Õiguskantsleri taotluse, tunnistada kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 22. veebruari 1996. a määrusega nr 8 kinnitatud Tallinna vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8, läbivaatamine [otsus nr 3-4-1-11-98]
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus
Eesti Vabariigi nimel
| Tartus 22. detsembril 1998 | 3-4-1-11-98 |
Õiguskantsleri taotluse, tunnistada kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 22. veebruari 1996. a määrusega nr 8 kinnitatud Tallinna vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8, läbivaatamine
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 9. detsembri 1998. a avalikul kohtuistungil õiguskantsleri Eerik-Juhan Truuvälja, Tallinna Linnavolikogu esindajate Kalle Liivi ja Andres Hallmäe ja justiitsministri esindaja Oliver Kase osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi õiguskantsleri 23. oktoobri 1998. a taotluse.
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest
nähtub:
Tallinna Linnavolikogu kehtestas 22. veebruari 1996. a määrusega nr 8 Tallinna vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskirja (edaspidi Eeskiri). Juhindudes põhiseaduse §-st 142 lg 1 ja õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-st 15 lg 1, tegi õiguskantsler 8. septembril 1998. a Tallinna Linnavolikogule ettepaneku Eeskirja p-de 2, 6, 7 ja 8 kooskõlla viimiseks põhiseaduse ning seadusega. Kuna Tallinna Linnavolikogu õiguskantsleri ettepanekut ei arutanud, pöördus õiguskantsler 22. oktoobril 1998. a Riigikohtu poole taotlusega tunnistada Eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8 kehtetuks.
Riigikohtule esitatud taotluses leiab õiguskantsler, et parkimisseaduse § 2 lg 2 ja 3 alusel saab kohalik omavalitsus kehtestada tasulist parkimist, mitte aga mootorsõidukite tasulist sissesõitu. Eeskirja p 2 sätestab, et mootorsõidukite sissesõit ja parkimine Tallinna vanalinnas on ööpäev läbi tasuline, välja arvatud p-s 9 toodud juhtudel. Eeskirja punktidega 6, 7 ja 8 reguleeritakse Tallinna vanalinna sissesõitu ja vanalinnas parkimist piletite ja lubade alusel. Tasu võtmist teatud alale sissesõidu eest käsitab õiguskantsler vaba liikumise piiramisena. Põhiseaduse § 34 järgi saab sellist piirangut ette näha vaid seadusega. Ka põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt tegutsevad kohalikud omavalitsused seaduste alusel iseseisvalt. Parkimisseadus ei sisalda norme, mis annaksid aluse tasulise sissesõidu kui piirangu kehtestamiseks.
Eelmärgitud põhjustel taotleb õiguskantsler, et Riigikohus tunnistaks kehtetuks Eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8.
Kohtuistungil jäi õiguskantsler oma taotluse juurde. Õiguskantsler rõhutas, et kuna Tallinna Linnavolikogu õiguskantsleri ettepanekut ei arutanud, on selline tegevusetus vastuolus põhiseaduse §-ga 142 lg 2, millest tuleneb vaidlustatud akti vastuvõtnud organi kohustus arutada õiguskantsleri ettepanekut kahekümne päeva jooksul. Täiendavalt taotluses märgitule osutas õiguskantsler Eeskirja p-de 2, 6, 7 ja 8 vastuolule põhiseaduse §-ga 157 lg 2.
Tallinna Linnavolikogu esindajad selgitasid, et Eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8 ei piira isikute liikumisvabadust põhiseaduse § 34 mõttes, sest piirangud on kehtestatud mootorsõidukite liiklemisele, mitte aga isikute liikumisele. Tallinna Linnavolikogu esindajate arvates ei ole tasuline sissesõit vanalinna käsitatav maksustamisena. See on tasulise teenuse pakkumine. Eeskirja õiguslikuks aluseks on lisaks parkimisseadusele ka Tallinna vanalinna muinsuskaitseala põhimäärus.
Justiitsministri esindaja arvates on liikluse korraldamine omavalitsusüksuse territooriumil kohaliku elu küsimus, mis on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Liikluse korraldamine, sh teatud alale sissesõidu piiramine, ei ole käsitatav isikute liikumisvabaduse piiramisena. Põhiseadusega vastuolus olevaks tuleks pidada Tallinna vanalinna sissesõidu piiramise viisi -- sissesõidu maksustamist. Sellise käsituse korral oleksid Eeskirja vaidlustatud punktid vastuolus põhiseaduse §-ga 157 lg 2, sest pole järgitud selles sättes väljenduvat nõuet, mille kohaselt võib kohalik omavalitsus kehtestada ja koguda makse üksnes seaduse alusel.
Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud õiguskantsleri, justiitsministri esindaja ja Tallinna Linnavolikogu esindajad, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
leidis:
I. Tallinna vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskiri on kehtestatud Tallinna Linnavolikogu 22. veebruari 1996. a määrusega nr 8. Määruse kohaselt on see antud vastavalt parkimisseadusele ja Tallinna Linnavolikogu 14. detsembri 1995. a määrusele nr 23 «Sõidukite parkimiskorra kehtestamine».
Parkimisseadus reguleerib teedel sõidukite parkimise korraldamist ning parkimiskorra rikkumiste eest tõkestusvahendite ja karistuste kohaldamist. Selle seaduse § 2 lg 2 ja 3 sätestavad, et parkimiskorra kehtestab kohalik omavalitsus, kusjuures parkimiskord hõlmab liikluseeskirja nõudeid peatumise ja parkimise kohta ning parkimiskorraga võidakse kehtestada sõidukite tasuline parkimine. Sissesõidu piirangute kehtestamist parkimisseadus ei reguleeri.
Eeskirja punktid 2, 6, 7 ja 8, mille kehtetuks tunnistamist taotleb õiguskantsler, reguleerivad lisaks parkimiskorrale ka mootorsõidukite tasuta ja tasulist sissesõitu Tallinna vanalinna. Eeskirja punkt 2 sätestab, et mootorsõidukite sissesõit ja parkimine vanalinnas on ööpäev läbi tasuline, välja arvatud Eeskirja punktis 9 toodud juhtudel. Punkti 9 kohaselt on tasuta sissesõit vanalinna lubatud alarmsõidukil, liikumispuudega juhil ja liikumispuudega või pimedat inimest teenindaval sõidukil, samuti parkimise korraldaja poolt väljaantud loa alusel. Eeskirja punktidega 6, 7 ja 8 reguleeritakse Tallinna vanalinna sissesõitu ja vanalinnas parkimist ühekordsete tasuliste sissesõidupiletite, sissesõidu ja parkimise tasuta ühekordsete lubade ja tasuliste sissesõidulubade alusel.
Kuna parkimisseaduse alusel kehtestab kohalik omavalitsus üksnes parkimiskorra, siis ei tulene sissesõidu piirangute kehtestamine parkimisseadusest.
Vabariigi Valitsuse 27. veebruari 1995. a määrusega nr 81 kinnitatud Tallinna vanalinna muinsuskaitseala põhimääruse punktide 4 ja 13 alusel tuleb autoliiklust vanalinna muinsuskaitsealal, eriti aga muinsuskaitseala tuumikus küll piirata, kuid põhimäärusest ei tulene tasulise sissesõidu kehtestamine.
Seega ei tulene Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu kehtestamine parkimisseadusest ega Tallinna vanalinna muinsuskaitseala põhimäärusest.
II. Põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Selle sätte tekstiosast «kõiki kohaliku elu küsimusi» tuleneb kohaliku omavalitsuse õigus otsustada ja korraldada põhiseaduse alusel ja tingimustel kohaliku elu küsimusi ilma volitusnormita seaduses. Põhiseaduse tingimustena tuleb seejuures mõista küsimuse olemuslikku kuulumist kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimuste hulka, ja seaduslikkuse nõuet.
Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Kui kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha.
Põhiseadusest ja seadustest ei tulene, et mootorsõidukite Tallinna vanalinna sissesõidu piiramine on riigielu küsimus. Tallinna vanalinna muinsuskaitseala põhimääruse punktist 13 järeldub, et ka Vabariigi Valitsus pidas Tallinna vanalinnas mootorsõidukite liiklemise piiramist kohaliku elu küsimuseks, sest nimetatud sätte kohaselt kehtestab Tallinna Linnavalitsus kooskõlastatult Muinsuskaitseametiga autoliikluse piirangud Tallinna vanalinna muinsuskaitseala tuumikus.
Seega on Tallinna vanalinna sissesõidu piiramine kohaliku elu küsimus, mida võib Tallinna Linnavolikogu otsustada vastava volitusnormita seaduses.
Põhiseaduse § 154 lg 1 tekstiosa «tegutsevad seaduste alusel» tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. Selline järeldus tuleneb ka põhiseaduse § 154 lg 1 ja § 3 lg 1 võrdlevast analüüsist. Põhiseaduse § 3 lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Mõlemal juhul on mõiste «seaduste alusel» sisuks seaduslikkuse nõue. Seega peab kohalik omavalitsus küsimused lahendama vastavuses seadustega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimusi.
III. Õiguskantsler tegi Riigikohtule ettepaneku tunnistada kehtetuks Eeskirja punktid 2, 6, 7 ja 8 tervikuna. Nimetatud punktidega reguleeritakse nii parkimist kui ka Tallinna vanalinna sissesõitu. Sissesõidu piiramiseks on kasutatud loasüsteemi ja tasulist sissesõitu. Õiguskantsleri taotluse motiivid seonduvad üksnes tasulise sissesõiduga, mitte aga parkimise ja sissesõidu loasüsteemiga. Seega on õiguskantsleri ettepanek taotluses esitatud motiividest laiem. Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 11 lg 1 p 5 kohaselt peab taotluses olema näidatud ka selle põhistus, siis jääb käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas läbi vaatamata Eeskirja punktide 2, 6, 7 ja 8 vastavus põhiseadusele Tallinna vanalinnas parkimise ja vanalinna sissesõidu loasüsteemi osas.
IV. Käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas on õiguskantsleri taotluse põhistuseks osutus Eeskirja punktide 2, 6, 7 ja 8 vastuolule põhiseaduse §-ga 34 Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu osas. Nimetatud vastuolu raames on õiguskantsler rõhutanud asjaolu, et põhiseaduse § 34 alusel võib piirata õigust vabalt liikuda vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras põhiseaduse samas paragrahvis märgitud eesmärkidel.
Õiguskantsleri taotluses osutatud vastuolu Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu ja põhiseaduse §-ga 34 sätestatud õiguse vabalt liikuda vahel on näilik. Õigus vabalt liikuda on igaühel, vaatamata mootorsõidukite Tallinna vanalinna sissesõidu piiramisele. Mootorsõidukite liiklemise maksustamine ei riku õigust vabalt liikuda. Liikumisvabadus on individuaalse enesemääramisõiguse ja isiku füüsilise vabaduse sisuliseks väljenduseks. Õigus vabalt liikuda kaitseb eelkõige võimalust jõuda sihtkohta. Seepärast on oluline, et Eeskirja p 9 lubab Tallinna vanalinna tasuta sisse sõita liikumispuudega juhil ja liikumispuudega või pimedat inimest teenindaval sõidukil.
Seega puudub vastuolu Eeskirja punktide 2, 6, 7 ja 8 ning põhiseaduse § 34 vahel Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu kehtestamise osas.
V. Tallinna vanalinna sissesõidu tasu tuleb käsitada mitte teenustasuna, vaid erieesmärgiga kohaliku maksuna. Põhiseaduse § 157 lg 2 kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus kehtestada ja koguda makse üksnes seaduse alusel. Selles sättes tähendab tingimus «seaduse alusel» seaduse reservatsiooni, mille järgi kohaliku maksu kehtestamise volitus peab tulenema vastavast seadusest.
Kohalikud maksud, kohalike maksude kehtestamise kord ja nendele esitatavad nõuded on sätestatud kohalike maksude seadusega. Selle seaduse §-s 5 loetletud kohalikud maksud ei hõlma sissesõidu maksu. Kohalike maksude seaduse § 4 lg 2 kohaselt ei tohi kohalik maks takistada inimeste, kaupade ja teenuste vaba liikumist.
Kuna Tallinna vanalinna sissesõidu maksustamine ei toimu seaduse alusel, siis on Eeskirja punktid 2, 6, 7 ja 8 sissesõidu maksustamise osas vastuolus põhiseaduse §-ga 157 lg 2.
Kuigi õiguskantsler osutas sellele vastuolule alles kohtuistungil, peab kolleegium võimalikuks lahendada küsimus Eeskirja p-de 2, 6, 7 ja 8 vastuolust põhiseaduse §-ga 157 lg 2. Sellise järelduse aluseks on asjaolu, et Tallinna Linnavolikogu ei arutanudki õiguskantsleri ettepanekut, mistõttu põhiseaduse §-s 142 sätestatud kohaliku omavalitsuse õigus otsustada õiguskantsleri ettepaneku üle iseseisvalt kaotas linnavolikogu tegevusetuse tõttu oma tähtsuse.
VI. Eeskirja punkti 11 kohaselt on parkimist korraldaval ettevõttel kohustus Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu nõuet rikkuva sõiduki avastamisel rakendada Tallinna Linnavolikogu 14. detsembri 1995. a määrusega nr 23 kehtestatud sõidukite parkimiskorra punktis 4 sätestatud meetmeid, s.o karistusi ja tõkestusvahendeid.
Kolleegium peab vajalikuks märkida, et kuna nende karistuste ja tõkestusvahendite rakendamine Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu kui piirangu eiramise eest ei tulene seadusest, siis on Eeskirja punktide 2, 6, 7 ja 8 kohaldamine koostoimes punktiga 11 vastuolus põhiseaduse §-ga 154 lg 1. Selline järeldus tuleneb haldusõiguserikkumiste seadustiku §-st 2 lg 2, mille alusel võib haldusvastutuse kehtestada sama seadustiku §-des 81, 118, 133, 142 ja 167 nimetatud kohalike eeskirjade rikkumise eest. Neis paragrahvides ei ole märgitud eeskirja, mis võiks hõlmata haldusvastutuse mõnda linnaossa tasulise sissesõidu kui piirangu rikkumise eest.
Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg 3 alusel lahendab Riigikohus õigusaktide ja välislepingute vastavust põhiseadusele või seadusele üksnes taotluses soovitud ulatuses, siis puudub Riigikohtul volitus lahendada Eeskirja punkti 11 vastavust põhiseadusele ja seadusele. Samal põhjusel puudub Riigikohtul volitus lahendada Eeskirja punktide 2, 6, 7 ja 8 vastavust põhiseadusele ja seadusele koostoimes Eeskirja punktiga 11.
Juhindudes põhiseaduse §-st 152 lg 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
otsustab:
Rahuldada õiguskantsleri 23. oktoobri 1998. a taotlus osaliselt ja tunnistada kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 22. veebruari 1996. a määrusega nr 8 kinnitatud Tallinna vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8 osas, millega on kehtestatud tasuline sissesõit Tallinna vanalinna.
Otsus jõustub selle väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.
| Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees Uno LÕHMUS |
Facebook
Twitter