiülesanne lapse ealisi, soolisi, individuaalseid vajadusi ja iseärasusi arvestades luua võimalused ja tingimused tervikliku isiksuse kujunemiseks, kes on sotsiaalselt tundlik, vaimselt erk, ennastusaldav, kaasinimesi arvestav ja keskkonda väärtustav. Samuti hoida ja tugevdada lapse tervist ning soodustada tema emotsionaalset, kõlbelist, sotsiaalset, vaimset ja kehalist arengut. Koolieelse lasteasutuse seaduse § 14 lõike 1 kohaselt jälgivad pedagoogid lapse arengut ja toimetulekut lasteasutuses ning vajaduse korral kohandavad õppe- ja kasvatustegevust lapse erivajaduse järgi. Lapse arengu hindamisel ja toetamisel lähtutakse põhimõtetest, mis on sätestatud koolieelse lasteasutuse riiklikus õppekavas. Keha-, kõne-, meele- või vaimupuudega ning eriabi või -hooldust vajavatele lastele loob valla- või linnavalitsus arengu- ja kasvamisvõimalused elukohajärgses lasteasutuses. Erivajadusega lapsele luuakse arengutingimused sobitusrühmas koos teiste lastega. Võimaluse korral lähtub lasteasutus erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamisel sobitus- või erirühmas põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 47 nimetatud koolivälise nõustamismeeskonna soovitustest.
Seaduse mõttest tulenevalt peab õppe- ja kasvatustegevus koolieelses lasteasutuses olema korraldatud iga lapse lähimas arengutsoonis. On mõistetav, et õppekeele vahetumisel tuleb alustada jõukohastest mahtudest ja lapse arengutempot ja -vajadusi arvestades liikuda järjest suuremas mahus eesti keele kasutamise poole. Lapse individuaalset arengut arvestades ei pruugi haridusliku erivajaduse puhul olla realistlik saavutada eesti keele kasutamist kogu õppekava mahus.
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 6 lõike 6 kohaselt võetakse erivajadustega laps sobitus- või erirühma vastu vanema kirjaliku avalduse alusel ning põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 47 nimetatud koolivälise nõustamismeeskonna soovitusel. Seega võtab erivajadusega laps üldjuhul õppe- ja kasvatustegevusest koolieelses lasteasutuses osa sobitus- või erirühmas olles. 1. septembrist 2024. a on kõigi koolieelsete lasteasutuste õppekeeleks eesti keel14. Erisused seaduses on loodud vaid lapsepõhiselt, haridusliku erivajadusega lastele. Näiteks sätestatakse § 8 lõikes 2, et kurdi või kuulmislangusega lapse õppe- ja kasvatustegevuses võib peale eesti keele kasutada eesti viipekeelt ja viibeldud eesti keelt. Sama paragrahvi lõikes 3 sätestatakse, et erivajadusega lapse õppe- ja kasvatustegevuses võib peale eesti keele või selle asemel kasutada eesti keelest erinevat keelt, kui põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 47 nimetatud kooliväline nõustamismeeskond on erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamise soovitust andes leidnud, et eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus ei ole lapse arengu eripära tõttu jõukohane. Lisaks seaduses toodud lapsepõhistele erisustele on võimalik taotleda luba osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta.
Vastavalt koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise korrale15 saab vanem esitada taotluse nõustamismeeskonnale soovituse saamiseks lapse arengu toetamiseks, õppe ja kasvatuse korraldamiseks ning tugiteenuste rakendamiseks. Lapsevanem ei saa taotleda soovitust lapse õppimiseks eesti keelest erinevas keeles.
Olukorras, kus kooliväline nõustamismeeskond on haridussoovitust andes leidnud, et eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus ei ole lapse arengu eripära tõttu jõukohane, annab kooliväline nõustamismeeskond ühtlasi soovitused, kuidas konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevust korraldada ja milliste sammude ja lisatoega eestikeelsele õppele ülemineku suunas liigutakse.
Tõenäoliselt tuleb praktikas teatud juhtudel ja teatud aja jooksul kasutada paralleelselt mõlemat keelt. Sellisel juhul tuleks võimaldada lapsele ka kõrvaline abi, sest vastasel juhul võib osutuda eestikeelses rühmas või klassis lapse õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimine tema emakeeles teostamatuks. Iga üksikjuhtumiga tuleb tegeleda individuaalselt lähtuvalt lapse heaolust ja koolivälise nõustamismeeskonna soovitusest.
Eelnimetatud korra kohaselt hindavad koolivälise nõustamismeeskonna spetsialistid enne soovituse andmist igakülgselt lapse toimetulekut ning tema toe vajadust haridussüsteemis ja kasvukeskkonnas. Kooliväline nõustamismeeskond tugineb soovituse andmisel lapse kohta eelnevalt tehtud pedagoogilis-psühholoogilise hindamise ja spetsialistide uuringute tulemustele ning muule lapse kohta teada olevale asjakohasele informatsioonile. Soovituse andmisel peab osalema meeskonnas vähemalt kolm erineva eriala spetsialisti.
Soovituse andmisel on alati keskmes lapse vajadused. Lapse vajadustest lähtumine tähendab tema õppe- ja kasvatustegevuse korraldamist lähimas arengutsoonis ning keeles, mida riigis kasutatakse. Lapse huvidega ei ole kooskõlas tema arengupotentsiaali kasutamata jätmine ja talle eestikeelse hariduse võimaldamata jätmine mugavusest, õppeasutuse majanduslikest kaalutlustest, hirmust, et laps peab pingutama, eelhinnangust, et laps pole selleks võimeline, või muul põhjusel. Eeldada, et laps ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik. Igaüks läheb eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üle omas tempos ja oma võimete piires, mõnel juhul on see tempo põhjendatult aegavõttev ja maht võimetest tulenevalt väike.
Muu keele kasutamine võib osutuda vajalikuks, kui pärast keele omandamist toetavate tingimuste tagamist ja seadusega lubatud kohanduste tegemist osutub eestikeelses õppe- ja kasvatustegevuses osalemine haridusliku erivajadusega lapsele mittejõukohaseks. Vaatamata sellele eeldab kehtiv õigus, et lapse põhiseaduslikku õigust osaleda õppe- ja kasvatustegevuses eesti keeles tagatakse maksimaalses võimalikus mahus ning õppe- ja kasvatustegevuse sisu on ka tegelikult lapse lähimast arengutsoonist lähtuv. Juhul kui koolieelne lasteasutus kavandab konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevuse tema keeleomandamise võimekust alahinnates, ei arvesta lapse arengut ja õpivõime muutust, on sisuliselt tegu lapse toimetulekut kahjustava praktikaga ja lapse põhiseadusliku õiguse riivega.
Teadlased on tuvastanud, et mitmekeelsed erivajadusega lapsed suudavad omandada teise keele samal tasemel ükskeelsete erivajadustega õppijatega16,17 ehk et omandatakse keel, kuid seda oma üldise arengu taseme kohaselt. Kahe keele omandamine ei kahjusta seejuures erivajadusega õppija arengut18 (eriti juhul, kui ta saab olla mõlemas keelekeskkonnas). Mitmekeelsus soodustab erivajadusega õppijatel üldist kognitiivset ja keelelist arengut, kuid seda vaid soodsate keskkonnatingimuste korral19. Samuti on leitud, et erivajadusega lastele on vaja teha suuri kohandusi lõimitud aine- ja keeleõppes, teadusuuringuid on vähe, kompetents kujunemas.20,21 On leitud, et lapse õpetus ja kasvatus võiks olla kuni 3-aastasel lapsel emakeeles, peale seda võiks minna üle eesti keelele. Erivajaduste korral peaks eraldi kaaluma, millal võiks lugeda emakeelse arengu piisavaks (s.o tavapärase arengu 3 aasta arenguekvivalent), et liikuda edasi eesti keeles.
Teadlaste seisukohti arvestades saab järeldada, et pole võimalik tuua välja ühtegi erivajaduste rühma, mille puhul oleks eestikeelses õppe- ja kasvatustegevuses osalemine välistatud. Samuti ei saa väita, et eestikeelne (või laiemalt muukeelne) õppe- ja kasvatustegevus kahjustaks kedagi. Küll aga on rida primaarseid erivajadusi, millega kaasneb sõltumata õppekeelest risk käitumisprobleemideks, õpiraskusteks, madalamaks toimetulekuvõimeks jne. Teoreetiliselt võib esineda üksikuid juhtumeid, kus teise keele omandamine on täiesti võimatu (nt orgaaniline ajukahjustus konkreetsetes ajupiirkondades vmt). Erivajadusega lapsed vajavad kõik täiendavat tuge, sealhulgas eesti keeles õppimiseks. Edukaks saab õppe- ja kasvatustegevus kujuneda juhul, kui on olemas eesti keelt valdav õpetaja (ja üks lapse emakeelt valdav õpetaja), õpetajatele on selge eesti keele õpetamise metoodika ja lastel on võimalus viibida primaarse keeleruumiga sarnases mahus eestikeelses keeleruumis.
Tõenäoliselt on praktikas palju juhtumeid, kus tuleb kasutada pikema aja jooksul paralleelselt mõlemat keelt, eriti keeleomandamise esimeste etappide (tavapärase arengu korral kuni kolmanda eluaastani toimuv emakeele areng) pikenemise tõttu. Eestikeelses õppe- ja kasvatustegevuses osalemiseks võivad haridusliku erivajadusega lapsed vajada täiendavat aega ehk õpiaja pikendamist. Arvestades asjaolu, et eesti keele oskus on vajalik edasiseks toimetulekuks, on selle aja võtmine otstarbekas koolieelsel perioodil, mil valmisolek keele õppeks on kõige parem ja toe kättesaadavus kõige tõenäolisem. Standardiseeritud lahendusi ei ole ning eesti keele õpetamise metoodika peab põimuma erivajadusega lapse õpetamise metoodikaga.
Eesti hariduse infosüsteemi andmete kohaselt on Lasteaia Rõõm lastest kokku 18-le rakendamisel tugi koolivälise nõustamismeeskonna soovitusel. Teiste laste puhul märget koolivälise nõustamismeeskonna otsuse ja toe rakendamise vajalikkuse kohta ei ole. Seega nende laste puhul võib juba kehtiv ja lasteaia poolt praktikas rakendatav soovitus sisaldada informatsiooni vajaduse kohta kasutada lapsele õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimisel eesti keele asemel või kõrval muud keelt, lapse erivajadusest tingituna. Kui see nii ei ole, siis on võimalik taotleda järgmisel õppeaastal soovitust kasutada lapsele õppe- ja kasvatustegevust läbi viies peale eesti õppekeele või selle asemel muud keelt. See tähendab, et tegemist on selgelt sihtrühmaga, kelle puhul saab toimida personaalselt lapse vajadustest lähtuvalt.
Toevajaduse määramisel võib olla arvesse võetud ka kasutatavat keelt puudutavad asjaolud. Kui see nii ei ole, siis on koolieelse lasteasutuse kohustus tagada igal juhul õppe- ja kasvatustegevus lapse lähimas arengutsoonis ehk õppe- ja kasvatustegevuse lähtepunkt on lapse objektiivne jõukohasus ning individualiseerimise käigus tuleks kavandada üleminek lapse tegelikku vajadust arvestades. Kui õppe- ja kasvatustegevuse kohandamisel tekib koolieelsel lasteasutusel raskusi, võib täiendavalt taotleda kooliväliselt nõustamismeeskonnalt metoodilist abi ehk kõik siin kirjeldatud tegevused saavad olla individuaalsed, konkreetse lapse vajadustest lähtuvad ning puudub vajadus arvestada laste kollektiivi ühiste vajadustega.
3.4. Kohaliku omavalitsuse üksuse õiguste riive
Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Seega on kohaliku omavalitsuse üksuste olulisim põhiseaduslik tagatis põhiseaduse § 154 lõikes 1 sätestatud õigus iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi22.
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõikest 2 tulenevalt on omavalitsusüksuse ülesanne korraldada antud vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. See tähendab, et kohaliku omavalitsuse üksus peab täitma enda kohustust tagada alus- ja üldhariduse andmine oma munitsipaallasteasutuste ja -koolide võrgu kaudu, kusjuures vastavad haridusvaldkonna seadused panevad kohaliku omavalitsuse üksustele teenusepõhised kohustused ja näevad ette kriteeriumid teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi tagamiseks. Eesti Vabariigi haridusseaduse § 4 lõike 2 kohaselt tagavad riik ja kohalikud omavalitsused võimaluse omandada (nendeks on Eesti Vabariigi haridusseaduse § 3 lõike 3 järgi riigi- ja munitsipaalharidusasutused) eestikeelne haridus kõigil haridustasemetel.
2024/2025. õppeaastast ei saa kohaliku omavalitsuse üksus ise teha erandit koolieelse lasteasutuse õppekeele suhtes. Seega tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel tagada edaspidi kõikidele lastele eesti õppekeelega lasteaiavõimalused. Õppekeel on keel, milles toimub õppe- ja kasvatustegevus lasteaia õppekava alusel. See omakorda tähendab, et õpetajad peavad oskama nõutud tasemel eesti keelt. Eesti keelt osates on pedagoogidel võimalik toetada lapse arengut eestikeelses õpi- ja kasvukeskkonnas ning lapse eesti keele omandamist. Eesti haridusasutuses õppivale lapsele on oluline juba koolieelses lasteasutuses tagada eestikeelne õpi- ja kasvukeskkond, et kvaliteetse alushariduse andmisega toetada lapse edasist edukat toimetulekut järgmistel haridustasemetel eesti keeles õppimiseks.23
Riiklikud ülesanded on avalikud ülesanded, millel puudub üldse või valdavalt seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Põhimõtteliselt ei laiene riiklike ülesannete täitmisele põhiseaduse § 154 lõikes 1 sisalduv kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigus.24 Viidatud põhiseaduse sättest tuleneb omavalitsusüksuse universaalpädevus kohaliku elu valdkonnas. Ka Riigikohus on öelnud: seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus.25 Seetõttu puudub praegusel juhul riive kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele.
Kohalik omavalitsus koolieelse lasteasutuse pidajana peab tagama munitsipaallasteaia pidamise riiklikke õigusakte järgides, sealhulgas tagama lasteaia pidamisel kvalifitseeritud õpetajate olemasolu, võimalused lapse arengu toetamiseks jne.
3.4.1. Maardu Linnavolikogu ettepanekud ja vastuväited ja nendega arvestamine
Haldusmenetluse seaduse § 40 lõike 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Kuna koolieelse lasteasutuse seadus ei täpsusta, millises vormis ärakuulamine sel juhul läbi viia tuleb, siis on selle vormi valik haldusorgani pädevuses. Haridus- ja Teadusministeerium edastas 13. mail 2024. a Maardu Linnavolikogule, kuid samuti Lasteaiale Rõõm ja Lasteaia Rõõm hoolekogule Lasteaias Rõõm muus keeles toimuvaks õppeks loa andmisest keeldumine eelnõu ning võimaldas vastuvõetava otsuse kohta arvamust avaldada.
Maardu Linnavolikogu esitas kahe ärakuulamiseks saadetud eelnõu (Lasteaed Rukkilill ja Lasteaed Rõõm) kohta ühise arvamuse 21. mail 2024. a. Maardu Linnavolikogu on arvamusel, et Vabariigi Valitsus ei ole õigesti hinnanud Maardu linna esitatud taotluse asjaolusid:
1. esitatud eelnõude kohaselt nähtub andmetest, et eesti keele oskust parandavatest täienduskoolitustest osavõtt ei ole eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku otsuse tegemise järel suurenenud. Eelnõu kohaselt on end eesti keeles aastatel 2017–2023 täiendanud kaks õpetajat (õpetaja 1 ja õpetaja 2). Ülalnimetatud väide ei ole tegelikkusega kooskõlas. Enamik õpetajatest, kelle eesti keele tase ei vasta nõuetele, on asunud tööle enne 2011. aastat. Igal aastal korraldab Maardu linn õpetajatele keeleõppekursusi. Selle tõenduseks esitab Maardu linn ka loetelu korraldatud kursustest. Samuti õpib enamik õpetajatest keelekursustel eraõpetaja juures. Õpetajad, kellel ei ole vajalikku keeletaset, käivad eksamitel. Juuni keskel on oodata viimase tasemeeksami tulemusi.
2. Maardu Linnavolikogu on nõus Vabariigi Valitsuse arvamusega, millest lähtudes on mõistetav, et õppekeele vahetumisel tuleb alustada jõukohastest mahtudest ja lapse arengutempot ja -vajadusi arvestades liikuda järjest suuremas mahus eesti keele kasutamise poole. Lapse individuaalset arengut arvestades ei pruugi haridusliku erivajaduse puhul olla realistlik saavutada eesti keele kasutamist kogu õppekava mahus. Tõenäoliselt tuleb praktikas teatud juhtudel ja teatud aja jooksul kasutada paralleelselt mõlemat keelt. Erivajaduse korral peaks eraldi kaaluma, millal võiks lugeda emakeelset arengut piisavaks (s.o tavapärase arengu 3 aasta ekvivalent), et liikuda edasi eesti keeles. Edukaks saab õppe- ja kasvatustegevus kujuneda juhul, kui on olemas eesti keelt valdav õpetaja (ja üks lapse emakeelt valdav õpetaja), õpetajatel on selge eesti keele õpetamise metoodika ja lastel on võimalus viibida primaarse keeleruumiga sarnases mahus eestikeelses keeleruumis. Just selleks, et lapsele jääb võimalus mõlemas keelekeskkonnas olla, taotles Maardu Linnavolikogu võimalust õpetada järgmisel õppeaastal 50% muus keeles. Selliselt läbiviidav õppeprotsess annab võimaluse eesti keelt õppida ning samal ajal toetada õpilaste arengut nende emakeeles, nagu seda erinevad teadusuuringud soovitavad. Erivajadusega õpilaste areng toimub ainult soodsate tingimuste korral. Maardu Linnavolikogu arvates tagab pool päeva muus keeles (ehk emakeeles) õppimine õpilase arenguks vajaliku keskkonna. Oma taotluses ei välista Maardu Linnavolikogu eesti keeles õppimist, vaid taotleb, et eesti keeles õppimine oleks toetatud sellega, et pool päeva saaksid lapsed õppida emakeeles. See annab võimaluse arvestada lapse arenguvajaduste ja jõukohaste mahtudega.
3. Lasteaedades Rukkilill ja Rõõm toimub ka sellel õppeaastal õppetegevus osaliselt eesti keeles. Eesti keeles õpetamine on toetatud ka sellega, et hiljem toimub materjali kinnistamine laste emakeeles. See annab võimaluse materjalist paremini aru saada ning aitab tagada seda, et kõik õpilased saavad materjali omandatud. Selline õpetamisviis, kus eesti keeles õppimine on toetatud emakeeles õppimisega, toob hea tulemuse – õpilased saavad spetsiifilistest terminitest aru (nt keskkonna ja loodusega seotud terminid). Seda, et õppetegevus toimub eesti keeles edukalt, kinnitab ka mõlemas lasteaias läbi viidud Haridus- ja Teadusministeeriumi järelevalve. Lasteaedade Rukkilill ja Rõõm praktika näitab, et samal ajal nii eesti- kui ka emakeelne õppe- ja kasvatustegevus annab parima tulemuse.
4. Esitatud eelnõude kohaselt ei ole õpetajate puudust. Vastuseks ülaltoodud väitele teatab Maardu Linnavolikogu, et lasteaiad Rukkilill ja Rõõm on 2023. ja 2024. a otsinud eesti keele oskuse nõuetele vastavaid õpetajaid. Seda tehti nii tööotsimise portaali kaudu kui ka pöördudes isiklikult võimalike kandidaatide ning ka Tallinna Ülikooli poole. Maardu linn kehtestas koolieelsete lasteasutuste õpetaja ja tugispetsialisti töötasu alammäärad, milleks on 1623 eurot kuus, ning erialase magistrikraadiga või sellega võrdsustatud tasemega õpetaja töötasu alammäär on 1803 eurot kuus. Õpetajate motiveerimiseks ja linna tööle meelitamiseks pakub linn õpetajatele munitsipaalkortereid ning teisi motivatsioonimeetmeid. Vaatamata kõigele sellele ei ole otsingud piisavaid tulemusi andnud. Haridusvaldkonna arengukava 2021–2035 kohaselt on kvalifitseeritud õpetajate puudus üleriigiline väljakutse, mida koolijuhid ega isegi omavalitsused ei suuda üksi lahendada.
5. Vabariigi Valitsuse otsuse eelnõudes on rõhutatud, et eestikeelsele õppele üleminekul pööratakse tähelepanu aspektidele, mis on tähelepanuta jäänud, sh Ida-Virumaa piirkondlik eripära. Eelnõude kohaselt on ülemineku tegevuskavas planeeritud motivatsioonipaketid Ida-Virumaale õpetajana tööle asujatele. Siinkohal tasub mainida, et Maardu linn on Ida-Virumaaga suuresti sarnases olukorras. Maardu arengukava kohaselt elab Maardu linnas 67 erineva rahvuse esindajat. Ülekaalus on venelased, keda on 60 protsenti rahvastikust, ja eestlasi on 21 protsenti. Nii eestlaste kui ka venelaste osakaal on paarikümne aasta vältel protsendipunkti võrra langenud. Vaatamata Ida-Virumaaga võrreldavale olukorrale ei ole riigi üleminekukavas planeeritud motivatsioonipakette Maardu linna õpetajana tööle asujatele.
6. Alates 1. juulist 2011. a on Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määrusega nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ nähtud muus keeles (sh vene keeles) õpetavatele õpetajatele ette eesti keele oskuse nõuded B2-tasemel. 28. detsembril 2022. a võeti vastu koolieelse lasteasutuse seaduse muudatused, millest lähtudes toimub alates 1. septembrist 2024. a lasteasutuses õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles ning nõutakse lasteasutuse õpetajalt C1-tasemel eesti keele oskust. Maardu linn on seisukohal, et eesti keele omandamine C1-tasemel nõuab märksa rohkem aega. Ka Riigikontrolli aruandes „Eesti keele õpe vene õppekeelega põhikoolis“ on välja toodud, et 8. juulil 2022. a vastu võetud muudatustega seoti keelenõuded koolitöötajate kvalifikatsiooninõuete määrusega ja kvalifitseeritud õpetajaskonna tagamine muutus veelgi keerulisemaks ülesandeks. Kuivõrd õpetajate puudus on üleriigiline probleem, peaks Haridus- ja Teadusministeerium koolidele ja kooli pidajatele pakkuma uute õpetajate leidmiseks ja olemasolevate arendamiseks keskset tuge.
Vabariigi Valitsus toob siinkohal välja, et otsuse tegemisel on arvestatud Eesti hariduse infosüsteemi kui riikliku andmekogu andmeid, mis peavad igal ajal vastama tegelikkusele, ning andmete õigsuse peavad tagama koolieelne lasteasutus ja selle pidaja26. Seega, kui andmed ei ole täielikud, siis on tegemist koolieelse lasteasutuse ja selle pidaja enda tegematajätmisega. Korraldust on Maardu Linnavolikogu esitatud andmetega täiendatud.
Vabariigi Valitsus märgib, et eestikeelsele õppele üleminekuga ei võeta lastelt võimalust viibida eestikeelse keeleruumi kõrval (vahetu õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimisel) ka muukeelses keeleruumis. See on võimalik nii kodus, ühiskondlikus ruumis viibides kui näiteks hiljem lastel koolis õppides ka vahetunnis viibides. Sellistele argumentidele toetumine, et 50 protsendi ulatuses muukeelset õpet taotleti seetõttu, et lapsed saaksid ka emakeelses keeleruumis viibida, tähendab seda, et ka järgmistel aastatel koolieelsesse lasteasutusse tulevatele lastele tuleks tagada suures mahus venekeelne õppe- ja kasvatustegevus. Kuna samasugune vajadus võib lastel olla edaspidi, mis omakorda tähendab seda, et tegelikkuses jääb Eesti haridussüsteem ka edaspidi kakskeelseks. Lapse arengut emakeeles saab lasteaed toetada ka eestikeelsele õppele üle minnes, kuna lasteaiad pakuvad muukeelsetele lastele ka keeleõpet. Arvestades, et taotluse kohaselt soovitakse luba osaliselt vene keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks (osakaal 50% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust), siis möönab ka taotleja, et eestikeelne õpe on võimalik. Valitsuskomisjoni arvamus, millele toetub Vabariigi Valitsus otsuse tegemisel, põhineb erialastel uuringutel, mis rõhutavad selgelt ja üheselt, et lastel olevate häirete ja/või erivajaduste olemasolu ei takista õppimist eesti keeles, ja komisjoni liikmete erialastel teadmistel.
Punktis 4 viidatud arengukava eesmärgi puhul selgitab Vabariigi Valitsus, et eelkõige on peetud silmas koole ning käsitletud arengukava koostamise hetkel sätestatud kvalifikatsiooninõudeid (magistrikraad ja õpetajakutse). Nimetatud nõuete täitmisega on olnud praktikas probleeme. Kahtlemata võib eesti keele oskuse nõude täitnud töötajate leidmine olla raske, kuid tulemuslikkus sõltubki suuresti sellest, kui suur pingutus omalt poolt tehakse (mis omakorda sõltub tihti sellest, kas olemasolevast töötajast soovitakse loobuda) ja kui suurt motivatsioonipaketti ollakse töötajale valmis pakkuma. Harjumaal on kindlasti eestikeelse elanikkonna osakaal suurem kui Ida-Virumaal ning see peaks soodustama eesti keelt nõutud tasemel valdavate õpetajate leidmist (võrreldes Ida-Virumaaga). Vabariigi Valitsus ei nõustu Maardu Linnavolikogu arvamuses tooduga, et Maardu linn on Ida-Virumaaga sarnases olukorras, kus riigi üleminekukavas on planeeritud motivatsioonipaketid Ida-Virumaale õpetajana tööle asujatele, aga mitte Maardu linnale. Vabariigi Valitsus märgib, et Ida-Virumaale tööle minevad inimesed tulevad ka suuresti väljastpoolt maakonda ning sellega kaasnevad elementaarsed kulud, mille proportsioon ei ole võrreldav näiteks Tallinna linnast Maardu linna tööle käimisega. Lisaks riigipoolsele toetusele on kohaliku omavalitsuse üksustel endil võimalik ka rakendada teatud toetusi ja soodustusi, et parandada enda positsiooni tööjõuturul konkurentsi tingimustes. Ülejäänud Eestis on eestikeelsele õppele üleminekul õpilasepõhine pearaha toetamaks õpetajaid, kes viivad üleminekut ellu. Kuna Maardu linn oma arvamuses väljatoodu kohaselt juba pakub õpetajatele munitsipaalkortereid ning teisi motivatsioonimeetmeid, siis tuleks väljapakutud meetmete tõhusust uuesti hinnata.
Maardu Linnavolikogu toob oma arvamuses eelnõu kohta välja, et eesti keele oskuse saavutamine C1-tasemel nõuab märksa rohkem aega. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et eesti keele omandamine C1-tasemel ei nõuaks rohkem aega, kui õpetajad oleksid täitnud neile kehtestatud senise nõude – eesti keele oskuse nõue B2-tasemel. See on olemuslikult miinimumnõue ning ei takistanud ka varem eesti keelt omandamast sellest kõrgemal (C1) tasemel.
Lasteaed Rukkilill ja Lasteaia Rukkilill hoolekogu eelnõu kohta arvamust ei esitanud.
3.5. Kokkuvõte
Vabariigi Valitsus, võttes arvesse eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse Maardu Linnavolikogu esitatud taotluse kohta, ja kaaludes eespool esitatud asjaolusid, leiab, et Lasteaiale Rõõm erandi kohaldamine lubada osaliselt venekeelset õppe- ja kasvatustegevust (osakaal 50% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) ei ole põhjendatud. Üleminek eestikeelsele õppele on kantud avalikust huvist ja Maardu Linnavolikogul on riigi toel olnud piisavalt ressursse teha ettevalmistusi õppekeele nõude täitmiseks. Koolieelse lasteasutuse seadusest tuleneb nõue, et koolieelse lasteasutuse õppekeel on eesti keel. Vabariigi Valitsus võib kaalukatel põhjustel anda loa muukeelseks õppe- ja kasvatustegevuseks. Vabariigi Valitsus lähtub erandi tegemise kaalutlemisel eelkõige eesti keele kui riigikeele staatusest ja kaitsmise vajadusest, samuti laste huvidest oma edaspidise haridustee jätkamisel kvaliteetse eestikeelse hariduse kättesaadavuseks. Vabariigi Valitsus on Maardu Linnavolikogu kaalutlusi hinnanud ja leiab, et kaalukaid põhjusi loa andmiseks ei ole. Esitatud taotlusest nähtub, et taotlusest puudutatud lasteaias õpivad tavalaste kõrval peamiselt kõne- ja spetsiifilise arenguhäirega lapsed, mille olemasolu ei takista lapsel õppimist eesti keeles. Koolieelse lasteasutuse ülesanne on igakülgselt toetada lapsi õppe- ja kasvatustegevuses. Erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamise vajadusel on võimalik taotleda ja praktikas rakendada soovitust kasutada peale eesti õppekeele või selle asemel muud keelt, kui eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus ei ole lapse arengu eripära tõttu jõukohane.
4. OTSUS
Lähtudes eeltoodust ning koolieelse lasteasutuse seaduse § 361 lõigete 1 ja 2 alusel ning ära kuulanud eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse, keeldub Vabariigi Valitsus loa andmisest 2024/2025. õppeaastal Lasteaiale Rõõm osaliselt (osakaal 50% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) vene keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks.
5. VAIDLUSTAMINE
Korraldust on võimalik vaidlustada, esitades kaebuse halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse teatavaks tegemise päevast arvates.
6. KORRALDUSE TEATAVAKS TEGEMINE
Haridus- ja Teadusministeeriumil teha korraldus Maardu Linnavolikogule, Lasteaiale Rõõm ja Lasteaia Rõõm hoolekogule teatavaks.
__________________
1 Koolieelse lasteasutuse seaduse § 8 lõige 1
2 https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27461977/
3 https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
4 https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27814795/
5 https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
6 https://www.ugr.es/~dmadrid/Publicaciones/Innovations%20and%20Challenges%20in%20Attending%20to%20Diversity%20through%20CLIL.pdf
7 https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09500782.2012.748061
8 https://lasteaedroom.ee/et/ruhmad/
9 https://www.riigiteataja.ee/akt/423022023014
10 1. septembrist 2024. a alates
11 Eesti Vabariigi põhiseadus – kommenteeritud väljaanne, Juura 2008
12 https://sisu.ut.ee/sites/default/files/ranne/files/rita_koolimudelid_2.pdf
13 https://www.kul.ee/media/3240/download
14 Vt § 8 lõige 1 – Lasteasutuses toimub õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles
15 Vt haridus- ja teadusministri 8. veebruari 2018. a määrust nr 2 „Koolivälisele nõustamismeeskonnale soovituse andmiseks esitatavate andmete loetelu, taotluse esitamise ning koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise tingimused ja kord“
16 https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27461977/
17 https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
18 https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27814795/
19 https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
20 https://www.ugr.es/~dmadrid/Publicaciones/Innovations%20and%20Challenges%20in%20Attending%20to%20Diversity%20through%20CLIL.pdf
21 https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09500782.2012.748061
22 RKÜKo 15.03.2010, nr 3-4-1-8-09, punkt 53
23 RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 25
24 https://pohiseadus.ee/sisu/3639
25 RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98
26 Vastavalt EHISe põhimääruse § 6 lõikele 1 vastutab registrisse esitatud andmete õigsuse eest andmete esitaja. Vastavalt EHISe põhimääruse § 18 lõike 1 punktidele 24–29 kantakse EHISe õpetajate ja akadeemiliste töötajate alamregistrisse täienduskoolituste läbimise korral koolitusasutus; omandatud dokument (dokumendi number); täienduskoolituse lõpetamisel väljastatud dokumendi kuupäev; täienduskoolituse nimetus; täienduskoolituse valdkond ja liik; täienduskoolituse maht tundides; välisriigis omandatud täienduskoolituse sisu. Registri vastutavale töötlejale esitavad andmeid õppeasutuse juhi määratud õppeasutuse töötajad või kohalikud omavalitsusüksused oma territooriumil asuvate munitsipaalõppeasutuste kohta.
Kaja Kallas
Peaminister
Taimar Peterkop
Riigisekretär
Facebook
X.com