Teksti suurus:

3-4-1-2-01 Tallinna Halduskohtu taotluse tunnistada kehtetuks välismaalaste seaduse § 12 lg 5 ja lg 6 läbivaatamises

Väljaandja:Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Avaldamismärge:RT III 2001, 7, 75

3-4-1-2-01 Tallinna Halduskohtu taotluse tunnistada kehtetuks välismaalaste seaduse § 12 lg 5 ja lg 6 läbivaatamises

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI OTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Tartus 5. märtsil 2001. a 3-4-1-2-01

Tallinna Halduskohtu taotluse tunnistada kehtetuks välismaalaste seaduse § 12 lg 5 ja lg 6 läbivaatamine.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 25. jaanuaril 2001. a avalikul kohtuistungil Riigikogu esindaja Mart Nuti, justiitsminister Märt Raski ja õiguskantsleri asetäitja-nõuniku Aare Reenumäe osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Halduskohtu 8. novembri 2000. a taotluse.

I. Asjaolud ja menetluse käik

1. Justiitsminister siseministri ülesannetes keeldus 27. juuli 2000. a käskkirjaga nr 366 J. Grigorjevile elamisloa andmisest. Keeldumise aluseks oli asjaolu, et elamisloa taotleja on teeninud kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, olles välisriigi julgeolekuteenistuses. Ta arvati 1992. a reservi alampolkovniku auastmes ja tema vanus, auaste ja muud asjaolud ei välista tema kutsumist teenistusse kodakondsusjärgse riigi julgeoleku- või relvajõududesse, mida käsitletakse välismaalaste seaduse (edaspidi VS) § 12 lg 6 järgi ohuna Eesti riigi julgeolekule. J. Grigorjev kuulub VS § 12 lg 4 p-s 10 nimetatud isikute hulka, kellele ei anta ega pikendata elamisluba.

2. J. Grigorjev on 1955. aastal sündinud Vene Föderatsiooni kodanik, kes saabus Eestisse 1956. a. Aastatel 1982–1992 töötas ta Eesti NSV Riiklikus Julgeolekukomitees. 1992. a arvati ta reservi alampolkovniku auastmes. J. Grigorjevi abikaasa ja kahe alaealise lapse elamisload on kehtivad kuni 12. jaanuarini 2002.

3. J. Grigorjevi esindaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles ministri käskkirja õigusvastaseks tunnistamist ja tühistamist. Ühe põhjusena märgiti kaebuses seda, et VS § 12 lg 4 p 10 ei vasta põhiseaduse § 11 nõuetele, sest seadusandja pole arvestanud proportsionaalsuse põhimõtet osas, kus seadus ei võimalda normi rakendajal otsuse tegemisel valida õiguslikke tagajärgi. Välismaalaste seaduse 1. oktoobril 1999 jõustunud muudatused välistavad võimaluse endistele julgeolekutöötajatele elamisloa andmiseks ja varem kehtinud elamisloa pikendamiseks. Ühes sellega on vaidlustatud käskkiri vastuolus ka õiguspärase ootuse printsiibi ja põhiseaduse §-ga 10. Teise põhjusena märgitakse 18. detsembril 1991. aastal allkirjastatud lõppakti nõuete eiramist Eesti NSV Riikliku Julgeoleku Komitee tegevuse lõpetamise kohta. Kolmandana märgitakse kaebuses käskkirja motiveerimatust ja neljandana seda, et käskkiri rikub kaebuse esitaja õigust perekonnaelule.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 8. novembri 2000. a otsusega J. Grigorjevi kaebuse ja tühistas vaidlustatud käskkirja, jättes kohaldamata VS § 12 lõiked 5 ja 6 kui põhiseaduse §-dega 10 ja 11 vastuolus olevad. Halduskohus esitas Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks välismaalaste seaduse § 12 lg 5 ja lg 6.

II. Õiguslik põhjendus

Välismaalaste seaduse vaidlustatud sätted

5. Tallinna Halduskohtu poolt kohaldamata jäetud ja J. Grigorjevi esindaja poolt vaidlustatud sätted sõnastuses, mis kehtib alates 1. oktoobrist 1999, on järgmised:

«§ 12. Elamisloa andmise alused
. . . . . . . . . .
(4) Elamisluba ei anta ega pikendata välismaalasele:
. . . . . . . . . .
10) kes töötab või on põhjendatud alus arvata, et ta töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, või ta on olnud või on põhjendatud alus arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses ning tema vanus, auaste või muud asjaolud ei välista tema kutsumist teenistusse tema kodakondsusjärgse riigi julgeoleku- või relvajõududesse või teistesse relvastatud formeeringutesse (RT I 1999, 27, 395);

(5) Käesoleva paragrahvi 4. lõike punktides 5–8 ja 14 loetletud välismaalasele võidakse erandina anda tähtajaline elamisluba ja seda pikendada, kui tema suhtes ei ole tuvastatud käesoleva paragrahvi 4. lõike punktides 1–4, 9–13 ja 15 nimetatud asjaolu (RT I 1999, 27, 395).

(6) Käesoleva paragrahvi 4. lõike punktides 1–4, 6 ja 8–13 loetletud asjaolusid käsitletakse ohuna Eesti riigi julgeolekule (RT I 1999, 71, 686).»

Asjaosaliste põhjendused

6. Tallinna Halduskohus märgib, et põhiseaduse § 1 ja § 10 kohaselt on Eesti demokraatlik riik, kes tunnustab inimväärikuse ja sotsiaalse ning demokraatliku õigusriigi põhimõtteid. Seadus, mis on vastuolus nende põhimõtetega, on vastuolus ka põhiseadusega. 1999. aasta 1. oktoobrist hakkas kehtima VS § 12 uus redaktsioon. Kuni selle ajani oli endistel julgeolekutöötajatel võimalik elamisluba saada erandkorras. J. Grigorjevile oli tähtajaline elamisluba antud viis korda. Välismaalaste seaduse § 12 lõiked 5 ja 6 tekitasid olukorra, kus temal ning teistel endistel julgeolekutöötajatel ei ole enam võimalik erandina elamisluba saada. Kohus möönab, et seadusandjal on küll õigus muuta seadusi karmimaks ja seada täiendavaid piiranguid, kuid sel juhul peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Selgusetuks jääb seadusandja eesmärk VS § 12 rangemaks muutmisel. Kuigi iseseisvumisest on möödunud peaaegu 10 aastat ja meie riik on muutunud tugevamaks, on riikliku julgeoleku tagamiseks terve isikute grupp (VS § 12 lg 4 p-s 10 nimetatud isikud) tunnistatud ühiskonnale ohtlikuks ja täitevvõimule pole antud võimalust kaaluda tegelikke asjaolusid.

Kohus leidis, et VS § 12 lg 4 p 10 eraldi võetuna ei ole põhiseadusvastane. Põhiseaduse §-des 10 ja 11 sätestatud õiguskindluse, õiguspärase ootuse ja proportsionaalsuse põhimõttega lähevad vastuollu sama paragrahvi lõiked 5 ja 6.

Kohus jõudis järeldusele, et vaidlustatud käskkiri rikub kaebuse esitaja õigust perekonnaelule Eestis. Perekonnaellu sekkumine on võimalik põhiseaduse §-s 26 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni (edaspidi EIÕK) artiklis 8 toodud piirangutega. Vaidlustatud käskkirjast ei selgu, milles seisnes kaebuse esitaja ohtlikkus Eesti riigi julgeolekule. Kohus leiab, et igal nn integreeritud välismaalasel, kelle hulka kuuluvad nii kaebuse esitaja kui ka tema perekonnaliikmed, on õigus era- ja perekonnaelule Eesti Vabariigis.

7. Riigikogu kodukorra seaduse § 120 alusel esitas põhiseaduskomisjon Riigikogu nimel halduskohtu taotluse kohta arvamuse. Põhiseaduskomisjoni selgituste kohaselt oli kõne all olevate seadusemuudatuste algatajaks Vabariigi Valitsus, kelle arvates ei ole põhjendatud teha elamisloa andmise otsustamisel erandit neile välismaalastele, kes on esitanud elamisloa taotlemisel valeandmeid või kes ohustavad Eesti riigi põhiseaduslikku korda ning riigi julgeolekut. Põhiseaduskomisjon on seisukohal, et kuna ka välismaalaste seaduse enne 1. oktoobrit 1999 kehtinud redaktsiooni kohaselt oli tegemist erandina antud tähtajalise elamisloaga, siis ei ole elamisloa pikendamise taotluse rahuldamata jätmine õiguspärase ootuse printsiibi rikkumine. Riik ei ole kohustatud kellelegi elu lõpuni erandeid tegema. Komisjoni arvates halveneks VS § 12 lg-te 5 ja 6 kehtetuks tunnistamise korral isikute olukord, sest kaoks igasugune erandite tegemise võimalus lõikes 4 nimetatud isikutele. Põhiseaduskomisjon ja Riigikohtu istungil selgitusi andnud Riigikogu esindaja arvavad, et välismaalaste seaduse § 12 lõiked 5 ja 6 ei ole põhiseadusega vastuolus.

8. Õiguskantsler juhib kirjalikus arvamuses tähelepanu VS § 12 vaidlustatud 5. lõike kaksikloomusele. Selle lõike üheks eesmärgiks on võimaldada erandeid ka juhul, kui sama seaduse § 12 lg 4 teatud punktides tuvastatud asjaolud seda välistavad. Piiranguna saab käsitada seaduse § 12 lg 5 seda osa regulatsioonist, mis välistab erandite tegemise, sealhulgas § 12 lg 4 p-s 10 märgitud juhtudel. Kui tervikuna oleks tegemist põhiseadusvastase sättega, siis oleks põhiseadusvastane ka erandjuhtudel elamisloa andmine ja pikendamine üldse. Isikutelt, kellel antud sätte alusel oleks võimalus erandina saada või pikendada elamisluba, võetakse see võimalus ära. Seega saab hinnata seaduse § 12 lg 5 vastavust põhiseadusele koostoimes § 12 lõikega 4, mis sätestab alused elamisloa andmisest ja pikendamisest keeldumiseks.

Seoses Tallinna Halduskohtu taotluses väidetuga, et VS § 12 lg 6 rikub õiguspärase ootuse ning õiguskindluse põhimõtteid, leiab arvamuse andja, et sellel sättel puudub iseseisev regulatiivne tähendus. Vastava sättega on seadusandja pidanud vajalikuks selgelt väljendada, et ta peab seaduse § 12 lg 4 p 10 loetletud asjaolusid ohuks Eesti riigi julgeolekule, ning sel põhjusel on piiratud teatud asjaolude tuvastamisel välismaalastele elamislubade andmine. Alus keeluks on aga sätestatud seaduse § 12 lg 4 p-s 10 ja erandite tegemise keeld § 12 lg-s 5. Seadusandja poolt hinnangu andmine asjaoludele, mis kujutavad endast ohtu julgeolekule, ei pruugi olla vastuolus õiguspärase ootuse printsiibi ja õiguskindluse põhimõtetega. See ei välista iseenesest veel iga välismaalase puhul kaaluda tema kui isiku ohtlikkust riigi julgeolekule. Kuid vastuolu on seaduse § 12 lg 6 ülalnimetatud põhimõttega koostoimes §-ga 12 lg 5 ja lg 4 p 10, andes teatud asjaoludele ettemääratud kaaluka tähenduse, mis veelgi piirab seaduse rakendaja võimalusi hinnata konkreetse isiku ohtlikkust riigi julgeolekule ja muid asjaolusid. Seega ei vasta VS § 12 lg 6 eelkõige proportsionaalsuse põhimõttele koostoimes § 12 lg 4 p-ga 10 ning lg-ga 5, mis tähendab vastuolu põhiseaduse §-ga 11.

9. Justiitsminister nõustub kirjalikus arvamuses Tallinna Halduskohtuga, et VS § 12 lg 5 ja lg 6 ei ole kooskõlas põhiseaduse §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse ja §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega. Samas ei nõustu ta kohtu seisukohaga, et VS § 12 lg 5 ja lg 6 on vastuolus ka õiguskindluse printsiibiga.

Kohtuistungil avaldas justiitsminister arvamust, et pole mõistlik kiirustada VS § 12 lg 5 ja lg 6 põhiseadusvastaseks tunnistamisega. Ministri arvamuse koostamisel jäi aga ekslikult arvesse võtmata asjaolu, et halduskohtul puudusid volitused VS § 12 lg 5 ja lg 6 kohaldamata jätmiseks ja põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotluse esitamiseks Riigikohtule. Halduskohus leidis, et vaidlusalune haldusakt on sisuliselt motiveerimata ja seepärast kohus selle ka tühistas. Kohtul puudus vajadus kohaldada VS § 12 lg 5 ja lg 6 ning esitada halduskohtumenetluse seadustiku § 25 lg-s 6 märgitud taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse käivitamiseks.

Kohtukolleegiumi seisukoht

10. Kohtukolleegium märgib kõigepealt, et kaebuse esitaja ja halduskohtu arvamused lahknevad selles osas, milline välismaalaste seaduse säte on vastuolus põhiseadusega ja tuleb kohtuasja lahendamisel jätta kohaldamata. Kaebuse esitaja arvates on selliseks sätteks VS § 12 lg 4 p 10, mis on vastuolus põhiseaduse §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse põhimõttega ja §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega. Kohus seevastu leidis, et VS § 12 lg 4 p 10 ei ole eraldi võetuna põhiseadusvastane. Põhiseaduse §-dest 10 ja 11 tuleneva õiguskindluse, õiguspärase ootuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega on vastuolus VS § 12 lg-d 5 ja 6. Need sätted jättis kohus ka kohaldamata.

11. Kohus saab algatada põhiseaduslikkuse järelevalvet vaid siis, kui vaidlustatud õigusakt on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Põhiseaduse § 15 lg-st 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 lg-st 1 tulenevalt tunnistab kohus õigusakti põhiseadusevastaseks ja jätab kohaldamata, kui ta jõuab kohtuasja arutamisel järeldusele, et kohaldamisele kuuluv seadus või muu õigusakt on vastuolus põhiseadusega. Säte, mille põhiseaduspärasust põhiseaduslikkuse järelevalve kohus kontrollib, peab olema kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus, p 10 – RT III 2001, 1, 1).

Kohtukolleegiumi arvates tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollida nii halduskohtu taotluses osutatud VS § 12 lg 5 ja lg 6 kui ka kaebuse esitaja poolt märgitud VS § 12 lg 4 p 10 vastavust põhiseadusele. Välismaalaste seaduse § 12 lg 5 ja lg 6 teevad erandeid ja tõlgendavad piiranguid sama paragrahvi lõikes 4 loetletud juhtudele, mille esinemisel välismaalasele elamisluba ei anta ega pikendata. Seetõttu on nad kohtuasja lahendamisel koos VS § 12 lg 4 p-ga 10 asjassepuutuvad.

12. Asudes lahkama halduskohtu taotlust, mainib kolleegium, et rahvusvahelise õiguse põhimõtete kohaselt on riigil õigus otsustada välismaalase riiki sisenemine, tema riigis viibimine ja riigist väljasaatmine. Põhiseadus ei anna aga välismaalasele põhiõigust elada ja jääda elama Eestisse. Küll tagab põhiseadus iga eestlase, sõltumata kodakondsusest, õiguse asuda Eestisse (§ 36 lg 3). Protokoll nr 4 inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni juurde keelab välismaalaste sunniviisilise kollektiivse väljasaatmise.

Põhiseaduse § 9 kohaselt on aga põhiseaduses loetletud kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja kohustused võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel. Sellest sättest tulenevalt võib välismaalasele elamisloa pikendamata jätmine, millega kaasneb välismaalase kohustus lahkuda riigist, riivata mõnda põhiõigust või vabadust, mida põhiseadus kaitseb.

13. Põhiseaduse §-d 10 ja 11 mainivad küll õigusi ja vabadusi, kuid ei nimeta neist ühtki konkreetselt. Need paragrahvid sisaldavad põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste tõlgendamise ja kohaldamise fundamentaalseid põhimõtteid ja seetõttu hõlmab nende toimeala kõiki põhiõigusi ja vabadusi. Paragrahvist 10 järeldub, et põhiseaduse tõlgendamine on midagi enamat kui sõnade tähenduse kindlakstegemine. Seetõttu eeldab põhiseaduse nendes paragrahvides sõnastatud põhimõtete kohaldamine asjakohase põhiõiguse riive kindlakstegemist.

Nii kaebuse esitaja kui ka halduskohus on arvamusel, et ministri käskkiri, millega keelduti J. Grigorjevile andmast elamisluba, riivab kaebaja õigust perekonnaelule.

14. Perekonnaelu kaitset käsitleb põhiseaduse kaks paragrahvi. Paragrahvi 26 esimene lause sätestab igaühe õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele, paragrahvi 27 1. lõige aga kinnitab, et perekond on rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all. Paragrahvi 26 sõnastusest võib aimata EIÕK artikli 8 mõju. Säte annab igaühele õiguse eeldada, et riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei sekku perekonna- ja eraellu muidu, kui põhiseaduses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Sellele õigusele vastandub riigivõimu kohustus mitte sekkuda perekonnaellu. Paragrahvi 27 1. lõige puudutab perekonnaelu välist kaitset ja annab isikule õiguse riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu.

Kuna rahvusvahelise õiguse põhimõtete kohaselt on riigil õigus otsustada välismaalase riigis viibimine ja riigist väljasaatmine, siis vajab analüüsimist, kas riigil on kohustus tagada välismaalase perekonnaelu Eestis ja kas sekkumine isiku õigusse riigi positiivsele tegevusele on põhjendatud. Kuigi kohtukolleegium möönab, et vahejoont positiivse ja negatiivse kohustuse vahele on sageli keeruline tõmmata, seab ta oma ülesandeks kontrollida, kas VS § 12 lg 4 p 10, § 12 lg 5 ja § 12 lg 6 on kooskõlas põhiseaduse § 27 1. lõikega.

15. Õigus riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks isikul elada Eestis täisväärtuslikku perekonnaelu, ei ole piiramatu põhiõigus. Põhiõiguse või vabaduse piiramise põhjuseks võib olla mõni teine sama kaaluga õigusväärtus. Piirangu põhjustena saab arvesse võtta teiste isikute põhiõigusi ja vabadusi või põhiseaduse norme, mis kaitsevad kollektiivseid hüvesid.

Välismaalaste seadusest tulenevalt on väärtuseks, mis õigustab piirangute tegemist välismaalase õigusele elada Eestis perekonnaelu, riigi julgeolek (§ 12 lg 6). Mitmetele põhiseaduse normidele, eriti preambulale tuginedes võib järeldada, et riigi julgeolek on põhiseaduse sätte ja vaimu kohaselt väärtus, mida saab tunnustada kui põhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki.

16. Ehkki seadusandja on piirangu kehtestanud legitiimset eesmärki silmas pidades, saab põhiõiguse riivet pidada õigustatuks vaid siis, kui on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet. Põhiseaduse § 11 sätestab, et õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav. Kasutatud vahendid peavad olema proportsionaalsed soovitud eesmärgiga. Proportsionaalsuse põhimõttega peab arvestama mitte üksnes õiguse kohaldaja, vaid ka seadusandja (vt Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 28. aprilli 2000 otsus, p 13 – RT III 2000, 12, 125).

Seejuures annab põhiseadus kohtule õiguse kontrollida ka Riigikogu kui legitiimse rahvaesinduse õigusaktide vastavust põhiseadusele. Iga kohus võib tunnistada põhiseadusvastaseks mis tahes seaduse, muu õigusakti või toimingu, mis rikub põhiseaduses sätestatud õigusi ja vabadusi või on muul viisil põhiseadusega vastuolus (PS § 15 lg 2). Riigikohus aga tunnistab kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus mitte üksnes põhiseaduse sätte, vaid ka mõttega (PS § 152 lg 2). Riigikohus kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus ei pea hindama seaduses väljenduvat poliitilist tahet ja otstarbekohasust, vaid õigusakti vastavust põhiseaduse sättele ja mõttele. Seejuures järgib kohus tava sekkuda seadusandja suveräänsesse tegevusse vaid siis, kui seaduses sätestatud õiguste ja vabaduste piirangud pole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud või moonutavad piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

Põhiõigused ja vabadused jääksid õigusemõistmisele suletud programmlauseteks, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus poleks volitatud tuvastama, kas seadusandja tegevus on kooskõlas põhiseaduse sätte ja vaimuga.

17. Põhiõiguse ja kollektiivse hüve kollisiooni lahendamisel järgib kohus põhimõtet: mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema riivet õigustavad põhjused.

Välismaalaste seaduse kohaselt on välismaalase Eestis viibimise üheks seaduslikuks aluseks elamisluba. Elamisloa pikendamata jätmine toob kaasa välismaalase Eestis viibimise seadusliku aluse äralangemise. Perekonda omav isik peab Eestist lahkuma, sest vastasel korral saadetakse ta riigist välja sunniviisil. Sellist riivet tuleb pidada intensiivseks. Kuid teiselt poolt on Eesti riigi julgeolek kui kollektiivne hüve suure kaaluga õigusväärtus.

18. Kohtukolleegium arvestab seadusandja kaalutlusega, et VS § 12 lg 4 p-s 10 nimetatud isikud võivad kujutada endast ohtu Eesti riigi julgeolekule. Teatud tingimustes võivad need isikud ohustada Eesti riiklust seestpoolt. Nad tunnevad Eesti olusid ja neid võidakse kutsuda teenistusse välisriigi julgeoleku- või relvajõududesse. Riivet õigustavaks põhjuseks võib olla ka asjaolu, et välismaalane võib perekonnaelu elada ka riigis, mille kodanik ta on ja kuhu tal on õigus asuda.

Kaebuse esitaja kasuks räägib asjaolu, et ta saabus Eestisse varsti pärast sündi 1956. aastal ja on elanud siin ligemale 45 aastat. Ta on abielus ja kahe alaealise lapse isa. Eestist lahkumine võib kaasa tuua tema perekonna lahtirebimise tavapärasest sotsiaalsest keskkonnast.

19. Elamisluba ei antud ka kuni 1. oktoobrini 1999 kehtinud seaduse redaktsiooni kohaselt välismaalasele, kes on töötanud või töötab välisriikide luure- või julgeolekuteenistuses (§ 12 lg 4 p 7). Seaduse paragrahvi 12 lg 5 võimaldas Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras teha erandeid, mida seaduse uus redaktsioon enam ei võimalda. Välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise seaduse eelnõu seletuskirjas põhjendatakse muudatusi lakooniliselt: «Ei ole otstarbekas teha elamisloa andmisel erandit välismaalasele, kes . . . ohustab Eesti riigi põhiseaduslikku korda ja riigi julgeolekut jne.» Riigikogu stenogrammide põhjal otsustades ei pälvinud muudatused VS §-s 12 sõnavõtjate tõsist tähelepanu. Riigikogu esindaja selgitas kohtus, et seadusandja lähtus seaduse varasema redaktsiooni kehtestamisel põhimõttest, et erandeid tehakse vaid mõjuvatel põhjustel, kuid praktikas muutus erand märgatavalt üldisemaks, kui seadusandja seadust vastu võttes silmas pidas. Seega võib järeldada, et seadusandja soovis 1. oktoobril 1999. a jõustunud välismaalaste seaduse muutmisega parandada õigusselgust, kuid võttis täidesaatva võimu esindajalt kaalumisvõimaluse.

20. Seadusemuudatuste menetlemisel antud selgituste põhjal jääb üle vaid soostuda halduskohtu arvamusega, et piirangute karmistamise õigustuseks polnud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses olnud isikute tegevuse tõttu suurenev oht Eesti riigi julgeolekule, vaid kontrolli kadumine erandite arvu ja põhjuste üle.

Seetõttu kohtukolleegium leiab, et välismaalaste seadus on ebaproportsionaalne osas, mis ei võimalda elamisloa andjal või pikendajal valida õiguslikke tagajärgi isiku suhtes, kes on olnud või kellest on põhjendatud alus arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Elamisloa andjal või pikendajal ei ole võimalust kaaluda, kas õiguste ja vabaduste piiramine konkreetsel juhtumil on vajalik demokraatlikus ühiskonnas. Seaduse kohaldaja tegevus jääb seetõttu põhiseaduse § 11 mõju alt välja (vt ka Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. aprilli 2000 otsus, p 10 – RT III 2000, 12, 125). Seadus ei võimalda arvestada kauaaegse sisserändaja käitumist, mille põhjal saab hinnata tema ohtlikkust riigi julgeolekule, alalise elamise kestust, väljasaatmise tagajärgi tema perekonnaliikmetele ja sisserändaja ning tema perekonnaliikmete sidemeid päritolumaaga. Neid asjaolusid tuleks Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee 13. septembri 2000 soovituse Rec (2000) 15 ja Euroopa Inimõiguste Kohtu pretsedendiõiguse järgi kauaaegse sisserändaja väljasaatmise üle otsustades arvestada. Ehkki soovitus tunnustab riigi õigust saata kauaaegne sisserändaja riigist välja, kui ta kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule või ühiskondlikule turvalisusele, osutatakse vajadusele järgida proportsionaalsuse põhimõtet.

21. Kohtukolleegiumi arvates ei too VS § 12 lg 5 ja lg 6 kehtetuks tunnistamine kaasa muudatusi kaebuse esitaja jaoks, sest ka nende lõigete kehtetuse korral tuleb seaduse järgi keelduda kaebuse esitaja elamisloa pikendamisest. Seaduse kohaldaja saaks kaaluda erinevaid põhiseaduslikke väärtusi siis, kui VS § 12 lg 4 poleks imperatiivne või kui VS § 12 lg 5 võimaldaks erandi tegemist ka 4. lõike punktis 10 nimetatud isikutele. Seetõttu kohus leiab, et VS § 12 lg 4 p 10 ja § 12 lg 5 on põhiseadusevastased osas, mis ei võimalda teha erandit elamisloa andmiseks või pikendamiseks välismaalasele, kes on olnud või kellest on põhjust arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses. Seadusandja poolt kehtestatud normid, mis riivavad põhiseaduse § 27 lg-s 1 sätestatud põhiõigust, ei vasta põhiseaduse §-s 11 sisalduvale proportsionaalsuse põhimõttele.

22. Halduskohus jõudis kaebuse lahendamisel järeldusele, et kuna kaebuse esitaja oli varem saanud ajutise elamisloa viis korda, tal on Eestis perekond, töö ja vara, siis on põhjendatud tema õiguspärane ootus saada elamisloa pikendust ka edaspidi, kui tema suhtes ei tuvastata uusi asjaolusid. Erandi tegemise võimaluse äravõtmisega rikuti põhiseaduslikku õiguspärase ootuse põhimõtet.

Kohtukolleegium soostub Riigikogu arvamusega, et välismaalaste seadusse tehtud muudatused pole vastuolus õiguspärase ootusega saada uus elamisluba. Välismaalane, kes saab tähtajalise elamisloa, teab, et tema õigus riigis viibida on piiratud elamisloas antud tähtajaga. Eesti õiguskord ei ole kunagi andnud endistele välismaalasest ENSV Riikliku Julgeoleku Komitee kaastöötajatele põhjust õiguspäraseks ootuseks, et neil on õigus Eestis viibida. Küll on kaebuse esitajal alust õiguspäraseks ootuseks, et täitevvõim kaalub talle elamisloa andmist.

Juhindudes põhiseaduse § 152 lg-st 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg 1 p-st 2 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

otsustab:

Tunnistada välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 10 ja § 12 lg 5 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, mis ei anna võimalust teha erandit elamisloa andmiseks või pikendamiseks välismaalasele, kes on olnud või kellest on põhjust arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve
kolleegiumi esimees U. LÕHMUS

/otsingu_soovitused.json