Vaideotsus Vabariigi Valitsuse 25. mai 2023. a määruse nr 52 „Kaarmise-Jõempa looduskaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri” osaliseks kehtetuks tunnistamise nõudes
Vastu võetud 20.07.2023 nr 194
MTÜ Roheline Pärnumaa 13. juuni 2023. a vaie lahendatakse ja korraldus kehtestatakse haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 73 lõike 2 alusel.
1. Faktilised asjaolud
Vabariigi Valitsus kehtestas 25. mail 2023. a looduskaitseseaduse (edaspidi LKS) § 10 lõike 1, § 11 lõike 1 ja § 12 alusel määruse nr 52 „Kaarmise-Jõempa looduskaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri”, mis jõustus 10. juunil 2023. a (edaspidi ka määrus).
MTÜ Roheline Pärnumaa (edaspidi ka vaide esitaja) esitas määrusele vaide nõudega tunnistada määrus osaliselt kehtetuks ja taotluse peatada vaidemenetluse ajaks osaliselt määruse kehtivus.
HMSi § 73 lõike 2 kohaselt, kui haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostavat organit ei ole, lahendab vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan.
Vaie on esitatud Vabariigi Valitsuse määrusele, seega lahendab vaide Vabariigi Valitsus.
Riigikantselei 14. juuni 2023. a resolutsiooniga nr 7-10/23-01217 anti Keskkonnaministeeriumile ülesandeks korraldada MTÜ Roheline Pärnumaa esitatud vaide lahendamine.
Keskkonnaministeerium pikendas 19. juunil 2023. a vaide läbivaatamise tähtaega HMSi § 84 lõike 2 alusel 30 päeva võrra (uus tähtaeg 24.07.2023), kuna vaiet oli vaja täiendavalt uurida.
2. Vaide esitamise võimalikkusest
Vaie on esitatud tähtajaks, see vastab HMSi §-s 76 sätestatud nõuetele ja selles ei esine HMSi § 79 lõikes 1 sätestatud vaide tagastamise aluseid.
3. Õiguslikud järeldused ja Vabariigi Valitsuse kaalutlused
Lähtudes HMSi § 83 lõikest 1, kontrollitakse vaiet haldusakti andmise õiguspärasust ja otstarbekust läbi vaadates.
HMSi § 54 järgi on haldusakt õiguspärane vaid siis, kui selle on andnud pädev haldusorgan andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, see on proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele.
Vaide esitaja leiab, et määrus on formaalselt õigusvastane, kuna puudub korrektne vaidlustamisviide.
Väidetud asjaolu on ebaoluline. HMSi § 57 lõike 2 kohaselt ei mõjuta vaidlustamisviite puudumine haldusakti kehtivust, vaidlustamise tähtaega ega too kaasa muid õiguslikke tagajärgi. Viite esitamata jätmise ainsaks võimalikuks tagajärjeks võib olla vaidlustamistähtaja ennistamine vaideorgani või kohtu poolt, kuid sedagi üksnes tingimusel, et isiku poolt kaebetähtaja möödalaskmine oli tõepoolest tingitud teadmatusest oma õiguste kaitsmise võimalustest. Praegu puudub vaidlus kaebetähtaja möödalaskmise või ennistamise üle, esitatud vaided on tähtaegsed, mistõttu ei ole ka sel alusel vajalik vaidlustamisviite olemasolu või selle ebapiisavuse tagajärgi hinnata.
Vaides märgitakse, et määruse § 14 lõike 2 punktis 3 on lubatud kaitsealal uuendusraiet – aegjärkset ja häilraiet kuni kahe hektari suuruste raielankidena. Vaide esitaja leiab, et see saboteerib otseselt kaitse-eesmärkide saavutamist, kuna killustatud metsad ei toimi sihtkaitsevööndile puhvrina.
Vabariigi Valitsus selgitab, et kaitse-eeskirja koostamisel tsoneeritakse alad liikide ja Natura elupaigatüüpide ohutegurite põhjal range kaitserežiimiga vööndisse (sihtkaitsevöönd) sellises mahus, mis tagab kaitse-eesmärgiks olevate elupaigatüüpide pindala ja kvaliteedi säilimise või paranemise ning liikide soodsa seisundi säilimise või paranemise. Elupaigatüüpide puhul lähtutakse loodusdirektiivi eesmärkide saavutamisel muu hulgas sellest, millised on ala pindalalised eesmärgid. Ala kaitse-eesmärgid, sealhulgas pindalalised eesmärgid, on kajastatud Natura standardandmebaasis. Kui alale on koostatud kaitsekorralduskava, tuleb lähtuda kaitsekorralduskavaga täpsustatud eesmärkidest. Ka Kaarmise-Jõempa looduskaitseala korral on tsoneeringu ja kaitsekorra koostamisel sellega arvestatud – väärtused, mis eeldavad ranget kaitset (alal esinevate liikide elupaikade ning elupaigatüüpide säilimine on tagatud loodusliku protsessi kaudu), on arvatud sihtkaitsevööndisse. Seetõttu on väärtuslikum osa kaitseala metsamaast tsoneeritud sihtkaitsevööndisse.
Piiranguvööndisse jääb vähem väärtuslikku nooremat metsa (kultuurpuistud), Kaarmise järv, osa sooelupaikasid ja poollooduslikke kooslusi. Piiranguvööndisse jääb ka metsamaad, kuhu jäävatel metsaelupaigaks inventeeritud eraldistel raieid teha ei saa. Keskkonnaamet on teinud ettepaneku1, mille järgi tagataks metsaelupaikade ökoloogiline nõudlus LKSi § 30 abil. Ettepanekus märgitud alal on Keskkonnaametil kohustus rakendada LKSi § 8 lõiget 6 ning otsustada metsateatise menetluse peatamine. Kui ettepanek metsaelupaigatüüpides rangema kaitse rakendamiseks õigusakti tasandil ei realiseeru, tuleb raie mõju kaitse-eesmärgile hinnata, kui objektiivse teabe korral ei ole tegevuse oluline mõju kaitse-eesmärgile välistatud. Riigimetsa Majandamise Keskuse 4. detsembri 2018. a juhatuse otsuse2 (käskkiri nr 1-32/90) järgi Natura 2000 aladel piiranguvööndites metsaelupaikades raieid ei planeerita. Seega toetab ka see meede metsaelustikku. Metsaelupaigatüübile vastavaid metsi on piiranguvööndis ainult ligi 0,5 ha. Ülejäänud metsamaale jäävad noored või juba majandatud kultuurpuistud, kus metsa majandamise eeskirja järgi ei saa uuendusraieid teha enne, kui on saavutatud vastav raievanus. Need alad on määratud 0-elupaigaks ehk alaks, kus loodusväärtusi ei esine või need on väikesed.
Seega on ala väärtuslikud metsakooslused kaitstud. Lisaks tuleb arvestada ka sellega, et uuendusraie kaitseala piiranguvööndis on lubatud ainult kaitseala valitseja nõusolekul. Raiet ei lubata metsaelupaikades ka siis, kui need jäävad piiranguvööndisse, raie lubamise kaalumisel arvestatakse muu hulgas sellega, kas alal on inventeeritud kaitsealuseid liike. Konkreetse liigi elupaiga põhjal on võimalik liigist lähtudes raie keelata või seada raie kohta tingimusi. Näiteks võib seada tingimusi raie viisile (aegjärkne või häilraie) või seada lisatingimusi, millised elemendid peavad alles jääma, lähtudes konkreetse ala metsade iseloomust ja liikidest. Tingimuste seadmisel arvestatakse, et parimal võimalikul viisil oleks tagatud bioloogiliselt mitmekesise metsaökosüsteemi ning kaitsealuste liikide ja nende elupaikade kaitse.
Ajalist piirangut raietele on võimalik seada looduskaitseseaduse isendikaitse sätete alusel, lähtudes konkreetsel alal esinevate liikide nõudlusest. Raie vältimine lindude pesitsusperioodil tagab lindude pesitsusaegse häirimatuse. Kuna piiranguvööndi kaitse-eesmärk on muu hulgas kaitsealuste liikide ja nende elupaikade kaitse, saab raiet lubada ainult tingimusel, et see ei kahjusta loodusväärtuste säilimist. Aegjärkse raiega raiutakse metsa järkude kaupa, mistõttu toimuvad keskkonnamuutused sujuvamalt kui näiteks lageraie puhul. Häilraied on väikese pindalaga ja sarnased loodusliku häiluga. Lage- ja veerraie ei ole lubatud, kuna need ei ole looduspärased ja kahjustavad enam maastikuilmet, ei soodusta bioloogilise mitmekesisuse säilimist ning vähendavad metsamaastiku sidusust.
Raietele on seatud langi suuruse piirang, et vältida suurte lagedate alade teket. Langi pindala ei tohi olla suurem kui kaks hektarit, siis on häiringute mõju minimaalne. Sellega hoitakse ära suurte, liikidele sobimatute lankide teke. Kaks hektarit on piisavalt suur lank, et tagada metsade looduslik uuenemine. Suuremate lankide puhul ei uuene lank looduslikult nii efektiivselt.
Elustiku mitmekesisuse säilitamiseks tuleb jätta raiel hektari kohta alles vähemalt 20 tihumeetrit kasvavaid puid või nende säilinud püsti seisvaid osi, mida ei koristata ja mis jäävad metsa alatiseks (määruse § 14 lg 3). Elustiku mitmekesisuse tagamiseks alles jäetavad puud valitakse eri puuliikide esimese rinde suurima diameetriga puude hulgast, eelistades kõvalehtpuid, mände ja haabasid, samuti eritunnustega, nagu põlemisjälgede, õõnsuste, tuuleluudade või suurte okstega puid. Enamik metsamaast, kus väärtustest lähtudes saab uuendusraie lubamist kaaluda, on inventeeritud 0-elupaigaks.
Eesti Vabariigi põhiseaduse § 11 järgi peavad piirangud olema vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Kaitse-eeskirjaga seatud piirangud tagavad kaitse-eesmärkide säilimise ja on proportsionaalsed eesmärgi suhtes.
Vaides on leitud, et uuendusraie süvendab kuuse-kooreüraski probleeme, kuna viib ökosüsteemid tasakaalust välja. Selle peale kaldub Keskkonnaamet oma praktikas metsakaitseekspertiisi aktidega veelgi enamat raiet lubama, mis üraskiprobleemi aga ainult süvendab.
Vabariigi Valitsus selgitab, et Kaarmise-Jõempa looduskaitseala piiranguvööndis kuusikuid ei ole (metsakorralduse kohaselt ei jää alale ühtegi kuuse enamusega eraldist). Ka männienamusega puistud jäävad valdavalt sihtkaitsevööndisse, kus ei ole metsaraie lubatud. Seetõttu ei ole asjakohane vaides esitatud väide selle kohta, et kaitsealal võiks Keskkonnaamet lubada raieid eesmärgiga eemaldada üraskikoldeid.
Vaides on märgitud, et määruse § 15 lõige 2 võimaldab praktikas loodusväärtuste kahjustamist. Külmumata pinnaselt raiutud metsa kokku- ja väljavedu enamasti kahjustab pinnast, sest pinnas on pehme, kuid Keskkonnaamet lubab seda ikkagi ega suuda piisavat järelevalvet tagada.
Vabariigi Valitsus selgitab, et kaitse-eeskirja kohaselt on puidu kokku- ja väljavedu keelatud külmumata pinnaselt. Kaitseala valitseja võib lubada puidu kokku- ja väljavedu ainult juhul, kui pinnas seda võimaldab. Seega ei saa eeldada, et alale võiks tekkida loodusväärtuste kahjustusi.
Vaides on märgitud, et mahepõllumajanduses keelatud biotsiidi, taimekaitsevahendi ja väetise kasutamise lubamine põllumaal (määruse § 15 lg 4) ei ole proportsionaalne, vaid kahjustab tarbetult kaitse-eesmärke.
Vabariigi Valitsus selgitab, et lubatud biotsiidi, taimekaitsevahendi ja väetise kasutamine piiranguvööndisse jääval põllumaal ei kahjusta kaitseala kaitse-eesmärke, kuna põllumaale ei jää looduskaitseliselt olulisi väärtusi. Põllumaad on väikesed, kus biotsiidi, taimekaitsevahendi ja väetise kasutamine ei mõjuta loodusväärtusi. Oluline on piirata põldudel intensiivset põllumajandust, millel võib olla mõju elurikkusele. Kaitse-eeskirjaga ei soodustata kemikaalide kasutamist, vaid antakse elanikele võimalus neid kasutada õigusaktidega lubatud määral.
Vaides on märgitud, et määruses esineb nii uuendusraie lubamise säte kui ka puhtpuistu kujundamise keeld (määruse § 15 lg 1 p 3). Uuendusraie tagajärjel kujundatakse aga enamasti puhtpuistu, st istutatakse ühte liiki istikuid.
Vabariigi Valitsus selgitab, et kaitse-eeskiri reguleerib puhtpuistu kujundamist, mis tähendab seda, et ka ühte puuliiki istutades ei tohi seda kujundada puhtpuistuks, ja kui ka teisi liike ei istutata, tuleb puistu kujundamisel sellega arvestada, et alale peab jääma mitmeliigiline puistu.
Vaides on märgitud, et kaitse-eeskirja menetluses on eiratud MTÜ Eesti Metsa Abiks ettepanekuid.
Vabariigi Valitsus selgitab, et määruse eelnõu avalikustamise käigus tehtud ettepanekutele on Keskkonnaamet andnud põhjendatud vastused ja kaitseala väärtustest lähtuvalt on ettepanekutega arvestatud (vt vaide lisa 4). Kaitse-eeskirja koostamiseks on alused, menetlus- ja vormistamisnõuded sätestatud LKSis, HMSis ja Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruses nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri”. See tähendab, et kaitse-eeskirjas ei saa esitada endale meelepärast sisu, vaid järgida tuleb seaduse volitusnormi piire. Ka juhul, kui LKSi alusel on võimalik seada karmimad piirangud, peavad need olema põhjendatud ja proportsionaalsed (sobiv, vajalik, mõõdukas).
Vaide esitaja väide keskkonnamõju strateegilise hindamise (edaspidi KSH) kohustuslikkusest on paljasõnaline. Vaide esitaja ei ole toonud ühtegi faktilist asjaolu, mis tõendaks olulise mõju tekkimise võimalust. KSH tegemise kohustus ei saa tekkida pelgalt abstraktsest teadmisest, et kaitse-eeskiri võimaldab kaitseala valitsejal kaaluda häil- ja aegjärkse raie lubamist või põllumaal biotsiidi, väetise ja taimekaitsevahendite kasutamist. Võimalikku olulist mõju tuleb objektiivsuse säilitamiseks ka faktiliselt tõendada. Väidetele kaitse-eeskirjale KSH tegemise kohustuslikkuse kohta on juba vastatud Vabariigi Valitsuse 9. detsembri 2022. a korralduses nr 3453. Arvestades, et vaides märgitud etteheited on samad, loeb Vabariigi Valitsus need käesoleva vaideotsuse põhjenduste osaks.
Vaide esitajad on esitanud kahtluse Keskkonnaameti ametnike pädevuse ja Keskkonnaministeeriumi töötaja(te) erapooletuse suhtes. Keskkonnaameti pädevuse määrab LKS (§ 14, § 21 lg 1 ja § 22) ning keskkonnaministri 30. septembri 2020. a määrus „Keskkonnaameti põhimäärus”. Kohtupraktikas4 on kinnitust leidnud, et Keskkonnaameti ametnikke saab pidada pädevateks ja kvalifitseerituteks. Sarnaselt on ka õiguskantsler 28. septembri 2016. a kirjas nr 18-2/161074/1603921 „Looduskaitseseaduse väljatöötamiskavatus”5 käsitlenud muu hulgas keskkonnaametnike pädevust ja leidnud, et tegemist on oma valdkonda tundvate isikutega ehk ekspertidega. Ametnike erapooletuse etteheitele on selgitused antud Vabariigi Valitsuse 9. detsembri 2022. a korralduses nr 3446. Arvestades, et vaides märgitud etteheited on samad, loeb Vabariigi Valitsus need käesoleva vaideotsuse põhjenduste osaks.
Eeltoodu põhjal leiab Vabariigi Valitsus, et määruse menetluses ei olnud kohustust teha KSHd, samuti ei ole rikutud menetlusnorme, uurimispõhimõtet ega põhjendamiskohustust määral, millest saaks järeldada, et otsustamisel on jõutud valele tulemusele. Määrus ei ole õigusvastane ning puudub vajadus ja alus see kehtetuks tunnistada.
4. Taotlus määruse kehtivuse peatamiseks
Vaide esitaja taotleb vaidemenetluse ajaks määruse kehtivuse peatamist kooskõlas HMS §-ga 81. Kehtivuse peatamine on vajalik vaide esitaja põhikirjalise keskkonnakaitse edendamise ja avaliku looduskaitsehuvi kaitseks ning vältimaks kaitseväärtusliku loodusobjekti kahjustamist.
HMSi § 81 järgi võib vaiet lahendav haldusorgan haldusakti täitmise peatada, kui see on vajalik avaliku huvi, haldusakti adressaadi või kolmanda isiku õiguste kaitseks.
HMSi § 81 mainib selgesõnaliselt vaid haldusakti täitmise peatamist. Halduskohtumenetluses on esialgse õiguskaitse korras võimalik esitada taotlus vaidlustatava haldusakti kehtivuse või täitmise peatamiseks (HKMS § 252 lg 1 p 1).
Seega ei lange haldusmenetluse seaduse ja halduskohtumenetluse seadustiku esialgse õiguskaitse alused kokku. Seadus eristab haldusakti kehtivuse ja haldusakti täitmise peatamist ning vaidemenetluses puudub alus esialgse õiguskaitse korras haldusakti kehtivuse peatamiseks.
HKMSi § 249 lõike 2 kohaselt võib esialgse õiguskaitse taotluse esitada halduskohtule ka vaidemenetluse ajal.
5. Otsus
1. Haldusmenetluse seaduse § 82 punkti 6 alusel otsustab Vabariigi Valitsus jätta MTÜ Roheline Pärnumaa taotluse Vabariigi Valitsuse 25. mai 2023. a määruse nr 52 „Kaarmise-Jõempa looduskaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri” kehtivuse peatamiseks rahuldamata.
2. Haldusmenetluse seaduse § 85 punkti 4 alusel otsustab Vabariigi Valitsus jätta MTÜ Roheline Pärnumaa vaide Vabariigi Valitsuse 25. mai 2023. a määruse nr 52 „Kaarmise-Jõempa looduskaitseala moodustamine ja kaitse-eeskiri” kehtetuks tunnistamiseks rahuldamata.
6. Vaidlustamisviide
Haldusmenetluse seaduse § 87 lõike 1 alusel võib vaide esitaja esitada vaideotsuse peale või siis, kui ta leiab, et vaidemenetluses rikuti tema õigusi, kaebuse halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse teatavaks tegemise päevast arvates.
7. Korralduse teatavaks tegemine
Kliimaministeeriumil teha korraldus vaide esitajale MTÜ Roheline Pärnumaa teatavaks.
_______________
1 Keskkonnaameti kiri keskkonnaministrile, mis on registreeritud Keskkonnaameti dokumendihaldussüsteemis 7.02.2022 nr-ga 7-4/22/2442; Kliimaministeeriumi dokumendihaldussüsteemis registreeritud 8.02.2022 nr-ga 8-2/22/604.
2 RMK juhatuse otsus https://adr.rmk.ee/dokument/176889 (kättesaadav seisuga 13.07.2023. a).
3 Kliimaministeeriumi dokumendiregistri avalikust vaatest: https://adr.envir.ee/ (registreerimisnumber: 1-17/22/4948-5) (kättesaadav seisuga 13.07.2023. a).
4 Tallinna Ringkonnakohtu otsus 3-15-2771 p 17, Tallinna Ringkonnakohtu otsus nr 3-18-1611 p 17.
5 http://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/looduskaitseseaduse_valjatootamiskavatsus.pdf lk 1 (kättesaadav seisuga 13.07.2023. a).
6 Kliimaministeeriumi dokumendiregistri avalikust vaatest: https://adr.envir.ee/default.aspx (registreerimisnumber: 1-17/22/4968-5) (kättesaadav seisuga 13.07.2023. a).
Lauri Läänemets
Siseminister peaministri ülesannetes
Kristi Purtsak
Riigikantselei õigusosakonna juhataja riigisekretäri ülesannetes
Facebook
X.com