Riigikogu kodu- ja töökorra seadus (lühend - RKKTS)

Riigikogu komisjoni istungi salvestis on eriseaduse alusel saadud teave, millele juurdepääsu osas Andmekaitse Inspektsioonil kontrollipädevus ja seega ka ettekirjutuse tegemise pädevus puudub. Kinnise istungi arutelusid, sõnavõtte jms kajastavad dokumendid, sh salvestised ei ole avalikustatavad üldkorras. RKKTS §-st 36 tuleneval piirangul on legitiimne eesmärk tagada vaba arutelu. Istungil esitatud arvamuste ja hinnangute mitteavaldamine avaliku teabena loob eeldused nii komisjoni liikmete kui ka kaasatud isikute (kes ei pruugi olla avalikus teenistuses) arvamusavalduste paljususeks ja sisuliseks diskussiooniks, samuti ka põhjendatud ja kaalutud otsuste langetamiseks. Otsustavat tähtsust ei ole sellel, kas teabenõue esitatakse vastava küsimuse komisjonis menetlemise ajal või juba pärast komisjoni töö lõppemist. Oluline on isiku jaoks teadmine, kas tema komisjonis antud ütlused ja seisukohad kuuluvad avalikustamisele või mitte. Riigikogu komisjonide kinniste istungite käigus kogutud teabe mitteavaldamine ei ole vastuolus PS §-ga 44. (p 10-11)

Kuigi komisjoni istungi salvestisele juurdepääsu saamise korda pole seaduses reguleeritud sellise täpsuse astmega nagu Riigikogu kinnise istungi stenogrammi puhul, ei anna see alust laiendada Andmekaitse Inspektsiooni kontrolli ulatust. Riigikogu kui seadusandliku kogu otsealluvuses oleva ning teda teenindavaks riigiasutuseks oleva Riigikogu Kantselei üle riikliku järelevalve teostamine haldusorgani poolt on problemaatiline juba võimude lahususe põhimõtte valguses. Selline kontroll on võimalik juhul, kui seadusandja oleks Riigikogu ja Riigikogu Kantselei sõnaselgelt sellisele kontrollile allutanud. Sellist normi aga pole. Riigikogu ja tema organite, samuti Riigikogu Kantselei üle avaliku teabe valdkonnas kontrolli teostamist puudutavaid õigusakte tuleks täpsustada. Sellega ei kaasne aga vältimatult, et kontrollivolitused tuleks selles valdkonnas anda haldusorganile. (p 13-14)

Ka juhul, kui haldusaktis viidatakse põhjenduste osas teisele haldusaktile või muule dokumendile, peab ettekirjutus sisaldama vähemalt selle tegemise põhimotiive. Kui ettekirjutuse sisulised ja õiguslikud põhjendused sisalduvad üksnes vaideotsuses, siis on vaideotsus ning ettekirjutus olulises sisulises seoses ning neid võib käsitleda ühe tervikuna. (p 17)

PS § 3 lõikes 1 sätestatud kohustusega teostada riigivõimu põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel kaasneb riigivõimu teostaja kohustus kontrollida, kas ta on pädev seda võimu kasutama. Kuigi kohustus kontrollida pädevust on sageli seadustes selguse huvides otsesõnu väljendatud, ei pea see alati nõnda olema. See kohustus lasub riigivõimu teostavatel institutsioonidel vahetult põhiseaduse alusel ka siis, kui seda ei ole sätestatud seaduses või alamalseisvas aktis. (p 10) Ka Riigikogu teostab PS §-s 65 loetletud tegevustega riigivõimu (mille hulka kuulub ka otsuste vastuvõtmine). Seetõttu on ka Riigikogul kohustus kontrollida, kas ta on pädev lahendama talle menetlemiseks esitatud küsimusi. (p 11)

Riigikogu on eelnõude menetlusse võtmise ja neile juhtivkomisjoni määramise õiguse andnud RKKTS § 13 lõike 2 punktiga 4 Riigikogu juhatuse pädevusse. (p 12) Riigikogu juhatus täidab pädevuse kontrollimisega Riigikogule PS § 3 lõike 1 esimese lausega pandud kohustust. (p 13) RKKTS § 16 lõikega 4 on tagatud kõigi Riigikogu liikmete võimalus väljendada oma seisukohta eelnõu tagastamise kohta pädevuse puudumise tõttu. Juhatuse otsus keelduda eelnõu menetlusse võtmisest pädevuse puudumise tõttu on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku § 17 kohaselt Riigikohtus vaidlustatav. (p 12)

Riigikogu võib mingi küsimuse rahvahääletusele panna vaid siis, kui selles küsimuses rahvahääletuse korraldamine ei ole PS §-ga 106 keelatud, kui Riigikogul endal on selle küsimuse otsustamise pädevus ja selle küsimuse otsustamiseks ei ole põhiseadus ette näinud kindlat korda. (p 15) Erakorraliste valimiste korraldamise otsustamine ei ole Riigikogu pädevuses. Riigikogu erakorralised valimised kuulutab PS § 78 punkti 3 kohaselt välja Vabariigi President, mistõttu ei või Riigikogu seda küsimust rahvahääletusele panna. Seega on erakorraliste valimiste korraldamise alused põhiseaduses ammendavalt kindlaks määratud ja erakorraliste valimiste korraldamise otsustamine on antud Vabariigi Presidendi ainupädevusse. Riigikogul ei ole õigust otsustada, kas korraldada erakorralised valimised, ega panna selle otsuse tegemist rahvahääletusele. (p 16)

PS § 3 lõikes 1 sätestatud kohustusega teostada riigivõimu põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel kaasneb riigivõimu teostaja kohustus kontrollida, kas ta on pädev seda võimu kasutama. Kuigi kohustus kontrollida pädevust on sageli seadustes selguse huvides otsesõnu väljendatud, ei pea see alati nõnda olema. See kohustus lasub riigivõimu teostavatel institutsioonidel vahetult põhiseaduse alusel ka siis, kui seda ei ole sätestatud seaduses või alamalseisvas aktis. (p 10) Nõnda peab täitevvõim veenduma, et tema tegevusel on seaduslik alus (vt nt PS § 87, milles on mitteammendavalt kindlaks määratud Vabariigi Valitsuse pädevus). Samuti peab haldusorgan haldusmenetlust alustades veenduma, et ta on pädev kavandatavat haldusakti või määrust andma või toimingut sooritama, kuna pädevusest kinnipidamine on õiguspärasuse eeldus. (p 9)

Riigikogu on eelnõude menetlusse võtmise ja neile juhtivkomisjoni määramise õiguse andnud RKKTS § 13 lõike 2 punktiga 4 Riigikogu juhatuse pädevusse. Riigikogu juhatus kasutab Riigikogu kui terviku pädevust, mille Riigikogu on talle seadusega andnud Riigikogu töö korraldamiseks ja Riigikogu haldamiseks. (p 12) Riigikogu juhatus täidab pädevuse kontrollimisega Riigikogule PS § 3 lõike 1 esimese lausega pandud kohustust. (p 13) RKKTS § 16 lõikega 4 on tagatud kõigi Riigikogu liikmete võimalus väljendada oma seisukohta eelnõu tagastamise kohta pädevuse puudumise tõttu. Veelgi enam, juhatuse otsus keelduda eelnõu menetlusse võtmisest pädevuse puudumise tõttu on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku § 17 kohaselt Riigikohtus vaidlustatav. (p 12)

Riigikogule põhiseadusega omistatud ülesandeid ja pädevust ei ole võimalik jõustada tema liikmetest sõltumatult. Sellest tulenevalt on iga Riigikogu liige õigustatud osalema kõigis Riigikogu tegevustes. RKKS normid, mis seavad mandaadi teostamise ulatuse sõltuvusse fraktsiooni kuulumisest, kujutavad endast Riigikogu liikmete ebavõrdset kohtlemist neile kuuluva mandaadi teostamisel. (p 16) Riigikogu liikmeid, kes ei kuulu fraktsiooni, koheldakse ebavõrdselt võrreldes nende Riigikogu liikmetega, kelle võimalused oma vaba mandaadi teostamiseks on tulenevalt fraktsiooni kuulumisest laiemad. Ebavõrdset kohtlemist õigustavad aga valimissüsteemi proportsionaalsuse ning erakonnademokraatia põhimõte. (p 41)

Kui jaatada põhiseaduslikku nõuet tagada vaba mandaadi teostamine võrdselt nii fraktsiooni kuuluvatele kui sinna mittekuuluvatele Riigikogu liikmetele, ei ole seadusandjal piisavalt meetmeid proportsionaalse valimissüsteemi ning erakonnademokraatia kindlustamiseks. Seadusandja on õigustatud kujundama reegleid, mis fraktsioonide moodustamist Riigikogu valimiste vahelisel ajal ja seeläbi valijate tahte moonutamist mingilgi moel takistavad. (p 41)

Demokraatia printsiibis sisalduva erakonnademokraatia printsiibi kohaselt on erakond demokraatiat tagavaks sillaks ühiskonna ja riigi vahel, mille funktsiooniks on poliitilisi seisukohti koondada ja hoomatavaks tervikuks kujundada ning neid valimistel edu saavutamise korral avalikku võimu teostades ellu viia. (p 31) Erakonnademokraatia tagamise eesmärk koos proportsionaalse valimissüsteemi toetamise eesmärgiga on piisavalt kaalukas, õigustamaks vaba mandaadi ja selle võrdse teostamise piiramist. (p 37)

Põhiseaduse § 60 lõikest 1 tuleneva proportsionaalse valimissüsteemi üldiseks eesmärgiks on kajastada parlamendi koosseisus valijaskonna poliitilisi tõekspidamisi ning kujundada nendel tõekspidamistele võimalikult vastav esinduskogu. ( p 40) Proportsionaalsuse põhimõttele vastavad nimekirjavalimised, mille puhul annavad valijad toetuse lõppkokkuvõttes mingi erakonna maailmavaatele ja erakonnale. Mis tahes valimistevahelisel ajal toimuv muudatus fraktsioonide koosseisus moonutab valijate tahet ning seega ka proportsionaalsuse põhimõtet. (p 30) Proportsionaalse valimissüsteemi toetamise eesmärk koosmõjus erakonnademokraatia tagamise eesmärgiga on piisavalt kaalukas, õigustamaks vaba mandaadi ja selle võrdse teostamise piiramist. (p 42)

Põhiseaduse §-st 62 tuleneva vaba mandaadi põhimõtte järgi ei saa Riigikogu liiget tagasi kutsuda ei rahvas, kes teda on valinud, ega erakond, kelle nimekirjas kandideerides ta on parlamenti valitud, kuna Riigikogu liige ei esinda Riigikogus mitte üksnes oma valijate huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva esindajana. Teiseks tuleneb vaba mandaadi põhimõttest, et parlamendi liikmel on õigus teha valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt, sh vabadus oma maailmavaatelisi seisukohti ja/või erakondlikke eelistusi muuta ilma ohuta saada seetõttu rahvaesindusest eemaldatud. Vaba mandaadi põhimõtte kohaselt ei ole Riigikogu liige seotud valimiste eelsel ajal antud lubadustega. (p 15)

RKKS sätted, mis näevad fraktsiooni liikmete miinimumarvu ning sama erakonna nimekirjast parlamenti valimise nõude ning lubavad uue fraktsiooni registreerimist üksnes viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit, kujutavad endast vaba mandaadi põhimõtte piirangut koosmõjus Riigikogu liikmete võrdse kohtlemise põhimõttega vaba mandaadi teostamisel, kuna seavad vaba mandaadi teostamise ulatuse sõltuvusse fraktsiooni kulumisest. Samas on tegemist vaba mandaadi põhimõtte põhiseaduspärasuse piiramisega, kuna seda õigustavad valimissüsteemi proportsionaalsuse ning erakonnademokraatia põhimõte. (p 19)

Parlamendi enesekorraldusõiguse põhimõtte kohaselt on seadusandjal tema enda tegevust puudutavates küsimustes suhteliselt suur otsustusvabadus. Enese- ehk isekorraldusõiguse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 65 punktist 16 koosmõjus võimude lahususe põhimõttega. Isekorraldusõigus tähendab, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed ning neil on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. aprilli 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-3-98, RT I 1998, 36/37, 558, IV). (p 42) Riigikogu fraktsioon on Riigikogu liikmete poliitiline ühendus, mis formeerub mingist maailmavaatest kantud programmi ümber, aidates sel viisil Riigikogu liikmete maailmavaatelisi seisukohti koondada. Sellise koondamisfunktsiooni kandjana teenivad fraktsioonid ja nende moodustamisele piirangute seadmine parlamendi töö hõlbustamise eesmärki. (p 25) Ehkki seadusandjal on lähtuvalt parlamendi enesekorraldusõigusest õigus teha valik erinevate fraktsioonikontseptsioonide vahel, ei saa ta fraktsiooni mõistet kujundada selliselt, et õigus ühineda fraktsioonidesse muutuks fiktiivseks või et seatud piirangutega kitsendataks ebaproportsionaalselt Riigikogu liikmete põhiseaduslikke õigusi või põhiseaduslikke printsiipe. (p 22)