3-4-1-9-04 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. juuni 2004. a kohtuotsus Tallinna Halduskohtu taotluses kontrollida Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 vastavust põhiseadusele
RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
| Kohtuasja number | 3-4-1-9-04 |
| Otsuse kuupäev | 21. juuni 2004. a |
| Kohtukoosseis | Eesistuja Tõnu Anton ning liikmed Lea Kivi, Ants Kull, Villu Kõve ja Jüri Põld |
| Kohtuasi | Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 vastavust põhiseadusele |
| Menetluse alus | Tallinna Halduskohtu otsus 1. märtsist 2004. a haldusasjas nr 3-657/2004 |
| Asja läbivaatamine | Kirjalik menetlus |
Resolutsioon
Tunnistada välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 põhiseadusevastaseks osas, mis ei näe pädevale riigiasutusele ette kaalutlusõigust elamisloa andmisest keeldumisel valeandmete esitamise tõttu.
Asjaolud ja menetluse käik
1. Oleg Bakardžijev saabus Eestisse 1989. aastal. Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsusega anti O. Bakardžijevile tähtajaline elamisluba kehtivusajaga 7. juulist 1995. a kuni 7. juulini 2000. a. Elamisluba tunnistati kehtetuks 10. veebruaril 1999. a seoses Eesti kodaniku passi väljaandmisega. 6. veebruaril 2002. a tunnistas Kodakondsus- ja Migratsiooniamet O. Bakardžijevi Eesti kodaniku passi kehtetuks, sest passi taotlemisel oli O. Bakardžijev esitanud valeandmeid.
O. Bakardžijev teenis NSV Liidu relvajõududes kaadrisõjaväelasena aastail 1973–1988. Ta arvati reservi 20. jaanuaril 1988. a kapten-leitnandi auastmes.
O. Bakardžijev esitas elamisloa taotluse 16. septembril 2002. a. Siseministri 26. novembri 2003. a käskkirjaga nr 518 keelduti talle elamisloa andmisest välismaalaste seaduse (VMS) § 12 lg 4 p 1 ja p 7 ning § 12 lg 5 ja lg 6 alusel, sest ta teenis kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, esitas valeandmeid elamisloa taotlemisel ning on ohuks Eesti riigi julgeolekule. Oma seost välisriigi relvajõududega eitas O. Bakardžijev nii 1995. aastal esitatud tähtajalise elamisloa taotluses kui ka 2002. aastal elamisloa taotluses.
2. Oleg Bakardžijev esitas 5. detsembril 2003. a Tallinna
Halduskohtusse kaebuse, milles leidis, et siseministri käskkiri nr 518
on seadusevastane ning see tuleb tühistada järgmistel põhjustel:
a) siseminister ei ole elamisloa taotluse läbivaatamisel arvestanud kaebaja
perekonnaelu Eestis ja taotluse rahuldamata jätmise mõju sellele. Eesti
Vabariigi põhiseaduse § 27 kohaselt on perekond riigi kaitse all ning
põhiseaduse § 9 lg 1 alusel laieneb nimetatud õigus ka Eestis viibivale
välisriigi kodanikule ja kodakondsuseta isikule;
b) Eestist
lahkumise ettekirjutuse sundtäitmine võib viia kaebaja perekonnasuhete
katkemiseni. Seega pidi siseministril perekonnaellu sekkumiseks olema
väga kaalukas põhjus. Valeandmete esitamine elamisloa ankeedi täitmisel
ei ole raske õigusrikkumine. Kaebaja isik ei kujuta endast Eesti riigile
mingit reaalset ohtu.
3. Tallinna Halduskohus rahuldas 1. märtsi 2004. a otsusega haldusasjas nr 3-657/2004 O. Bakardžijevi kaebuse ja jättis kohaldamata VMS § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5, tunnistades need sätted põhiseadusega vastuolus olevaks.
Halduskohtu ja menetlusosaliste seisukohad
4. Tallinna Halduskohus leidis, et välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 on ebaproportsionaalsed osas, mis ei võimalda elamisloa andjal või pikendajal valida õiguslikke tagajärgi isiku suhtes, kes on esitanud valeandmeid viisa, elamis- või tööloa taotlemisel või nende pikendamise taotlemisel. Elamisloa andjal või pikendajal ei ole võimalust kaaluda, kas õiguste ja vabaduste piiramine konkreetsel juhtumil on vajalik demokraatlikus ühiskonnas. Seadusandja poolt kehtestatud normid, mis riivavad põhiseaduse § 27 lg-s 1 sätestatud põhiõigust, ei vasta põhiseaduse §-st 11 tulenevale proportsionaalsuse põhimõttele. Perekonnaelu riive puhul ei piisa üksnes ohu tuvastamisest riigi julgeolekule VMS § 12 lg 6 tähenduses, vaid selline oht peab olema tõsine, kaaluma üles isiku õiguse perekonnaelu puutumatusele ning olema tõendatud ja kohtulikult kontrollitav.
5. Riigikogu põhiseaduskomisjon möönab, et VMS § 12 lg 4 p 1 ja lg 5 võivad olla ebaproportsionaalsed osas, mis ei võimalda elamisloa andjal või pikendajal kaaluda, kas õiguste ja vabaduste piiramine igal konkreetsel juhtumil on demokraatlikus ühiskonnas vajalik.
Ühtlasi palub Riigikogu kõnealuse sätte põhiseadusevastasuse tuvastamise korral lükata Riigikohtu otsuse jõustumine edasi kuue kuu võrra, et Riigikogul oleks võimalik seadust muuta ja täiendada.
6. Õiguskantsler leiab, et VMS § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 on põhiseadusega vastuolus osas, millega on välistatud igasugune kaalutlusõigus elamisloa andmise otsustamisel, kui isik on esitanud elamisloa taotlemisel valeandmeid.
Välismaalasele elamisloa andmata jätmise või selle pikendamata jätmise puhul võib tegemist olla perekonnaelu riivega. Põhiseaduse alusel on perekonnaelu kaitstud nii § 26 kui ka § 27 järgi. Välismaalaste seaduse sätted, mis välistavad teatud juhtudel elamisloa andmise või pikendamise, andmata seejuures seaduse rakendajale kaalutlusõigust konkreetse juhtumi asjaolude arvestamiseks, riivavad välismaalase õigust perekonnaelu puutumatusele, sest elamisloa andmisest või pikendamisest keeldumisel kaotab välismaalane õiguse Eestis viibimiseks ning ta peab Eestist lahkuma.
Valeandmete esitamise korral elamisloa andmata jätmise eesmärk on välistada selliste isikute viibimine Eestis, kes ei ole usaldusväärsed. Seadusandja kehtestatud nõuete kohaselt katkeb elamisloa andmise eelduseks olev usaldussuhe, kui isik varjab midagi või esitab valeinformatsiooni. Seejuures ei võimalda osundatud sätted mingisugust kaalumist konkreetsel juhul, võrdsustades igasuguse valeandmete esitamise.
Põhiseaduse § 11 teisest lausest tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega on vastuolus, et VMS § 12 lg 4 p-s 1 ja § 12 lg-s 5 on välistatud igasugune kaalutlusõigus seaduse rakendamisel.
7. Siseminister on seisukohal, et VMS § 12 lg 4 p 1 kohaldamisel on oluline tuvastada valeandmete esitamise tahtlus. Senise halduspraktika kohaselt rakendatakse nimetatud sätet vaid juhul, kui välismaalane on valeandmeid esitanud tahtlikult.
Siseminister märkis oma arvamuses, et vastavalt VMS § 12 lg-le 6 on seadusandja käsitlenud valeandmete esitamist ohuna Eesti riigi julgeolekule. Juhul kui elamisloa taotluse menetlemisel on välja selgitatud isiku tahtlus valeandmete esitamisel, on tegemist tõsise julgeolekuohuga ning elamisloa andmise keeld on põhjendatud ja vajalik.
Vaidlustatud sätted
8. Välismaalaste seaduse (RT I 1993, 44, 637; 1999, 50, 548; 54, 582; 71, 686; 88, 808; 101, 900; 2000, 25, 148; 33, 197; 40, 254; 2001, 16, 68; RT III 2001, 7, 75; RT I 2001, 58, 352; 2002, 56, 351; 63, 387; 90, 521; 102, 599; 2003, 4, 20; 88, 594; 2004, 2, 2; 19, 134; 28, 189) § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5:
Ǥ 12 Elamisloa andmise alused
[…]
(4) Elamisluba ei anta ega pikendata välismaalasele:
1) kes
on esitanud valeandmeid (sealhulgas oma varasema tegevuse kohta) viisa,
elamis- või tööloa taotlemisel või nende pikendamise taotlemisel;
[…]
(5) Käesoleva paragrahvi 4. lõike punktides 5–8 ja 14 loetletud
välismaalasele võidakse erandina anda tähtajaline elamisluba ja seda
pikendada, kui tema suhtes ei ole tuvastatud käesoleva paragrahvi
4. lõike punktides 1–4, 9–13 ja 15 nimetatud asjaolu.
[…]»
Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht
9. Tallinna Halduskohus jättis 1. märtsi 2004. a otsusega kohaldamata välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 ning tunnistas need sätted põhiseadusevastaseks. Kohus oli seisukohal, et õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele riivavad normid ei vasta põhiseaduse §-st 11 tulenevale proportsionaalsuse põhimõttele, kuna ei võimalda elamisloa andjal või pikendajal valida õiguslikke tagajärgi isiku suhtes, kes on esitanud valeandmeid viisa, elamis- või tööloa taotlemisel või nende pikendamise taotlemisel.
10. Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 koostoimes § 12 lg-ga 5 sätestavad, et välismaalasele, kes on elamisloa taotlemisel esitanud valeandmeid, ei anta ega pikendata tähtajalist elamisluba. Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 sõnastus välistab igasugusel valeandmete esitamisel elamisloa andmise. Seega ei näe vaidlustatud regulatsioon pädevale riigiasutusele elamisloa andmise või pikendamise otsuse tegemisel ette kaalutlusõigust.
11. O. Bakardžijevi elamisloa taotluse menetlemise ajal kehtinud välismaalaste seaduse § 9 lg 1 sätestas välismaalase Eestis viibimise alused. Selle lõike punkti 1 kohaselt oli üheks viibimisaluseks elamisluba.
Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (RT I 1998, 98/99, 1575; 2001, 68, 407; 2002, 53, 336; 61, 375; 102, 599; 2003, 4, 21; 13, 65; 2004, 28, 189) § 3 lg 2 kohaselt on välismaalane kohustatud Eestist välja sõitma, kui tema Eestis viibimise alus lõpeb, kui seda ei pikendata ning välismaalasel ei ole muud riigis viibimisalust. Seega on isik elamisloa taotluse rahuldamata jätmisel, kui tal puudub muu viibimisalus, kohustatud Eestist lahkuma.
12. Isiku väljasõidukohustus võib riivata mitmeid isiku põhiõigusi ja -vabadusi. Sõltuvalt asjaoludest võib elamisloa andmisest keeldumine ning väljasõidukohustus riivata põhiseaduse §-s 26 sätestatud õigust perekonnaelu puutumatusele ja eraelule (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 17. märtsi 2003. a otsust asjas nr 3-3-1-11-03 – RT III 2003, 8, 84).
13. Põhiseaduslik õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele kohustab riigivõimu hoiduma sekkumisest perekonnaellu. Selle õiguse kaitseala hõlmab muuhulgas suhteid lapse ja tema bioloogiliste vanemate vahel. Ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8 hõlmatud vähemalt sidemed lähisugulaste vahel (13. juuni 1979. a otsus asjas Marckx versus Belgia punkt 45).
Perekonna- ja eraelu puutumatuse kaitseala laieneb põhiseaduse § 9 kohaselt nii Eesti kodanikele kui ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele. Riigikohus on käsitanud perekonnaelu puutumatuse riivena välismaalasele elamisloa andmisest keeldumist (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 18. mai 2000. a otsust asjas nr 3-3-1-11-00 – RT III 2000, 14, 149; 19. juuni 2000. a otsust asjas nr 3-3-1-16-00 – RT III 2000, 18, 190).
14. Õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele pole piiramatu õigus. Euroopa Inimõiguste Kohus on asjas Slivenko versus Läti Vabariik 9. oktoobril 2003. a tehtud otsuse punktis 117 märkinud, et avalik huvi saata tegevsõjaväelased ning nende perekonnaliikmed riigi territooriumilt välja, kaalub üldjuhul üles isiku huvi jääda riiki, kuid isegi säärasel juhul ei saa välistada, et isiku eriline olukord võib muuta väljasaatmise konventsiooniga vastuolus olevaks.
15. Põhiseaduse § 11 kohaselt peab põhiõiguste riive olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega tohi moonutada piiratavate õiguste olemust. Riigikohus on leidnud, et põhiõiguse riivet saab pidada õigustatuks vaid siis, kui on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet (vt Riigikohtu üldkogu otsust asjas nr 3-4-1-7-01 – RT III 2001, 26, 280). Seega peab riik kaaluma, kas kasutusele võetud abinõud on seatud eesmärki silmas pidades mõõdukad.
16. Riigikohtu halduskolleegium on 17. märtsi 2003. a otsuses asjas nr 3-3-1-11-03 (p-d 41–43) märkinud, et proportsionaalsuse põhimõte seondub kaalutlusõigusega. Haldusmenetluse seaduse § 4 järgi on kaalutlusõigus haldusorganile antud volitus kaaluda otsuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel ning seda tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.
Kaalutlusõigust on täitevvõimul vaja selleks, et tagada proportsionaalsuse põhimõtte rakendamine. Pädeval võimuorganil lasub üldjuhul kohustus hinnata, kas isiku huvid ja avalik huvi on omavahel tasakaalus, st kas põhiõiguste kitsendused on proportsionaalsed. Hindamaks langetatava otsuse vastavust proportsionaalsuse põhimõttele, tuleb arvesse võtta konkreetseid asjaolusid (vt Riigikohtu üldkogu otsust asjas nr 3-4-1-7-01 – RT III 2001, 26, 280 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuseid asjades nr 3-4-1-6-2000 – RT III 2000, 13, 140; 3-4-1-6-01 – RT III 2001, 15, 154; 3-4-1-1-03 – RT III 2003, 5, 48).
17. Seadusega kehtestatud regulatsioonide, mis ei anna täitevvõimule otsuse tegemisel kaalutlusõigust, põhiseaduslikkust on Riigikohus käsitlenud mitmes põhiseaduslikkuse järelevalve asjas. Ebaproportsionaalsuse tõttu on Riigikohus tunnistanud mitmel juhul põhiseadusevastaseks seadusi, mis ei anna täitevvõimule kaalutlusõigust (otsused asjades nr 3-4-1-6-2000 – RT III 2000, 13, 140; 3-4-1-2-01 – RT III 2001, 7, 75; 3-4-1-6-01 – RT III 2001, 15, 154; 3-4-1-7-01 – RT III 2001, 26, 280; 3-4-1-1-03 – RT III 2003, 5, 48).
Põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-2-01 (RT III 2001, 7, 75) tunnistas kolleegium põhiseadusevastaseks VMS § 12 lg 4 p 10 ja § 12 lg 5, sest nimetatud sätted ei võimaldanud arvestada pikka aega riigis viibinud välismaalase käitumist, mille põhjal saab hinnata tema ohtlikkust riigi julgeolekule, alalise elamise kestust, väljasaatmise tagajärgi tema perekonnaliikmetele ning sisserändaja ja tema perekonnaliikmete sidemeid päritolumaaga.
18. Eelnev ei tähenda, nagu ei võiks seadusandja näha ette situatsioone, kus täitevvõimu kaalutlusõigus puudub. Riigikohtu halduskolleegium on 17. märtsi 2003. a otsuse nr 3-3-1-11-03 punktis 43 märkinud, et ka regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib rakendamisel anda proportsionaalse tulemuse. Seda juhul, kui seadusandja on vastava erandi kehtestamisel ise selle proportsionaalsust kaalunud. Loomulikult allub ka sellise erandi põhiseaduspärasus kohtulikule kontrollile. Erand, nagu ka kaalutlusõigus ise, tuleb sätestada seadusega. Antud juhul kaalutlusõigust ega erandit sellest kehtestatud ei ole.
19. Otsustamaks seda, kas õiguse perekonnaelu puutumatusele kitsendamine on põhiseaduspärane, tuleb täitevvõimu organil kaaluda erinevaid vastanduvaid huve. Välismaalasele elamisloa andmisest keeldumise korral vastanduvad ühelt poolt isiku huvi, et tema perekonna- ja eraellu ei sekkutaks, ning teiselt poolt avalik huvi tagada riiklik julgeolek.
Kui norm aga ei võimalda otsuse tegijal olukorra eripära arvestada, pole ka isiku perekonnaellu sekkumise põhiseaduspärasus kindel.
20. Sarnaselt mainitud sätetele on ka VMS § 12 lg 4 p 1 ja § 12 lg 5 kohaldamisel välistatud välismaalase käitumise ja tema olukorra hindamine õige otsuse tegemiseks. Arvesse pole võimalik võtta ka asjaolu, et riivatakse isiku õigust perekonnaelu puutumatusele.
21. Kaalutlusõiguse puudumine VMS 12 lg 4 p-s 1 ja § 12 lg-s 5 tähendab, et sõltumata asjaoludest, toob igasugune valeandmete esitamine kaasa eitava vastuse elamisloa taotlusele. Täitevvõimu esindajal puudub võimalus kaaluda, kas vaidlustatud sätete kohaldamine on konkreetses asjas proportsionaalne või mitte.
Isegi siis, kui tõlgendada vaidlusaluseid sätteid siseministri poolt selgitatud viisil, s.o vastavalt senisele väidetavale halduspraktikale, kus kõnealuseid sätteid rakendatakse üksnes juhul, kui välismaalane on valeandmeid esitanud tahtlikult, poleks täitevvõimu esindajal tagatud näiteks võimalus võtta arvesse taotleja käitumist ja olukorra eripära ega ka seda, kas valeandmeid on esitatud tahtlikult riigi julgeoleku seisukohast tähtsust omavates küsimustes.
22. Toetudes ülaltoodule, leiab kolleegium, et VMS § 12 lg 4 p-s 1 ja § 12 lg-s 5 sätestatud regulatsioon on põhiseadusevastane osas, mis ei näe pädevale riigiasutusele ette kaalutlusõigust elamisloa andmisest keeldumisel valeandmete esitamise tõttu.
| Tõnu ANTON | Lea KIVI | Ants KULL |
| Villu KÕVE | Jüri PÕLD |
|
Facebook
Twitter