Teksti suurus:

• Väike
• Keskmine
• Suur

Marja-Liisa Veiseri kaebuse läbi vaatamata jätmine

Vastu võetud 08.05.2018 nr 51

Kaebuse asjaolud

Lüganuse Vallavolikogu liige Marja-Liisa Veiser esitas (valimisliitu OMA Valla Eest kuuluva kahe volikogu liikme nimel) 23.04.2018 Lüganuse Valla Valimiskomisjonile taotluse volikogu asendusliikme määramiseks Inna Kalamäe asemele. Taotluse esitaja leidis, et Inna Kalamäe ja Lüganuse Vallavalitsuse vahel on sõlmitud käsundusleping, mis on oma sisult töölepingule iseloomulike tunnustega. Taotluse esitaja leiab, et Inna Kalamäe teostas avaliku võimu teostamist toetavat tööd avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS)  mõistes, mille aluseks saab olla üksnes töötajaga sõlmitud tööleping (ATS § 7 lg 4). Taotluse esitaja palus Lüganuse Valla Valimiskomisjonil KOKS § 20 lõike 1 kohaselt määrata volikokku asendusliige käesoleval hetkel õigusvastaselt volikogu liikmeks oleva Inna Kalamäe asemele, kelle volitused on KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 sätestatud juriidilise fakti saabumisel enne tähtaega lõppenud. Taotluse esitanud volikogu liikmete hinnangul lõppesid Inna Kalamäe volitused volikogu liikmena ennetähtaegselt temaga käsunduslepingu sõlmimise hetkest.

Lüganuse Valla Valimiskomisjon vaatas taotluse läbi 2.05.2018 otsusega nr 19 ning jättis taotluse rahuldamata. Otsuses viitas valimiskomisjon RKPJKo 5.05.2014 lahendile nr 3-4-1-15-14 ning leidis, et valimiskomisjon peab tuvastama, kas Inna Kalamäe ja Lüganuse Vallavalitsuse vahel sõlmitud leping vastab oma sisult käsunduslepingule VÕS § 619 mõttes või töölepingule TLS § 1 lõike 1 mõttes. Valimiskomisjon leidis, et kokkuvõtlikult tuleb Riigikohtu praktika järgi töölepingu ja käsunduslepingu eristamisel lähtuda kogumis muu hulgas järgmistest asjaoludest: kes korraldab ja juhib lepingu kohaselt tööprotsessi; kes määrab töö tegemise aja, koha ning viisi; kes maksab töövahendite eest; kellel lasub töö tegemisega kaasnev riisiko; kes saab tulu või kasumi; kas tööd tegev isik on arvatud organisatsiooni töötajate koosseisu ning kas ta allub selle sisekorrale (RKTKo 3-2-1-3-05, punkt 13).

Lüganuse Vallavalitsuse ja Inna Kalamäe vahel sõlmitud käsunduslepingu punktis 1.2 on  kirjeldatud osutatava teenuse sisu, kus käsunduslepingu eesmärgiks on selgitada välja päevakeskuste vajadused ja nende mehitatavus, anda ülevaade päevakeskuste olukorrast ja toimimisest ja teha ettepanekuid uute päevakeskuste vajaduste osas. Valimiskomisjon leidis, et leping vastab käsunduslepingu sisulistele tunnustele, sest lepingu punktis 1.2 sätestatud käsund on orienteeritud konkreetse ülesande täitmisele ühekordse tegevuse raames kindlaksmääratud (kahekuulise) tähtaja jooksul. Samuti eeldatakse lepingu punkti 3.2 järgi käsundi täitmist Inna Kalamäelt isiklikult ja vastavalt tema parimatele teadmistele ning võimetele. Oluline on ka asjaolu, et pooled ise on nii lepingu pealkirja kui ka lepingus viidatud võlaõigusseaduse sätete järgi käsitanud sõlmitud lepingut kui käsunduslepingut.

Valimiskomisjon ei nõustunud taotlejate põhjendustega, et Inna Kalamäega sõlmitud lepingut tuleb käsitada töölepinguna, sest lepingus puudub selgelt sõnastatud tulemus. Käsundusleping ei pea olema suunatud kindla tulemuse saavutamisele. Oluline on käsundisaaja iseseisvus ülesannete täitmisel ja kohustuste täitmine vastavalt oma teadmistele ja võimetele.

Kuigi lepingu punktide 3.1 ja 4.1 järgi peab käsundisaaja käsundi täitmisel tegutsema käsundiandjale lojaalselt ja ühtlasi järgima käsundiandja juhiseid, on need kohustused määratletud kitsalt konkreetse käsundi täitmise kontekstis ja tulenevad otsesõnu võlaõigusseaduse käsunduslepingut puudutavast regulatsioonist. Lepingus ei ole viidatud, et käsundisaaja peab lähtuma kõikidest vallavalitsuse kordadest ja regulatsioonidest. Käsundisaajal ei ole ka lepingujärgseid muid kohutusi ega piiranguid (kohustust täita töösisekorraeeskirja, konkurentsipiirangut, saladuse hoidmise kohustust jms). Vastupidi, lepingu punktis 3.2 on sätestatud, et käsundisaaja täidab käsundi iseseisvalt ja vastavalt oma parimatele teadmistele ja võimetele ning punktis 3.4, et käsundisaaja vastutab talle pandud ülesannete tähtaegse ja korrektse täitmise eest. Seetõttu on valimiskomisjon seisukohal, et kõnealusel lepingul ei ole kogumis töölepingule omaseid tunnuseid – käsundisaaja on oma ülesannete täitmisel töölepingulise suhtega võrreldes piisavalt iseseisev.

Käsunduslepinguga ei ole ka kokku lepitud, millal või missugusel ajal käsundisaaja teenust osutab. Oma otsustustes millal, kus ja kuidas ta teenust osutab, oli käsundisaaja vaba. Teenuse osutamise koha osas ei olnud käsundisaaja kohustatud kasutama vallavalitsuse ruume, tehnikat ega töövahendeid. Taotlejad on õigesti viidanud, et Inna Kalamäel oli lubatud soovi korral kasutada endise Lüganuse Vallavalitsuse ruume Lüganuse alevikus, Kiviõli tee 8, kuid nimetatud hoone ei ole kasutuses ametiasutusena ja seisab praktiliselt tühjana ning kasutuseta (mõned ruumid on antud erinevate MTÜ-de kasutusse). Lüganuse Vallavalitsus asub Keskpuiestee 20 Kiviõli linnas Lüganuse vallas. Sellise ruumikasutuse olemasolul eeldasid lepingu pooled paremat info liikumist, sest tegemist oli käsundiga, mida sai täita vaid informatsiooni kogumisega. Informatsiooni vahetamiseks kasutas käsundisaaja isiklikku mobiiltelefoni. Teenuse osutamise tarvis ei seadistatud talle eraldi e-posti aadressi. See omakorda eeldas käsundiandjapoolsete isikutega kohtumist, läbirääkimisi jms. Käsundisaaja ei kasutanud aga nimetatud ruume igapäevaselt.

Töölepingu tunnustele ei viita ka käsunduslepingus kokku lepitud tasu maksmise viis. VÕS § 628 lg 1 kohaselt, kui käsundisaajale maksmisele kuuluv tasu on määratud ajavahemike järgi, tuleb tasu maksta vastava ajavahemiku möödumisel. Viidatud sättest nähtub, et käsundusleping ei eelda tasu maksmist peale käsundi täitmist ainult ühekordselt, vaid käsundisaajale võib maksta tasu ka määratud ajavahemike järgi, sealhulgas igakuiselt.  Lepingu punktis 5.1 on pooled tasu maksmises ja viisis kokku leppinud. Tasu makstakse üks kord kuus ehk ühekuuliste ajavahemike järgi. Lepingu punkti 5.3 alusel (kooskõlas VÕS § 629 lõigetega 1 ja 2) on lepingu ennetähtaegsel lõpetamisel käsundisaajal õigus mõistlikule osale tasule, arvestades käsundisaaja poolt selleks ajaks tehtut. Juhul, kui käsundisaaja ütleb lepingu üles käsundiandjast tulenevatel põhjustel või käsundiandja ütleb lepingu ennetähtaegselt üles, siis kohustub käsundiandja maksma käsundisaajale kokkulepitud tasu kuni lepingu ülesütlemise kuupäevani.

Lepingu täitmise käigus külastas käsundisaaja viit Lüganuse Vallavalitsuse päevakeskust, kaardistas ja kogus andmeid lepingu punkti 1.2 sätestatud eesmärgi saavutamiseks. Käsundi täitmise tulemusena valmis analüüs ja esitati ettepanekud dokumendis „Ülevaade teenuste osutamisest ja teenuste arendamisest Lüganuse valla päevakeskustes ning võimalikest uute teenuspunktide avamisest“. Nimetatud dokument anti käsundisaaja poolt vallavalitsusele üle käsunduslepingu lõppedes. Seda arvestades ei  teostatud valmiskomisjoni hinnangul teenuse osutamisel ATS § 7 lg 3 mõistes avaliku võimu ülesandeid ega ka avalikku võimu toetavat tööd ATS-i mõistes. Tegemist oli sisuliselt vallavalitsuse sisseostetud analüüsi koostamise teenusega, mida on võimalik tellida käsunduslepingu alusel.

Valimiskomisjon leidis, et Inna Kalamäe poolt käsunduslepingu alusel ülesannete täitmisel ei teki huvide konflikti olukorda ega ole ohustatud kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe nõue ja viitas seejuures RKPJKo lahendile kohtuasjas nr 3-4-1-53-14.

Kohaliku omavalitsuse volikogu pädevuses iseenesest ei ole käsunduslepinguga ette nähtud päevakeskuste vajaduste väljaselgitamise küsimused, mistõttu ei ole põhjust ka eeldada, et tekib huvide konflikt käsunduslepingu täitmise ja volikogu liikme kohustuste vahel. Samuti ei ole käsunduslepingu alusel tehtud ettepanekud vallavalitsusele kohustuslikud ega siduvad. Lisaks ei näe käsundusleping ette, et Inna Kalamäe peaks andma hinnangu või kontrollima vallavalitsuse senist tööd, vaid käsunduslepingu alusel tuleb üksnes tuvastada päevakeskuste vajadused ja teha sellest tulenevalt ettepanekuid edaspidisteks sammudeks. Sellised ülesanded ei sea valimiskomisjoni hinnangul ohtu omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahusust, sealhulgas näiteks volikogu liikme järelevalvekohustust valitsuse tegevuse üle.

Kaebuse sisu

4.05.2018 esitas Marja-Liisa Reiser kaebuse Vabariigi Valimiskomisjonile, milles taotles vaadata läbi ja tühistada Lüganuse Valla Valimiskomisjoni 2.05.2018 otsus nr 19 ning teha Lüganuse Valla Valimiskomisjonile ettekirjutus asendusliikme määramiseks. Taotleja leidis, et valla valimiskomisjon ei ole piisavalt keskendunud vaidlusaluse lepingu sõlmimise asjaoludele, ei ole hinnanud lepingu olemust ja eesmärki ja pidanud vajalikuks koguda asjassepuutuvaid tõendeid. Valimiskomisjoni esimees ei ole kogunud tõendeid, kuidas ja mis korras kasutas Inna Kalamäe Kiviõli tee 8 ametiruume, kuidas toimus ruumidesse sisenemine ja ruumide valvestamine, kas isik allus ametiasutuse ja ruumide kasutamise sisekorrale, missuguseid töövahendeid talle eraldati, kuidas kasutati kabinetis olevat lauatelefoni ja valla domeeniga elektronposti. Nende tõendite kogumise ja uurimisega oleks olnud võimalik anda põhjalik hinnang kas tegemist oli töö- või käsunduslepinguga.

Kaebaja ei nõustu valla valimiskomisjoni otsusega, et volikogu pädevuses ei ole iseenesest päevakeskuste vajaduste väljaselgitamise küsimused, mistõttu ei ole põhjust ka eeldada, et tekib huvide konflikt käsunduslepingu täitmise ja volikogu liikme kohustuste vahel.

7.05.2018 esitas kaebaja kaebuse täienduse, millele on lisatud advokaadibüroo Ellex Raidla 23.05.2018 memorandum, milles on analüüsitud vallavolikogu liikme Inna Kalamäe volituste võimalikku ennetähtaegset lõppemist KOKS § 18 lõige 1 punkti 6 alusel. Memorandumi on koostanud advokaadibüroo Lüganuse Vallavalitsuse esindaja endise vallavanema Andrea Eiche ülesandel. Kaebaja väitel on vallavanem eeltooduga sekkunud valla valimiskomisjoni töösse ja mõjutanud otsustusprotsessi.

Lüganuse Valla Valimiskomisjoni selgitus

Lüganuse Valla Valimiskomisjon esitas 7.05.2018 selgituse, millele lisas 23.04.2018 Lüganuse Valla Valimiskomisjonile laekunud taotluse volikogu asendusliikme määramiseks. Taotluse allkirjastanud volikogu liige Marja-Liisa Veiser on märkinud, et esitab taotluse kahe valimisliitu OMA Valla Eest kuuluva volikogu liikme nimel. Selgituse kohaselt kuulub Valimisliidule  OMA Valla Eest volikogus kolm kohta (Marja-Liisa Veiser, Juho Põld ja Inna Kalamäe). J. Põllu volikogu liikme volitused on peatunud kolmeks kuuks tema avalduse alusel ja asendusliikmeks on määratud Mart Kivistik. Eeldada võib, et Marja-Liisa Veiser on taotluse esitanud enda ja Mart Kivistiku nimel. Kaebuse esitamise hetkel on Marja-Liisa Veiser vallavolikogu esimees.

Vabariigi Valimiskomisjoni seisukoht

1. KOVVS § 63 sätestab, et kaebuse saab Vabariigi Valimiskomisjonile esitada valla või linna valimiskomisjoni otsuse või valla või linna valimiskomisjoni ja valimiste korraldaja toimingu peale.

2. KOVVS § 64 kohaselt saab kaebuse esitada isik, kes leiab, et tema õigusi on vaidlustatava otsuse või toiminguga rikutud. Kaebaja on Lüganuse Vallavolikogu liige ning teise volikogu liikme volituste olemasolu või ennetähtaegne lõppemine ei mõjuta tema volikogu liikme volitusi. Avalikes huvides valimiskaebuse esitamine ei ole võimalik (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi lahendeid kohtuasjades nr 3-4-1-35-05 p 10, 3-4-1-6-13 p 20, ja 3-4-1-31-14, p 16). Kaebusest ei nähtu kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist ning valla valimiskomisjoni 2.05.2018 otsus ei ole mõjutanud tema õigusi.

3. KOVVS § 65 lõige 3 sätestab, et kui kaebus ei vasta KOVVS § 65 lõikes 1 sätestatud nõuetele, või kui kaebus on esitatud seaduse §-s 64 ja § 66 lõikes 1 ettenähtud korda rikkudes, võib Vabariigi Valimiskomisjon jätta kaebuse läbi vaatamata. Kuna kaebusest ei nähtu, et kaebaja subjektiivseid õigusi oleks valimiskomisjoni otsusega rikutud, siis Vabariigi Valimiskomisjon kaebust läbi ei vaata.

Lähtudes KOVVS § 65 lõikest 3 Vabariigi Valimiskomisjon otsustab:

Jätta Marja-Liisa Veiseri kaebus läbi vaatamata.

Vastavalt KOVVS §-le 66¹ võib huvitatud isik, kes leiab, et Vabariigi Valimiskomisjoni otsusega rikutakse tema õigusi, esitada otsuse peale kaebuse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses ettenähtud korras Riigikohtule. Kaebus esitatakse Riigikohtule kolme päeva jooksul Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse teatavakstegemisest arvates Vabariigi Valimiskomisjoni kaudu.