„Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018” heakskiitmine
Vastu võetud 23.02.2011
Tulenevalt vajadusest tagada igaühe põhiseaduslikud õigused ja vabadused, suurendada ühiskonna sidusust ja õigussüsteemi efektiivsust,
arvestades, et seadus on ja jääb demokraatlikus õigusriigis peamiseks poliitiliste otsuste elluviimise instrumendiks,
märkides, et selgete, lihtsate ja täpsete õigusaktide koostamine on oluline nende praktikas rakendatavuse tagamiseks,
pidades oluliseks stabiilset õiguskeskkonda ning vajadust tagada riigi toimivus ja selle ülesehituse efektiivsus ning välistada ülereguleeritus,
võttes arvesse, et tänapäevases globaalsete majandussuhetega maailmas tegutsevad riigid nii Euroopa Liidu sees kui ka laiemalt regulatiivse konkurentsi olukorras, milles riigi majanduslik edukus sõltub suurel määral ka sellest, kui kvaliteetne on tema õiguslik keskkond,
lähtudes Euroopa Komisjoni 2009. aasta õigusloome- ja tööprogrammi eesmärgist – parem õigusloome – ja selle saavutamise peamistest meetmetest (mõju hindamine, lihtsustamine ja halduskoormuse vähendamine),
rõhutades, et heakskiidetud arengusuundi tuleb järgida kõigil tasanditel kavandatavate õiguslike vahendite abil elluviidavate poliitikaotsuste ettevalmistamisel ning poliitika kujundamisse õigusaktide abil tuleb senisest suuremas ulatuses kaasata ettevõtjad, kohalikud omavalitsused ja kodanikuühendused,
tuginedes Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 154 lõikele 1,
otsustab Riigikogu:
1. Teha Vabariigi Valitsusele ettepaneku teostada järjekindlalt eesmärgipärast õiguspoliitikat lähtuvalt Riigikogu poolt käesoleva otsusega heakskiidetavast „Õiguspoliitika arengusuundadest aastani 2018” (lisatud).
2. Teha Vabariigi Valitsusele ettepaneku esitada alates 2012. aastast Riigikogule hiljemalt iga aasta 1. novembriks ettekanne õiguspoliitika arengusuundade elluviimise kohta.
3. Käesolev otsus jõustub selle allakirjutamisel.
Ene Ergma
Riigikogu esimees
RIIGIKOGU OTSUSE
"Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018" heakskiitmine
LISA
ÕIGUSPOLIITIKA ARENGUSUUNAD AASTANI 2018
I. Üldpõhimõtted
1. ”Õiguspoliitika arengusuundadega aastani 2018” (edaspidi õiguspoliitika arengusuunad) määratakse õiguspoliitika ühtsed põhimõtted ja pikaajalised eesmärgid, mida avaliku võimu kandjad peavad arvestama oma tegevuse kavandamisel.
2. Õigus on demokraatlikus õigusriigis peamine poliitiliste otsuste elluviimise vahend. Seetõttu sõltub poliitiliste otsuste elluviimise edukus väga suurel määral valitud õigusliku lahenduse kvaliteedist.
3. Õiguspoliitika arengusuundade eesmärk on määrata tegevuskava õigusaktide kvaliteedi parandamiseks, eelkõige:
3.1. hinnata õigusliku keskkonna arengut ja arendada õigussüsteemi ühiskonna heaolu ja Eesti rahvusvahelise konkurentsivõime seisukohalt;
3.2. hinnata ja analüüsida üleilmastumisest tulenevaid mõjusid õigussüsteemi arengule;
3.3. kehtestada põhimõtted kehtivate seaduste kvaliteedi ja toimivuse perioodiliseks hindamiseks (seadushoole).
4. Poliitiliste valikute hindamiseks saab kasutada poliitilisi kriteeriume. Õiguslike valikute hindamise kriteeriumid on võimalik standardida ja viia õigusteaduslikule tasemele. Seega tuleb õigusloomeprotsessis kõigepealt keskenduda kvaliteetsete poliitiliste otsuse tegemisele ja seejärel luua õiguslikud vahendid nende kvaliteetseks elluviimiseks.
5. Õiguspoliitiliste otsuste kvaliteedi tagamiseks tuleb lähtuda poliitiliste ja õigustehniliste valikute eristamise ja koos käsitlemise põhimõttest, lähtudes alljärgnevast tegevuskavast.
II. Poliitika kujundamine ja poliitilised otsused
6. Õigusloomeprotsess peab olema ettenähtav ja avatud.
6.1. Vabariigi Valitsusel tuleb 2012. aasta lõpuks kehtestada kord, et iga olulisi mõjusid sisaldava Vabariigi Valitsuse algatatava seaduseelnõu väljatöötamise eel koostatakse sisulise poliitikadokumendina eelnõu väljatöötamise kavatsus (analoogne rohelise raamatuga Euroopa Liidu otsustusprotsessis), mis peab sisaldama õigusnormide kehtestamise ja muude võimalike lahenduste võrdlevat analüüsi koos eelistatava regulatsiooni mõjude esmase analüüsiga. Eelkõige tuleb väljatöötamise kavatsuses esitada:
6.1.1. lahendada soovitava probleemi kirjeldus ja põhjendus, miks tuleb riigil tegutseda ning miks on tegutsemine ajaliselt aktuaalne;
6.1.2. eesmärgi ehk soovitava olukorra kirjeldus;
6.1.3. ülevaade alternatiivsetest probleemi lahendamise võimalustest, nende võrdlev analüüs ja eelistatava alternatiivi valiku põhjendus;
6.1.4. ülevaade sellelaadsete probleemide lahendamisest Eestiga õiguslikult, kultuuriliselt ja ühiskonnakorralduslikult sarnastes riikides;
6.1.5. loodavate regulatsioonide üldine kirjeldus ning nende eeldatav kehtivusaeg;
6.1.6. esialgne hinnang selle kohta, missugused riskid võivad takistada või raskendada probleemi lahendamist pakutud viisil ja millised mõjud võivad kaasneda seaduse rakendamisega;
6.1.7. õigusakti edasise väljatöötamise etappide ning nende käigus tehtavate tegevuste ülevaade (sealhulgas tuleb kaaluda õigusakti rakendamise mõjude järelhindamise vajalikkust) koos detailse ajakava ja vastutajatega.
6.2. Vabariigi Valitsusel tuleb kehtestada hiljemalt 2012. aasta lõpuks kord, mille kohaselt tohib asuda Vabariigi Valitsuse algatatava õigusakti eelnõu normi kujundama alles pärast põhimõtteliste poliitiliste otsuste tegemist selle kohta, et kõige soovitavam tegutsemisviis on asjakohase õigusakti kehtestamine. Eelkõige tuleb kehtestada, et:
6.2.1. oluliste mõjudega seaduse eelnõu asutakse koostama pärast seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamist asjassepuutuvate ministeeriumidega ja ministeeriumidevaheliste erimeelsuste korral selle arutamist Vabariigi Valitsuse kabinetiistungil;
6.2.2. väljatöötamiskavatsuse koostamisest ning selle arutelust võib loobuda üksnes juhul, kui:
6.2.2.1. Vabariigi Valitsus on erandlikult otsustanud eelnõu menetleda kiireloomulisena (sellisel juhul tuleks kindlasti otsustada teha analüüs tagantjärele) või
6.2.2.2. eelnõuga kavandatavad muudatused on tehnilist laadi või nendega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või mõju.
6.3. Vabariigi Valitsusel tuleb 2012. aasta lõpuks töötada välja Euroopa Liidu õigusloomes osalemise kord ja Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise korralduse kord, mis ühtiks riigisiseses õigusloomes kehtivate põhimõtetega, aitaks tagada õigusaktide kõrge kvaliteedi ning Euroopa Liidu õigusloomes osalemise ja selle hilisema ülevõtmise.
III. Õigusliku kvaliteedi standard
7. Seadus peab sobima Eesti õigussüsteemi ja tagama Eesti rahvusvahelise konkurentsivõime. Selleks tuleb avalikult hinnata ja kaaluda poliitiliselt soovitavate lahenduste õigusliku realiseerimise alternatiive.
7.1. Kõigi põhimõttelise tähendusega seaduseelnõude normide kujundamise eel tuleb koostada eelnõu õiguslikke valikuid kajastav eelnõu kontseptsioon (analoogne valge raamatuga Euroopa Liidu otsustusprotsessis), milles:
7.1.1. kirjeldatakse valitavat õiguslikku meedet selle sisu täielikult avaval viisil;
7.1.2. analüüsitakse kontseptsiooni põhjal kavandatava seaduseelnõuga kaasnevaid olulisi mõjusid;
7.1.3. selgitatakse regulatsiooni loomisel kehtivat põhiseadusest, rahvusvahelisest õigusest ja rahvusvaheliste organisatsioonide poolt kehtestatud õigusaktidest või soovitustest tulenevat õiguslikku olukorda;
7.1.4. võrreldakse parimaks peetavat lahendust sellega, kuidas selliseid probleeme lahendatakse Eestiga õiguslikult, kultuuriliselt ja ühiskonnakorralduslikult sarnaste riikide õiguskordades;
7.1.5. hinnatakse seaduseelnõus valitud lahenduse rahvusvahelist konkurentsivõimet selleks rahvusvaheliste organisatsioonide poolt kasutatavate või üldtunnustatud metoodikate alusel;
7.1.6. hinnatakse seaduseelnõus valitud lahenduse sobivust kehtivasse õiguskorda, nagu eelnõu haakuvust Eesti õiguskorras kehtivate üldiste põhimõtete ja juba heakskiidetud lahendustega.
7.2. Seaduseelnõude sisulise kvaliteedi tagamiseks tuleb Riigikogu Kantseleil ja Vabariigi Valitsusel koostöös ühtlustada praegu olemasolevad normitehnika eeskirjad hiljemalt 2012. aasta lõpuks ning tagada nendest juhindumine kogu õigusloomeprotsessi kestel.
8. Seadus peab olema mõjus.
8.1. Arvestades poliitika ja õiguse kui eesmärgi ja vahendi suhet, tuleb iga õigusakti väljatöötamise eel hinnata, millisel määral aitab loodav regulatsioon oodatavat poliitikaeesmärki saavutada, eelkõige:
8.1.1. tuleb teadvustada ja hinnata eelnõuga kaasnevaid mõjusid;
8.1.2. mõjude analüüsil tuleb erilist tähelepanu pöörata regulatsiooniga ettevõtjatele kaasnevatele mõjudele;
8.1.3. eraldi tuleb hinnata, kas on võimalik kehtestada kogu regulatsioon tähtajalisena, esmajoones peaks seda võimalust kasutama juhul, kui õigusaktiga kaasnevate mõjude hindamine osutub keeruliseks;
8.1.4. eelnõu kontseptsioonis sisalduva mõjude analüüsiga koos tuleb nii kontseptsioonis kui ka võimaluse korral hilisemas eelnõus määrata kindlaks, millal ja missugune institutsioon teeb õigusakti mõjude järelhindamise, et kontrollida regulatsiooni toimivust;
8.1.5. Vabariigi Valitsusel tuleb 2012. aasta lõpuks koostada regulatsiooniga kaasnevate mõjude analüüsi juhised, mis lähtuvad rahvusvaheliselt tunnustatud põhimõtetest, samuti nende juhendite kehtestamiseks vajalike õigusaktide muudatused;
8.1.6. mõjude analüüsi tulemused tuleb pärast ministeeriumidevahelist kooskõlastamist ja osapooltega läbiarutamist esitada koos seaduseelnõuga Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule;
8.1.7. vastuvõetud regulatsiooni tegelike mõjude hilisema kontrolli tagamiseks tuleb eelnõus ette näha Vabariigi Valitsuse kohustus esitada Riigikogule kindlaksmääratud aja jooksul seaduse jõustumisest arvates hinnang sellega kaasnenud mõjude kohta (järelhindamise aruanne).
9. Seadus peab olema selge.
9.1. Eesti õigusaktide eelnõud tuleb koostada võimalikult lihtsas keeles, selgelt ja täpselt, arvestades eelkõige isikuid, kes on eelduslikult õigusakti peamiseks sihtgrupiks nii rakendajate kui ka adressaatidena. Eelkõige:
9.1.1. tuleb sätted sõnastada lühidalt ja võimalikult ühtlaselt ning vältida liiga pikki sätteid ja lauseid, asjatult keerukat sõnastust ja lühendite kasutamist;
9.1.2. peab õigusakti eelnõus kasutatav terminoloogia olema eelnõu piires ühtlane ja kooskõlas juba kehtivate aktidega, eriti sama valdkonna õigusaktidega, samuti reguleeritava valdkonna üldtuntud terminoloogiaga;
9.1.3. tuleb vältida samadele terminitele erineva sisu andmist nii ühe õigusakti piires kui ka õiguskorras tervikuna;
9.1.4. tuleb tagada, et kõik kooskõlastamiseks esitatavad seaduseelnõud on keeleliselt toimetatud eelnõu koostanud ministeeriumi poolt, arvestades Justiitsministeeriumi antud juhendeid ja selgitusi.
IV. Huvigruppide kaasamine
10. Regulatsioonist mõjutatud isikutega eelnõu põhilahenduste arutamine on vajalik nii eelnõu kõigi mõjude väljaselgitamiseks kui ka demokraatia põhimõttest tulenevalt.
11. Aruteluks tuleb esitada nii eelnõu väljatöötamise kavatsus, eelnõu kontseptsioon kui ka eelnõu ise.
12. Kaasamine on efektiivne üksnes juhul, kui see toimub selgete formaliseeritud menetlusreeglite järgi. Seetõttu tuleb Vabariigi Valitsusel 2012. aasta lõpuks välja töötada ning kehtestada kõigile valitsusasutustele eelnõude avalikuks aruteluks esitamise ja arutelu tulemuste Riigikogule esitamise kord.
V. Õigusteadlikkus
13. Õigusteadlikkus on seaduse eesmärgi saavutamise oluline eeldus. Seetõttu tuleb õigusteadlikkusele pöörata süsteemset tähelepanu.
13.1. Vabariigi Valitsusel tuleb õigusteadlikkuse hindamine muuta 2013. aasta lõpuks regulaarseks. Kindlaks tuleb määrata need õigusteadlikkuse näitajad, mis võetakse pideva jälgimise alla.
13.2. Ühiskonnagruppide puhul, kelle õigusteadlikkus ei ole piisavalt hea, tuleb leida võimalusi selle parendamiseks. See eeldab, et uuringute käigus tehakse need grupid kindlaks ning neile harjumuspäraste kanalite kaudu selgitatakse neile kehtiva õiguse sisu.
13.3. Iga seaduseelnõu väljatöötamise eel koostatavas kontseptsioonis peab sisalduma eraldi selgitus selle kohta, kuidas kavatsetakse seaduse muutmise tõttu õigusteadlikkuses tekkiv lünk täita.
13.4. Õigusteadlikkuse suurendamise vahendiks on ka konkreetse asja lahendamisel isikule õiguslike selgituste andmine avaliku võimu poolt. Seda tuleks alati soovitada isikut piiravate toimingute korral.
14. Õigusteadlikkuse regulaarse mõõtmise tulemustest teavitab Vabariigi Valitsus avalikkust ja Riigikogu asjassepuutuvaid komisjone.
15. Õigusaktide ja õigusinfo kättesaadavuse parandamiseks tuleb Vabariigi Valitsusel 2012. aasta lõpuks luua praeguste mitmete õigusinfot sisaldavate infosüsteemide, nagu Riigi Teataja, e-õiguse, Riigikogu ja Riigikohtu veebilehtede, kaasamisveebi jms baasil ühtne õigusinfosüsteem.
16. Rahvusvahelise konkurentsivõime ja ärikeskkonna selguse huvides tuleb tagada, et Vabariigi Valitsuse vastutusel jätkub Eesti seaduste süsteemne tõlkimine inglise keelde. 2014. aasta lõpuks peab olema tagatud, et kõik kehtivad seadused tõlgitakse inglise keelde mõistliku aja jooksul pärast nende avaldamist Riigi Teatajas.
VI. Kvaliteeti toetav organisatsioon
17. Kuivõrd õigusaktide väljatöötamisel – ükskõik, kas need algatab Vabariigi Valitsus või teine algatusõiguslik institutsioon – on keskne roll Vabariigi Valitsusel, peab Vabariigi Valitsus seisma ka õigusaktide kvaliteedi eest.
17.1. Vabariigi Valitsus peab tagama enda poolt Riigikogule esitatavate eelnõude hea kvaliteedi.
17.2. Vabariigi Valitsus peab 2012. aasta lõpuks hakkama hindama ka teiste seaduseelnõu algatamise õigust omavate institutsioonide algatatud seaduseelnõude ja nendele lisatud mõjuanalüüside vastavust käesolevas tegevuskavas viidatud põhimõtetele.
18. Vabariigi Valitsuse sees peab samuti olema üks õigusaktide ja õigusloomeprotsessi eest vastutav institutsioon, siiani on selleks olnud Justiitsministeerium. Tegevuskava täitmise eest vastutab justiitsminister.
19. 2012. aasta lõpuks tuleb luua organisatsioonilised ja õiguslikud eeldused, et Vabariigi Valitsuse eelnõude kvaliteedi eest vastutav institutsioon – Justiitsministeerium – oleks õigustatud andma teistele ministeeriumidele õigusloomeprotsessi kujundamiseks juhendeid ja soovitusi ning hindama nende täitmist.
20. Igas ministeeriumis tuleb 2012. aasta lõpuks määrata üksus, kes vastutab õigusaktide eelnõude juriidilise kvaliteedi eest.
20.1. Iga seaduseelnõu koostamisse tuleb juba väljatöötamiskavatsuse ja kontseptsiooni loomise etapis kaasata hea ettevalmistusega juriste, samuti eelnõuga mõjutatud eluala asjatundjaid.
20.2. Iga ministeeriumi menetlusreeglite ja Vabariigi Valitsuse asjaajamiskorraga tuleb tagada, et õigusaktide kvaliteedi eest vastutavatel üksustel, sealhulgas normitehnika ja keeleekspertidel, oleks piisavalt aega õigusaktide eelnõude läbivaatamiseks ning et nende märkusi ka tegelikkuses arvesse võetaks.
21. Süsteemselt tuleb pöörata tähelepanu õigusaktide ettevalmistamise eest vastutavate ametnike õigusteaduslikule ettevalmistusele. Eelkõige:
21.1. tuleb 2012. aasta lõpuks koostada nende oskuste, teadmiste ja kogemuste kirjeldused, mis on vajalikud kvaliteetse õigusakti koostamise protsessi juhtimiseks ja elluviimiseks, ning nendest lähtuvalt arendada õigusloome eest vastutavate ametnike oskusi;
21.2. tuleb kaaluda õigusloomega tegelevate juristide koolituse eesmärgil selliste roteerumisprogrammide rakendamist, mille kohaselt oleks õigusloome eest vastutavatel ametnikel alates 2012. aastast võimalik stažeerida Justiitsministeeriumi õigusaktide kvaliteedi eest vastutavas üksuses ja Justiitsministeeriumi õigusloomega tegelevatel juristidel teiste ministeeriumide eelnõude juriidilise kvaliteedi eest vastutavas üksuses ning teiste juriidilisi eriteadmisi nõudvate elukutsete ja ametite esindajate juures (notarid, prokurörid, advokaadid, pankrotihaldurid, kohtud jne).
22. Selleks et kaasata akadeemiliste ringkondade teadmisi õigusloomesse, tuleb 2013. aasta lõpuks luua sobiv koostöövorm Vabariigi Valitsuse, Riigikogu ja teadusasutuste vahel.
Facebook
Twitter