Teksti suurus:

3-4-1-5-05 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 13. juuni 2005. a kohtuotsus Õiguskantsleri taotluses Kuressaare Linnavolikogu 27. mai 2004. a määruse nr 17 punkti 1 kehtetuks tunnistamiseks

Väljaandja:Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium
Akti liik:otsus
Teksti liik:algtekst
Jõustumise kp:13.06.2005
Avaldamismärge:RT III 2005, 23, 233

3-4-1-5-05 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 13. juuni 2005. a kohtuotsus Õiguskantsleri taotluses Kuressaare Linnavolikogu 27. mai 2004. a määruse nr 17 punkti 1 kehtetuks tunnistamiseks

RIIGIKOHTU PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-4-1-5-05
Otsuse kuupäev 13. juuni 2005. a
Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask ning liikmed Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi ja Ants Kull
Kohtuasi Õiguskantsleri taotlus Kuressaare Linnavolikogu 27. mai 2004. a määruse nr 17 punkti 1 kehtetuks tunnistamiseks
Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Tunnistada Kuressaare Linnavolikogu määruse punkt 1 kehtetuks.

Asjaolud ja menetluse käik

1. Kuressaare Linnavolikogu andis 27. mail 2004 määruse nr 17 «Alkoholireklaami keelupiirkonna määratlemine» (edaspidi määrus). Õiguskantsler tegi 4. oktoobril 2004 Kuressaare Linnavolikogule ettepaneku viia määrus kooskõlla põhiseaduse ja reklaamiseadusega. Kuressaare Linnavolikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut 28. oktoobril 2004 ning otsustas määrust mitte muuta. Õiguskantsler pöördus Riigikohtusse määruse punkti 1 kehtetuks tunnistamiseks.

Õiguskantsleri ja menetlusosaliste seisukohad

2. Õiguskantsler leiab taotluses, et määruse punkt 1 on formaalselt vastuolus põhiseaduse § 11 esimese lause ja põhiseaduse § 154 lõikega 1 osas, mis keelab lahja alkohoolse joogi reklaami reklaamiseaduse (RS) § 13 lõike 1 punktides 3–4 sätestatud objektide vahetus läheduses.

Reklaamiseaduse § 13 lõike 1 punktide 2–4 järgi on lahja alkohoolse joogi reklaam keelatud lasteaia, kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoones ja hoonel või nende vahetus läheduses, staadionil ja statsionaarsel spordiareenil, võimlas või mõnes teises sportimiseks ettenähtud hoones, hoonel või rajatisel ning haigla või mõne teise tervishoiuasutuse hoones, hoonel või nende territooriumil. Seega on Kuressaare Linnavolikogu andnud osas, mis määratleb alkoholipiirangute kehtimisalana ka sportimiseks ettenähtud hoone ning tervishoiuasutuse vahetu läheduse, sisuliselt praeter legem määruse. Ettevõtlusvabaduse ning väljendusvabadusõiguse kitsendamine saab toimuda vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Reklaamiseaduse § 13 lõike 4 näol, mille järgi on kohalikul omavalitsusel õigus määratleda piirkond, mida loetakse sama paragrahvi lõike 1 punktides 2–4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks, on tegemist viiteveaga osas, milles viidatakse RS § 13 lõike 1 punktidele 3 ja 4.

Teiseks leiab õiguskantsler, et määruse punktiga 1 piiratakse ebaproportsionaalselt põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ja põhiseaduse § 45 lõikest 1 tulenevat väljendusvabadusõigust, mistõttu määruse punkt 1 on materiaalselt põhiseadusevastane vastuolu tõttu põhiseaduse §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega.

Seadusandja on piirangute legitiimse eesmärgina näinud tervise kaitset RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 sätestatud objektides ja objektidel ning üksnes punktis 2 sätestatud objektide vahetus läheduses. Seega väljutakse määrusega legitiimse eesmärgi piirest osas, kus lahja alkohoolse joogi reklaam on keelatud ka RS § 13 lõike 1 punktides 3 ja 4 sätestatud objektide vahetus läheduses. Ka ei ole kohaliku omavalitsuse kehtestatud abinõu vajalik piirangute täpsema eesmärgi – tagada, et lahja alkohoolse joogi ja RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud objektide vahel ei tekiks nö «väärtushinnangute omavahelist heakskiitvat seost» – saavutamiseks. Eesmärki on võimalik saavutada isikut vähem koormava abinõuga, nt lahja alkohoolse joogi reklaami keelamisega väiksemas piirkonnas kui terve Kuressaare linna territoorium. Samuti ei ole valitud abinõu mõõdukas. Reklaamiseaduse § 13 lõike 1 punktis 2 nimetatud «vahetu lähedusega» on tegemist siis, kui kooli aknast vaadates ja kooli uksest väljudes on lahja alkohoolse joogi reklaam nähtav ning eristatav. Kui piirang kehtestatakse laiemas piirkonnas, hakkab ta täitma juba teisi eesmärke ehk väljub kehtestatud eesmärgi raamest ning evib ülemäärast mõju. Ehkki kohalikul omavalitsusel on võimalik sisustada «vahetu läheduse» mõiste, ei ole terve Kuressaare linn kindlasti RS § 13 lõike 1 punktis 2 sätestatud objektide «vahetu lähedus».

3. Kuressaare Linnavolikogu ei nõustu õiguskantsleri seisukohtadega ning palub jätta õiguskantsleri taotluse rahuldamata.

Määrus on antud RS § 13 lõikes 4 sisalduva volitusnormi alusel ja mahus, täiendavat regulatsiooni ei ole Kuressaare Linnavolikogu määruse normiloovasse osasse lisanud. Õiguskantsleri selgitust RS § 13 lõikes 4 sisalduva viitevea kohta ei saa lugeda võrdväärseks kehtiva seaduse sõnastusega või seda muutvaks.

Piirangu eesmärk on tervishoid rahvatervise seaduse mõttes. Kui piirduda alkoholi keelupiirkonna määratlemisel RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 märgitud rajatiste ümber mõttelise raadiusega ringide tõmbamisega, muutuks rakendatav norm loosunglikuks ning kaotaks asumi väiksust arvestades sisu ja mõtte ning ka taotletava toime suhete reguleerimisel. Sellist seisukohta toetab rahvatervise seadus, mille järgi saavutatakse tervise kaitse muuhulgas kohaliku omavalitsuse kohustuste ning omavalitsuslike abinõude süsteemiga. Rahvatervise seadus nimetab kohaliku omavalitsuse ülesandena muuhulgas tervise edendamisele suunatud tegevuse korraldamist omavalitsuse maa-alal. Volikogu kaalutlusotsus on eesmärgipärane, arvestades põhiseaduse §-s 28 sätestatud tervise kaitse eesmärki ning vajadust saavutada piirangu efektiivsus kohalikes oludes. Ulatuslik avalik huvi alkoholi liigtarbimise vähendamiseks kaalub oluliselt üles eraettevõtjate erahuvi lahja alkoholi reklaami väljapaneku osas. Kuni ei ole välja töötatud riikliku alkoholipoliitika põhialuseid ning täpsemalt sisustatud RS § 13 lõike 4 volituse sisu ja mõtet, jääb Kuressaare Linnavolikogu oma määrusega väljendatud seisukohtade juurde.

4. Justiitsminister leiab, et määruse punkt 1 on vastuolus RS § 13 lõike 1 punktidega 2–4 ja lõikega 4 ning põhiseaduse § 154 lõikega 1.

Kuressaare Linnavolikogu on määruse andmisel järginud vormi- ja menetlusnõudeid, kuid ületanud volitusnormi piire. RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnormi tuleb tõlgendada kitsendavalt. Kohalikul omavalitsusel on õigus sisustada üksnes RS § 13 lõike 1 punktis 2 sätestatud objekti – lasteaia, kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoone – vahetu läheduse mõiste. Seadusandja eksimus volitusnormi sõnastamisel ei saa õigustada kohaliku omavalitsuse pädevuse piiride ületamist. Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt peab kohalik omavalitsus kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel tegutsema seaduse alusel. See tähendab muuhulgas, et volitusnormi rakendamisel peab kohalik omavalitsus lähtuma selle ulatusest ja sisust. Kuna Kuressaare Linnavolikogu on väljunud oma pädevuse piiridest, on määruse punkt 1 formaalselt põhiseadusevastane.

Materiaalses mõttes riivab reklaamikeelu sätestamine isiku õigust ettevõtlusvabadusele ja väljendusvabadusele. Seadusandja eesmärk reklaami keelupiirkonna määratlemisel objektide kaudu on ilmselgelt olnud isiku õiguse tervise kaitsele tagamine. Reklaamikeelu kehtestamine soodustab üldjuhul tervise kaitse tagamist, mistõttu abinõu on sobiv eesmärgi saavutamiseks. Abinõu ei ole aga vajalik. Kuressaare Linnavolikogul oli võimalus saavutada taotletav eesmärk ka ettevõtjaid vähem koormaval viisil, sätestades reklaamikeelu piirkonnana üksnes RS § 13 lõikes 1 punktides 2–4 loetletud objektid ning punktis 2 sätestatud objektide vahetu läheduse. Kuressaare linna kaardilt nähtub, et RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 loetletud ehitised ja rajatised paiknevad sedavõrd hajali, et ei võimalda määratleda reklaamikeelu piirkonnana kogu linnaterritooriumi. Abinõu mõõdukuse osas nõustub justiitsminister õiguskantsleri arutluskäiguga.

Asjassepuutuvad sätted

5. Kuressaare Linnavolikogu 27. mai 2004. a määruse nr 17 (KO 2004, 162, 1523) punkt 1 sätestab:
«1. Määratleda piirkonnaks, mis loetakse reklaamiseaduse § 13 lõike 1 punktis 2–4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks piirkonnaks, kogu Kuressaare linna territoorium.»

Reklaamiseaduse (RT I 1997, 52, 835; ... RT I 2005, 2, 4) § 13 sätestab:
«(1) Lahja alkohoolse joogi reklaam on keelatud:
1) televisioonis või raadios kella 7-st kuni kella 20-ni;
2) lasteaia, kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoones, hoonel või nende vahetus läheduses;
3) staadionil ja statsionaarsel spordiareenil, võimlas või mõnes teises sportimiseks ettenähtud hoones, hoonel või rajatisel;
4) haigla või mõne teise tervishoiuasutuse hoones, hoonel või nende territooriumil;
5) trükiväljaandes, mis on suunatud peamiselt lastele või noortele või trükise leheküljel, kus avaldatakse peamiselt lastele või noortele suunatud teavet;
6) kino-, muuseumi-, teatri- või kontserdihoones, välja arvatud nendes asuvas alkohoolse joogi müügikohas.

/.../

(4) Kohalikul omavalitsusel on õigus määratleda piirkond, mida loetakse käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 2-4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks.»

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht

6. Õiguskantsler on taotluses vaidlustanud Kuressaare Linnavolikogu määruse kooskõla põhiseadusega nii formaalses kui materiaalses mõttes. Kuna mis tahes põhiõigusi piirava õigustloova akti formaalne kooskõla põhiseadusega on selle akti põhiseaduspärasuse esmaseks eelduseks, lahendab kolleegium kõigepealt küsimuse määruse formaalsest vastavusest põhiseadusele (I). Selleks vaatleb kolleegium seaduslikkuse põhimõtet volitatud seadusandluse kontekstis ja vaeb RS § 13 lõikes 4 sisalduva volitusnormi ulatust ning võtab seisukoha, kas Kuressaare Linnavolikogu on vaidlustatud määruse andmisel kinni pidanud volitatud seadusandluse ja määratlemata õigusmõistete sisustamise reeglitest. Seejärel hindab kolleegium vajadust kontrollida vaidlustatud määruse materiaalset kooskõla põhiseadusega (II).

I.

7. Kuressaare Linnavolikogu vaidlustatud määrus on kohaliku omavalitsuse õigustloov akt, millega piiratakse põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ning põhiseaduse §-s 45 sisalduva sõnavabaduse põhiõigusest hõlmatud ärilist sõnavabadust. Põhiõigusi piirav õigustloov akt on põhiseaduspärane, kui see on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas.

8. Formaalne põhiseaduspärasus tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt peab vastama pädevus-, menetlus- ja vorminõutele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele. Pädevus-, menetlus- ja vorminõuete kohaselt peab akt olema antud selleks pädeva organi poolt, järgides kõiki menetlus- ja vormireegleid. Need tingimused on praegusel juhul täidetud – Kuressaare Linnavolikogu on kohaliku omavalitsuse õigustloov organ; määrus on antud kooskõlas kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest tulenevate menetlusnõuetega ning on avaldatud Riigi Teatajas. Samuti vastab määrus määratuse nõudele. Määrus on sõnastatud piisavalt selgelt ja on arusaadav. Kolleegiumi meelest on aga problemaatiline määruse vastavus seadusereservatsiooni põhimõttele.

9. Üldise seadusereservatsiooni põhimõtte sätestab põhiseaduse § 3 lõike 1 esimene lause, mille järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Selle põhimõtte kohaselt vajab põhiõiguste piiramine seadusandjast alamalseisva organi poolt seadusandja volitust. Üldist seadusereservatsiooni konkretiseerivast seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab volituse alusel antud määrus vastama volitavale seadusele. Seadusele vastavus tähendab seejuures nõuet, et volitusest ei astutaks üle ega asutaks reguleerima küsimusi, mis pole volitusest hõlmatud. Seega tuleb selgitada, kas Kuressaare Linnavolikogu on oma määrusandlusõigust kasutades jäänud RS § 13 lõikes 4 sisalduva volitusnormiga määratud pädevuse piiridesse.

10. Reklaamiseaduse § 13 lõige 4 volitab kohalikku omavalitsust määratlema piirkonna, mida loetakse RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks. Sama seaduse § 13 lõike 1 punkti 2 järgi on lahja alkohoolse joogi reklaam keelatud lasteaia, kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse hoones, hoonel või nende vahetus läheduses. Reklaamiseaduse § 13 lõike 1 punktid 3–4 näevad seevastu ette, et alkoholireklaam on keelatud staadionil ja statsionaarsel spordiareenil, võimlas või mõnes teises sportimiseks ettenähtud hoones, hoonel või rajatisel ning haigla või mõne teise tervishoiuasutuse hoones, hoonel või nende territooriumil, ega sätesta erinevalt RS § 13 lõike 1 punktist 2 alkoholikeeldu nende rajatiste vahetus läheduses. Seega tuleb käesoleva vaidluse lahendamiseks esmalt vastata küsimusele, kas reklaamiseadus volitab kohaliku omavalitsuse volikogu määratlema üksnes lasteaia, kooli või mõne teise haridusasutuse, laste- või noortekeskuse vahetu läheduse, või võimaldab RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnorm laiendada lahja alkohoolse joogi reklaami keeluala ka staadioni ja statsionaarse spordiareeni, võimla või mõne teise sportimiseks ettenähtud hoone või rajatise ning haigla või mõne muu tervishoiuasutuse hoone lähedal asuvale piirkonnale.

11. Kuressaare Linnavolikogu on RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnormi tõlgendanud viisil, et see hõlmab volitust lahja alkohoolse joogi reklaami keelu kehtestamiseks kõigi RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 sätestatud objektide lähedal asuvas piirkonnas. Õiguskantsler seevastu on seisukohal, et RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnormi tuleb tõlgendada selliselt, et kohalikel omavalitsustel on õigus anda määrus üksnes RS § 13 lõike 1 punktis 2 sätestatud objektide vahetu läheduse mõiste sisustamiseks. Õiguskantsleri taotluse kohaselt on RS § 13 lõike 4 näol tegemist viiteveaga osas, milles viidatakse RS § 13 lõike 1 punktidele 3 ja 4. Sellel põhjusel on Kuressaare Linnavolikogu õiguskantsleri arvates RS § 13 lõike 1 punktide 3–4 rakendamisel andnud formaalselt põhiseadusevastase praeter legem määruse. Kolleegium ei nõustu õiguskantsleri selle seisukohaga, pidades vajalikuks reklaamiseaduse vaidlusaluse § 13 lõikes 4 sisalduva volitusnormi sisustamiseks välja selgitada seadusandja tahe seesuguse volitusnormi andmisel.

12. Reklaamiseaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) algteksti § 16 lõige 5 nägi ette, et kohalikul omavalitsusel on õigus sätestada piirangud sama paragrahvi lõike 1 punktides 4–6 nimetatud territooriumide lähedal asuvale õlle ja lahjade alkohoolsete jookide reklaamile. Selliste territooriumidena nimetasid eelnõu algteksti § 16 lõike 1 punktid 4–6 staadioneid ja statsionaarseid spordiareene, võimlaid ja teisi sportimiseks ettenähtud ruume või rajatisi (p 4); haiglaid ja muid tervishoiuasutusi ning nende valduses olevaid territooriume (p 5); lasteasutusi, koole ja teisi õppeasutusi ning nende valduses olevaid territooriume, samuti muid kohti ja üritusi, mida külastavad põhiliselt alla 18-aastased isikud (p 6). Eelnõu teisel lugemisel Riigikogus 16. aprillil 1996 märkis eelnõu algatanud majanduskomisjoni esindaja, et eelnõu § 16 lõige 5 on eelnõusse sisse toodud selleks, «et kohalik omavalitsus otsustaks, kui kaugel koolidest, tervishoiuasutustest ja spordirajatistest võib alkoholi või alkohoolsete jookide tänavareklaam olla» (M. Pärnoja. Reklaamiseaduse eelnõu (246 SE) teine lugemine. VIII Riigikogu stenogramm, 16. aprill 1996 – http://web.riigikogu.ee/ems/stenograms/1996/04/t96041612.htm). Ehkki reklaamiseaduse eelnõu algteksti ning reklaamiseaduse kehtiva redaktsiooni vahel on lahja alkohoolse joogi reklaamipiirangute osas erinevusi, ei ilmne eelnõu ettevalmistustöödest, et seadusandja vastav tahe oleks eelnõu menetlemise kestel muutunud. Eelnõu ettevalmistustöödele tuginedes võib kolleegiumi arvates väita, et seadusandja sooviks reklaamiseaduse volitusnormi kujundamisel oli tõepoolest anda kohalikule omavalitsusele otsustusõigus osas, millises kauguses nii õppe-, spordi- kui ka tervishoiuhoonetest lahja alkohoolse joogi reklaami lubada.

13. Eeltoodust tulenevalt asub kolleegium seisukohale, et Kuressaare Linnavolikogu vaidlusaluse määruse aluseks olev – RS § 13 lõikes 4 sisalduv – volitusnorm annab kohalikule omavalitsusele õiguse määratleda piirkond, mida loetakse sama paragrahvi lõike 1 punktides 2–4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks ning millele laieneb reklaami keeld. Kõigepealt on viidatud sätte punktides 2–4 sätestatud lahja alkohoolse joogi reklaami keeld neis punktides märgitud hoonetes ja hoonetel. Punktis 2 laiendatakse seda keelupiirkonda laste- ja haridusasutuste hoonete vahetus läheduses asuvale alale ning punktis 4 tervishoiuasutuse hoone territooriumile. Punktides 2–4 märgitud keelupiirkonnas on juba seaduse alusel igal juhul alkohoolse joogi reklaam keelatud ja kohalik omavalitsus ei või seda keeldu kitsendada. Reklaamiseaduse § 13 lõige 4 annab aga kohalikule omavalitsusele õiguse sama paragrahvi lõike 1 punktides 2–4 sätestatud keelu laiendamiseks piirkonnale, mis asub punktides 2–4 nimetatud rajatiste lähedal. Seega on kohalikul omavalitsusel võimalik laste- ja haridusasutuste osas reklaamikeeldu laiendada nende lähedal asuvale piirkonnale, tervishoiuasutuste osas nende lähedal asuvale piirkonnale ning sportimiseks ette nähtud hoonete ja rajatiste osas nende lähedal asuvale piirkonnale.

14. Tõlgendust, mille kohaselt on kohalikud omavalitsused õigustatud laiendama lahja alkohoolse joogi reklaami keelupiirkonda kõigi RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud objektide lähedal asuvale piirkonnale, toetab asjaolu, et vastasel juhul kaotaks RS § 13 lõige 4 igasuguse tähenduse osas, mis volitab kohalikku omavalitsust määratlema piirkond, mida loetakse RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud rajatiste lähedal asuvaks. Ei ole mõistlik eeldada, et seadusandja volitab kohalikku omavalitsust määratlema nende rajatiste lähedal asuvaid piirkondi, ilma et sellega oleks seotud lahja alkohoolse joogi reklaami keeld.

15. Kolleegium märgib, et RS § 13 lõikes 4 sisalduvast volitusnormist ei tulene siiski, et kohalik omavalitsus on kohustatud sama paragrahvi lõike 1 punktides 2–4 sätestatud keelde laiendama. Samuti ei pea kohalik omavalitsus keelu kohaldamisel tegema seda maksimaalses lubatud ulatuses. Tegutsedes volitusnormi alusel, tuleb kohalikul omavalitsusel otsustada nii keeldude laiendamise põhjendatuse kui ka määratlemata õigusmõiste «lähedal asuv piirkond» tähenduse üle. Õigusmõiste «lähedal asuv piirkond» sisustamisel seovad kohalikku omavalitsust määratlemata õigusmõistete sisustamise reeglid. Kui kohalik omavalitsus neid reegleid ei järgi, võib kohaliku omavalitsuse volikogu määrus olla põhiseadusevastane vaatamata seisukohale, et RS § 13 lõige 4 volitab kohalikku omavalitsust määratlema lahja alkohoolse joogi reklaami keelupiirkonnana RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud rajatiste lähedal asuva ala.

16. Määratlemata õigusmõiste on õigustehniline vahend, mille puhul seadusandja loobub detailsete ettekirjutuste andmisest seadustes enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale. Kuna määratlemata õigusmõiste on seadusandja poolt loodud, tuleb seda sisustada seadusandja juhiste ja eesmärkide abil. Seega tuleb lahja alkohoolse joogi reklaami piirangualaks olev RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud objektide «lähedal asuv piirkond» sisustada vaadeldava volitusnormi eesmärgi kaudu ehk püüda välja selgitada, mis oli seadusandja eesmärk kohaliku omavalitsuse volitamisel lahja alkohoolse joogi reklaamipiirangute kehtestamiseks RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud objektide lähedal asuvas piirkonnas.

17. Reklaamiseaduse eelnõu seletuskiri ja Riigikogu stenogrammid ei ava lahja alkohoolse joogi reklaamipiirangute eesmärki. Õiguskantsler näeb RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 sätestatud piirangute üldise eesmärgina rahvatervise kaitset, kuid märgib, et kuna seadusandja ei kehtestanud täielikku lahja alkohoolse joogi reklaami keeldu, vaid seostas selle üksnes teatud objektide või nende lähedusega, on RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 sätestatud piirangute eesmärgiks tagada, et nendes sätetes nimetatud objektide ning lahja alkohoolse joogi vahel ei tekiks nö «väärtushinnangute omavahelist heakskiitvat seost». Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et lahja alkohoolse joogi reklaami keeld haridus-, tervishoiu- ja spordirajatistel ning nende lähedal asuvas piirkonnas peab tagama, et haridustandvaid ja (rahva)tervise taastamisele ja edendamisele suunatud institutsioone ei oleks võimalik seostada inimese tervise seisukohast kahjulike tarbimisharjumuste propageerimisega.

Eelnõu teisel lugemisel Riigikogus 13. mail 1997 märkis eelnõu välja töötanud majanduskomisjoni esindaja: «Lahjade alkohoolsete jookide puhul, kus välisreklaam ei ole keelatud, leidsime, et sõltuvalt sellest, millise linna või muu asulaga tegemist on, millisel tänaval asub kool, haigla, võib see kaugus, kus alkohoolsete jookide välisreklaam võiks mõjutada näiteks lapsi või kedagi teist, olla erinev. Seetõttu ei saa seda reguleerida seaduses, vaid see on mõistlik anda kas volikogu või siis linna- või vallavalitsuse pädevusse» (M. Pärnoja. Reklaamiseaduse eelnõu (246 SE) teise lugemise jätkamine. VIII Riigikogu stenogramm, 13. mai 1997 – http://web.riigikogu.ee/ems/stenograms/1997/05/t97051314.htm). Seega tuleb leida vastus küsimusele, millises kauguses haridus-, tervishoiu- ja spordirajatistest lahja alkohoolse joogi reklaamipiirangud veel nn heakskiitva seose vältimise eesmärki teenivad.

18. Kolleegium ei pea põhimõtteliselt võimalikuks iseseisvalt määratleda universaalset minimaalset kaugust, mille puhul oleks lahjade alkohoolsete jookide reklaamimise seostamine RS § 13 lõike 1 punktides 2–4 nimetatud haridus-, tervishoiu- ja spordiasutustega välditud. Selliste objektide lähedal asuva piirkonna kindlaksmääramisel on kohalikul omavalitsusel ulatuslik kaalumis- ja otsustusõigus. Kolleegium peab aga võimalikuks sekkumist juhtumitel, kus lahja alkohoolse joogi reklaamipiirangute kehtestamisel on ilmselgelt väljutud seadusandja seatud eesmärgi – vältida nn heakskiitvat seost haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste ning lahja alkohoolse joogi reklaami vahel – piirest.

19. Kolleegium leiab, et lahja alkohoolse joogi reklaami keelustamisel kogu kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil on kohalik omavalitsus RS § 13 lõikes 4 sätestatud volitusnormi piiridest ilmselgelt väljunud. «Lähedal asuvat piirkonda» ei saa sisustada viisil, mis toob kaasa lahja alkohoolse joogi absoluutse reklaamikeelu mõnes kohalikus omavalitsuses. Reklaamiseaduse § 13 lõikest 4 ilmneb selgelt seadusandja tahe mitte volitada kohalikke omavalitsusi keelama lahja alkohoolse joogi reklaami omavalitsusüksuse kogu territooriumil. Niivõrd ulatuslikuks ettevõtlusvabaduse ning ärilise sõnavabaduse piiranguks pidanuks seaduses sisalduma selgesõnaline luba. Teiseks nähtub asja materjalide juures olevalt Kuressaare linna kaardilt, et ehkki haridus-, tervishoiu- ja spordirajatised paiknevad hajutatult üle kogu Kuressaare linna, on linna haldusterritooriumil siiski piirkondi, mida ei saa kuidagi lugeda nende rajatiste lähedal asuvaks.

20. Kuressaare Linnavolikogu märgib oma selgitustes, et juhul, kui linnavolikogu asuks haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste ümber mõttelise raadiusega ringe kujundama, muutuks rakendatav norm loosunglikuks ning kaotaks Kuressaare linna väiksust ja kogukonda arvestades sisu ja mõtte ning seeläbi ka taotletava toime suhete reguleerimisel.

Ehkki Kuressaare Linnavolikogu taotlus on mõistetav, ei tee see olematuks tõsiasja, et seadusandja on lähtuvalt eespool leitust soovinud piirata lahja alkohoolse joogi reklaamimist üksnes sellises ulatuses, mis välistaks lahja alkoholi propageerimise seostamise haridus-, spordi- ja tervishoiuasutustega. Kuressaare Linnavolikogu ei saa seadusandja eesmärke ja nende saavutamiseks vajalike põhiõiguste piirangute ulatust iseseisvalt laiendada. Delegatsiooninormist tuleneva pädevuse rakendamisel peab kohalik omavalitsus silmas pidama erinevate huvide, väärtuste ja õiguste tasakaalustamise vajadust ning volitatud seadusandluse teostamisega põhiõigustele asetatud piirangute proportsionaalsust.

21. Tervishoiu-, sh alkoholipoliitika kujundamine kuulub olemuselt riiklike ülesannete hulka. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis 20. detsembri 1996. a otsuses, et kuna riigi alkoholipoliitika on seotud põhiõiguste ja vabaduste kasutamisega, peaks alkoholipoliitika olema reguleeritud seaduse tasemel õigusaktiga ( põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 1996. a otsus asjas nr 3-4-1-3-96 – RT I 1997, 4, 28, VI). Soovinuks seadusandja jätta alkoholipoliitika kujundamine kohalikele omavalitsustele Kuressaare Linnavolikogu selgitustes toodud ulatuses, volitanuks ta kohalikku omavalitsust määratlema lahja alkohoolse joogi reklaami keelupiirkonna. Seadusandja piirdus siiski kohaliku omavalitsuse volitamisega määratlema piirkond, mida võib lugeda haridus-, tervishoiu- ja spordirajatiste lähedal asuvaks.

22. Eeltoodust tulenevalt on Kuressaare Linnavolikogu määruse punkt 1, mis määratleb lahja alkohoolse joogi reklaami keelupiirkonnana kogu Kuressaare linna territooriumi, antud delegatsiooninormi piire ületades ehk vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesest lauses sisalduva seaduslikkuse põhimõttega. Kolleegium tunnistab määruse punkti 1 kehtetuks.

II.

23. Õiguskantsler on taotluses asunud seisukohale, et Kuressaare Linnavolikogu määrusega kehtestatud lahja alkohoolse joogi reklaami keeld on ettevõtlusvabaduse ja ärilise sõnavabaduse ebavajalik ja mõõdupäratu ning seega materiaalselt põhiseadusevastane piirang. Määruse materiaalne põhiseadusevastasus seisneb taotluse kohaselt asjaolus, et määrusega kehtestatud piirang väljub seadusandja poolt seatud eesmärgi raamest. Kolleegium leiab, et seadusandja eesmärgist kõrvalekaldumisel on ennekõike tegemist delegatsiooninormi ületamise ehk formaalse põhiseaduspärasuse nõude rikkumisega.

Kuna vaidlustatud määrus on otsuses esitatud põhjustel formaalses vastuolus põhiseadusega, ei pea kolleegium määruse materiaalse kooskõla hindamist põhiseadusega vajalikuks.

Märt RASK Tõnu ANTON Eerik KERGANDBERG

Lea KIVI Ants KULL

https://www.riigiteataja.ee/otsingu_soovitused.json