Riigihangete seadus (lühend - RHS)

Kui ATL järgi on alust liinikilomeetri maksumust muuta, kui vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud, ei tohi liinikilomeetri maksumust vähendada pelgalt ühistranspordi hinnaindeksi vähenemisel, ilma et seda õigustaks vedaja tegelike kulude muutus. Liinikilomeetri maksumust ei või muuta rohkem, kui selle katab vedaja tegelike ja põhjendatud kulude muutus. (p d 13–14)

Vaidlusaluse lepingupunktiga sarnasest sättest ei tulene alust suurendada liinikilomeetri maksumust vedaja kulude ebaolulise suurenemise korral. Sama põhimõte kehib ka kulude vähenemisel. (p 17)

Kulude tegeliku vähenemise tingimus ei kehti tasu vähendamisel siis, kui vedaja jättis kasutamata võimaluse oma tegelikke kulusid vähendada põhjendamatutel ja temast endast sõltuvatel asjaoludel. Sellised asjaolud peab ära näitama tellija, kellel on ÜTS § 79 lg 2 ja lepingu järgi õigus nõuda sellekohaste andmete kontrollimiseks vedaja raamatupidamisdokumente. (p 18)

Kui suurendamiseks oleks korraga vaja nii piirmäära kasvu kui tegelike kulude vastavat suurenemist, ent vähendamiseks piisaks vaid piirmäära langemisest või kulude kuitahes marginaalsest vähenemisest, satuks ohtu hinnakujunduse vastavus ÜTS § 23 lg 2 esimesele lausele. Selle järgi peaks avaliku teenindamise lepingu täitmise eest makstavad tasud põhimõtteliselt katma avaliku liiniveo kulud. (p 19)

Riigihanke võitnud vedaja peab kandma mõistlikku riski, kuid kogu riski asetamine vedajale ei ole ATL alusel toimuva liiniveo puhul kooskõlas avalike ülesannete delegeerimise põhimõtetega. ÜTS § 23 lg-st 2 ei tulene, et ATL alusel makstavad tasud peavad eranditult ja automaatselt katma kõik liiniveo kulud. Euroopa Kohus on asjas Dobeles Autobusu Parks jt selgitanud, et liikmesriikide pädevatel asutustel on avaliku teenindamise lepingu puhul kaalutlusruum hüvitise mehhanismi kujundamisel ning riskide jaotus ei tohi olla ebaproportsionaalne (otsuse p-d 42, 44 ja 54; määruse 1370/2007, art 2a lg 1 teine lõik). Hankemenetlus tagab üldjuhul hanketingimuste proportsionaalsuse (Dobeles Autobusu Parks jt, p-d 56–58). Siiski ei saa jätta tähelepanuta, et vedaja suur risk, mida praktikas ei ole alati võimalik vältida ilmselgete alapakkumiste kõrvalejätmisega, võib ATL suhtes tähendada ühtlasi riski hankija ja reisijate huvide jaoks. (p 20)

Riigiabiga Euroopa Liidu toimimise lepingu art 107 mõttes on üldiselt tegemist, kui ettevõtjale tehakse valikuliselt ja eelist andvaid makseid riiklikest vahenditest (komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, 2016/C 262/01, p 5), nt kasu, mida ettevõtja ei saaks tavalistes turutingimustes, sh kasu ilma piisava vastusoorituseta (teatis 2016/C 262/01, p 66; Euroopa Kohtu otsus asjas Hispaania vs. komisjon, C-342/96, p 41). Üldist majandushuvi pakkuva teenuse eest makstavat hüvitist on alust pidada riigiabiks siis, kui see ei vasta ühele neljast Altmarki kriteeriumist (Euroopa Kohtu otsused asjades CSTP Azienda, C-587/18 P, p 63; Pais Vasco jt, C-66/16 P ja C-69/16 P, p 48). Altmarki teise kriteeriumi järgi peavad tasu väljaarvutamise parameetrid olema objektiivsed või läbipaistvad ning kolmanda kriteeriumi järgi ei tohi hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit (teatis 2016/C 262/01, p 70; Altmark Trans, p-d 90 ja 92). (p 23)

Määruse 1370/2007 art 4 lg 1 p b alapunkti i kohaselt peavad avaliku teenindamise lepingud kehtestama eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil näitajad, mille põhjal hüvitis tuleb arvutada selliselt, et välditakse ülekompenseerimist. Komisjon on selgitanud, et selleks ei tule hüvitist arvutada konkreetse valemi alusel (komisjoni teatis Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes, 2012/C 8/02, p 55). Määruse 1370/2007 art 4 lg 1 p b alapunkt i ei tähenda, et tellijal ei tohi tasu muutumisel olla vähimatki otsustusruumi. Küll aga peavad kaalumisel arvestatavad asjaolud olema määratletud, objektiivsed ja läbipaistvad. Tegelikest ja põhjendatud kuludest ning mõistlikust kasumist lähtumine on üks tingimus, mis peab olema täidetud, et hüvitist ei saaks käsitada konkurentsi kahjustava või ähvardava soodustusena ning kokkuvõttes riigiabina (Altmark Trans, p 92). (p 24)

RHS § 95 lg 4 p 8 kohaldamiseks ei anna aga alust mistahes lepingurikkumine, vaid ainult oluline või pidev rikkumine. Rikkumise olulisust ei saa hankest kõrvaldamisel hinnata vaid selle kaudu, kui tähtsaks pidas tellija varasemas lepingus rikutud kohustust, millises ulatuses erines lepingu täitmine kokkulepitust ja millised on rikkumise tagajärjed, kuigi neid asjaolusid tuleb hindamisel arvestada. (p 14)

RHS § 95 lg 4 p 8 kohaldamisel ei oleks proportsionaalne lugeda oluliseks rikkumist, mis on VÕS § 103 kohaselt vabandatav tulenevalt asjaolust, mida võlgnik ei saanud mõjutada ega lepingu sõlmimise ajal arvestada. (p 15)

Tõendamiskoormus võlausaldaja poolt rikkumise põhjustamise ja rikkumist vabandatavate asjaolude osas on üldjuhul varasemat lepingut rikkunud pakkujal. Hankija omakorda peab ettevõtja tegevust hoolikalt ja erapooletult analüüsima, võttes arvesse kõiki asjakohaseid tõendeid, mh sanktsiooni kohaldamise otsust, ja otsustama proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes, kas tema arvates on ettevõtja vastutav puudujääkide eest. (p 16)

Vaidlustuskomisjon ja kohus peavad hankija vastavat otsust kontrollides veenduma, et pakkuja õiguste piiramise alusena näidatud oluline või pidev rikkumine on tegelikult aset leidnud. (p 17)

Hinnates, kas kaebaja oli varasemat hankelepingut oluliselt rikkunud, peab kohus analüüsima, kas hankelepingu täitmisega viivitamine oli tingitud talle esitatud projekti puudustest ning kas hankeleping hõlmas täiendavaid töid, mida kaebaja pärast projekti puuduste ilmnemist tegi. (p-d 21–23)

Kaebaja oleks pidanud varasema hankelepinguga seoses määratud leppetrahvi ära märkima sõltumata oma õiguslikest seisukohtadest lepingu rikkumise küsimuses. Valeandmete esitamise tõttu ei olnud kaebaja hankemenetlusest kõrvaldamiseks siiski alust (RHS § 95 lg 4 p 9), sest hankepassis märkimata jäänud andmed olid hankijale teada. Valeandmete esitamine võis aga olla kaebaja usaldusväärsuse hindamisel arvestatav asjaolu, kui lepingu oluline rikkumine leiab kinnitust. (p 25)

Pakkuja peab esitama varasema hankelepingu rikkumisega seotud heastamismeetmete võtmise kohta tõendid koos pakkumusega (RHS § 97 lg 1). Tõendid õigeaegselt esitamata jätnud pakkuja ei saa nõuda, et hankija annaks talle täiendava võimaluse tõendite esitamiseks, kui hankija on tõendite õigeaegse esitamise kohustusest pakkujat hankedokumentides teavitanud. (p 26)

Halduskohus saab hankeasja lahendamisel hinnata varasema hankelepingu täitmisega seotud asjaolusid. Tuvastades, kas pakkuja on varasemat hankelepingut oluliselt rikkunud, ei lahenda halduskohus ära selle lepingu poolte vahelist tsiviilasja. Halduskohus ei otsusta hankeasjas varasema hankelepingu tsiviilõiguslike tagajärgede, sh leppetrahvi määramise õiguspärasuse üle. (p 17)

Halduskohus ei pea eeltoodust tulenevalt hankevaidluse lahendamiseks ootama ära tsiviilasjas lõpliku kohtulahendi jõustumist, mis kinnitaks või kummutaks hankeasjas vaidluse all olevaid asjaolusid. (p 19)

HKTS § 3 lg 4 teise lause kohaselt eeldatakse haldusülesande täitmiseks volitamise korral, et tegemist on halduslepinguga, kui lepingust ei nähtu selgelt poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping. Avaliku teenindamise leping (ATL) on haldusülesande täitmiseks volitamise leping (vt RKHKo nr 3-13-481/183, p 14). (p 15)

VÕS § 196 lg-s 1 kirjeldatud olukorras võib eraisikust lepingupool ülesütlemise asemel esitada haldusorganile taotluse lepingu muutmiseks või lõpetamiseks. Avalik-õiguslikud suhted, isegi kui need kujundatakse lepinguliselt, ei pea rajanema poolte jaoks võrdsetel alustel. Eraisikust lepingupoole õiguste kaitse haldusorgani õigusvastase otsuse eest lepingu muutmise või lõpetamise taotluse lahendamisel tagavad halduskohtud. Seega puudus kaebaja kirjadel lepingut lõpetav toime sõltumata sellest, kas VÕS § 196 lg-s 1 sätestatud eeldused olid täidetud. (p 15)

See, et avaldus jäi HMS § 102 lg-st 4 tuleneva piirangu tõttu kaebaja soovitud õigusliku tagajärjeta, ei muuda avaldust lepingu rikkumiseks ega kohustuse täitmata jätmise teateks. Poolte erimeelsuse halduslepingu lõpetamise üle oleks vajaduse korral saanud lahendada kohtus. Vaidluse puhkemine lepingu ennetähtaegse ülesütlemise üle ei anna iseenesest kummalegi poolele alust lepingut üles öelda. Vastustaja võis eelnevale vaatamata praegusel juhul ATL-i erakorraliselt üles öelda VÕS § 196 lg-le 1 tuginedes, sest kaebaja oli vastustajale teatanud, et reisijatevedu võib lähiajal katkeda. Selline olukord sunnib ühistranspordikeskust astuma ilma viivituseta samme sõitjateveo tõrgeteta korraldamiseks (vrd HKTS § 12 lg 2 p 3). Ühistranspordikeskus jääb ühistranspordi korraldamise eest vastutavaks vaatamata reisijateveo ülesande üleandmisele (ÜTS § 15 lg 3). Arvestades, et lepingu lõpetamist taotles ka kaebaja, pole vastustajale põhjust ette heita, et ta valis võimalikest alternatiividest välja just lepingu ülesütlemise ja teise vedajaga uue otselepingu sõlmimise. (p-d 16-17)

Kolleegiumi hinnangul ei lepitud ATL-i p-s 9.6 kokku leppetrahvis VÕS § 158 lg 1 mõttes, sest selle sätte järgi on leppetrahv lepingu rikkumisega kaasnev kõrvalkohustus. ATL-i p 9.6 aga lepingu rikkumisega täitmistagatise realiseerimist ei seo. Tegemist on eriliigilise kõrvalkohustusega, mis pidi ühistranspordikeskuse riskide maandamiseks tagama vedaja põhikohustust, st kokkuvõttes avaliku ülesande tõrgeteta täitmist ja kallutama vedajat hoidma ära kõik temast sõltuvad asjaolud, mis võiksid viia lepingu ennetähtaegse lõpetamiseni. Tagatise käsitamine täiendava leppetrahvina viitab poolte tahtele kohaldada ATL-i p-le 9.6 tuginemisel leppetrahvi sätteid niivõrd, kui see pole vastuolus ATL-iga. Vastustaja ei pidanud täitmistagatise realiseerimiseks panema maksma kahjunõuet kaebaja vastu (VÕS § 161 lg 1). (p 20)

Vastustaja 1. oktoobri 2018. a teade on haldusakt täitmistagatise sissenõudmiseks. Teatise viimases lõigus on selge avaldus: „Eelnevat arvestades ei tagasta keskus Vedajale ATL täitmistagatist.“ See ei jäta mingit ruumi kaebaja esitatud tõlgendusele, et vastustaja pidi alles hakkama kaaluma täitmistagatise küsimust. (p 21)

Täitmistagatise sissenõudmine oli vigane. Esiteks lähtus vastustaja ekslikust arusaamast, et kaebaja on oma avaldusega lepingut rikkunud. Teiseks on vastustaja jätnud sisulise hinnanguta kaebaja esile toodud põhjused, mis kokkuvõttes viisid lepingu ülesütlemise tinginud olukorrani. Täitmistagatise sissenõudmisel jäi tuvastamata ja hindamata ning kaalumisel arvestamata, kuidas võis tasuta ühistranspordile üleminek ja aktsiisitõus tegelikult kaebaja majandustegevust mõjutada. Sedalaadi muutus ei pruukinud kaebajale olla mõistlikult ettenähtav. (p-d 23 ja 26)

Riigihanke võitnud vedaja peab üldjuhul kandma riski, et tema pakutud hind on realistlik. Ka hankelepingute, sh avaliku teenindamise lepingute puhul kehtib lepingu kohustuslikkuse (pacta sunt servanda) põhimõte, kuid HMS § 102 lg 4 ja riigihangete seaduse (RHS) § 123 teevad just sellest põhimõttest erandi. Olukorras, kus mõistlikult mitteettenähtavad uued asjaolud võivad haldusülesannet täitvale eraisikust lepingupoolele anda aluse taotleda lepingu lõpetamist või muutmist, tuleb neid lahendusi õiglaselt kaaluda. Selliste asjaolude esinemisel ei pruugi olla õiguspärane realiseerida pakkuja suhtes leppetrahviga sarnaseid tagatisi. (p 28)

Ettevõtja muutumatute üldkulude, mida tuleb kanda nii avaliku liiniveo kui ka kommertsveo tõttu, proportsionaalne katmine mõlema ettevõtlusvaldkonna tulude arvel ei ole ristsubsideerimine. (p 25.1)

ÜTS § 23 lg 2 teises lauses on sõnaselgelt ja ammendavalt määratletud keelatud ristsubsideerimise suund. See säte keelab vaid avaliku teenindamise lepingu täitmisest saadava tulu ülekandmise vedaja teistesse ettevõtluse valdkondadesse. Keeldu kanda avaliku teenindamise lepingu täitmise valdkonda üle tulu vedaja teistest ettevõtlusvaldkondadest ei ole seaduses sätestatud. Sellist keeldu ei saa tuletada ÜTS § 23 lg 1 esimeses lauses sätestatud nõuetest raamatupidamisele ega eesmärgist tagada riigi ja kohalike omavalitsuste toetuste sihipärane kasutamine. Samuti ei saa sellist keeldu tuletada ÜTS § 23 lg 2 esimesest lausest. See säte töötab koos sama lõike teise lausega ning loetleb tulud, mida ei tohi üle kanda ettevõtja teistesse tegevusvaldkondadesse. (p 25.2)

Oluline tegur, mis mõjutab avaliku ülesande täitmise kvaliteeti, on ülesande täitmiseks ettenähtud raha. Riigi ega ühistranspordikeskuse eesmärk ei peaks olema avaliku teenuse osutamine võimalikult madala, vaid optimaalse hinnaga. Reisijateveo alarahastamine võib survestada vedajat säästma kulusid lubamatul viisil, kahjustades seeläbi ülesande täitmise kvaliteeti, sh reisijate turvalisust. ÜTS § 23 lg 2 esimese lause kohaselt peavad avaliku teenindamise lepingu täitmise eest makstavad tasud katma avaliku liiniveo kulud. Seda sätet ei pea silmas pidama ainult vedaja pakkumust tehes, vaid ka hankija nii hankemenetluse kui ka lepingu täitmise ajal. Kui alakompenseerimine on tingitud asjaoludest, mida ka hoolsal hankijal, lisaks vedajale ei olnud võimalik hankemenetluses ette näha, võib rakenduda RHS § 123 lg 1 p 4. Niisuguste asjaolude ilmnemisel tuleb vedaja suhtes rakendatavaid sanktsioone eriliselt põhjendada. Tagatis on kohane realiseerida nt siis, kui raskustes vedaja keeldub avaliku teenindamise kulusid mõistlikult vähendamast või kui ta on teinud teadlikult või hooletusest alapakkumuse. (p 29)

Hankemenetluse põhimõtted ja sätted suunavad ettevõtjaid tegema pakkumusi võimalikult omahinna lähedalt. Seetõttu on loomulik, et majanduskeskkonna olulisel muutumisel võivad konkurentsivõimelise pakkumuse teinud avaliku liiniveo vedajad sattuda raskesse olukorda. Kui vedajad peaks hinnapakkumust tehes arvestama mistahes teoreetiliselt võimalike kulude suurenemisega, tõstaks see pakkumuste hinda ja haldusülesande täitmise kulusid. Hankijatel on seepärast kokkuvõttes soodsam hoida pakkujate risk mõislikul tasemel ja reageerida majanduskeskkonna muutustele põhjendatud juhtudel lepingu tingimuste ajakohastamisega. Hankelepingu muutmine võib olla vaid erandlik, võib toimuda vaid ranges kooskõlas seaduses sätestatud tingimustega ning ei tohi kahjustada riigihangete läbipaistvust ega ettevõtjate võrdset kohtlemist. Hankelepingu lõpetamine on võrreldes selle muutmisega riigihankeõiguse üldpõhimõtete seisukohast märksa vähem problemaatiline. (p 30)

HKMS § 248 lg 1 alusel saab kohus trahvi määrata kohtulahendi täitmata jätmise eest. Olukorras, kus kohus lõi kaebajale ligipääsu dokumendile enne, kui tegi määruse, millega piiras tema õigust tutvuda toimikuga selle dokumendi osas, ei saa kaebajale selle dokumendiga tutvumise korral ette heita kohtulahendi täitmata jätmist. Kohus piiras üksnes edasiulatuvalt kaebaja õigust toimikuga tutvuda ja sellest ärakirju saada. (p 18)

Vaidluse eseme piiritlevad kaebuse nõue ja alus (HKMS § 41 lg 1), mitte kaebaja õiguslikud väited (vt RKHKo nr 3-3-1-16-14, p 14). Kaebajal on õigus esitada vastuväiteid kohtumenetluse kestel selguvatele uutele asjaoludele. (p 19)

Ristsubsideerimise keeld on pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse, mis tuleks riigihanke alusdokumentides sätestada üheselt mõistetavalt. (p 20)

RHS § 115 lg 8 ei anna hankijale kaalutlusõigust pakkumuse tagasilükkamise üle otsustamisel juhul, kui ta tuvastab, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega (vt RKHKo nr 3-20-924/24, p 25). See säte ei ole vastuolus direktiivi 2014/24/EL art 69 lg-ga 3. Küllaldase paindlikkuse annab hankijale RHS § 115 lg-s 8 kasutatud määratlemata õigusmõiste „põhjendamatult madal maksumus“. Isegi kui pakkumuse maksumus on sedavõrd madal, et see tekitab kahtluse, millest ajendatuna hankija peab vajalikuks pakkumuse maksumust kontrollida (RHS § 115 lg 1), võib ta jätta pakkumuse tagasi lükkamata, kui ta peab pakkumuse maksumust pakkuja selgitustest lähtudes realistlikuks. Muu hulgas võib selgelt alla omahinna tehtud pakkumus teatud juhtudel osutuda tõsiseltvõetavaks - eelkõige kui lubatud on ristsubsideerimine pakkuja hankevälise tegevuse arvel ja pakkuja näitab veenvalt, et ta on suuteline sel teel hankelepingu täitmise kulud katma (vt ka RKHKo nr 3-20-924/24, p 22). (p 25)

Hankija peab pakkumuse maksumuse põhjendatust hinnates tegutsema objektiivselt ja mittediskrimineerivalt (vt RKHKo nr 3-20-924/24, p 25). Pakkumus tuleb tagasi lükata, kui tuvastatakse mõni RHS § 115 lg-s 9 nimetatud asjaolu. Samuti on pakkumuse tagasilükkamine vajalik näiteks siis, kui esineb tõsine oht, et leping jääb täitmata; kui pakkuja suudab lepingut täita vaid õigusrikkumise teel saadud eelise tõttu; kui selle aluseks on ilmselge valekalkulatsioon või kohatu lootus, et lepingu hinda õnnestub tulevikus ebaseadusliku muutmise abil tõsta; kui tegu on ilmse konkurentsi kahjustamise katsega. (p 25.1)

Isegi kui pakkumus mitmeaastase kestusega teenuse osutamise lepingu täitmiseks sisaldab paratamatult prognoose ja riske ning täpsed kulud ei ole täielikult ettenähtavad, peab pakkumus sellegipoolest põhinema konkreetsetel kalkulatsioonidel. Ainuüksi viide äririskile ei õigusta nende kalkulatsioonide kontrollimata jätmist olukorras, kus kaebaja oli oma kahtlusi põhjendanud ning vahe võimalike kulude ja kolmandate isikute pakkumuse vahel oli oluline. On õige, et prognoositava asjaolu tõenäosuse hindamine eeldab spetsiifilisemaid teadmisi ja kogemusi valdkonnast (nt küsimus, kui palju raskete ja kui palju pehmete ilmaoludega päevi lepingu kehtivusaja jooksul keskmiselt ette tulla võib). Prognoosist lähtuvatele kalkulatsioonidele see tõdemus ei laiene - kui arvutustes on vigu või on jäetud olulisi faktilisi või õiguslikke asjaolusid arvesse võtmata, siis seda peab kahtluse korral hindama ka kohus. (p 26)

Kuna hankijal ei ole põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse tagasilükkamisel kaalutlusõigust, ei piira kohtuliku kontrolli ulatust HKMS § 158 lg 3. Määratlemata õigusmõistet saab sisustada ka kohus, sekkumata seejuures halduse kaalutlusruumi (vt nt RKHKo nr 3-20-924/24, p 32). Küll aga võib kohus määratlemata mõiste sisustamisel olla vaoshoitud, kui selleks tuleb kasutada spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi (vt RKHKo nr 3-20-1198/58, p 14). Hankevaidluste puhul on kolleegium pidanud hinnanguliste otsuste kohtuliku kontrolli ulatuse määramisel oluliseks mh hanke eeldatavat maksumust ja küsimust, kas tegu on avatud hankemenetlusega (vt RKHKo nr 3-20-1198/58, p 16). (p 25.2)

Kui kaebaja eest on valdav osa kolmandate isikute pakkumusest ja hilisematest selgitustest ärisaladuse kaitseks varjatud, siis sellises olukorras peab kohtu roll olema aktiivsem, et piirangut tasakaalustada ja tagada tõhus õiguskaitse (vt RKHKo nr 3-20-924/24, p 29 ja seal viidatud varasem praktika). (p 25.3)

Hankija otsus pakkumuse edukaks tunnistamise kohta peab olema põhjendatud ja teistele pakkujatele tuleb esitada edukat pakkumust iseloomustavad andmed, mis andsid hankijale eelise tema pakkumusega võrreldes (vt ka RKHKo 3-3-1-45-12, p 29). Väga üldsõnalised põhjendused võivad olla vastuolus RHS § 117 lg-ga 1 ja § 47 lg 4 p-ga 3, vaidluse korral saab aga hankija otsuse põhjendusi kohtumenetluses täpsustada. Seejuures on piisav, kui pakkumuse edukaks tunnistamise korraldusest või selles viidatud dokumendist nähtuvad, millistele alustele hankija otsustused tuginevad (RKHKo 3-3-1-45-12, p 29). Kui RHAD-s kehtestatud hindamismetoodika sisaldab täpseid hinnete kirjeldusi, võivad need tagada piisava läbipaistvuse ka ilma hinnete hilisema põhjendamiseta. (p 21)

Kohtutoimik peab olema kohtule nähtav. Kui konfidentsiaalset dokumenti ei ole võimalik infosüsteemis igal ajal kõigi asja lahendavate kohtute jaoks nähtavaks teha, tuleb asjas luua pabertoimik. (p 29)

Kaebaja peab kohtumenetluses vaidlustuse rahuldamata jäämisel kandma hankija põhjendatud õigusabikulud (otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 33; määrus nr 3-18-1445/52, p 5). (p 30)

Hankemenetluse eesmärk on muu hulgas ehitustööde, kaupade ja teenuste ostmisel hankija raha säästmine (RHS § 2 lg 1). Selle eesmärgiga ei oleks kooskõlas olukord, kus õiguspärase hanke korraldaja kanda jäävad vaidlustamisega kaasnenud lisakulud. Kas määrata hankevaidluses hankija esindajaks majasisene jurist või advokaat, on hankija töökorralduse küsimus, mida kohus ei hinda. Kaebaja ei saa nõuda, et hankija korraldab enda esindamise kohtumenetluses kaebajale soodsaimal viisil. Kohus peab siiski jälgima, et hankija õigusabikulu väljamõistmine ei riivaks ebaproportsionaalselt kaebepõhiõigust (PS § 15 lg 1 esimene lause). (p 31)

Ühinemisega kaasnev üldõigusjärglus ei ole mingil moel sarnane olukordadega, kus pakkuja püüab parandada tagantjärele pakkumuse puudusi (vt EKo C-387/14, p 41). (p 27)

RHS § 198 lg 2 kohaselt ei tule taotluse rahuldamise proportsiooni mõõta mitte nõudeid mehaaniliselt loendades, vaid hinnanguliselt nende sisulist kaalu arvestades. (p 28)

Hankija võib hankevaidluses määrata esindajaks majasisese juristi või advokaadi. Kohus peab siiski jälgima, et hankija õigusabikulu väljamõistmine ei riivaks ebaproportsionaalselt kaebepõhiõigust (PS § 15 lg 1 esimene lause). (p 31)

Kaalutlusõigus on haldusorganile antud volitus valida õigusnormi rakendamisel erinevate õiguslike tagajärgede vahel (otsustus- või valikudiskretsioon - HMS § 4 lg 1). Hindamisotsustega on tegemist, kui õigusnormi kohaldamise eeldused tehakse kindlaks hinnanguliselt, iseäranis õigusnormis kasutatud määratlemata õigusmõiste sisustamisel, faktiliste asjaolude hindamisel õigusväliste mõõdupuude alusel, samuti prognooside tegemisel. (p 12)

Haldusorgani, sh hankija kaalutlus- ja hindamisotsuste kohtulikul kontrollimisel on sarnasusi ja erinevusi. Halduse kaalutlusotsuste puhul on kohtul keelatud teha kaalutlusotsust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause). Kaalutlusotsuseid kontrollitakse üldjuhul mõõdukalt intensiivse ratsionaalsuse testi abil. See seisneb ennekõike kaalutlusreeglite järgimise kontrollis, õiguste piiramise korral ka kolmeastmelise proportsionaalsuse testi (sobivus, vajalikkus, mõõdukus) tegemises (HMS § 4 lg 2, HKMS § 158 lg 3 esimene lause). Erakordselt avara kaalutlusõiguse ja väheintensiivsete õigusriivete korral võib kaalutlusotsuse sisuline kontroll piirduda ilmselgete vigade testiga. (p 13)

Halduse hindamisotsuste puhul ei ole kohtul üldjuhul keelatud teha intensiivsemat kontrolli, sh asendada haldusorgani hinnanguid enda omadega, põhjendades sellist otsustust. HKMS § 158 lg 3 kolmanda lausega sarnanevat üldist keeldu hindamisotsuste puhul pole, sest õigusmõistete sisustamine ja faktiliste olukordade hindamine on kohtuvõimu põhifunktsioon, mitte täidesaatva riigivõimu monopol (RKHKo 3-20-924/24, p 32; 3-17-1545/81, p 26). PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Sellest tulenevalt ei ole kohus õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, sh õigusliku tähendusega faktiliste asjaolude tuvastamisel seotud ühegi teise instantsi ega isiku seisukohtadega.

Siiski võib kohus olla vähem või rohkem vaoshoitud ka haldusorgani hinnanguliste otsuste sisulisel kontrollimisel, iseäranis kui küsimuse õiguslik regulatsioon on hõre, kui hindamine eeldab spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi või kogemust ning hindamisega kaasnev õiguste riive ei ole intensiivne. See tähendab, et kohus võib, arvestades eespool nimetatud tingimusi nende koostoimes, piirduda täiskontrolli asemel nõrgemate kontrollistandarditega - ratsionaalsuse või isegi ilmselgete vigade testiga. Ratsionaalsuse test tähendab hindamisotsuste puhul analoogselt HMS § 4 lg-ga 2 ennekõike selgitamist, kas haldusorgan on arvestanud õigusnormi eesmärki, õiguse üldpõhimõtteid, üksnes asjakohaseid fakte ning kõiki asjakohaseid fakte. Ilmselgete vigade test tähendab, et on ilma pikemata selge, et haldusorgan on tegutsenud meelevaldselt või vastuolus õigusnormidega (RKHKo 3-3-1-51-16, p 17.2). Erandjuhtudel võib seadusest või asja olemusest tuleneda kohtule ka keeld asjaolusid haldusorgani asemel hinnata. (p 14)

Tuleb rõhutada, et haldusmenetluse reeglitest kinnipidamist ning kaalutlus- ja hindamisotsuste aluseks olevate faktiliste asjaolude tõendatust tuleb kohtul kontrollida täielikult. Piiratud kontrollile võivad alluda vaid faktidest tehtavad järeldused. Ka kohustus rajada kohtuotsus tõenditele (HKMS § 157 lg 2) puudutab vaid faktiliste asjaolude tuvastamist. Faktidel rajanevaid hinnangulisi otsustusi ei ole võimalik tõendada, kuid neid tuleb põhjendada. (p 15)

Avatud hankemenetluses soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks sätestatud kriteeriumid peavad võimaldama objektiivset hindamist (RKHKo 3-17-2718/30, p 22). Hindamiskriteeriumid ei pea olema detailsed ega sisaldama alakriteeriume. Kui hankija siiski soovib alakriteeriume kasutada, tuleb seda teha hankedokumentides (direktiivi 2014/24 põhjendus 45; EKo C-532/06: Lianakis jt, p-d 38, 44-45; C-470/99: Universale Bau, p 99). (p 18)

Hankija ei või hindamiskriteeriume ega alakriteeriume luua ega muuta tagantjärele, pärast pakkumuste avamist. (p 19)

Üldjuhul tuleks lisaks sisulistele hindamiskriteeriumidele RHAD-s määrata kindlaks hindamismetoodika (sh punktiskaala), kuid seda võib pärast pakkumuste avamist kohandada konkreetsetele pakkumustele. Vajaduse korral võib jätta metoodika ette kindlaks määramata ja kujundada see tervikuna alles pärast pakkumuste avamist (EKo C-6/15: Dimarso, p-d 27-31; C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 35). (p 20)

VAKO ja kohus võivad hankeasjas vaidlustuse ja kaebuse rahuldada vaid juhul, kui hankija on tegutsenud õigusvastaselt. VAKO ega kohus ei kontrolli hankija kui haldusorgani otsuste kohasust õigusväliste standardite järgi, sh otsuste otstarbekust (EKo C-440/13: Croce Amica, p 44). See mõjutab kohtuliku kontrolli ulatust nii hankija kaalutlusotsuste kui ka hindamisotsuste korral. (p 12)

Halduse kaalutlusotsuste puhul on kohtul keelatud teha kaalutlusotsust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause). Kaalutlusotsuseid kontrollitakse üldjuhul mõõdukalt intensiivse ratsionaalsuse testi abil. See seisneb ennekõike kaalutlusreeglite järgimise kontrollis, õiguste piiramise korral ka kolmeastmelise proportsionaalsuse testi (sobivus, vajalikkus, mõõdukus) tegemises (HMS § 4 lg 2, HKMS § 158 lg 3 esimene lause). Erakordselt avara kaalutlusõiguse ja väheintensiivsete õigusriivete korral võib kaalutlusotsuse sisuline kontroll piirduda ilmselgete vigade testiga. (p 13)

VAKO ja kohus võivad hankeasjas vaidlustuse ja kaebuse rahuldada vaid juhul, kui hankija on tegutsenud õigusvastaselt. VAKO ega kohus ei kontrolli hankija kui haldusorgani otsuste kohasust õigusväliste standardite järgi, sh otsuste otstarbekust (EKo C-440/13: Croce Amica, p 44). See mõjutab kohtuliku kontrolli ulatust nii hankija kaalutlusotsuste kui ka hindamisotsuste korral. (p 12)

Halduse hindamisotsuste puhul ei ole kohtul üldjuhul keelatud teha intensiivsemat kontrolli, sh asendada haldusorgani hinnanguid enda omadega, põhjendades sellist otsustust. HKMS § 158 lg 3 kolmanda lausega sarnanevat üldist keeldu hindamisotsuste puhul pole, sest õigusmõistete sisustamine ja faktiliste olukordade hindamine on kohtuvõimu põhifunktsioon, mitte täidesaatva riigivõimu monopol (RKHKo 3-20-924/24, p 32; 3-17-1545/81, p 26). PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Sellest tulenevalt ei ole kohus õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, sh õigusliku tähendusega faktiliste asjaolude tuvastamisel seotud ühegi teise instantsi ega isiku seisukohtadega. (p 14)

Siiski võib kohus olla vähem või rohkem vaoshoitud ka haldusorgani hinnanguliste otsuste sisulisel kontrollimisel, iseäranis kui küsimuse õiguslik regulatsioon on hõre, kui hindamine eeldab spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi või kogemust ning hindamisega kaasnev õiguste riive ei ole intensiivne. See tähendab, et kohus võib, arvestades eespool nimetatud tingimusi nende koostoimes, piirduda täiskontrolli asemel nõrgemate kontrollistandarditega - ratsionaalsuse või isegi ilmselgete vigade testiga. Ratsionaalsuse test tähendab hindamisotsuste puhul analoogselt HMS § 4 lg-ga 2 ennekõike selgitamist, kas haldusorgan on arvestanud õigusnormi eesmärki, õiguse üldpõhimõtteid, üksnes asjakohaseid fakte ning kõiki asjakohaseid fakte. Ilmselgete vigade test tähendab, et on ilma pikemata selge, et haldusorgan on tegutsenud meelevaldselt või vastuolus õigusnormidega (RKHKo 3-3-1-51-16, p 17.2). Erandjuhtudel võib seadusest või asja olemusest tuleneda kohtule ka keeld asjaolusid haldusorgani asemel hinnata. (p 14)

Ideekonkursi võistlustööd ei pruugi alluda õiguse mõõdupuudele ning žürii hinnangute sisuline kontroll on piiratud ilmselguse kriteeriumiga (RKHKo 3-3-1-51-16). Sellest seisukohast ei saa lähtuda asjas, kus vaidluse all on ülalpool rahvusvahelist piirmäära korraldatud avalik hankemenetlus. Esiteks peegeldab hanke eeldatav maksumus hankes osalevate ettevõtjate õiguste riive intensiivsust (vrd RKHKo 3-17-2718/30, p 23). Teiseks kehtib avatud hankemenetluses oluliselt täpsem õigusraam võrreldes ideekonkursiga ning märksa suurem kaal on ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtetel, eriti läbipaistvusel, kontrollitavusel, proportsionaalsusel ja võrdsel kohtlemisel (RHS § 3 p-d 1 ja 2; vt ka EKo C-440/13: Croce Amica, resolutiivosa p 2, vrd erinevaid keeleversioone; RKHKo 3-19-1825/50, p 16). (p 16)

Seega peavad VAKO ja kohtud hankija otsuse hinnangulisele iseloomule vaatamata sellistes asjades minema kaugemale ilmselgete vigade testist ja kontrollima sisuliselt kaebaja pakkumusele antud hinnangute põhjendatust, iseäranis, kas hindamisel arvestati asjakohaseid, täielikke ja tõendatud fakte ning õiguse üldpõhimõtteid, samuti, kas hindamine toimus RHAD-s teatavaks tehtud hindamiskriteeriumide kohaselt (RHS § 117 lg 1). VAKO ja kohtud ei pea sedalaadi hinnangute kontrollimisel asendama hankija hinnanguid enda omadega ega kõrvaldama kõiki mõeldavaid kahtlusi (vt ka RKHKo 3-20-718/28, p 18). Kõrvaldada tuleb aga vähemalt olulised kahtlused ning selleks ei piisa üldsõnalistest ja põhistamata selgitustest (RKHKo 3-20-924/24, p 31; 3-3-1-50-15, p 23). (p 17)

Pakkumuste hindamise pädevuse annab seadus just nimelt hankijale, mitte hankijast sõltumatutele asjatundjatele. Hindamine võib osal juhtudel põhineda, aga ei pea põhinema eksperdiarvamusel (EKo C-19/00: SIAC Construction, p 45). Hankija hinnangu kinnituseks või kummutamiseks võib kohus hinnata ka eksperdiarvamusi ja dokumentaalse tõendina muid asja tundvate isikute arvamusi, ilma et neil oleks ette kindlaks määratud jõudu. Niisugune tõend ei ole kohtuotsuse tegemisel iseenesest kaalukam haldusorgani hinnangutest (HKMS § 61 lg 2). (p 17)

VAKO ja kohus võivad hankeasjas vaidlustuse ja kaebuse rahuldada vaid juhul, kui hankija on tegutsenud õigusvastaselt. VAKO ega kohus ei kontrolli hankija kui haldusorgani otsuste kohasust õigusväliste standardite järgi, sh otsuste otstarbekust (EKo C-440/13: Croce Amica, p 44). See mõjutab kohtuliku kontrolli ulatust nii hankija kaalutlusotsuste kui ka hindamisotsuste korral. (p 12)

Haldusmenetluse reeglitest kinnipidamist ning kaalutlus- ja hindamisotsuste aluseks olevate faktiliste asjaolude tõendatust tuleb kohtul kontrollida täielikult. Piiratud kontrollile võivad alluda vaid faktidest tehtavad järeldused. Faktidel rajanevaid hinnangulisi otsustusi ei ole võimalik tõendada, kuid neid tuleb põhjendada. (p 15)

Olukorras, kui kaebaja ei vaidlusta riigihanke alusdokumenti, ei saa kaebaja hilisemas menetlusfaasis tugineda väitele, et hankes oleks tulnud korraldada ideekonkurss. (p 26)

Ideekonkursi võistlustööd ei pruugi alluda õiguse mõõdupuudele ning žürii hinnangute sisuline kontroll on piiratud ilmselguse kriteeriumiga (vt RKHKo 3-3-1-51-16). (p 16)

Olukorras, kui kaebaja ei vaidlusta riigihanke alusdokumenti, ei saa kaebaja hilisemas menetlusfaasis tugineda väitele, et hankes oleks tulnud korraldada ideekonkurss. (p 26)

Hindamiskriteeriumi õigusvastasusele peab saama mõjuval põhjusel tugineda ka hindamise vaidlustamisel. (EKo C-538/13: eVigilo, p-d 55-58). (p 22)

Pakkumuste hindamise pädevuse annab seadus hankijale, mitte hankijast sõltumatutele asjatundjatele. Hindamine võib osal juhtudel põhineda, aga ei pea põhinema eksperdiarvamusel (EKo C-19/00: SIAC Construction, p 45). (p 17)

Avatud hankemenetluses soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks sätestatud kriteeriumid peavad võimaldama objektiivset hindamist (RKHKo 3-17-2718/30, p 22), kuid hindamisel ei saa subjektiivsust kunagi täielikult välistada. Hindamiskriteeriumid ei pea olema detailsed ega sisaldama alakriteeriume. Kui hankija siiski soovib alakriteeriume kasutada, tuleb seda teha hankedokumentides (direktiivi 2014/24 põhjendus 45; EKo C-532/06: Lianakis jt, p-d 38, 44-45; C-470/99: Universale Bau, p 99). (p 18)

Kui hankija määrab detailid või alakriteeriumid kindlaks, tuleb neid hindamisel järgida. Hankija ei või hindamiskriteeriume ega alakriteeriume luua ega muuta tagantjärele, pärast pakkumuste avamist. Alakriteeriumide sätestamisel ei ole hindamisel piisav koondhinde andmine, vaid esitada tuleb ka alakriteeriumile vastavad osahinded. Hankija võib pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist määrata niisuguste alakriteeriumide suhtelise osakaalu, mis sisuliselt vastavad hindamiskriteeriumidele, kuid seda kolmel tingimusel: esiteks ei tohi muuta hindamiskriteeriume; teiseks ei tohi kehtestada tegureid, mis oleksid pakkumuste koostamist võinud mõjutada; kolmandaks ei või alakriteeriumide osakaalu määramise aluseks olla midagi, mis võib mõnd pakkujat diskrimineerida (EKo C-6/15: Dimarso, p 26; C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 33). (p 19)

Hindamiskomisjonile peab jääma vabadus oma tööd korraldada, muutmata hindamiskriteeriume ega nende osakaale. Üldjuhul tuleks lisaks sisulistele hindamiskriteeriumidele RHAD-s määrata kindlaks hindamismetoodika (sh punktiskaala), kuid seda võib pärast pakkumuste avamist kohandada konkreetsetele pakkumustele. Vajaduse korral võib jätta metoodika ette kindlaks määramata ja kujundada see tervikuna alles pärast pakkumuste avamist (EKo C-6/15: Dimarso, p-d 27-31; C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 35). Hindamismetoodika võib põhineda nii absoluutskaalal kui ka samas hankes esitatud pakkumuste suhtelisel võrdlusel. Suhtelise hindamismetoodika puhul peab võrdlemine olema dokumenteeritud. Ka absoluutse hindamisskaala puhul peab hankija vajaduse korral selgitama sarnaste pakkumuste erinevat hindamist. (p 20)

Hindamiskriteeriume tuleb kohaldada objektiivselt ja ühetaoliselt kõigi pakkujate suhtes (EKo C-19/00: SIAC Construction, p 44). Hankija otsus pakkumuse edukaks tunnistamise kohta peab olema põhjendatud ja teistele pakkujatele tuleb esitada edukat pakkumust iseloomustavad andmed, mis andsid hankijale eelise tema pakkumusega võrreldes (vt ka RKHKo 3-3-1-45-12, p 29). Väga üldsõnalised põhjendused võivad olla vastuolus RHS § 117 lg-ga 1 ja § 47 lg 4 p-ga 3, vaidluse korral saab aga hankija otsuse põhjendusi kohtumenetluses täpsustada. Mida üldisemad on hindamiskriteeriumid ja -metoodika, seda avaram on hankija hindamisruum ning seda põhjalikumad peavad läbipaistvuse tagamiseks olema hinnete põhjendused. Kui RHAD-s kehtestatud hindamismetoodika sisaldab täpseid hinnete kirjeldusi, võivad need tagada piisava läbipaistvuse ka ilma hinnete hilisema põhjendamiseta. (p 21)

Konsensuslik hindamine ei ole kollegiaalses komisjonis keelatud. Kohus ei pea hindamiskomisjoni otsuste kontrollimisel uurima, kuidas kujunes üksikute komisjoni liikmete seisukoht ja kas see muutus menetluse käigus. (p 26)

Euroopa Kohus on selgitanud, et võrdse kohtlemise, mittediskrimineerimise ja läbipaistvuse põhimõtted on tehniliste kirjelduste koostamisel olulise tähtsusega, arvestades nende väljavalimisega ja sõnastamisega seotud diskrimineerimisohtu (vt nt EKo C-413/17 Roche Lietuva, p 34 ja C-368/10 komisjon vs. Madalmaad, p 62). Mida üksikasjalikum on tehniline kirjeldus, seda suurem on oht, et teatava tootja tooteid on eelistatud (Roche Lietuva, p 37). Oluline on, et tehnilise kirjelduse üksikasjalikkuse määr järgiks proportsionaalsuse põhimõtet, mis eeldab selle kontrollimist, kas üksikasjalikkuse määr on soovitavate eesmärkide saavutamiseks vajalik (samas, p 41). Rahvatervise valdkonnas kohaldatakse proportsionaalsuse põhimõtet arvestades asjaolu, et inimeste elu ja tervis on Euroopa Liidu toimimise lepinguga kaitstud hüvede ja huvide hulgas esikohal, ning seda, et liikmesriigid võivad otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse; sellega seoses tuleb tunnustada liikmesriikide kaalutlusruumi olemasolu (Roche Lietuva, p 42; C-296/15 Medisanus, p 82). Hankijal ei ole kohustust eelistada põhimõtteliselt kas meditsiiniseadmete individuaalsete omaduste olulisust või nende seadmete kasutustulemuste olulisust (Roche Lietuva, p 45). (p 15.2)

Euroopa Kohus on selgitanud, et võrdse kohtlemise, mittediskrimineerimise ja läbipaistvuse põhimõtted on tehniliste kirjelduste koostamisel olulise tähtsusega, arvestades nende väljavalimisega ja sõnastamisega seotud diskrimineerimisohtu (vt nt EKo C-413/17 Roche Lietuva, p 34 ja C-368/10 komisjon vs. Madalmaad, p 62). Mida üksikasjalikum on tehniline kirjeldus, seda suurem on oht, et teatava tootja tooteid on eelistatud (Roche Lietuva, p 37). Oluline on, et tehnilise kirjelduse üksikasjalikkuse määr järgiks proportsionaalsuse põhimõtet, mis eeldab selle kontrollimist, kas üksikasjalikkuse määr on soovitavate eesmärkide saavutamiseks vajalik (samas, p 41). Rahvatervise valdkonnas kohaldatakse proportsionaalsuse põhimõtet siiski erilisel moel, arvestades asjaolu, et inimeste elu ja tervis on Euroopa Liidu toimimise lepinguga kaitstud hüvede ja huvide hulgas esikohal, ning seda, et liikmesriigid võivad otsustada, millisel tasemel nad kavatsevad rahvatervise kaitse tagada ja kuidas selline tase saavutatakse; sellega seoses tuleb tunnustada liikmesriikide kaalutlusruumi olemasolu (Roche Lietuva, p 42; C-296/15 Medisanus, p 82). Hankijal ei ole kohustust eelistada põhimõtteliselt kas meditsiiniseadmete individuaalsete omaduste olulisust või nende seadmete kasutustulemuste olulisust (Roche Lietuva, p 45). (p 15.2)

Hankijal ei ole kohustust hankida valdkonna miinimumnõuetele vastavat toodet, vaid tal on õigus kehtestada enda eesmärkidele vastavad täiendavad tingimused, lähtudes mh oma varasematest kogemustest. Senikaua kuni tingimusele on objektiivne põhjendus olemas ja see ei ole diskrimineeriv, ei ole tingimus RHS § 88 lg-ga 7 vastuolus. Eriti suur on hankija kaalutlusruum tingimuste kehtestamisel rahvatervise valdkonnas (vt otsuse p 15). Objektiivse põhjenduse olemasolul, ei saa tingimust pidada ka ettevõtjate suhtes diskrimineerivaks, sõltumata sellest, mitu ettevõtjat pakuvad nõuetekohaseid toole. (p 17)

Tehnilise tingimuse põhjendatus sõltub esmajoones tingimuse eesmärgist ja sobivusest. Teiste tingimuste hulk või õiguspärasus seda üldjuhul ei mõjuta. Tingimuste kogum võiks kaasa tuua objektiivselt põhjendatud tingimuse õigusvastasuse, kui selle tegelik eesmärk on ebakohastel eesmärkidel konkreetse ettevõtja soosimine. Arvestades hankija suurt otsustusruumi, on kohtulik kontroll selles küsimuses piiratud. Kohus ei pea kõrvaldama kõiki mõeldavaid kahtlusi. (p 18)

Hankija võib pakkumuse maksumuse põhjendatust kontrollida ka pärast pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse tegemist ja enne hankelepingu sõlmimist. Seda mh juhul, kui hankijal vaidlustuse esitamise järel tekib kahtlus, et pakkumuse maksumus võib olla põhjendamatult madal. RHS § 73 lg 3 p 1 kohaselt lõpeb hankemenetlus hankelepingu sõlmimisega. RHS § 120 lg-s 2 sätestatud ooteaeg võimaldab menetlusosalistel kasutada edasikaebeõigust ja vaidlustada hankija eduka pakkuja väljavalimise otsust. Seega pakkujal ei saa tekkida õigustatud ootust hankelepingu sõlmimiseks enne nõustumuse andmist. Menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt on mõistlik, kui hankija saab ise oma võimaliku vea parandada ega pea ootama vaidlustusmenetluse lõppu. (p 17)

Hankija võib pakkumuse maksumuse põhjendatust kontrollida ka pärast pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse tegemist ja enne hankelepingu sõlmimist. Seda mh juhul, kui hankijal vaidlustuse esitamise järel tekib kahtlus, et pakkumuse maksumus võib olla põhjendamatult madal. RHS § 73 lg 3 p 1 kohaselt lõpeb hankemenetlus hankelepingu sõlmimisega. RHS § 120 lg-s 2 sätestatud ooteaeg võimaldab menetlusosalistel kasutada edasikaebeõigust ja vaidlustada hankija eduka pakkuja väljavalimise otsust. Seega pakkujal ei saa tekkida õigustatud ootust hankelepingu sõlmimiseks enne nõustumuse andmist. Menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt on mõistlik, kui hankija saab ise oma võimaliku vea parandada ega pea ootama vaidlustusmenetluse lõppu. (p 17)

Pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamisel peab hankijal esmalt tekkima põhjendatud kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal (RKHKo 3-19-1825/50, p 14). Seejärel tuleb hankijal anda pakkujale võimalus selgitada ja tõendada, kuidas pakkumuse maksumus kujunes, sh näiteks ebaseadusliku riigiabi kahtluse korral näidata, et riigiabi anti kooskõlas õigusaktidega või et see ei saanud mõjutada pakkumuse maksumust (RKHKo 3-3-1-50-15, p 21). Põhjendamatult madala maksumuse kindlakstegemine on keerukas majanduslik otsus, mille üle kohtulik kontroll on üldjuhul piiratud (samas, p 23). (p 18)

RHS § 115 peamine eesmärk on kaitsta pakkujat hankija omavoli eest pakkumuse tagasilükkamisel. Lisaeesmärgid on tagada hankijale õigus hinnata hankelepingu sõlmimisega kaasnevaid riske ja mitte sõlmida hankelepingut majanduslikult ebamõistlikel tingimustel, mille tõttu ebaõnnestub hankelepingu täitmine, ning tagada pakkujate võrdne kohtlemine ja vältida konkurentsimoonutusi. (p 20) Igasugust alla omahinna pakkumust ei ole alust pidada põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks. Seejuures pole ettevõtjatel üleüldist keeldu oma hindu lepingute üleselt ristsubsideerida, see kehtib erinormidest tulenevalt vaid teatud sektorites. (p 22)

Lähtudes RHS § 3 p-st 3 tuleb hankijal lugeda pakkumuse maksumus põhjendamatult madalaks ka siis, kui selle alusel hankelepingu sõlmimine kahjustaks konkurentsi. Konkurentsi kahjustamiseks ei saa pidada igasugust alapakkumuse tegija turuosa suurenemist. Alapakkumus kahjustab konkurentsi ennekõike Euroopa Liidu toimimise lepingu art 102 või KonkS § 16 rikkumise (sh konkurentide turult väljatõrjumisele ohu) korral. (p 23)

RHS § 115 lg 8 ei anna hankijale sõnaselgelt kaalutlusõigust pakkumuse tagasi lükkamise üle otsustamisel juhul, kui ta tuvastab, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega. Juhul kui pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, tuleb RHS § 115 lg 8 alusel hankijal pakkumus tagasi lükata. Hankijal on aga hindamisruum otsustamisel, kas pakkumuse madal maksumus on põhjendatud. “Põhjendamatult madal maksumus“ on määratlemata õigusmõiste, mistõttu on selle määratlemine liikmesriigi ja täpsemalt hankija ülesanne, kuid see peab toimuma objektiivselt ja mittediskrimineerivalt. Hankijal tuleb pakkuja selgituse hindamisel arvestada kogumis kõiki asjassepuutuvaid fakte, silmas pidades, et lubatud põhjenduste loetelu seaduses on mitteammendav (RHS § 115 lg 7). (p 25)

Hankija hindamisruum arvesse võetavate asjaolude osas on siiski piiratud ja RHS § 115 lg 9 alusel peab hankija pakkumuse tagasi lükkama, kui ta tuvastab, et pakkumuse põhjendamatult madal maksumus on tingitud hankelepingu täitmise kohas kehtivate keskkonna-, sotsiaal- või tööõiguse valdkonda reguleerivate sätete eiramisest. Lisaks saab põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks pidada pakkumust, mille puhul on tõsine oht, et leping jääb täitmata, või mille puhul pakkuja suudab lepingut täita vaid õigusrikkumise teel saadud eelise tõttu. Pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega ka siis, kui selle aluseks on ilmselge valekalkulatsioon või kohatu lootus, et lepingu hinda õnnestub tulevikus ebaseadusliku muutmise abil tõsta. Samuti võib põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks pidada ilmset konkurentsi kahjustamise katset. (p 26)

Kaebuse esitanud isikul on kohustus tõendada, et vaidlustatud pakkumuses märgitud hind on liiga madal (HKMS § 59 lg 1). Samas on kohtul võimalik ka pakkujalt tema pakkumuse kohta täpsustavaid andmeid nõuda (HKMS § 59 lg-d 1 ja 3). Olukorras, kus kaebaja eest on kolmanda isiku selgitusi ärisaladuse kaitseks varjatud ja tema menetlusõigused on olulisel määral piiratud, peab kohtu roll olema selle võrra aktiivsem, et seda piirangut tasakaalustada. Juurdepääsu tõenditele võib piirata eeldusel, et seeläbi ei piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ning kohus võtab meetmeid juurdepääsupiirangu tasakaalustamiseks (RKHKo 3-17-911/53, p 23, samuti EIKo Regner vs. Tšehhi, nr 35289/11, p-d 148-149, 151-161; EKo C-300/11 ZZ, p-d 55 jj). (p 29)

Kaebuse esitanud isikul on kohustus tõendada, et vaidlustatud pakkumuses märgitud hind on liiga madal (HKMS § 59 lg 1). Samas on kohtul võimalik ka pakkujalt tema pakkumuse kohta täpsustavaid andmeid nõuda (HKMS § 59 lg-d 1 ja 3). Olukorras, kus kaebaja eest on kolmanda isiku selgitusi ärisaladuse kaitseks varjatud ja tema menetlusõigused on olulisel määral piiratud, peab kohtu roll olema selle võrra aktiivsem, et seda piirangut tasakaalustada. Juurdepääsu tõenditele võib piirata eeldusel, et seeläbi ei piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ning kohus võtab meetmeid juurdepääsupiirangu tasakaalustamiseks (RKHKo 3-17-911/53, p 23, samuti EIKo Regner vs. Tšehhi, nr 35289/11, p-d 148-149, 151-161; EKo C-300/11 ZZ, p-d 55 jj). (p 29)

Vaidlustuskomisjon ja kohtud peavad ka hankeasjas juhinduma uurimispõhimõttest ning tagama omal initsiatiivil kõigi oluliste asjaolude väljaselgitamise (RKHKo 3-3-1-24-13, p 26 ja 3-3-1-7-17, p 13). Kui dokumentide konfidentsiaalsus takistas hankijal hankemenetluses sõnastada põhjusi, mille tõttu ta otsustas mitte jätta pakkujat põhjendamatult madala maksumuse tõttu hankemenetlusest kõrvale, siis peab hankija need põhjendused vähemalt kohtumenetluses esitama ning kohus saab vajadusel menetluse selles osas kinniseks kuulutada. (p 30)

Vaidlustuskomisjon ja kohtud peavad ka hankeasjas juhinduma uurimispõhimõttest ning tagama omal initsiatiivil kõigi oluliste asjaolude väljaselgitamise (RKHKo 3-3-1-24-13, p 26 ja 3-3-1-7-17, p 13). Kui dokumentide konfidentsiaalsus takistas hankijal hankemenetluses sõnastada põhjusi, mille tõttu ta otsustas mitte jätta pakkujat põhjendamatult madala maksumuse tõttu hankemenetlusest kõrvale, siis peab hankija need põhjendused vähemalt kohtumenetluses esitama ning kohus saab vajadusel menetluse selles osas kinniseks kuulutada. (p 30)

Vt p 32 ja RKHKo 3-17-1545/81, p 26.

Kuna vaidlusalune hange korraldati kontsessioonilepingu sõlmimiseks, ei tulnud hankijal lähtuda põhjendamatult madala maksumuse kontrollimisel RHS §-s 115 sätestatust, vaid riigihanke alusdokumentidest (RHS § 16 lg 2 ja § 141 lg 1). (p 13)

Kui hankija pakkujalt juba pakkumuse maksumuse kohta selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Euroopa Kohus on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et regulatsiooni eesmärgiks on, vältimaks hankija meelevaldsust ja tagamaks ausat konkurentsi ettevõtjate vahel, et pakkumuste hindamisel toimuks hankija ja pakkuja vahel tegelik seisukohtade vahetus, et pakkuja saaks tõendada, et tema pakkumus on tõsiseltvõetav (Euroopa Kohtu otsused asjades C-568/13: Data Medical Service, p 48; C-599/10: SAG ELV Slovensko jt, p 29; ning liidetud asjades C-285/99 ja C-286/99: Impresa Lombardini, p 57). Kuigi Euroopa Kohus ei esitanud neid seisukohti kontsessioonimenetluse kontekstis, on samadest põhimõtetest kohane lähtuda ka praeguses asjas, arvestades riigihanke üldpõhimõtete, sh läbipaistvuse, kontrollitavuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldatavust kontsessioonimenetluses. (p 15)

Vt p 14 ja annotatsiooni RKHK otsusele asjas nr 3-3-1-50-15, p 21.

Kui hankija pakkujalt juba pakkumuse maksumuse kohta selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Euroopa Kohus on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et regulatsiooni eesmärgiks on, vältimaks hankija meelevaldsust ja tagamaks ausat konkurentsi ettevõtjate vahel, et pakkumuste hindamisel toimuks hankija ja pakkuja vahel tegelik seisukohtade vahetus, et pakkuja saaks tõendada, et tema pakkumus on tõsiseltvõetav (Euroopa Kohtu otsused asjades C-568/13: Data Medical Service, p 48; C-599/10: SAG ELV Slovensko jt, p 29; ning liidetud asjades C-285/99 ja C-286/99: Impresa Lombardini, p 57). Kuigi Euroopa Kohus ei esitanud neid seisukohti kontsessioonimenetluse kontekstis, on samadest põhimõtetest kohane lähtuda ka praeguses asjas, arvestades riigihanke üldpõhimõtete, sh läbipaistvuse, kontrollitavuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldatavust kontsessioonimenetluses. (p 15)

Praegusel juhul ei ole kohane lähtuda RKHK otsuses nr 3-19-1464/41 esitatud seisukohast, et hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (otsuse p 16). Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija selgitusnõudele. Erinevalt riigiabi valdkonnast (vrd RKHK otsus asjas nr 3-3-1-50-15) on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse valdkonnas piisav pädevus, et hinnata pakkuja väiteid sisuliselt. (p 17)

Vt p 14 ja annotatsiooni RKHK otsusele asjas nr 3-3-1-50-15, p 21.

Kui hankija pakkujalt juba pakkumuse maksumuse kohta selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Euroopa Kohus on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et regulatsiooni eesmärgiks on, vältimaks hankija meelevaldsust ja tagamaks ausat konkurentsi ettevõtjate vahel, et pakkumuste hindamisel toimuks hankija ja pakkuja vahel tegelik seisukohtade vahetus, et pakkuja saaks tõendada, et tema pakkumus on tõsiseltvõetav (Euroopa Kohtu otsused asjades C-568/13: Data Medical Service, p 48; C-599/10: SAG ELV Slovensko jt, p 29; ning liidetud asjades C-285/99 ja C-286/99: Impresa Lombardini, p 57). Kuigi Euroopa Kohus ei esitanud neid seisukohti kontsessioonimenetluse kontekstis, on samadest põhimõtetest kohane lähtuda ka praeguses asjas, arvestades riigihanke üldpõhimõtete, sh läbipaistvuse, kontrollitavuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldatavust kontsessioonimenetluses. (p 15)

Jäätmeveo valdkonnas ei ole hankijal pakkumuse maksumuse põhjenduste kontrollimisel laia hindamisruumi ning kohtud ei saa piirduda ilmselguse kriteeriumiga. Valdkonnas on oluline lähtuda põhimõttest, et saastaja maksab (vt KeÜS § 12). Lisaks lepingu täitmise võimatuse ja konkurentide kahjustamise ohtudele tuleb arvestada ohuga, et kui pakkumuse maksumus ei kata keskkonnanõuete täitmise kulusid, võivad need nõuded jääda täitmata. Jäätmehoolduse korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne (KOKS § 6 lg 1), mille raames ta vastutab mh korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise eest (JäätS § 70, RKHK otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 19), ning ta peab seejuures tagama keskkonnanõuete järgimise. JäätS § 66 lg 5 kohaselt peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud. Kuigi JäätS ja KOV jäätmehoolduseeskirja nõuet ei ole kirja pandud hanke alusdokumentidesse, tuli sellest siiski lähtuda pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel. Keskkonnanõuete täitmise tagamise vajadust kontsessioonide puhul on rõhutatud ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (põhjendused 55 ja 58). (p 16)

Praegusel juhul ei ole kohane lähtuda RKHK otsuses nr 3-19-1464/41 esitatud seisukohast, et hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (otsuse p 16). Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija selgitusnõudele. Erinevalt riigiabi valdkonnast (vrd RKHK otsus asjas nr 3-3-1-50-15) on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse valdkonnas piisav pädevus, et hinnata pakkuja väiteid sisuliselt. (p 17)

Iseenesest on Euroopa Kohtu praktika kohaselt RHS § 95 lg 4 p 4 alusel võimalik kõrvaldada ka pakkuja, kes on rikkunud konkurentsieeskirju, kusjuures rikkumine ei pea olema tuvastatud jõustunud kohtuotsusega, vaid hankija võib rikkumise tuvastada mis tahes viisil, mida ta suudab tõendada (Euroopa Kohtu otsus asjas C-425/18: Consorzio Nazionale Servizi, p 32). Siiski on Euroopa Kohus konkurentsieeskirjade rikkumist pidanud võimalikuks kõrvaldamise aluseks eeskätt juhul, kui selle eest on karistatud rahatrahvi või rahalise karistusega (samas, p 33; otsus asjas C-470/13: Generali-Providencia Biztosító, p 35). Isegi kui rikkumine tuvastatakse, ei saa see automaatselt kaasa tuua ettevõtja hankemenetlusest kõrvaldamist, vaid lähtuda tuleb proportsionaalsuse põhimõttest (Consorzio Nazionale Servizi, p 34). Hankijal on isegi rikkumise tuvastamise korral lai kaalutlusruum. (p 20)

Jäätmeveo valdkonnas ei ole hankijal pakkumuse maksumuse põhjenduste kontrollimisel laia hindamisruumi ning kohtud ei saa piirduda ilmselguse kriteeriumiga. Valdkonnas on oluline lähtuda põhimõttest, et saastaja maksab (vt KeÜS § 12). Lisaks lepingu täitmise võimatuse ja konkurentide kahjustamise ohtudele tuleb arvestada ohuga, et kui pakkumuse maksumus ei kata keskkonnanõuete täitmise kulusid, võivad need nõuded jääda täitmata. Jäätmehoolduse korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne (KOKS § 6 lg 1), mille raames ta vastutab mh korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise eest (JäätS § 70, RKHK otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 19), ning ta peab seejuures tagama keskkonnanõuete järgimise. JäätS § 66 lg 5 kohaselt peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud. Kuigi JäätS ja KOV jäätmehoolduseeskirja nõuet ei ole kirja pandud hanke alusdokumentidesse, tuli sellest siiski lähtuda pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel. Keskkonnanõuete täitmise tagamise vajadust kontsessioonide puhul on rõhutatud ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (põhjendused 55 ja 58). (p 16)

Praegusel juhul ei ole kohane lähtuda RKHK otsuses nr 3-19-1464/41 esitatud seisukohast, et hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (otsuse p 16). Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija selgitusnõudele. Erinevalt riigiabi valdkonnast (vrd RKHK otsus asjas nr 3-3-1-50-15) on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse valdkonnas piisav pädevus, et hinnata pakkuja väiteid sisuliselt. (p 17)

Vaidlusaluses sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusena korraldatud riigihankes tuleb pakkuja kvalifikatsiooni kontrollimisel lähtuda RHS §-dest 46 ja 98. Kuna hankedokumendid kordavad RHS § 98 lg-s 4 sätestatut, on hankija ennast selle sättega RHS § 126 lg 2 alusel sidunud. (p 13)

RHS § 46 lg 4 aluseks oleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/24/EL art 56 lg 3 võimaldab siseriiklikus õiguses sätestada dokumentide ja selgituste nõudmise teisiti kui direktiivis. Siiski on RHS § 46 lg 4 rakendamisel oluline lähtuda direktiivis seatud tingimusest, et selline täienduste tegemise nõue oleks täielikus kooskõlas võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõttega ning Euroopa Kohtu praktikaga nende põhimõtete sisustamisel. (p 16)

Euroopa Kohus on selgitamise nõudega seonduvalt öelnud, et põhimõtteliselt ei tohi pakkumust pärast selle esitamist muuta. Võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõttega pole siiski vastuolus see, kui pakkumusega seonduvaid andmeid parandatakse või täiendatakse, eriti siis, kui ilmselgelt on vaja vaid täpsustust või parandada ilmsed tehnilised vead. Hankijal on talle antud kaalutlusõiguse alusel õigus küsida taotlejatelt nende pakkumuse kohta selgitusi ning kaalutlusõiguse teostamisel kohustus kohelda taotlejaid võrdselt ja lojaalselt nii, et valikumenetluse lõppedes ja selle tulemust arvestades ei näiks, et ühte või mitut selgituste nõude saanud taotlejat on alusetult koheldud teistest soodsamalt või ebasoodsamalt. Hankija võib nõuda andmete täpsustamist või parandamist tingimusel, et see nõue puudutab selliseid dokumente või andmeid (nagu näiteks avaldatud majandusaasta aruannet), mille puhul saab objektiivselt kontrollida, et need on varasemad kui taotluste esitamise tähtaeg. Hankija peab sealjuures rangelt kinni pidama enda poolt kindlaks määratud tingimustest (otsus asjas nr C-336/12: Manova, p-d 36 ja 37, 39 ja 40).

Euroopa Kohtu seatud selgitamise nõude lubatavuse kriteeriumid on praegusel juhul täidetud ja hankija võis pakkujalt selgitusi küsida. Ringkonnakohus on sedastanud, et asjas puuduvad igasugused andmed, et pakkuja ei oleks pakkumuse esitamise ajal sisuliselt vastanud HKTS §-s 12 sätestatud usaldusväärsuse kriteeriumitele. Ka oli ringkonnakohus seisukohal, et kaebaja ei saanud pakkumuse esitamise tähtpäevaks kinnituse esitamata jätmisega märkimisväärset eelist teiste pakkujate ees. Kuna kaebaja oli pakkumuse esitanud, pidi olema hankijale selge, et kaebaja soovis pakkumuses kinnitada enda vastavust vaidlusalusele kvalifitseerimistingimusele ning et pakkumuse ebatäpsus tekkis tahtmatult. Pärast pakkumise esitamise tähtaja möödumist „Jah“ valiku tegemisega kaebaja üksnes täpsustanuks juba esitatud pakkumust. (p 17)

Hankija pidi kaaluma kaebajale võimaluse andmist täpsustada, et ta vastab vaidlusalusele kvalifitseerimistingimusele. Hankija seda ei teinud, vaid on lähtunud ekslikust seisukohast, et täpsustuse küsimine oli välistatud. Sellest järeldub, et hankija on jätnud talle antud kaalutlusõiguse kasutamata. Hankija ei ole esitanud ka ühtegi muud argumenti, miks oleks pidanud jätma kaebajale selgitamise võimaluse andmata. Praegusel juhul ei rikuks pakkumuse täpsustamine võrdse kohtlemise põhimõtet. Samuti ei kannataks seetõttu riigihanke läbipaistvus. Pakkuja peab olema küll hoolas, aga see ei tähenda, et hankija peaks ilma kaalukat põhjust omamata kõrvaldama hankemenetlusest pakkuja, kes on esitanud pakkumuses ebaselgeid andmeid, mille ebaselgus on lihtsalt kõrvaldatav. (p 18)

RHS § 46 lg 4 aluseks oleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/24/EL art 56 lg 3 võimaldab siseriiklikus õiguses sätestada dokumentide ja selgituste nõudmise teisiti kui direktiivis. Siiski on RHS § 46 lg 4 rakendamisel oluline lähtuda direktiivis seatud tingimusest, et selline täienduste tegemise nõue oleks täielikus kooskõlas võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõttega ning Euroopa Kohtu praktikaga nende põhimõtete sisustamisel. (p 16)

Praegusel juhul ei rikuks pakkumuse täpsustamine võrdse kohtlemise põhimõtet. Samuti ei kannataks seetõttu riigihanke läbipaistvus. Pakkuja peab olema küll hoolas, aga see ei tähenda, et hankija peaks ilma kaalukat põhjust omamata kõrvaldama hankemenetlusest pakkuja, kes on esitanud pakkumuses ebaselgeid andmeid, mille ebaselgus on lihtsalt kõrvaldatav. (p 18)

Vt p 20.

Kuna seadus ega hankija ei kehtestanud koolitusplaanile sisu- ega vorminõudeid, pidi koolitusplaan kätkema endas teavet, mille esitamise kohustus pidi olema arusaadav n-ö keskmisele vastavas valdkonnas tegutsevale ettevõtjale. Euroopa Kohus on otsustanud, et võrdse kohtlemise põhimõtet ja läbipaistvuskohustust tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus ettevõtja kõrvale jätmine hankemenetlusest sellise kohustuse täitmata jätmisel, mis ei tulene sõnaselgelt selle menetlusega seotud dokumentidest ega kehtivast riigisisesest õigusest, vaid selle õiguse ja nende dokumentide tõlgendamisest ning liikmesriigi haldusasutuste või -kohtute poolt nendes dokumentides olevate lünkade täitmisest (otsus asjas nr C-309/18: Lavorgna, p 20). (p 13)

VAKO ega kohtud ei ole seotud hankija poolt hankemenetluse dokumendile antud tõlgendusega, kuid hankija otsust tühistades tuleb neil põhjendada, miks hankija tõlgendus on väär. Praegusel juhul ei olnud hankija käsitlus vastuolus ühegi õigusnormiga ega äritavaga. Ringkonnakohus pole näidanud, mille põhjal ta asus seisukohale, et vaidlusalune teave on nõutav koolitusplaani üldlevinud tähendusest tulenevalt. Kolleegiumi hinnangul pole selliseks seisukohaks alust. (p 14)

Hankija ei saa hankemenetluse selles faasis asuda pakkumusele esitama tingimusi, mida alusdokumendid ei sisalda. (p 15)

Kui seadus ei sätesta teisiti, võib hankija otsustada, kas ta usaldab pakkujate kinnitusi või nõuab vastavate asjaolude kindlakstegemiseks tõendeid. Praegusel juhul ei nõudnud hankija hankedokumendis koolitaja kinnituse esitamist. Seetõttu tuleb piisavaks pidada pakkuja kinnituse esitamist. Kohtul ei ole ilma seadusliku aluseta õigust sekkuda hankija kaalutlusõigusesse ning nõuda tõendi esitamist seal, kus hankija on õiguspäraselt otsustanud piirduda pakkuja kinnitusega. Hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (RHS § 104, § 122 lg 3, § 175 lg-d 2 ja 4, § 178 lg 3 p 2). (p 16)

Euroopa Kohus on selgitanud, et kui hanke alusdokumentide tingimused ei võimalda pakkujatel oma hinnapakkumuses teatud andmeid välja tuua, võivad liikmesriigid anda pakkujatele võimaluse oma olukord nende nõuetega kooskõlla viia (otsus asjas nr C-309/18: Lavorgna, p 32). RHS § 46 lg 4 võimaldab hankijal anda pakkujale tähtaeg pakkumuses esitatud andmeid selgitavate andmete või dokumentide esitamiseks. Arvestades koolitusplaani mõiste määratlematust, on ekslik VAKO ja kohtute seisukoht, et hankija poleks tohtinud võimaldada kolmanda isiku pakkumuses koolitusplaani kohta esitatud andmeid täpsustada, kui need oleks olnud ebapiisavad. (p 17)

Hankija on hankeasjas vastustajaks sõltumata sellest, kas ta toetab halduskohtule esitatud kaebust või vaidleb sellele vastu. Menetluskulude jagamisel tuleb kaebaja kohta käivaid sätteid kohaldada vaidlustaja suhtes ning kolmanda isiku kohta käivaid sätteid isiku suhtes, kelle kasuks tegi otsuse hankija (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-91-10, p 22).

Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmisel korral peab kaebaja kandma vaidlustaja, mitte aga hankija menetluskulud (HKMS § 108 lg 1 teine lause). Kui ringkonnakohus rahuldab kaebuse ja ühtlasi apellatsioonkaebuse, peaks vaidlustaja kandma nii kaebaja kui ka vastustaja põhjendatud menetluskulud. (p 19)

Käiguta jätmise määrusega anti kaebajale mh võimalus põhjendada, miks tema hinnangul on määruskaebus tähtaegne – st esitada vastuväited kolleegiumi seisukohale hankeasja reeglite kohaldamise kohta. Tegemist ei olnud seega lõpplahendiga, mida saaks pidada üllatuslikuks kaebaja ära kuulamata jätmise tõttu. (p 4)

Käiguta jätmise määrusega anti kaebajale mh võimalus põhjendada, miks tema hinnangul on määruskaebus tähtaegne – st esitada vastuväited kolleegiumi seisukohale hankeasja reeglite kohaldamise kohta. Tegemist ei olnud seega lõpplahendiga, mida saaks pidada üllatuslikuks kaebaja ära kuulamata jätmise tõttu. (p 4)

Vt ka annotatsiooni lahendile asjas nr 3-3-1-58-13.

Nn erandhankest tuleneva vaidluse puhul on tegemist hankeasjaga, millele kohaldub HKMS 28. peatükk. RHS v.r § 14 lg-s 1 anti selgelt üksnes hankijale võimalus mitte rakendada RHS-s sätestatud korda, mitte ei välistatud erandhangete puhul kogu RHS-i, ammugi mitte HKMS 28. peatüki kohaldamist. HKMS 28. peatüki kohaldamist ei reguleeri RHS v.r § 14, vaid HKMS § 266 lg-d 1 ja 2 koostoimes RHS v.r § 2 lg-ga 2. (p 5)

Vt ka annotatsiooni lahendile 3-17-1151/90.

See, et Riigikohus asub menetlusnormide kohaldatavuse küsimuses teistsugusele seisukohale kui haldusorganid või madalama astme kohtud, ei ole käsitatav menetlusnormide muutmisena kohtumenetluse ajal. (p 5)

RHS v.r § 117 lg-st 1 tulenevalt saab VAKO-sse pöördudes tugineda üksnes RHS rikkumisele hankija poolt (RKHK määrused asjades nr 3-3-1-30-12 (p 20) ja 3-3-1-52-11 (p 17)). Olukorras, kus isik ei soovi hankija tegevust vaidlustada mitte RHS, vaid muude normide või põhimõtete rikkumise tõttu, võib ta nii tavapärase kui ka erandhanke puhul pöörduda otse halduskohtusse (määrus asjas nr 3-3-1-52-11, p 18). Sellist kaebust tuleb aga endiselt menetleda hankeasjana HKMS 28. peatüki mõttes. Kui kaebaja kaebuses RHS v.r-le ei tuginenud, siis ei olnud tal kohustust ka kohtueelset menetlust läbida.

Vaatamata RHS v.r § 117 lg 1 sõnastusele peab VAKO vaidlustusmenetluses kohaldama ka Eesti ja Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtteid, PS-t ning Euroopa Liidu riigihankeõiguse norme. VAKO pädevus selleks tuleneb PS § 3 lg-st 1, PSTS §-st 2 ning Euroopa Liidu lepingu art 4 lg-st 3. Kuna aga neile põhimõtetele ja normidele tugineva vaidluse kohtueelseks lahendamiseks puudus RHS v.r § 117 lg 1 ja puudub RHS u.r § 185 lg 1 valguses sõnaselge kohustus, siis on neile põhimõtetele ja normidele, aga mitte RHS v.r-le (sh selle §-le 3) või RHS u.r-le tuginev kaebus lubatav ka ilma kohtueelset korda läbimata. See mööndus on vajalik ebaselgest kaebekorrast tingitud minetuste vältimiseks ja tõhusa õiguskaitse tagamiseks.

Nagu märgitud juba asjas nr 3-3-1-52-11 (p 18), ei saa mõistlikuks ega otstarbekaks pidada olukorda, kus kohtueelse menetluse kohustuslikkus sõltub kaebuses viidatud õiguslikest alustest ning sama nõudega võib olla vajalik pöörduda samaaegselt nii vaidlustuskomisjoni kui ka halduskohtusse. (p 6)

Kõrgema astme kohus võib üldjuhul jätta kaebuse läbi vaatamata kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmise tõttu isegi siis, kui alama astme kohus ei kontrollinud kohustusliku kohtueelse menetluse läbimist ega teavitanud kaebajat kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmisest (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-66-13, p 12). Üksnes juhul, kui nõue on tekkinud kohtumenetluse käigus muutunud asjaolude tõttu, ei ole kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmine takistuseks nõude lahendamisele halduskohtus (vt RKHK määrus asjas nr 3-3-1-92-16, p 24). Riigihangete puhul esineb erand ka olukorras, kus kohustusliku kohtueelse menetluse algatamise tähtaeg on möödunud ja kaebajal oli eriti kaalukas põhjus kohtueelse menetluse läbimata jätmiseks. See on vajalik efektiivse õiguskaitse tagamiseks, sest RHS ei võimalda vaidlustuskomisjonil vaidlustuse esitamise tähtaega ennistada. Selline eriti kaalukas põhjus võib esineda näiteks olukorras, kus kohus on andnud kaebajale eksitavaid selgitusi. (p 2.3)

HKMS § 266 lg 1 kohaselt on hankeasi riigihanke korraldamisest, sh hankelepingu sõlmimisest või muutmisest tekkinud haldusasi. Ka RHS v.r § 14 lg 1 alusel läbiviidava nn erandhanke puhul on tegemist riigihankega RHS v.r § 2 lg 2 mõttes. Erandhanke raames tehtavate otsuste ja sõlmitava lepingu näol on tegemist hankija otsuste ja hankelepinguga. (p 2.1)

RHS v.r § 14 lg 1 võimaldab erandhanke korraldamisel hankijal mitte rakendada RHS-s sätestatud korda, kuid ei reguleeri vaidlustusmenetlust, mida ei vii läbi hankija. RHS v.r § 14 lg-s 1 sätestatud erandi kohaldamine ei mõjuta seega ei vaidlustamiskorda vaidlustuskomisjonis ega kohtumenetlust. Kuigi RHS vaidlustusmenetluse korda ja HKMS 28. peatüki sätteid tuleb erandhankest võrsunud vaidluse korral kohaldada erandhanke olemusest tulenevate erisustega, on võimalik ka erandhanke puhul vaidluse ese määratleda RHS v.r § 117 kaudu. Isik saab ka erandhanke puhul üldjuhul kohtusse pöörduda alles pärast vaidlustusmenetluse läbimist vaidlustuskomisjonis (HKMS § 268 lg 1). Arvestades, et RHS v.r § 117 lg 1 piirab vaidlustuskomisjoni pöördumise olukordadega, kus hankija on rikkunud RHS-i, on vaidlustuskomisjonil võimalik erandhanke puhul kontrollida nii seda, kas hankija on õigesti kohaldanud RHS v.r § 14 (st kas erandhanke korraldamine oli lubatud), kui ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtete järgimist. (p 2.2)

HKMS § 266 lg 1 kohaselt on hankeasi riigihanke korraldamisest, sh hankelepingu sõlmimisest või muutmisest tekkinud haldusasi. Ka RHS v.r § 14 lg 1 alusel läbiviidava nn erandhanke puhul on tegemist riigihankega RHS v.r § 2 lg 2 mõttes. Erandhanke raames tehtavate otsuste ja sõlmitava lepingu näol on tegemist hankija otsuste ja hankelepinguga. (p 2.1)

RHS v.r § 14 lg 1 võimaldab erandhanke korraldamisel hankijal mitte rakendada RHS-s sätestatud korda, kuid ei reguleeri vaidlustusmenetlust, mida ei vii läbi hankija. RHS v.r § 14 lg-s 1 sätestatud erandi kohaldamine ei mõjuta seega ei vaidlustamiskorda vaidlustuskomisjonis ega kohtumenetlust. Kuigi RHS vaidlustusmenetluse korda ja HKMS 28. peatüki sätteid tuleb erandhankest võrsunud vaidluse korral kohaldada erandhanke olemusest tulenevate erisustega, on võimalik ka erandhanke puhul vaidluse ese määratleda RHS v.r § 117 kaudu. Isik saab ka erandhanke puhul üldjuhul kohtusse pöörduda alles pärast vaidlustusmenetluse läbimist vaidlustuskomisjonis (HKMS § 268 lg 1). Arvestades, et RHS v.r § 117 lg 1 piirab vaidlustuskomisjoni pöördumise olukordadega, kus hankija on rikkunud RHS-i, on vaidlustuskomisjonil võimalik erandhanke puhul kontrollida nii seda, kas hankija on õigesti kohaldanud RHS v.r § 14 (st kas erandhanke korraldamine oli lubatud), kui ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtete järgimist. (p 2.2)

Kõrgema astme kohus võib üldjuhul jätta kaebuse läbi vaatamata kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmise tõttu isegi siis, kui alama astme kohus ei kontrollinud kohustusliku kohtueelse menetluse läbimist ega teavitanud kaebajat kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmisest (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-66-13, p 12). Üksnes juhul, kui nõue on tekkinud kohtumenetluse käigus muutunud asjaolude tõttu, ei ole kohustusliku kohtueelse menetluse läbimata jätmine takistuseks nõude lahendamisele halduskohtus (vt RKHK määrus asjas nr 3-3-1-92-16, p 24). Riigihangete puhul esineb erand ka olukorras, kus kohustusliku kohtueelse menetluse algatamise tähtaeg on möödunud ja kaebajal oli eriti kaalukas põhjus kohtueelse menetluse läbimata jätmiseks. See on vajalik efektiivse õiguskaitse tagamiseks, sest RHS ei võimalda vaidlustuskomisjonil vaidlustuse esitamise tähtaega ennistada. Selline eriti kaalukas põhjus võib esineda näiteks olukorras, kus kohus on andnud kaebajale eksitavaid selgitusi. (p 2.3)

Hankijal on RHS § 53 lg 2 alusel õigus nõuda pakkujalt kahju hüvitamist üksnes juhul, kui pakkuja pakkumus oli tunnistatud edukaks, kuid pakkuja võttis pakkumuse hankijast olenematutel põhjustel tagasi (keeldus hankelepingut sõlmimast), mille tagajärjel tunnistas hankija edukaks hinna poolest järgmise pakkumuse ja sõlmis järgmise pakkujaga hankelepingu (vt Riigikohtu 22. mai 2013. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-56-13 p 12; 10. märtsi 2014. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-194-13, p 10). Seega on kahju hüvitamise eeldusteks, et pakkuja pakkumus oli tunnistatud edukaks, kuid pakkuja võttis oma pakkumuse tagasi, keeldudes hankelepingut sõlmimast. (p 11)

Vaidlusaluse riigihankemenetluse ajal kehtinud RHS § 44 lg 2 näeb pakkumuse tagasivõtmise avaldusele ette vorminõude. Sama vorminõue kehtib ka tagasivõtmise avaldustele, mis tehakse pärast pakkumuste esitamise tähtaega, kuid enne pakkumuse parimaks tunnistamist. (p 12.1)

Kui edukaks tunnistatud pakkumuse tagasivõtmise avaldus on vorminõude järgimata jätmise tõttu tühine, siis peab hankija RHS § 53 lg 2 kohaldamise eeldusena pakkumuse edukaks tunnistamise järel tegema edukaks tunnistatud pakkujale ettepaneku sõlmida hankeleping. Kui hankija ei ole edukaks tunnistatud pakkujale lepingu sõlmimise ettepanekut teinud, siis ei ole see pakkuja saanud lepingu sõlmimisest keelduda ning RHS § 53 lg 2 kohaldamise eeldused ei ole täidetud. (p 13)