Ravimiseadus (lühend - RavS)

PS § 31 sätestatud ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mida võib piirata mis tahes põhjusel, mis on põhiseadusega kooskõlas (p 116). Ettevõtlusvabadusega tagatakse igaühe õigus tegeleda ettevõtlusega. Samuti tuleb tagada õiguslik keskkond vaba turu toimimiseks, et kaitsta ettevõtjat teiste ettevõtjate õigusvastase tegevuse eest konkurentsi takistamisel või äritegevuse kahjustamisel. Ettevõtlusvabaduse osaks oleva konkurentsivabadusega kaitstakse nii ettevõtjate ettevõtlusvabadust kui ka tarbijat. Konkurentsivabadus lähtub eeldusest, et konkurents tagab parima teenuse või kauba parima hinnaga. (p 105) Ettevõtlusvabadusega kaitstakse ettevõtja võimalust toimida turu tingimustes riigi põhjendamatu sekkumiseta. Ettevõtlusvabadusest on tuletatav õigus riigi sekkumisele, mh konkurentsi piiramisele, vaid juhtudel, kui mingit liiki ettevõtlusega tegelemine üksnes turu toimimise tingimustel oleks võimatu. Apteegiteenus ei ole teenus, mida suudetaks pakkuda ainult juhul, kui teenust saadakse pakkuda konkurentsita või vähese konkurentsiga(p 112). Asutamispiirang apteegiteenuse kättesaadavuse tagamiseks kogu riigis ei ole proportsionaalne (vajalik). Ettevõtlusvabadust piiratake vähem, kui ettevõtja saab soodsas kohas apteegi või apteekide pidamise õiguse koos kohustusega pidada apteeki vähese nõudlusega kohas. Sellega ühtlustatakse ettevõtjate konkurentsitingimusi, neid koheldaks võrdselt ning meede tagaks (täiendavate) apteekide olemasolu vähese nõudlusega piirkondades paremini kui asutamispiirangud. (p 157) Võimalik oleks ette näha toetus vähese nõudlusega piirkondade apteekidele (p 158). Toetus on alternatiivne, ettevõtlusvabadust vähem piirav ja eesmärgi saavutamist paremini tagav meede (p 160).

Võrdsuspõhiõiguse riivet tuleb kontrollida ettevõtlusvabaduse riive mõõdukuse juures. Kui piirang riivab üht põhiõigust ebaproportsionaalselt, on piirang põhiseadusega vastuolus sõltumata sellest, kas mõne muu põhiõiguse riive on proportsionaalne või mitte. (p 114, p 163)

PSJKS § 58 lõige 3 võimaldab otsuse jõustumise lükata edasi kuue kuu võrra (p 173). Apteekide asutamispiirangute kehtetuks tunnistamisel ilma muid meetmeid kehtestamata ei ole välistatud maa-apteekide sulgemise hoogustumine, mis võib halvendada apteegiteenuse kättesaadavust (p 169). Kui tunnistada asutamispiirangud kohe kehtetuks, võiks turuosaliste ootus uue, teadmata sisuga regulatsiooni ees tingida nende prognoosimatu käitumise (p 170. Asutamispiirangute kohesel kehtetuks tunnistamisel võib turuosaliste võimalik käitumine muuta uue, põhiseaduspärase regulatsiooni kehtestamise keerulisemaks, kui see on asutamispiirangutelt vahetul üleminekul (p 171). Kohene vaidlustatud normide kehtetuks tunnistamine võib piirata ebaproportsionaalselt proviisorite ettevõtlusvabadust. Kui asutataks hulgaliselt apteeke ning nende pidamine muutuks kahjumlikuks, suudaksid kahjumit kanda tõenäoliselt üksnes suured apteegiketid ja apteekritel võiks muutuda apteekide pidamine praktikas võimatuks (p 172).

RVastS § 14 lg s 1 toodud ühe tingimusena peab rikutud kohustuse aluseks olev norm olema otsekohaldatav. Otsekohaldatavuse tingimust tuleb mõista kui rikutud normi piisava selguse ja täpsuse nõuet, mida Euroopa Kohus on oma praktikas käsitanud kui kohustuse olulise rikkumise üht aspekti. Norm peab olema sedavõrd selge ja täpne, et isikul oleks sellele võimalik kohtus tugineda.

RavS § 15 lg 3 p 5 näol ei ole tegemist otsekohalduva normiga, sest sellest ei tule ravimi jaemüüjale õigust kasutada ravimite jaemüügis juurdehindlust 21–25%, vaid see säte räägib kaalutud keskmisest juurdehindlusest, seega juurdehindluste statistilisest keskmisest, mis tuleb saavutada valitsuse kehtestatud piirmäärade rakendamise kaudu. RavS § 15 lg 3 p 5 on küll selge küsimuses, millisesse vahemikku peab kaalutud keskmine juurdehindlus jääma, kuid ei täpsusta, millised peavad olema vastustaja kehtestatavad juurdehindluse piirmäärad selleks, et nõutav kaalutud keskmine juurdehindlus saavutada. Norm, mis annab vastustajale ulatusliku kaalutlusruumi (normi eesmärgi saavutamiseks tuleb teha keerukaid analüüse ja poliitilisi valikuid ning normi rakendamiseks on määratlemata hulk võimalikke alternatiive), ei ole otsekohaldatav RVastS § 14 lg 1 mõttes, st piisavalt selge ja täpne, et sellele kohtumenetluses tugineda.

Erinevalt haldusaktide ja toimingutega tekitatud varalisest kahjust ei ole õigustloova akti tõttu saamata jäänud tulu hinnanguline kindlaksmääramine RVastS § 14 lg s 1 sätestatud otsekohaldatavuse klausli tõttu võimalik.

RVastS § 14 lg 1 alusel kahjuhüvitise väljamõistmiseks peab kahju olema põhjustatud avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega. Olulise rikkumise kui vastutuse eelduse tõlgendamisel arvesse tulevast Euroopa Kohtu praktikast on antud ülevaade ja selle põhimõtteid on rakendatud otsuses haldusasjas nr 3-3-1-37-12 (p-d 17-31). Nii liikmesriigi kui Euroopa Liidu enda organite vastutuse tekkimiseks peab Euroopa Liidu õiguse rikkumine olema tõsine. Rikkumise olulisuse hindamisel võib tähtsust omada riivatud õiguse olulisus, riive intensiivsus, rikutud normi selgus ja sellega jäetud otsustamisruumi ulatus, kahju tekitanud õigusandja tahtlus, rikkumise vabandatavus, reguleeritavate õigussuhete keerukus.

RavS § 15 lg 3 p 5 sätestab tulevikku suunatud statistilise eesmärgi, mis tuli kehtestatavate piirmääradega saavutada, kuid ette ei nähtud, kui kõrgete piirmäärade abil tuleb seda teha. Seega jättis norm vastustajale eesmärgi saavutamisel ulatusliku otsustamisruumi. Arvestada tuli ka sellega, et ravimid oleksid lõpptarbijatele geograafiliselt ja rahaliselt kättesaadavad, et ettevõtjatel oleks võrdne huvi eri hinnagruppides ravimite käitlemiseks ja et juurdehindluse piirmäär ei oleks ühegi ravimipreparaadi puhul suurem kui 6,40 eurot (100 krooni). Tegemist on väga erineva täpsusastme ja paljuski vastandlikke huve kaitsvate tingimustega. RavS § 15 alusel määrust andes tuli volitusnormi üldisemaid eesmärke tagada konkreetsemalt sõnastatud delegatsioonipiirangute raames.

Vabariigi Valitsuse määruse nr 36 „Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord“ näol on tegemist prognoosotsusega. Prognoos ja selle alusel määratud juurdehindluse piirmäärad on õigusvastased siis, kui pidi olema ette näha, et kehtestatud juurdehindluse piirmäärade tingimustes ei ole jaemüüjatel, sõltumata nende endi valikutest, võimalik saavutada seadusega ette nähtud statistilist juurdehindlust.

RVastS § 14 lg 1 sätestab avaliku võimu kandja vastutuse erijuhu üldisest kahjuhüvitamise kohustusest. Õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks peavad olema täidetud kõik järgmised tingimused: õigustloov akt on antud või jäetud see andmata; isikule on tekkinud kahju; kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega; esineb põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja isikule tekkinud kahju vahel; rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav; isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Õigustloova akti või selle andmata jätmisega rikutud norm peab olema vähemalt muu hulgas suunatud kaebaja õiguste kaitsele (RVastS § 7 lg 1) ning rikutud kohustuse eesmärk peab olema just sellise kahju ärahoidmine (RVastS § 7 lg 4, VÕS § 127 lg 2).

Õigustloovaks aktiks, millega tekitatud kahju hüvitamist saab RVastS § 14 lg 1 alusel nõuda, võib olla nii seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu kui ka kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt. Õigustloova akti liigil tähtsust ei ole.

RVastS § 14 väljatöötamisel sooviti lähtuda Euroopa Kohtu praktikas välja kujundatud riigivastutuse põhimõtetest (X Riigikogu 357 SE seletuskiri). Hoolimata sellest on tegemist siseriikliku normiga, mille tõlgendamine on siseriikliku kohtu ülesanne. Normi loomisel aluseks olnud Euroopa Kohtu praktika võib olla üheks abinõuks normi tõlgendamisel.

Eriliselt kannatanud isikute rühma sisustamisel on kohtud ekslikult tuginenud Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas 25/62: Plaumann. Eelnõu 357 SE seletuskiri sellele lahendile ei viita. Eriliselt kannatanud isiku tunnuse lisamine riigivastutuse seadusesse haakub Euroopa Kohtu varasema praktikaga, kus peeti õigusrikkumise olulisuse hindamisel muu hulgas tähtsaks seda, kas kannatanu kuulub selgelt piiritletud isikute rühma (vrd nt Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C 104/89 ja C 37/90: Mulder jt, p 16; Esimese Astme Kohtu otsus asjas T 429/05, p 56). Euroopa Kohtu praegune järjekindel praktika Euroopa Liidu õigusaktide järgimata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise kohta ei näe ette, et isik peaks kuuluma eriliselt kannatanud isikute hulka (otsus haldusasjas nr 3-3-1-37-12, p 24). Euroopa Liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise asjas tuleb see tingimus RVastS § 14 lg s 1 jätta Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse tõttu kohaldamata.

Eelnõu 357 SE seletuskirja järgi oli eriliselt kannatanud isiku tunnuse RVastS § 14 lg sse 1 lisamise eesmärk vältida massnõuete esitamist. Sellest tulenevalt peab eriliselt kannatanud isiku tunnus piirama õigust hüvitisele olukorras, kus vaidlustatav õigusakt või selle andmata jätmine rikub väga suure hulga isikute õigusi. Vaid siis, kui õigustloova akti või selle andmata jätmise tagajärjel tekkinud kahju jaotub terves riigis isikute vahel enam-vähem võrdselt, peab kaebaja põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste isikute omadest erilisemad.

Hüvitamispõhiõigus (PS § 25) on lihtreservatsiooniga põhiõigus. Arvestada tuleb, et õigustloovate aktide andmisel tegutseb riik sageli õigusliku ja faktilise määramatuse tingimustes. Õigustloovad aktid puudutavad paljusid isikuid. Õigustloova akti andjal ei pruugi olla võimalik prognoosida kõiki oma tegevuse mõjusid. Oht õigustloova aktiga mõnele isikule suuremal või vähemal määral kahju tekitada on seetõttu kõrge. Range vastutus õigustloova akti või selle andmata jätmise tagajärgede eest võtaks seadus- või määrusandjalt keerulistes küsimustes vajaliku otsustamisjulguse ning ohustaks täitevvõimu tavapärase vastutusega võrreldes oluliselt enam finantsstabiilsust ja Riigikogu eelarvepädevust. Kirjeldatud eesmärkidel võib seadusandja piirata riigi vastutust juhtudel, mil õigustloova akti andjal on avar kaalutlusruum ning võimaliku kahju suuruse kindlakstegemine väga keeruline. Kolleegium ei välista, et põhiõiguste erakordse piirangu korral võib ka mitteotsekohaldatava normi rikkumine ületada isiku talumiskohustuse ja seadusandja peab isikule PS § st 25 tulenevalt tagama kui mitte kogu kahju hüvitamise, siis vähemalt õiglase hüvitise.

HKMS § 20 lg st 1 järeldub, et kolmanda isikuna võib kohus kaasata isiku, kelle õiguste või kohustuste üle võidakse kohtulahendiga otsustada. Praeguses asjas ei otsustata kaebajate osanike õiguste ega kohustuste üle. Kaebused esitati äriühingute õiguste kaitseks. Kaebustes väidetakse, et kahju on tekitatud äriühingutele. Äriühingu ja osanike vara ei saa samastada. Tegemist on erinevate isikutega (õigussubjektidega), kellel on oma vara, oma õigused ja kohustused. Oma subjektiivsete õiguste kaitseks tuleb osanikel endil kaebusega kohtu poole pöörduda. Majanduslikke huve saavad nad kaitsta äriühingute kaudu, kelle kaudu nad majanduselus osalevad.

Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 06.11.2001 direktiivi 2001/83/EÜ art 4 lg 3 järgi on jäetud ravimihindade kindlaksmääramine liikmesriikide otsustuspädevusse. Seega on vaidluse puhul Vabariigi Valitsuse määruse nr 36 „Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord“ üle tegemist vaidlusega siseriikliku õiguse üle. Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtetega tuleb siin arvestada üksnes niivõrd, et siseriiklikud normid ei diskrimineeriks teiste Euroopa Liidu liikmesriikide ettevõtjaid kohalike ettevõtjatega võrreldes ega kahjustaks Euroopa Liidu õiguse elluviimist. Kuna nimetatud määrusega kehtestatud ravimite juurdehindluse piirmäärad kehtivad kõigile hulgi- ja jaemüüjatele, kes Eestis ravimeid müüvad, siis ettevõtja päritolul põhinevat diskrimineerimist määrusest nr 36 ei nähtu.

Liikmesriigi seadusandja on pädev reguleerima kahju hüvitamist nii juhul, kui see on tekitatud riigisisese õiguse rikkumisega, kui ka juhul, mil kahju tekitamisel rikuti Euroopa Liidu õigust. Euroopa Liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise reguleerimisel peab liikmesriigi seadusandaja aga arvestama liikmesriigi vastutuse kohta käivate Euroopa Liidu õiguspõhimõtetega nii, nagu neid on sisustanud oma praktikas Euroopa Kohus. Riigisisese riigivastutusõiguse ja Euroopa Liidu õiguspõhimõtete vastuolu korral tuleb liidu õiguse ülimuslikkuse tõttu jätta riigisisene norm või selle vastav osa Euroopa Liidu õigusega seotud kahjuasjades kohaldamata.

Väärteoasja arutamine ab ovo tähendab muuhulgas maakohtu kohustust vastavalt VTMS § 133 p-le 4 välja selgitama, kas tegu on väärtegu ja kas see on õigesti kvalifitseeritud. Jättes menetlusaluse isiku kaebuse lahendamisel kontrollimata tema juhatuse liikme tegevuse vastavuse deliktistruktuurile, on maakohus rikkunud väärteoasja täies ulatuses lahendamise põhimõtet. Kohtuotsuses peab sisalduma menetlusalusele isikule etteheidetava teo koosseisupärasuse ja vajadusel ka õigusvastasuse ning süülisuse analüüs ja vastavad põhjendused. Nende puudumine on käsitatav väärteomenetlusõiguse olulise rikkumisena VTMS § 150 lg 1 p 7 mõttes, mis toob endaga kaasa kohtuotsuse tühistamise (vt nt RKKKo 3-1-1-66-06, p 6; 3-1-1-89-10, p 7; 3-1-1-56-11, p 6 ja 3-1-1-72-11, p 12).

Juriidilise isiku väärteoasja puhul peab juba väärteoprotokollist nähtuma juriidilise isiku organi, selle liikme, juhtivtöötaja või pädeva esindaja tegu, mis oma koosseisupärasuse, õigusvastasuse ja süülisuse korral toob endaga kaasa juriidilise isiku vastutuse KarS § 14 lg 1 tähenduses (vt RKKKo 3-1-1-12-08, p 5; 3-1-1-38-08, p 7; 3-1-1-43-08, p 9; nr 3-1-1-30-11, p-d 15.1-15.2; 3-1-1-100-11, p 12).

Apteekide reklaami (ehk nende käibe suurendamisele suunatud müügimeetodeid) ei saa võrdsustada ravimireklaamiga. Seadus ei keela otsesõnu apteekidel reklaamida oma tegevust (arvestades muu hulgas seda, et nad müüvad ka muud tervishoiuga ja isikliku hügieeniga seotud kaupa).

Paljudes väärteokoosseisudes kirjeldatud teod, mille eest on ette nähtud ka juriidilise isiku vastutus, on sellised, mida reeglina ei pane toime juriidilise isiku juhtivtöötaja, organ või pädev esindaja, vaid tavatöötajad. Kohtupraktikas on aktsepteeritud ka seda, et teo paneb toime juriidilise isiku tavatöötaja juhtivtöötaja või organi käsul (korraldusel) või vähemalt heakskiidul (vt nt RKKKo 3-1-1-82-04, 3-1-1-145-05, p 6 ja 3-1-1-9-08, p 9). Samas eeldab see igal juhul nii tavatöötaja kui ka KarS § 14 lg-s 1 nimetatud isiku teo õigusliku analüüsi kohtuotsuses, isegi kui tavatöötajat tuvastatud ei ole.