Looduskaitseseadus (lühend - LKS)

Kuigi kaitstava loodusobjekti valitseja nõusoleku andmist reguleeriv LKS § 14 lg 2 on sõnastatud imperatiivselt, siis on tegemist kaalutlusõigusliku sättega. LKS § 14 lg 1 loetletud tegevustele nõusoleku andmisel tuleb omavahel kaaluda kaitse-eesmärgi kahjustamist ning nõusoleku andmata jätmisest tekkivat õiguste riivet. (p 16)

Kaitsekorralduskava (LKS § 25) soovituslikud osad saavad luua üksnes eelduse kaitse-eesmärkide saavutamiseks õiguste riiveks, mille proportsionaalsust tuleb iga konkreetse juhtumi puhul üle kontrollida. (p 30)

Sellisel kaalumisel tuleb arvestada LKS § 14 lg 3 sätestatud võimalusega anda nõusolek tingimuslikult. (p 38 ja 39)

Kaitse-eeskirjas (LKS § 12) eraldi loetlemata liikide kaitse ei pea olema sama range kui kaitse-eeskirjas loetletud liikide kaitse. (p 35)

Üldplaneeringu on õiguslikult siduv ka Keskkonnaametile, hoolimata planeerimismenetluses väljendatud vastuseisust. Üldplaneeringu lisadel (nt toimikus olev õiend) on üksnes informatiivne tähendus, ehkki need võivad olla abiks planeeringu siduvate osade tõlgendamisel. (p 23)

Vt ka RKHKo nr 3-3-1-39-07, 18. (p 23)

Hinnang keskkonnaohule sõltub kahju tõenäosuse kõrval sellest, kui oluline on kavandatava tegevuse tagajärg. Nii kahju tõenäosust kui võimaliku tagajärje olulisust tuleb hinnata konkreetse juhtumi asjaoludest lähtudes. Oluliseks keskkonnahäiringuks elurikkuse seisukohalt võib olla ka sellise raba hävimine, mis pole kaitse all ja millel ei leidu kaitsealuseid liike või elupaigatüüpe. (p 26)

Kui kavandatud tegevuse tõttu tekkiv elupaigakadu pole keskkonnaoht, võib see olla käsitatav keskkonnariskina. KeÜS § 11 lg 1 kohaselt tuleb keskkonnariski kohaste ettevaatusmeetmete võtmisega võimalikult suurel määral vähendada. Vastustaja peab riske ning vajalikke ettevaatusmeetmeid kaevandamisloa andmisel hindama. Kuna ülemäärane keskkonnarisk võib olla vastuolus riigi huvidega või tuua kaasa loodusvara ilmselt raiskava kasutuse, võib see olla aluseks loa andmisest keeldumisele KeÜS § 52 lg 1 p 7 ja MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel. (p 39)

Vastustaja leiab, et elupaigatüübi kadu kavandatud tootmisalal on võimalik kompenseerida mujal võetavate meetmetega ning nende meetmete valikul on liikmesriigil kaalutlusruum. Eesti on panustanud soode taastamisse Natura aladel, mis eeldatavasti kompenseerib elupaigatüübi kadu Elbu rabas. Olemasolevast teabest ei nähtu, et kaitsemeetmeid tuleks rakendada ka väljaspool Natura alasid. (p 35)

Vastustaja osutatu ei tähenda, et ta ei pea turba kaevandamiseks loa andmisel välja selgitama, kui oluline on kavandatava tegevusega kaasnev negatiivne mõju elupaigatüübi üleriigilisele seisundile, ning olulise mõju tuvastamisel hindama, millised meetmed on vajalikud selle mõju leevendamiseks. Vähemalt juhul, kui hinnang elupaigatüübi seisundile on ebasoodne pindala vähesuse tõttu, tuleb elupaigatüübile vastava koosluse arvestatavaks hävitamiseks loa andmisel välja selgitada tegevuse mõju elupaigatüübi seisundile tervikuna. Isegi kui koosluse kadu pole eraldivõetuna oluline selle vähese esinduslikkuse ja suhteliselt väikese pindala tõttu, võib oluline mõju avalduda kumulatiivselt koos mujal Eestis avalduvate negatiivsete mõjudega samale elupaigatüübile. Näiteks asjaolu, et metsakuivendus mõjutab jätkuvalt negatiivselt elupaigatüübi seisundit suurel pindalal Natura võrgustiku sees, annab rohkem põhjust pidada elupaigatüübi võrgustikuvälist kadu kumulatiivselt oluliseks keskkonnahäiringuks. (p 36)

Loamenetluses pidi vastustaja kontrollima, kas ei esine MaaPS §-s 55 sätestatud kaevandamisloa andmisest keeldumise aluseid. MaaPS § 55 lg 1 kohaselt tuleb loa andmisest keelduda KeÜS § 52 lg 1 p-des 1 ja 3-10 sätestatud alustel. Lisaks tuleb loa andmisest keelduda MaaPS § 55 lg-s 2 sätestatud alustel. (p 16)

Kuivendatud soodest paiskub atmosfääri oluliselt kasvuhoonegaase, millel on negatiivne kliimamõju. Seega tekitab turba kaevandamine märkimisväärseid keskkonnahäiringuid, mille vältimist tuleb MaaPS § 55 lg 1 p 10 rakendamisel käsitada riigi huvina. Selliseid häiringuid võib lubada vaid tingimusel, et need on proportsionaalsed võrreldes kasuga, mida kaevandamisest saadakse. (p 19)

Kolleegium on seisukohal, et vaidlustatud loa menetluses koostatud KMH aruandes on kumulatiivsete mõjude käsitlus ebapiisav. Selle raames on võrreldud liikide elupaikade kadu Elbu raba turbatootmisaladel nende liikide registreeritud elupaikade pindalaga üle Eesti. Aruandes on esitatud põhjendamata järeldused, et lindude pesitsemiseks jääb turbatootmisest puutumatut ala piisavalt ning lindude arvukus tagatakse olemasolevate kaitsealadega. (p 31)

Vajadus kaaluda just vaidlusaluse ala puhul, kas otstarbekam ja loodusvara säästliku kasutamise põhimõttega paremini kooskõlas on turba tootmine esmajoones muudel aladel, tulenes täiendavalt asjaolust, et kavandatav turbaala kattub Pärnu maakonnaplaneeringu kohaselt rohevõrgustiku tuumalaga, millel tuleb maardlate kasutuselevõttu vältida. (p 23)

Keskkonna säästmine on mh riigi kohustus. Turba kaevandamine toob kaasa turbaalal asuva looduskoosluse hävimise ja võimalikud on mõjud ka väljaspool seda ala. (p 19)

Halvas või ebapiisavas seisundis olevate liikide, sh niidurüdi, elutingimuste parandamine elupaikade taastamise ja hoidmise teel on prioriteet. Lisaks isendikaitsele kaitstakse liike nende asurkondade elupaikade säilitamise ja taastamise ning inimmõju piiramisega. Need eesmärgid väljendavad loodusvarade säästliku kasutamise ning säästva arengu põhimõtet. (p 21)

Käesolevas asjas vaieldakse esmajoones selle üle, kas turba kaevandamise luba oleks tulnud jätta KeÜS § 52 lg 1 p-des 6 või 7 või MaaPS § 55 lg 2 p-s 10 sätestatud alustel kolmandale isikule andmata. Kolleegiumi hinnangul on nii KeA kui kohtud hinnanud neil alustel loa andmisest keeldumise põhjendatust ebatäielikult ja osaliselt valedele eeldustele tuginedes. (p 13)

Halvas või ebapiisavas seisundis olevate liikide, sh niidurüdi, elutingimuste parandamine elupaikade taastamise ja hoidmise teel on prioriteet. Lisaks isendikaitsele kaitstakse liike nende asurkondade elupaikade säilitamise ja taastamise ning inimmõju piiramisega. Need eesmärgid väljendavad loodusvarade säästliku kasutamise ning säästva arengu põhimõtet. (p 21)

Ei saa olla mõistlikku kahtlust, et lindude pesitsusajal toimuv lageraie toob suurema või väiksema kindlusega kaasa pesade ja munade hävitamise, samuti koorunud linnupoegade hukkumise ning lindude häirimise, kui on alust lähtuda sellest, et linnud pesitsevad metsaeraldisel arvestataval hulgal. (p 24)

Kui pesitsusaegsete raiekeeldude tõttu poleks metsa pika aja vältel võimalik üldse või majanduslikult tasuval viisil puidutoorme saamiseks raiuda, võib tegemist olla tõsise kahjuga metsale kui majandusressursile. Kaebajad on sisuliselt esitanud väite, et niisugune kahju võib neil tekkida, kui mitmel aastal järjest ei ole võimalik ettevõtte jaoks vajalikul ajal metsa raiuda. Ennekõike tuleks sellise võimaliku kahjuna vaadelda raiekõlbuliku metsa väärtust ja selle müügist saamata jäävat tulu, sh tagasi teenimata jäävaid investeeringuid, samuti harvendusraiega tekkivat majanduslikku lisaväärtust. (p 30)

Kehtiv metsateatis ega selle kõrvaltingimuste puudumine ei välista ettekirjutuse tegemist LKS § 55 lg st 6¹ tulenevate keeldude jõustamiseks. Raieluba ei anna reservatsioonideta õigust metsa raiuda. LKS § 55 lg t 6¹ tuleb järgida ka metsateatise kehtivusajal. Ekslik on väide, et sellega on metsa majandajale peale pandud ornitoloogiliste uuringute kohustus. Majandaja peab lindude kahjustamist vältima niivõrd, kui see on talle mõistlikult ettenähtav. Ka siis, kui Keskkonnaamet oleks ekslikult jätnud vajaliku kõrvaltingimuse LKS § 55 lg 6¹ tagamiseks raieloale lisamata (vt RKHKo nr 3-21-979/44, p 26), ei vabasta see metsa majandajat seadusest tulenevate nõuete täitmisest. (p 38)

Lindude kahjustamist ei ole võimalik ega vajalik vältida ühetaoliselt kogu riigi territooriumil. On loomulik, et metsades kui looduslikes elupaikades on kaitsetase kõrgem kui intensiivse inimtegevusega kujundatud aladel nagu põllud ja niidud, samuti kaitseväe õppepolügoonid (p 42)

Lindude kahjustamise ohu hindamine on prognoosotsus. LKS § 55 lg st 6¹ tulenevate keeldude jõustamiseks LoKS § 7 lg 1 p s 3 sätestatud ettekirjutuse abil piisab olukorrast, kus ilmnenud asjaoludele antava objektiivse hinnangu põhjal võib pidada piisavalt tõenäoliseks, et lähitulevikus kahjustatakse kaitstavat õigushüve (vrd keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 5; KorS § 5 lg 2). Ohu kindlakstegemiseks ei ole tarvis tõendada linnupesade paiknemist eraldisel otseste tõenditega. Kooskõlas ettevaatuspõhimõttega võib pesitsuse kohta teha järeldusi ka kaudselt, üldiste ornitoloogiliste teadmiste ning teadlaskonnas üldiselt tunnustatud meetodite abil. Pole ebaratsionaalne metsa tüübile ja ka mõne isendi tuvastamisele tuginedes pesitsemist lindude pesitsusajal jaatada, isegi kui metsa majandaja mingil hetkel vaatlust tehes linde ei märganud. (p 25)

Väheste mitteharuldaste lindude kahjustamise võimalus on keskkonnarisk, mida tuleb kohaste ettevaatusmeetmete võtmisega vähendada (KeÜS § 4, § 11 lg 1). (p 26)

Keskkonnaamet ei ole halduspraktika muutmisega rikkunud kaebajate õiguspärast ootust. Halduspraktika, eriti kui tagantjärele peaks ilmnema, et see oli õigusvastane, ei saa luua piiramatult kaitstavat usaldust sarnase haldustegevuse jätkumiseks tulevikus. Praegusel juhul ei saa Keskkonnaameti praktika muutumist pidada meelevaldseks. Selle peamiseks ajendiks oli Euroopa Kohtu otsus asjas Skydda Skogen. (p 39)

Metsateatiste registreerimisel (raieks loa andmisel) kaitsealal peab Keskkonnaamet lähtuma kaitse-eeskirjas sedastatud kaitse-eesmärkidest ja järgima keskkonnaõiguse põhimõtteid. Seega on raie lubamine Keskkonnaameti poolt kaalutlusõiguse alusel tehtav otsus. (p 16)

Kuigi kanakulli pesapuu on oluline, tuleb looduskaitsealal asuvat kanakulli kui kaitsealuse liigi elupaika kaitsta tervikuna. Elupaik ei koosne pelgalt pesapuu(de)st, vaid ka sellise ulatusega metsamassiivist, mis tagab kanakulli elutegevuseks vajaliku pesametsa säilimise ja häirimise vältimise. Seejuures ei sõltu elupaik kinnistu piiridest. Sobivate elupaikade hävimine on kanakulli jaoks suurim ohutegur ja nende säilimine oluline kanakulli arvukuse tõstmiseks. (p 18)

Eristada tuleb termineid „püsielupaik“, mis on väljaspool kaitseala või selle piiranguvööndis asuv piiritletud ja erinõuete kohaselt kasutatav sigimisala või muu perioodilise koondumise paik, ning „elupaik“. Viimast seadus küll kasutab, aga ei defineeri. Keskkonnaamet on selgitanud, et „elupaik“ on kanakulli puhul samaväärne terminiga „pesapaik“ ning elupaik on „pesitsusterritooriumi“ oluline osa. (p d 18.1 ja 18.4)

Kui raieks loa andmise menetluses ilmneb asjaolude pinnalt, et keskkonnaregistri andmed on väärad, tuleb registriandmed parandada ja otsuse tegemisel lähtuda õigetest andmetest. Metsateatiste registreerimise ajal kehtinud KeRS § 6 lg 1 ei andnud haldusorganile õigust jätta tähelepanuta registrist puuduvaid keskkonnaandmeid, kui need olid asutusele teada või kui ta oleks neist eeldatavalt teada saanud nõuetekohase haldusmenetluse läbiviimisel. Keskkonnaregistris ebaõigete andmete avastamisel tuli algatada andmete parandamine (KeRS § 53). Kaalutlusõiguse teostamisel ja ohtude prognoosimisel saab haldusorgan arvestada vaid nende asjaoludega, mis olid talle otsuse tegemise hetkel teada või pidid teada olema. Kui olulised andmed ei jõudnud haldusorganini tema enda menetlusvea tõttu, ei vabanda asjaolu mitteteadmine puudulikku otsust. (p-d 21–21.1)

Korrakohaseks ärakuulamiseks ei saa pidada pelka telefonikõnet, kus kaebajat teavitatakse üks päev enne metsateatiste registreerimisest keeldumist tema jaoks varem mitte teada olnud asjaolust, et tema kinnistul on kanakulli elupaik ning et sellest tulenevalt jäävad metsateatised registreerimata. Selline ärakuulamine võis kanda küll kaebajale antavast haldusaktist etteteatamise eesmärki, kuid ei jätnud mõistlikku ajaakent piisavalt läbimõeldud vastuväidete ja seisukohtade esitamiseks. Seda eriti olukorras, kus keeldumise põhjus oli kaebaja jaoks üllatuslik. Ärakuulamine ei eelda alati, et isikule esitatakse enne haldusakti eelnõu tutvumiseks, kuid isikul peab ärakuulamisõiguse tõhusaks realiseerimiseks olema siiski piisava täpsusega teada, millise sisuga haldusakt võidakse tema suhtes anda. Vaid sel juhul saab ta esitada sisulise arvamuse ja vastuväited ning omalt poolt küsimuse õigeks otsustamiseks tähtsust omavad täiendavad andmed. Viimati öeldu eeldab ka isikule reageerimiseks mõistliku aja jätmist. (p 22.1)

Kuigi kinnistuomanikule on keskkonnaregistri kanded nähtavad, peab tal olema ajend, et registriga tutvuda. Isik võib vastasel juhul heas usus astuda samme, mida ta võimalikest tulevastest piirangutest teades ei astuks. Seetõttu on kolleegiumi hinnangul oluline, et kinnistuomanikke teavitataks, kui kinnistul leitakse ja kantakse registrisse kaitsealuse liigi elupaik. Selline teavitussüsteem on võimalik luua mh automatiseerituna, saates omanikule näiteks e-kirja. (p 22.2)

Kohus ei ole õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, sh õigusliku tähendusega faktiliste asjaolude tuvastamisel, seotud ühegi teise isiku seisukohtadega ning õigusmõistete sisustamine ja faktiliste olukordade hindamine on kohtuvõimu põhifunktsioon, mitte täidesaatva riigivõimu monopol. See tõdemus kehtib ka loodusteaduslike asjaolude puhul, sh kui kohtul tuleb hinnata, milline mõju on kavandataval raiel kaitsealuse liigi soodsa seisundi tagamisele ja elupaikade kaitsele. (p 23.5)

Arvestades, et LKS sätetega, kus on käsitletud soodsat seisundit, on üle võetud loodusdirektiiv, tuleb termineid „seisund“ ja „kaitsestaatus“ selles kontekstis käsitada sünonüümidena. (p 14)

LKS § 49 alusel kehtestatud tegevuskavad ei ole haldusaktid, vaid mittesiduvad arengukavad, milles võetud seisukohtade õiguspärasust on võimalik tegevuskavadele tuginevate haldusaktide peale esitatud kaebuste lahendamisel kontrollida. Seetõttu on võimalik liigi küttimismahu üle käiva vaidluse raames kahtluse alla seada mh küsimusi, kas liigi kaitsestaatus oli vaidlusaluse haldusakti andmise ajal soodne ning kas soodsa kaitsestaatuse tagas tegevuskavas seatud populatsiooni suuruse eesmärk. Populatsiooni soodne kaitsestaatus on komponentidena määratlemata õigusmõisteid sisaldav mõiste, mille sisustamine allub täiel määral kohtulikule kontrollile. Kolleegium möönab siiski, et hindamise loodusteaduslik pool eeldab spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi, mis võib kohtuliku kontrolli standardit langetada. (p 17)

Plans 75 lg 1 p 10 alusel ei tehta üldplaneeringus lõplikku otsust raie lubatavuse kohta. Kohalikul omavalitsusel on võimalik anda vaid põhimõtteline eelhinnang, kas raiumine võib rohevõrgustiku seisukohast kõne alla tulla. Üldplaneering peab tagama rohevõrgustiku toimimise koos muude instrumentidega. (p 20)

Maakonnaplaneeringu nõuete kordamata või täpsustamata jätmine üldplaneeringus ei tähenda, et maakonnaplaneeringu nõuded kaotaks oma õigusliku tähenduse ega peaks realiseeruma praktikas. (p 20)

Keskkonnaamet peab KeÜS § 28 lg 2 kohaselt teavitama avalikkust rohevõrgustikuga hõlmatud metsa raiumiseks esitatud metsateatisest enne selle registreerimist juhul kui ei ole võimalik täielikult välistada raiete kumulatiivset ohtu rohevõrgustiku säilimisele, toimimisele, terviklikkusele ja sidususele. (p 31)

Metsateatise puhul piisab avalikkuse teavitamiseks teatise esitamise kohta teabe avaldamisest. See võib toimuda nt Keskkonnaameti veebilehel või avalikkusele kättesaadavas infosüsteemis. Avaldatav teave peab võimaldama lihtsalt aru saada kavandatava raie asukohast ja tingimustest ning võimaldama huvitatud isikutel hõlpsasti leida neid huvitav teave üles suurest andmemassist. (p 33)

Uurimispõhimõte, ettevaatusprintsiip ja avalikkuse teavitamise kohustus kehtivad metsateatise menetluses sõltumata sellest, kas metsateatise registreerimiseks teeb üksikotsuse ametnik või automaatne infosüsteem. Automaatsüsteemi kasutamine iseenesest ei vabasta haldusorganit ühegi asjakohase õigusnormi järgimise kohustusest. Sellest ei saa haldusorganit vabastada ka infosüsteemi tööd juhtiva arvutiprogrammi iseärasused ega programmi aluseks olev halduseeskiri. (p 38)

Hindamis‑ ja kaalutlusotsuste puhul tohib haldusorgan rakendada vaid süsteemi, mis tagab kõigi oluliste asjaolude arvestamise ning lähtub ainult asjakohastest asjaoludest (HMS § 4 lg 2). Kui kättesaadav tehnoloogia ei võimalda neid nõudeid täita, peab otsustusprotsessis osalema ka inimene. Enne automaatseid haldusotsuseid genereeriva süsteemi tööle rakendamist peab haldusorgan üksikasjalikult hindama väärotsuste riski. Tüüpjuhtumite reguleerimiseks võib haldusorgan halduseeskirju kasutada ja luua nende rakendamiseks ka arvutiprogramme, kuid haldusorgan peab alati olema valmis tegelema erijuhtumitega, mille jaoks halduseeskirjas lahendust ei ole või mille jaoks halduseeskirja lahendused ei ole sobivad. (p 41)

Kuni 5. juunini 2022 kehtinud KeRS § 6 lg 1 kohaselt ei tohtinud haldusorganid keskkonnaregistrisse kandmata keskkonnaandmeid kasutada keskkonnalubade ja keskkonnakasutuse registreerimise taotluste menetlemisel ning planeeringute ja arengukavade koostamisel, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. See aga ei andnud haldusorganile õigust jätta tähelepanuta registrist puuduvaid keskkonnaandmeid, kui need olid asutusele teada või kui ta oleks neist eeldatavalt teada saanud nõuetekohases haldusmenetluses. Keskkonnaregistris ebaõigete andmete avastamisel tuli algatada andmete parandamine (KeRS § 53). (p 37)

Rohevõrgustik peab lisaks inimese elukeskkonna kaitsmisele teenima ka elurikkuse säilitamise eesmärki. Üksnes puhkealadel ja aleviku ümber kehtivad raiepiirangud ei saa põhimõtteliselt tagada rohevõrgustiku kõigi elementide toimimist elurikkuse seisukohast. (p-d 11 ja 19)

Keskkonnaametil tuleb rohevõrgusiku alal metsateatise registreerimisel MS § 41 lg 8 alusel kontrollida, kas raie lubamisel on koos teiste mõjudega tagatud rohevõrgustiku säilimine, toimimine, terviklikkus ja sidusus. Erandlike asjaolude puudumisel võib Keskkonnaamet raie lubatavust rohevõrgustiku vaates eeldada, kui kohalik omavalitsusüksus on üldplaneeringus seadnud raietele asjaomasel rohevõrgustiku osal üldjoonteski rohevõrgustiku eesmärkidest lähtuvad kitsendused ning raie vastab nendele kitsendustele. (p 28)

Kolleegium ei näe võrreldavate isikugruppide erinevaks kohtlemiseks mõistlikku põhjust, mistõttu ei ole tähendust ka küsimusel, kas erinev kohtlemine oli juhuslik või seadusandja soovitud. Tähendust ei ole ka sellel, et LKS § 20 lõikes 1 sätestatud maa riigile võõrandamise võimalus ei pruugi olla soodustus, mille kehtestamiseks on riik põhiseaduse järgi kohustatud. Ehkki seadusandjal on majandus- ja sotsiaalpoliitiliste otsuste langetamisel avar otsustusruum, ei tohi ta sarnases olukorras olevaid isikuid ilmselgelt asjakohatul või põhjendamatul viisil erinevalt kohelda ka selliste hüvede või soodustuste puhul, mille andmist põhiseadus ei nõua. Kui sarnases olukorras olevate isikute erinevaks kohtlemiseks pole võimalik näha ühtki mõistlikku põhjust, on tegemist ilmselgelt asjakohatu ebavõrdse kohtlemisega. (p 49)

Määruse nr 242 mõne sätte kehtetuks tunnistamise korral võib tekkida õigusselgusetu olukord, mistõttu võib määruse §-de 7¹ ja 7² põhiseadusvastasuse korral tekkida vajadus asjassepuutuvust laiendada (vt RKÜK 25.01.2018, nr 2-15-17249/49, p-d 61-63). (p 30)

Vt otsuse punktid 27-30.

Vt otsuse punkt 28.

Sõltuvalt mõjutuse intensiivsusest jagunevad omandipõhiõiguse riived kaheks ning põhiseadus sätestab neile erinevad tingimused. Omandi selle omaniku nõusolekuta võõrandamise tingimused sätestab PS § 32 lõike 1 teine lause. Muud omandipõhiõiguse piirangud ehk omandikitsendused on tulenevalt PS § 32 lõike 2 teisest lausest tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga (vrd RKPJK 17.04.2012, nr 3-4-1-25-11, p-d 35 ja 37). (p 32)

Kui kinnisasjale kehtestatud looduskaitselised piirangud jätavad omaniku täielikult või peaaegu täielikult ilma omandiõiguse teostamise võimalusest, võib põhimõtteliselt olla tegemist faktilise sundvõõrandamisega PS § 32 lõike 1 teise lause tähenduses (vrd RKHKo 12.11.2018, nr 3-16-812/61, p 13). Sihtkaitsevööndi kaitsekord piirab tugevalt isiku võimalust kinnisasja kasutada. Metsakinnistu kasutamine väljendub eelkõige võimaluses metsa majandada (MS § 16). (p 33)

Kui kinnisasjale lisatud piirangud ei välista selle valdamist, kasutamist ja käsutamist täielikult ega ka peaaegu täielikult, siis ei ole võimalik käsitleda piirangute kehtestamist faktilise sundvõõrandamisena PS § 32 lõike 1 tähenduses. Tegemist on omandikitsendusega PS § 32 lõike 2 teise lause mõttes. (p-d 35-39)

Looduskaitseliste piirangute kehtestamist õigustab tugev üldine huvi ja isiku kohustus looduskaitselisi piiranguid taluda on üldjuhul kõrge. PS § 32 lõike 2 kolmas lause näeb omanikule ette talumiskohustuse, keelates kasutada omandit üldiste huvide vastaselt. (p 41)

Põhiseadus ei nõua igasuguse üldistes huvides isikule seatud omandikitsenduse hüvitamist. Samuti ei tulene põhiseadusest nõuet, et hüvitise maksmise kohustuse korral oleks hüvitis täielik ja kohene. Isikule tuleb tema omandile seatud kitsendustega tekitatud kahju hüvitada eelkõige juhul, kui hüvitise maksmata jätmine läheks vastuollu PS §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse ja PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega. Võrdsuspõhimõttega oleks vastuolus olukord, kus üks või mõned üksikud peaksid üldistes huvides kandma suuremaid kulutusi kui teised, kes samuti kasutavad üldistes huvides loodud vahendeid ja ressursse. Õiglase hüvitise maksmise vajadus omandipõhiõiguse riive proportsionaalsuse tagamiseks tekib olukordades, kus ühe üksikisiku varaline kaotus on võrreldes teiste isikutega ebaproportsionaalselt suur (RKÜKo 31.03.2011, nr 3-3-1-69-09 p 61; RKPJK 17.04.2012, nr 3-4-1-25-11, p-d 49-50). Seejuures on isiku kohustus tema omandile seatud kitsendusi hüvitiseta taluda seda suurem, mida tugevam üldine huvi omandikitsendust õigustab.

Ka sedalaadi hüvitamiskohustus saab tekkida vaid siis, kui isik leiab end oma tahtest ja tegevusest sõltumata olukorrast, kus ta peab avalikes huvides taluma intensiivsemaid subjektiivsete õiguste piiranguid võrreldes teistega (vrd RVastS § 16 lg 2 p 1). (p 40)

Olukorras, kus omandikitsenduse eest ei tule talumiskohustuse tõttu maksta kohest ja täielikku hüvitist, ei ole vähemalt mitte alati ja ka praegusel juhul põhiseadusvastane määrata hüvitis määruse nr 242 §-des 7¹ ja 7² sätestatud metoodika alusel, sh lähtudes osal juhtudel maa maksustamishinnast ja metsamaterjali keskmistest ühikuhindadest kolmel eelneval kalendriaastal. Iseäranis ei saa seda metoodikat põhiseadusvastaseks pidada olukorras, kus isik juba kinnistut omandades peab arvestama looduskaitseliste piirangute laienemise või karmistumise riskiga. (p 48)

Kuna omandikitsenduste hüvitis ei pea olema täielik, ei pea see praegusel juhul katma saamata jäävat tulu, mida isik oleks võinud teenida pelgalt tänu metsamaterjali kokkuostuhindade tõusule (vrd RKHKo 05.03.2021, nr 3-16-245/91, p-d 24-26).

Looduse kaitsmine on riigi põhiseadusest tulenev ülesanne ning ühtlasi igaühe kohustus. Looduskaitseliste piirangute kehtestamist õigustab tugev üldine huvi ja isiku kohustus looduskaitselisi piiranguid taluda on üldjuhul kõrge. Looduskeskkond on pidevas muutumises ja seetõttu võivad muutuda ka looduse kaitsmiseks vajalikud meetmed või nende rakendamise ulatus. Selliste meetmete rakendamise vajadust tulevikus ei ole võimalik täielikult ette näha ning kogu vastutust nendega kaasnevate omandikitsenduste eest ei saa asetada riigile. PS § 32 lõike 2 kolmas lause näeb omanikule ette talumiskohustuse, keelates kasutada omandit üldiste huvide vastaselt. (p 41)

Sihtkaitsevööndi kaitsekord piirab tugevalt isiku võimalust kinnisasja kasutada. Metsakinnistu kasutamine väljendub eelkõige võimaluses metsa majandada (MS § 16). (p 33)

Kuigi metsakinnistu puhul on metsa raiumise ja metsamaterjali kasutamise võimalus kinnisasja kõige olulisem majanduslik kasutusviis, ei seisne sellise kinnisasja majandamine siiski üksnes raiumises (vt MS § 16). Samuti ei saa kinnisasja kasutusvõimaluste hindamisel lähtuda ainult selle omaniku äriplaanist. Selgitada tuleb, kas kinnistut on põhimõtteliselt võimalik erahuvides kasutada. LKS § 30 ja määrus nr 12 (sihtkaitsevööndi kaitse-eeskiri) jätavad selleks vähe võimalusi, välistamata erahuvide teenimist siiski täielikult (vrd LKS § 29 loodusreservaadi kohta). (p 36)

Metsa raiumine eeldab metsateatise registreerimist Keskkonnaametis (MS § 41 lõige 8¹). Kui kavandatud raie ei vasta õigusaktide nõuetele, on Keskkonnaametil kohustus teatise registreerimisest keelduda ning sel juhul on raie välistatud (MS § 41 lõiked 8 ja 14). Kui raie toob kaasa väike-konnakotka häirimise, ei saa seda lubada (LKS § 55 lg 6 ja lg 6¹ p 2 ning MS § 41 lg 8). Kui sihtkaitsevööndi laiendamist põhjendati kotkapesa kaitsega, siis võib eeldada, et raiumine võib kotka elupaika mõjutada. (p 38)

Ehituskeeluvööndi laiuse arvestamisel tuleb lähtuda põhikaardile kantud veekogu piirist, mitte geodeetilises mõõdistuses toodud veepiirist. (p 15)

Kohus tuvastas hoone paiknemise ehituskeeluvööndis Maa-ameti geoportaalis kättesaadaval põhikaardil mõõtmise teel, kuid mõõtmise tulemust ei ole fikseeritud ega ka toimikusse võetud ning pooltel ei olnud võimalust selle kohta oma seisukohta avaldada. Sellega rikkus kohus kohtumenetluse normi, mis lubab otsust tehes tugineda üksnes asjas kogutud tõenditele, mida pooltel oli võimalik uurida (HKMS § 157 lg 2 esimene lause). (p 16)

Ehituskeeluvööndi laiuse arvestamisel tuleb lähtuda põhikaardile kantud veekogu piirist, mitte geodeetilises mõõdistuses toodud veepiirist. (p 15)

Kui detailplaneeringus märgitud ehituskeeluvööndi piir on isiku jaoks soodsam kui põhikaardi andmed, saab isik lähtuda detailplaneeringust kui kehtivast haldusaktist (HMS § 60 lg 2 esimene lause). Kui põhikaardijärgne keeluvööndi piir on aga detailplaneeringus märgitud piiriga võrreldes isikule soodsam ning isik ehitamisel sellest lähtudes detailplaneeringust kõrvale kaldub, ei ole kasutusloa andmisel põhjust lugeda vastuolu detailplaneeringuga oluliseks (vt EhS § 55 p 3 ning RKHKo nr 3-17-1398, p-d 16-17). Planeeringus märgitud piir ja põhikaardil märgitud piir teenivad sellises olukorras sama eesmärki (vt LKS § 34), mis on eeldatavasti täidetud olukorras, kus põhikaardijärgset piiri on järgitud. (p 15)

LKS § 38 lg 4 p 5 annab võimaluse kaaluda ka üle ehituskeeluvööndi piiri rajatud uue ehitise seadustamist kasutusloa menetluses. Vastasel juhul tekiks ebamõistlik olukord, kus uue ehitise üle piiri ehitatud osa ei saaks LKS § 38 lg-st 3 tuleneva range keelu tõttu seadustada, ükskõik, millises ulatuses üle piiri on ehitatud, samas kui LKS § 38 lg 4 p 5 alusel on kohalikul omavalitsusel võimalik lubada olemasoleva ehitise laiendamist ehituskeeluvööndisse 1/3 ulatuses ehitise kubatuurist. Selline tulemus võib osutuda ebaproportsionaalseks isegi juhul, kui uus ehitis on üle piiri ehitatud eelneva loata. (p 18)

Ehitise seadustamisel LKS § 38 lg 4 p 5 kohaldamist kaaludes tuleb arvestada erinevaid konkreetsel juhul asjakohaseid kaalutlusi, sh ehitise omaniku omandiõiguse riive ulatust, üle keeluvööndi piiri ehitamise asjaolusid ning ehitise mõju ranna ja kalda kaitse eesmärkidele (LKS § 34). Kui esmakordse laiendamise erandile on tuginetud uue ehitise seadustamiseks, siis ei saa sama ehitise puhul enam sellele sättele tugineda ning ehitist suuremas ulatuses ehituskeeluvööndisse laiendada. (p 18)

Terrassi tuleb pidada ehitiseks. (p 19)

Kui detailplaneeringus märgitud ehituskeeluvööndi piir on isiku jaoks soodsam kui põhikaardi andmed, saab isik lähtuda detailplaneeringust kui kehtivast haldusaktist (HMS § 60 lg 2 esimene lause). Kui põhikaardijärgne keeluvööndi piir on aga detailplaneeringus märgitud piiriga võrreldes isikule soodsam ning isik ehitamisel sellest lähtudes detailplaneeringust kõrvale kaldub, ei ole kasutusloa andmisel põhjust lugeda vastuolu detailplaneeringuga oluliseks (vt EhS § 55 p 3 ning RKHKo nr 3-17-1398, p-d 16-17). Planeeringus märgitud piir ja põhikaardil märgitud piir teenivad sellises olukorras sama eesmärki (vt LKS § 34), mis on eeldatavasti täidetud olukorras, kus põhikaardijärgset piiri on järgitud. (p 15)

EhSRS § 29 lg 2 järgi võib pärast 2003. aasta 1. jaanuari ja enne 2015. aasta 1. juulit ehitatud ehitisele, kui ta on valmis ja ehitusteatise või ehitusloakohustuslikke töid ei ole vaja teha, anda kasutusloa või lugeda kasutamine teavitatuks ilma ehitusluba või ehitusteatist nõudmata. Seadusandja soov oli lihtsustada enne EhS-i jõustumist valminud ehitiste seadustamist ja erandina vältida kasutusloa või -teatise menetluses ehitusloa või ehitusteatise tagantjärele taotlemist, kui valminud ehitis on ohutu (EhSRS § 23 lg 1) ja vastab teistele EhSRS § 29 lg-s 1 sätestatud nõuetele. EhSRS § 29 lg 6 järgi tehakse ehitusprojekti puudumisel ehitise ohutuse hindamiseks ehitise audit. Ehitise audit peab olema sellise kvaliteediga, et selle tulemusel on võimalik kanda ehitise olulisemad tehnilised andmed ehitisregistrisse ning vajaduse korral tuvastada ehitise vastavus detailplaneeringule või projekteerimistingimustele. EhS § 52 lg 3 esimesest lausest tulenevalt peetakse EhSRS § 29 lg-s 6 silmas ehitusprojekti, mille järgi ehitis tegelikult ehitati. (p 20)

EhSRS § 29 lg 2 järgi ei saa hoonele kasutusloa taotlemisel ehitusluba nõuda. See kehtib ka ehitusloaga lahutamatult seotud ehitusprojekti ja selle muudatuste kohta. See on kooskõlas EhSRS § 29 lg 6 teise lausega, mille kohaselt tehakse pärast 2003. aasta 1. jaanuari ja enne 2015. aasta 1. juulit ehitatud ehitisele ehitusprojekti puudumisel ehitise ohutuse hindamiseks audit. Seega ei võinud kasutusloa menetluses nõuda ka muudatusprojekti esitamist. (p 21)

vt. RKHKo nr 3-16-478/44, p-d 20–22. (p 11)

vt. RKHKo nr 3-17-1739/80, p-d 18–19. (p 13)

vt. RKHKo nr 3-17-1739/80, p-d 18–19. (p 13)

Olukorda, kus riik ei võtaks tegevuseks loa andmisel arvesse Natura ala vahepeal paranenud seisundit või kus luba antaks seisundi taashalvendamiseks, poleks kerge ühildada ala seisundi parandamisele suunatud kaitse-eesmärkidega. Selline lähenemine ei haakuks põhiseadusliku kohustusega säästa keskkonda (PS § d 5 ja 53). KeÜS § 10 kohaselt tuleb vältida keskkonnaohtu ehk piisavalt tõenäolist olulist keskkonnahäiringut (KeÜS § 5). Taluda tuleb vaid sellist keskkonnaohtu, mida põhjustav tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu, millel puudub mõistlik alternatiiv ning mille puhul võetakse ohu ja häiringu vähendamiseks vajalikud meetmed. Oluliseks keskkonnahäiringuks võib olla ka taastunud Natura ala ebasoodne mõjutamine (KeÜS § 3 lg 2 p 5). (p 18)

KeHJS § 29 lg t 2 tuleb tõlgendada nii, et Natura ala terviklikkuse ebasoodsaks mõjutamiseks, mis välistab kavandatava tegevuse, võib vähemalt üldjuhul olla ka pärast Natura ala moodustamist paranenud olukorra taashalvendamine. (p 19)

Looduskaitseseadusest ega loodusdirektiivist ei tulene elupaikade ja liikide seisukohast kõige tõhusama meetme võtmise kohustust. Kohustuslik on vältida kaitsestaatuse halvenemist ning saavutada kaitse-eesmärgid. (p 28)

LKS § 51 lg 1 ei keela iseenesest ajalooliste paisude säilitamist ega rekonstrueerimist. Keelatud on rekonstrueerimine, mis toob kaasa veetaseme tõstmise. Veetasemeks, mida tõsta ei tohi, ei ole juhuslikel asjaoludel tekkinud tase. Piirtasemeks on paisutuse normaaltase LKS § 51 lg 1 jõustumise hetkel, kui paisutusele pole hilisema loaga määratud madalamat lubatavat taset. Sellest sättest tulenev veetaseme säilitamise õigus hõlmab ka õiguse taastada paisu avamise tagajärjel ajutiselt langenud veetase. (p 27)

Kaebajal on praegusel juhul HKMS § 45 lg 3 kohaselt kaebeõigus. Vaidlustatud kiri pole haldusakt (RKHKo asjas nr 3-3-1-86-06, p 18), vaid menetlustoiming. Sellega andis vastustaja eelhinnangu KMH, sh Natura hindamise vajalikkusele (KeHJS § 6 lg 2, § 11 lg 2). Tegemist on ühtlasi korraldusega loamenetluses spetsiifilise tõendi - KMH aruande - koostamiseks (HMS § 38 lg 3 esimene lause). Sellest tulenevalt tekkisid kaebajal menetluslikud kohustused ning eeltingimused vee erikasutusloa taotluse kohta sisulise lahendi saamiseks. Kaebajal oleks kirjas sisalduvaid korraldusi vajaduse korral võimalik vaidlustada ka tagantjärele, koos loa andmisest keeldumise või taotluse läbi vaatamata jätmisega, kuid KMH põhjendamatult lai ulatus võib kaasa tuua asjatud kulutused ja loamenetluse takerdumise. Võib eeldada, et vastustaja nõuab ka KMH programmi ja aruande nõuetele vastavust kontrollides, et lähtutud oleks KMH algatamisel määratud hindamise ulatusest (KeHJS § 18 lg 2, § 22 lg 5). (p-d 12-13)

Kuivõrd mõistet „projekt“ ei ole loodusdirektiivis määratletud, võib selle sisustamisel võtta arvesse KMH direktiivi art 1 lg 2 p a. Seejuures on projekti mõiste loodusdirektiivis laiem kui KMH direktiivis (EKo asjas nr C-254/19: Friends of the Irish Environment, p 28-30 ja seal viidatud kohtupraktika). (p 16)

Euroopa Kohus on asjas nr C-399/14: Grüne Liga selgitanud, et kuigi loodusdirektiivi art 6 lg 2 ei määra kindlaks ühtegi konkreetset kriteeriumi selle sätte alusel võetavate meetmete rakendamiseks, võib sellest sättest tuleneda vajadus hinnata tagantjärele projekti mõju asjaomasele alale. Sellisel juhul peab hindamine võimaldama pädeval asutusel tagada, et projekti elluviimine ei too kaasa elupaikade halvendamist või liikide häirimist, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist. Niisugune hindamine peab vastama art 6 lg 3 nõuetele (p-d 51-54). Loodusdirektiivi art 6 lg-d 2 ja 3, nii nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus, panevad tagantjärele hindamise tagamise kohustuse liikmesriigile. Hindamise üksikasjad määrab liikmesriik. Direktiivist liikmesriigile tulenevaid kohustusi ei saa üksikisikule panna ilma neid riigisisesesse õigusesse üle võtmata. Eesti seadustes on üle võetud art 6 lg 3 ning asjakohase hindamise peab enda kulul korraldama arendaja (KeHJS § 8 lg 2). Enne Natura ala loomist alguse saanud projektide tagantjärele hindamise kohustust Eesti seadused ei reguleeri. Seega pole ka arendajatele pandud kohustust selline hindamine korraldada. Eeltoodust tulenevalt peab Keskkonnaamet pädeva asutusena HMS § 6 järgi ise selgitama välja asjaolud selleks, et korduva loa taotlemise menetluses hinnata juba alustatud tegevuse vastavust loodusdirektiivi art 6 lg-le 2. Loataotlejal on menetluses kaasaaitamiskohustus talle teada olevate asjaolude ja tal olemasolevate tõendite ulatuses (HMS § 38 lg 3). Selle alusel ei või aga loataotlejat kohustada tellima hindamiseks vajalikke ekspertiise, analüüse ja uuringuid. Loodusdirektiivi art 6 lg-st 3 tulenevad tagantjärele hindamise metoodika ja sisu nõuded, mitte arendaja kohustus hindamine korraldada. (p 25)

KeHJS § 6 lg 2 p 18 järgi võib Eestis projektiks (kavandatavaks tegevuseks) olla igasugune vee erikasutus, sõltumata sellest, kas ala muudetakse füüsiliselt (vrd EKo asjas nr 254/19: Friends of the Irish Environment, p 32). Küll aga tuleb projekti mõiste sisustamisel arvestada tegevuse alustamise aega. Nii KeHJS § 3 lg 1 p 1 kui ka p 2 kohaldamise eeltingimuseks on uue tegevuse kavandamine. KeHJS-s ei ole kehtestatud KMH kohustust, kui juba toimuvat tegevust jätkatakse ilma seda muutmata. (p 17)

Ka perioodilisi lube tuleb pigem käsitada lubadena uuteks tegevusteks. Jätkuva tegevuse lubadeks võib neid pidada vaid erilistel asjaoludel. (p 19.3)

Uue projektiga oleks tegemist, kui paisutust muudetaks ja pole välistatud muudatusega kaasnev täiendav oluline mõju keskkonnale. Senise paisutuse seniste tagajärgede säilimine aga ei ole mõju, mis kaasneb kavandatava tegevusega. Tegemist on jätkuva tegevuse mõjudega, ka siis, kui muutuvad keskkonnaolud. (p 20)

Jätkuva ühtse tegevusena ei saa aga vaadelda hüdroenergia kasutamist elektritootmiseks, sest kaebaja viimatine, 28. detsembri 2015. a erikasutusluba elektritootmiseks õigust ei andnud. Selles osas on kaebajale KMH kohustuse panemine põhjendatud, juhul kui hüdroenergia tootmine avaldab lisaks paisutamisele täiendavat mõju, mis vastab KeHJS-s sätestatud KMH kohustuslikkuse tingimustele. Seejuures tuleb hüdroenergia tootmise mõju hindamisel arvestada selle kumulatiivset mõju muude varasemate ja kavandatavate tegevustega (sh paisutamisega; vt nt RKHKo 3-17-740/46, p 15; EKo C-418/04: komisjon vs. Iirimaa, p 245). (p 21)

Kolleegium märgib, et seadusega oleks põhimõtteliselt võimalik kehtestada tagantjärele hindamise kohustus arendaja kulul, kuid seejuures tuleb arvestada tagantjärele hindamise eripära. Kui luba katkematult toimunud tegevuseks oli antud enne loodusdirektiivi jõustumist, võib täiemahuline hindamise kulude kandmise kohustus osutuda arendaja jaoks ebaproportsionaalseks ja kahjustada õiguspärast ootust. (p 26)

Hoiualana kaitstavatele Natura aladele laieneb LKS § 32 lg 2. Selle järgi on hoiualal keelatud nende elupaikade ja kasvukohtade hävitamine ja kahjustamine, mille kaitseks hoiuala moodustati, ning kaitstavate liikide oluline häirimine, samuti tegevus, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi. See säte võtab Natura aladel üle loodusdirektiivi art 6 lg 2, mille järgi võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide täitmist. (p 23)

LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 laienevad alates Natura ala moodustamisest püsivalt projekti elluviimisele ja selle tagajärgedele, nt rajatise kasutamisele ka siis, kui projekti elluviimisega on alustatud enne Natura ala moodustamist (EKo asjades nr C-293/17: Coöperatie Mobilisation, p 85; C-404/09: Alto Sil, p 125; C-226/08: Stadt Papenburg, p 48-49). Seega laienevad viidatud sätted ka vaidlusalusele paisutamisele. (p 24)

Liigi häirimine on keelatud, kui see võib oluliselt mõjutada loodusdirektiivi eesmärkide täitmist. Ka elupaiga kahjustamise ohu hindamisel tuleb lähtuda ala kaitse-eesmärkidest (samas, p 3.5.1). Nii elupaiga halvendamise kui ka liigi häirimise kindlakstegemisel on lähtealuseks elupaiga ja liigi seisund Natura ala moodustamise hetkel. Ala keskkonna omadustel ei tohi lasta halveneda alla määramise ajal registreeritud taseme. Kui elupaiga või liigi seisund on vahepeal paranenud, tuleb lähtuda paranenud seisundist (vrd EKo asjas nr C-399/14: Grüne Liga, p 58-61; teatis 2019/C 33/01, p 3.5). (p 28)

Euroopa Kohus on korduvalt rõhutanud, et erikaitsealade kaitse ei tohi piirduda meetmetega, mis on mõeldud inimtegevusest tuleneva välise kahjustamise ja häirimise vältimiseks, vaid peab ka vastavalt olukorrale hõlmama positiivseid meetmeid ala seisundi säilitamiseks ja parandamiseks (EKo nr C-404/09: Alto Sil, p 135; EKo C-535/07: komisjon vs. Austria, p 59; EKo C-418/04: komisjon vs. Iirimaa, p 154). Samas on Euroopa Kohus asjas nr C-399/14: Grüne Liga tehtud otsuse p-s 59 selgitanud, et ükski loodusdirektiivi art 6 lg 2 alusel võetud meede ei saa käia aja kohta, mis eelneb ajale, mil ala kanti ühenduse tähtsusega alade loetellu. Loodusdirektiiv ei saa seega kohustada Eesti riiki taastama täielikult olukorda, mis valitses Hellenurme paisu asukohas enne paisu rajamist enam kui sada aastat tagasi, ega anna riigile alust panna niisugune kohustus kaebajale. Kolleegium rõhutab, et Euroopa Liiduga ühinedes võis Eesti endale võtta vaid proportsionaalseid ja õigusselgeid kohustusi Natura alade seisundi parandamiseks. Samuti peavad proportsionaalsed olema riigi poolt Natura alade ja veekogude seisundi parandamiseks seatud keskkonnaeesmärgid, kui need toovad kaasa põhiõiguste piiramise. (p 29)

LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 ei anna alust jätkuva tegevuse välistamiseks ainuüksi põhjusel, et tegevusest hoidumine oleks Natura alale või seal kaitstavale liigile kõige soodsam. Neil alustel võib tegevuse keelata üksnes siis, kui tegevus toob kaasa direktiivi eesmärgi, ennekõike Natura ala kaitse-eesmärgi olulise riive ohu. (p 30)

Ka siis, kui jätkuv tegevus toob hoolimata leevendavatest meetmetest kaasa Natura ala kaitse-eesmärgi olulise kahjustamise, võib pädev asutus seda erandina art 6 lg-st 2 lubada analoogiliselt sama artikli lõikes 4 ette nähtud menetlusegaNii jätkuva kui ka uue tegevuse puhul tuleb erandi kaalumisel arvestada realistlikke ja mõistlikke alternatiive, lähtudes kaebaja tegevuse eesmärkidest. (p-d 32-33)

Kolleegium nõustub vastustajaga, et praeguses menetlusfaasis oleks ennatlik kalapääs paisutuse leevendusmeetmena välistada. Piisavaks ei saa pidada kaebaja ja Muinsuskaitseameti selgitust, et ükski kalapääs ei sobi vaidlusalusesse asukohta, sest igasugune pääs muudaks paikkonna ilmet. Muinsuskaitseseadus ei keela mistahes muutusi, vaid ainult sobimatud muutused (MuKS § 3 lg 3). Ka kultuuripärand on osa keskkonnast (KeHJS § 21). Pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikkuseks kaalumiseks on seega Keskkonnaamet. Muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi erandiklausel (art 6 lg 4). (p 34)

Vaidlustatud metsateatised kaotavad EÕK kohaldamise korral suure tõenäosusega kehtivuse enne ringkonnakohtu otsuse jõustumist (vt metsaseaduse § 41 lg 13), mistõttu raietööde tegemiseks peavad kolmandad isikud esitama uued metsateatised. Kui puudub vastupidine info, võib eeldada, et kaebuse rahuldamata jätmise korral ei oleks uute metsateatiste heakskiitmisele takistusi ning uute teatiste esitamine ei põhjusta kolmandatele isikutele märkimisväärset koormust. (p 16)

Harvendusraied metsise (teise kaitsekategooria ohustatud liik) elupaigas võivad minna vastuollu LKS isendikaitse sätetega, mistõttu räägib looduskaitseline avalik huvi raiete peatamiseks EÕK kohaldamise kasuks. Raiete teoks tegemise kasuks räägib vastassuunaline avalik huvi riigimetsa hooldada ja teenida riigile tulu. Kui see avalik huvi ei saa raie edasilükkamisel oluliselt kahjustada, prevaleerib looduskaitseline avalik huvi. (p 17)

EÕK taotlus vaadatakse läbi lihtmenetluses (HKMS § 252 lg 2), mille raames tuleb järgida halduskohtumenetluse olulisi põhimõtteid (HKMS § 134 lg 1). St menetlusosalistele tuleb tagada tõhus ja võrdne võimalus esitada oma seisukohti (HKMS § 2 lg 6) ning kohtulahend peab olema põhjendatud (HKMS § 157 lg 1 ja § 178 lg 3). (p 13)

Olukorras, kus kahjuliku tagajärje saabumist ei ole alust pidada väga vähetõenäoliseks, tuleb EÕK taotlust lahendades arvestada ka kaebuse eduväljavaateid ja kaaluda asjassepuutuvaid huve. (p 14)

Faktilised ja õiguslikud asjaolud võivad EÕK taotluse lahendamise ajal olla veel ebaselged, kuid kaebus ei tohi olla ilmselgelt perspektiivitu (RKHKm 3-3-1-19-17, p 15). Väiteid, mille kohaselt lähevad raied LKS isendikaitse sätetega vastuollu, ei ole põhjust pidada ilmselgelt alusetuteks ja põhjendamatuteks. (p 15)

Kohus ei rikkunud menetlusnorme, kui kasutas otsuse põhjendavas osas teise kohtuotsuse põhjendusi. Kuna kohtuasjades olid vaidlustatud samad haldusaktid ning suuresti tuli lahendada samu õiguslikke probleeme, võis kohus järgida varasema otsuse põhjendusi, olgugi et eelmise otsuse oli teinud teine kohtukoosseis. (p 16)

Keskkonnaorganisatsioon võib tugineda asjaolule, et vaidlustatud haldusakt on õigusvastane põhjusel, et üldsus ei saanud nõuetekohaselt menetluses osaleda (vt RKHKo 3-16-1472/92, p 17). (p 17)

Euroopa Kohtu järjepideva praktika kohaselt tuleb Natura hindamine korraldada, kui kavandatava tegevuse oluline mõju Natura alale pole objektiivsete asjaolude põhjal välistatud (C-127/02: Waddenzee p-d 44 ja 45). Natura hindamine tuleb teha alati, kui eelhinnangu põhjal ei ole võimalik välistada kavandatava tegevuse olulist mõju Natura alale.

Kui kavandatav tegevus ohustab asjaomase ala kaitse eesmärke, tuleb seda pidada alale tõenäoliselt olulist mõju avaldavaks. Mõju olulisuse üle otsustades tuleb eelkõige arvestada asjaomasele alale iseloomulikke tunnuseid ja keskkonnatingimusi (C-127/02: Waddenzee, p-d 47˗49). Euroopa Komisjoni (mittesiduvate) selgituste kohaselt sõltub mõju olulisus sellistest teguritest nagu mõju suurus, liik, ulatus, kestus, intensiivsus, avaldumise aeg (ajastus), tõenäosus ja kumulatiivsus ning asjaomaste elupaikade ja liikide haavatavus (teatise „Natura 2000 alade kaitsekorraldus – Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted“ p 4.5.2, Euroopa Liidu Teataja C 33, 25. jaanuar 2019).

Natura hindamise võib seega tegemata jätta kahel juhul: (1) kui on kahtlusteta selge, et kavandatav tegevus ei mõjuta ala neid tunnuseid, mis on selle kaitse eesmärkide seisukohalt olulised, või (2) kui tegevus võib küll mõjutada ala sellised tunnuseid, kuid mõju on selgelt ebaoluline, arvestades ka alal valitsevat olukorda ning kaitstavate elupaikade ja liikide haavatavust. (p 18)

Natura alale võib olulist mõju avaldada nii ala territooriumil kui ka väljaspool seda toimuv tegevus (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-142/16: komisjon vs. Saksamaa, p 29). Kavandatava tegevuse kaudne mõju Natura alale ei pruugi olla vähem oluline kui otsene mõju. Natura eelhinnangut andes tuleb analüüsida Natura ala olukorda ja kavandatava tegevuse tagajärjel ilmneda võivaid muutusi. Otseste ja kaudsete mõjude eristamisel on seejuures teisejärguline tähendus. (p 19)

Olukorras, kus ekspert on leidnud, et kavandatav tegevus toob eeldatavasti kaasa kaitsealuste liikide elupaikade kvaliteeti halvendavad häiringud, tohiks Natura hindamise tegemata jätta vaid juhul, kui eksperdi selgelt väljendatud järeldused ei jätaks üles mingit teaduslikult põhjendatud kahtlust selle kohta, et nimetatud häiringud võiksid olla olulised. Üksnes Natura hindamise tegemata jätmise fakt selliseid kahtlusi ei kõrvalda. (p 21)

Euroopa Kohus on selgitanud, et Natura eelhindamise etapis, kus otsustatakse Natura hindamise vajalikkuse üle, ei tohi arvestada mõju leevendavate meetmetega. Asjaolu, et hindamisvajaduse üle otsustades võetakse arvesse meetmeid, mille eesmärk on vältida või vähendada projekti kahjulikku mõju alale, viitab sellele, et oluline mõju on tõenäoline. Järelikult tuleb hindamine korraldada. Leevendusmeetmete täieulatuslikku ja täpset analüüsi ei tule teha mitte eelhindamise etapis, vaid just Natura hindamise etapis. Selliste meetmete arvesse võtmine eelhindamise etapis võib kahjustada loodusdirektiivi kasulikku mõju, kuna tekib oht, et hindamisest hiilitakse kõrvale (C-323/17: People Over Wind ja Sweetman, p-d 35˗37). (p 23)

Natura alale avalduvat mõju hinnates tuleb arvestada eelkõige ala kaitse eesmärki ja ala terviklikkust (KeHJS § 45 lg 1 p 1 v.r koosmõjus lg-ga 2). Euroopa Kohus on selgitanud, et ala terviklikkust ei kahjustata, kui selle kaitsestaatus jääb soodsaks. See tähendab, et püsivalt säilivad ala olemuslikud tunnused, mis on seotud nende looduslike elupaigatüüpide esinemisega, mille kaitseks ala Natura võrgustikku arvati (C 441/17: Białowieża mets, p 116).

Euroopa Kohus on rõhutanud, et Natura hindamise aruandes toodud järeldused ei tohi olla lünklikud. Järeldused peavad olema täielikud, täpsed ja lõplikud ning hajutama kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused kavandatud tööde mõju suhtes (C-441/17: Białowieża mets, p 114). Hindamine peab tuginema ajakohastele andmetele ning kasutada tuleb parimat võimalikku tehnikat ja parimaid võimalikke meetodeid (C-127/02: Waddenzee, p-d 52-54 ja 59; C-43/10: Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias, p 115). (p 26)

Planeeringu võib kehtestada juhul, kui asjakohase hindamise tulemusel on kujunenud veendumus, et kavandatav tegevus ei kahjusta Natura ala terviklikkust ega kaitse eesmärke (KeHJS § 45 lg 2 v.r, vt ka loodusdirektiiv art 6 lg 3 ja Euroopa Kohtu otsus C-127/02: Waddenzee, p 61). (p 31)

Euroopa Kohus on selgitanud, et Natura hindamise käigus tuleb analüüsida kavandatava tegevuse mõju sellistele elupaigatüüpidele ja liikidele, mis asuvad väljaspool Natura ala piire, kui see mõju võib kahjustada ala kaitse eesmärke (C-461/17: Holohan, p-d 39 ja 40). (p 32)

Alati ei pruugi olla põhjendatud planeeritava tegevuse alternatiivide visandamise aluseks võetud eeldus, et mõju Natura aladele on väiksem juhul, kui planeeritav tegevus ei läbi Natura ala, vaid kulgeb selle piiri taga. Asjaolu, et alternatiiv kulgeks läbi Natura ala, ei välista veel selle võimalikkust. (p 33)

Natura hindamine tuleb teha alati, kui eelhinnangu põhjal ei ole võimalik välistada kavandatava tegevuse olulist mõju Natura alale. (p 18)

Natura alale võib olulist mõju avaldada nii ala territooriumil kui ka väljaspool seda toimuv tegevus (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-142/16: komisjon vs. Saksamaa, p 29). Kavandatava tegevuse kaudne mõju Natura alale ei pruugi olla vähem oluline kui otsene mõju. Natura eelhinnangut andes tuleb analüüsida Natura ala olukorda ja kavandatava tegevuse tagajärjel ilmneda võivaid muutusi. Otseste ja kaudsete mõjude eristamisel on seejuures teisejärguline tähendus. (p 19)

Euroopa Kohus on selgitanud, et Natura eelhindamise etapis, kus otsustatakse Natura hindamise vajalikkuse üle, ei tohi arvestada mõju leevendavate meetmetega. Asjaolu, et hindamisvajaduse üle otsustades võetakse arvesse meetmeid, mille eesmärk on vältida või vähendada projekti kahjulikku mõju alale, viitab sellele, et oluline mõju on tõenäoline. Järelikult tuleb hindamine korraldada. Leevendusmeetmete täieulatuslikku ja täpset analüüsi ei tule teha mitte eelhindamise etapis, vaid just Natura hindamise etapis. Selliste meetmete arvesse võtmine eelhindamise etapis võib kahjustada loodusdirektiivi kasulikku mõju, kuna tekib oht, et hindamisest hiilitakse kõrvale (C-323/17: People Over Wind ja Sweetman, p-d 35˗37). (p 23)

Linnualad on kaitsealadeks klassifitseeritud vaadeldava linnuliigi säilimise ja paljunemise eesmärgil, mille tagamiseks peavad jätkusuutlikult säilima linnuliigi elupaiga olemuslikud tunnused (C-164/17: Grace ja Sweetman, p 35). (p 26)

Euroopa Kohus on selgitanud, et kui kavandatav tegevus ohustab asjaomase ala kaitse eesmärke, tuleb seda pidada alale tõenäoliselt olulist mõju avaldavaks. Mõju olulisuse üle otsustades tuleb eelkõige arvestada asjaomasele alale iseloomulikke tunnuseid ja keskkonnatingimusi (C-127/02: Waddenzee, p-d 47˗49). Euroopa Komisjoni (mittesiduvate) selgituste kohaselt sõltub mõju olulisus sellistest teguritest nagu mõju suurus, liik, ulatus, kestus, intensiivsus, avaldumise aeg (ajastus), tõenäosus ja kumulatiivsus ning asjaomaste elupaikade ja liikide haavatavus (teatise „Natura 2000 alade kaitsekorraldus – Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted“ p 4.5.2, Euroopa Liidu Teataja C 33, 25. jaanuar 2019). (p 18)

Natura alale võib olulist mõju avaldada nii ala territooriumil kui ka väljaspool seda toimuv tegevus (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-142/16: komisjon vs. Saksamaa, p 29). Kavandatava tegevuse kaudne mõju Natura alale ei pruugi olla vähem oluline kui otsene mõju. (p 19)

Euroopa Kohus on selgitanud, et Natura eelhindamise etapis, kus otsustatakse Natura hindamise vajalikkuse üle, ei tohi arvestada mõju leevendavate meetmetega. Asjaolu, et hindamisvajaduse üle otsustades võetakse arvesse meetmeid, mille eesmärk on vältida või vähendada projekti kahjulikku mõju alale, viitab sellele, et oluline mõju on tõenäoline. Järelikult tuleb hindamine korraldada. (p 23)

KSH käigus tuleb välja selgitada kaitstavate liikide ja elupaikade seisund tervikuna ning kuidas mõjutab kavandatav tegevus kaitstava ala terviklikkust. Hinnates kavandatava tegevuse mõju ala terviklikkusele, tuleb uurida ka seda, millises seisus on ala need tunnused, mis on olulised kaitstavate liikide säilimiseks alal. Sellest sõltub, mil määral võivad uued mõjutegurid kaitse eesmärke kahjustada. Kui elupaik on juba enne halvas seisus või haavatav, võib ka vähese intensiivsuse või ulatusega mõju osutuda ala terviklikkuse säilimise seisukohalt oluliseks (vt RKHKo 3-17-740/46, p 23). (p 29)

Strateegiliste valikute tegemiseks vajalik teave olemasoleva keskkonna kohta tuleb välja selgitada arendustegevuse võimalikult varases staadiumis KSH käigus (RKHKo 3-16-1472/92, p 31). (p 27)

KSH käigus tuleb välja selgitada kaitstavate liikide ja elupaikade seisund tervikuna ning kuidas mõjutab kavandatav tegevus kaitstava ala terviklikkust. Hinnates kavandatava tegevuse mõju ala terviklikkusele, tuleb uurida ka seda, millises seisus on ala need tunnused, mis on olulised kaitstavate liikide säilimiseks alal. Sellest sõltub, mil määral võivad uued mõjutegurid kaitse eesmärke kahjustada. Kui elupaik on juba enne halvas seisus või haavatav, võib ka vähese intensiivsuse või ulatusega mõju osutuda ala terviklikkuse säilimise seisukohalt oluliseks (vt RKHKo 3-17-740/46, p 23). (p 29)

Olukorras, kus haldusmenetluses ei kogutud õiguspärase kaalutlusotsuse tegemiseks vajalikke andmeid, ei ole võimalik tehtud viga kõrvaldada uute tõendite kogumisega kohtumenetluses. Vastasel juhul asuks kohus haldusmenetluses uurimata jäänud olulisi asjaolusid hindama ja nende alusel kaalutlusõigust teostama täitevvõimu asemel, mis oleks vastuolus HKMS § 158 lg-ga 3 ja võimude lahususe põhimõttega (põhiseaduse § 4). (p 34)

Vastustajal on maakonnaplaneeringu osalise tühistamise järel võimalik valida, kas algatada uus või uuendada vana planeerimismenetlus (vt RKHKo 3-17-563/70, p 13). Kui vastustaja otsustab menetluse uuendamise kasuks, tuleb KSH-d täiendada Natura ala Natura hindamisega ning teha sellega seotud ja selle järeldustest tulenevad menetlustoimingud. Juba tehtud menetlustoiminguid, millel tuvastatud veaga seost ei ole, kordama ei pea. Menetluse uuendamise korral tuleb planeerimismenetlusele kohaldada menetluse alguses kehtinud menetlusnorme (HMS § 5 lg 5, ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 1). (p 36)

Praeguse kohtuasja sisu arvestades on põhjendatud menetluskuluks (HKMS § 109 lg 6) tasu, mille kassaatorite esindajad tasusid SA-le Keskkonnaõiguse Keskus õigusnõu osutamise eest. Selle väljamõistmist ei takista HKMS § 32 lg-s 2 sätestatud esindusõiguse piirang kassatsioonimenetluses. Kassaatoreid esindasid kassatsioonimenetluses advokaadid.

Kirjalike seisukohtade esitamise lisatähtaja jooksul võis esitada ka uusi taotlusi, sh menetluskulude hüvitamise taotlusi. (p 38.3)

Praeguse kohtuasja sisu arvestades on põhjendatud menetluskuluks (HKMS § 109 lg 6) tasu, mille kassaatorite esindajad tasusid SA-le Keskkonnaõiguse Keskus õigusnõu osutamise eest. Selle väljamõistmist ei takista HKMS § 32 lg-s 2 sätestatud esindusõiguse piirang kassatsioonimenetluses. Kassaatoreid esindasid kassatsioonimenetluses advokaadid. (p 38.3)

Karistusseadustiku (KarS) § 5 lg 2 esimesest lausest nähtuvalt on seadusel, mis välistab teo karistatavuse, kergendab karistust või muul viisil leevendab isiku olukorda, tagasiulatuv jõud isiku suhtes, keda ei ole selle teo eest jõustunud otsusega karistatud. Riigikohtu kestva praktika järgi on KarS § 5 lg-te 1 ja 2 kohaselt isiku süüditunnistamine ning karistamine võimalik üksnes juhul, kui tema tegu on karistatav igal ajahetkel arvates teo toimepanemisest kuni kohtuotsuse jõustumiseni (vt nt RKKKo 3-1-1-39-08, p 9). Kui seadus on teo toimepanemise ja otsuse tegemise vahelisel ajal muutunud, tuleb kohtuotsuses vastata küsimusele, kas ja kui, siis millise sätte järgi on isiku tegu karistatav karistusseaduse uue redaktsiooni kohaselt (vt ka RKKKo 3-1-1-18-14, p 6). Need põhimõtted on mutatis mutandis kohaldatavad ka väärteomenetluses. (Vt RKKKo 4-17-695/18, p 5.) (p 7)

Suurem kulu kassatsiooniastmes on tingitud sellest, et apellatsioonkaebuse esitas vastustaja. Kassatsioonkaebuse koostamine võib nõuda rohkem aega kui apellatsioonkaebusele vastamine. (p 26)

Vastustaja otsus jätta projekteerimistingimused kooskõlastamata ei olnud õiguspärane. Vastustaja lähtus eeldusest, et kinnistule suvila rajamine on igal juhul lubamatu, kuna kinnistu on üleni kaetud kadastike elupaigatüübiga. Kolleegium leiab aga, et suvila rajamine võib olla lubatav, kui sellega ei kahjustata loodusala kaitse eesmärke. (p 12)

Kui kavandatava ehitise rajamine võib avaldada eraldi või koostoimes muude tegevustega olulist ebasoodsat mõju Natura võrgustiku ala kaitse eesmärgile, tuleb keskkonnamõjude hindamise vajalikkust kaaluda juba projekteerimistingimuste menetluses (EhS § 31 lg 1, vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud KeHJS § 7 p 4). Projekteerimistingimused võib anda, kui otsustaja on veendunud, et kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt ala terviklikkust ega kaitse eesmärki (KeHJS § 29 lg 2). (p 19)

Kui menetluses on nõutav Natura eelhindamine ja, olenevalt eelhindamise tulemustest, keskkonnamõjude hindamine (KMH), peavad need olema tehtud enne lõpliku otsuse langetamist, st enne projekteerimistingimuste väljastamist. Kaitstava loodusobjekti valitseja otsustab, kas tal on hindamisest saadavat infot vaja juba kooskõlastuse andmise üle otsustamiseks (HMS § 6). Seejuures tuleb arvestada põhimõttega, et KMH peab keskkonna kõrgel tasemel kaitsmiseks (KeÜS § 8) andma teavet projekteerimistingimuste lahenduse väljatöötamiseks, mitte piirduma juba valminud lahenduse tagantjärele hindamisega (vt ka KeHJS § 3¹ lg 1, keskkonnamõju strateegilise hindamise kontekstis RKHK otsus nr 3-16-1472/92, p 23). (p 24)

Suvilaehituse lubatavus sõltub sellest, kas see kahjustab eraldi või koosmõjus muude tegevuste, kavade, projektide ja arengutega ala kaitse eesmärke. Asjassepuutuvaks eesmärgiks on praegusel juhul kadastike pindala suurenemine. Vastustajal tuleb kooskõlastuse andmine uuesti otsustada, lähtudes kolleegiumi antud selgitustest. Esmalt tuleks välja selgitada, kui suurt osa elupaigatüübist suvilaehitus mõjutab ning mis seisus on kaitse eesmärgi saavutamine. Seejärel tuleb selgitada suvilaehituse mõju kaitse eesmärkidele – mh kas suvila rajamine välistaks kadastiku pindala suurendamise eesmärgi saavutamise või raskendaks seda oluliselt. Kui vastustaja peab seda vajalikuks, võib ta kooskõlastuse andmise edasi lükata seniks, kuni projekteerimistingimuste menetluses on tehtud Natura eelhindamine ja, kui see eelhindamise kohaselt vajalikuks osutub, keskkonnamõjude hindamine. (p 25)

Natura võrgustiku abil kaitstakse selliseid elupaigatüüpe, mis on üleeuroopalises kontekstis ohustatud, st eeldatavasti nende pindala väljaspool kaitsealuseid alasid väheneb ja/või seisund halveneb. Seetõttu on oluline, et nende pindala Natura võrgustikku arvatud aladel oleks stabiilne või suureneks. Otsustades selle üle, kas elupaigatüübi pindala on stabiilne või suurenemas ja milline on elupaigatüübi seisund alal, tuleb lisaks juba toimuvatele ja alles kavandatavatele elupaigatüüpi mõjutavatele tegevustele arvestada ka ettenähtavate arengutega, mida põhjustavad erinevad antropogeensed või looduslikud protsessid (nt kliimamuutus, karjatamine või selle lakkamine, elupaigatüübi võsastumine). (p 22)

LKS § 32 lg 2 ja § 14 lg 2 tõlgendades ja kohaldades tuleb arvestada nii eelviidatud selgitusi Natura alade kaitserežiimi aluseks oleva Euroopa Liidu õiguse kohta kui ka proportsionaalsuse põhimõtet (PS § 11 teine lause). Kaitstava elupaiga kahjustamiseks, mida loodusobjekti valitseja ei tohi lubada, ei ole seetõttu põhjust pidada tegevust, mille kahjuliku mõju intensiivsus ja ulatus on väga väike. Selline mõju võib siiski olla oluline, kui see järeldub elupaigatüübi haavatavusest või halvast seisundist, tegevuse kumulatiivsest mõjust koos muude arengute ja alale mõju avaldavate tegevustega, kaitse eesmärgi saavutamisel ilmnenud või tõenäoliselt ilmneda võivatest olulistest raskustest või muudest sarnastest asjaoludest. (p 23)

Kui menetluses on nõutav Natura eelhindamine ja, olenevalt eelhindamise tulemustest, keskkonnamõjude hindamine (KMH), peavad need olema tehtud enne lõpliku otsuse langetamist, st enne projekteerimistingimuste väljastamist. Kaitstava loodusobjekti valitseja otsustab, kas tal on hindamisest saadavat infot vaja juba kooskõlastuse andmise üle otsustamiseks (HMS § 6). Seejuures tuleb arvestada põhimõttega, et KMH peab keskkonna kõrgel tasemel kaitsmiseks (KeÜS § 8) andma teavet projekteerimistingimuste lahenduse väljatöötamiseks, mitte piirduma juba valminud lahenduse tagantjärele hindamisega (vt ka KeHJS § 3¹ lg 1, keskkonnamõju strateegilise hindamise kontekstis RKHK otsus nr 3-16-1472/92, p 23). (p 24)

Vt p-d 18 ja 23.

LKS § 32 lg-te 1 ja 2, § 3 lg 1, § 14 lg 1 p 7 ja lg 2 abil täidab Eesti riik talle Euroopa Liidu Nõukogu 21.05.1992. a direktiiviga 92/43/EMÜ, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv ehk elupaikade direktiiv) pandud kohustust kaitsta Natura võrgustikku arvatud erikaitsealasid. Loodusdirektiivi art 6 lg 3 kohaselt tuleb iga kava või projekti, mis tõenäoliselt avaldab Natura võrgustiku alale olulist mõju kas eraldi või koos muude kavade või projektidega, asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse eesmärgile avaldab. Pädevad riigisisesed asutused saavad kavale või projektile nõusoleku anda alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda ala terviklikkusele negatiivset mõju.

Seega tuleb otsustusprotsessis esmalt selgitada, kas kavandatav tegevus võib Natura alale olulist mõju avaldada (n-ö Natura eelhindamine). Kui vastus sellele küsimusele on jaatav, tuleb asjakohase hindamise (n-ö Natura hindamise, mis tehakse keskkonnamõjude hindamise – KMH – menetluses) käigus välja selgitada mõju ulatus. Loodusdirektiivi järgi ei ole välistatud igasugune negatiivne mõju Natura alale, vaid negatiivne mõju ala terviklikkusele. Ala terviklikkusele avalduva mõju kindlaks tegemisel on keskne tähendus ala kaitse eesmärkidel. (p 14)

Seoses eelhindamisega on Euroopa Kohus selgitanud, et iga kava või projekti, mis ohustab ala kaitse eesmärke, tuleb pidada alale tõenäoliselt olulist mõju avaldavaks. Ettevaatuspõhimõttest lähtudes on oht olemas alati, kui objektiivsete asjaolude põhjal ei saa olulist mõju välistada (otsus asjas nr C-127/02: Waddenzee, p-d 44 ja 49). Mõju olulisuse hindamisel tuleb arvestada ka teiste alale mõju avaldavate kavade või projektidega. „Kui ei võeta arvesse projektide kumulatiivset mõju, võivad selle tulemusel kõik projektid või teatud tüüpi projektid jääda tegelikkuses hindamise kohustusest kõrvale, samas kui tervikuna võivad nad keskkonda oluliselt mõjutada“ (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-418/04: komisjon vs. Iirimaa, p 245). (p 15)

Kui eelhindamise järeldused kinnitavad olulise mõju võimalikkust, tuleb läbi viia asjakohane hindamine, mille käigus tehakse valdkonna parimatest teadussaavutustest lähtudes kindlaks kõik kava või projekti aspektid, mis võivad eraldi või koostoimes muude kavade või projektidega avaldada mõju asjaomase ala kaitse eesmärkidele (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-441/17: Białowieża mets, p 113). (p 16)

Ettevaatuspõhimõtte kohaselt ei tohi kavale või projektile luba anda, kui hindamistulemuste alusel ei ole võimalik veenduda, et kava või projekt ei avalda ala terviklikkusele negatiivset mõju (Waddenzee, p-d 57 ja 58). Kava või projekt avaldab ala terviklikkusele negatiivset mõju, kui see võib takistada ala Natura võrgustikku arvamise aluseks olnud esmatähtsa elupaigatüübi olemuslike tunnuste püsivat säilimist (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-258/11: Sweetman jt, p 48). Sweetman jt asjas oli erinevalt praegusest asjast tegu esmatähtsa elupaigatüübiga, kuid seda tõlgendust on peetud asjakohaseks ka selliste elupaigatüüpide puhul, mis ei ole esmatähtsad (Euroopa Komisjoni teatis „Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted (2019/C 33/01)“, Euroopa Liidu Teataja C 33, 25.01.2019 (edaspidi „komisjoni teatis“), lk 34). Sweetman jt asjas selgitas Euroopa Kohus ka, et pädevad riigisisesed asutused ei tohi heaks kiita tegevust, mis võib kaasa tuua Natura alal esineva esmatähtsa elupaigatüübi kadumise või osalise ja pöördumatu hävimise (p 43).

Euroopa Komisjon on selgitanud, et kui olulist mõju ei avaldata ühelegi elupaigatüübile ega liigile, mille kaitseks ala on määratud, siis võib otsustada, et ala terviklikkusele ei avaldata negatiivset mõju. Kui aga tegevus avaldab olulist mõju kasvõi ühele elupaigatüübile või liigile, mille kaitseks ala on määratud, mõjutab see paratamatult negatiivselt ka ala terviklikkust (komisjoni teatis, lk 33). Mõju olulisus sõltub selle suurusest, liigist, ulatusest, kestusest, intensiivsusest, avaldamise ajast, tõenäosusest ja kumulatiivsusest ning asjaomaste elupaikade ja liikide haavatavusest (komisjoni teatis, lk 29). (p 17)

LKS § 32 lg 2 ja § 14 lg 2 tõlgendades ja kohaldades tuleb arvestada nii eelviidatud selgitusi Natura alade kaitserežiimi aluseks oleva Euroopa Liidu õiguse kohta kui ka proportsionaalsuse põhimõtet (PS § 11 teine lause). Kaitstava elupaiga kahjustamiseks, mida loodusobjekti valitseja ei tohi lubada, ei ole seetõttu põhjust pidada tegevust, mille kahjuliku mõju intensiivsus ja ulatus on väga väike. Selline mõju võib siiski olla oluline, kui see järeldub elupaigatüübi haavatavusest või halvast seisundist, tegevuse kumulatiivsest mõjust koos muude arengute ja alale mõju avaldavate tegevustega, kaitse eesmärgi saavutamisel ilmnenud või tõenäoliselt ilmneda võivatest olulistest raskustest või muudest sarnastest asjaoludest. (p 23)

Kui menetluses on nõutav Natura eelhindamine ja, olenevalt eelhindamise tulemustest, KMH, peavad need olema tehtud enne lõpliku otsuse langetamist, st enne projekteerimistingimuste väljastamist. Kaitstava loodusobjekti valitseja otsustab, kas tal on hindamisest saadavat infot vaja juba kooskõlastuse andmise üle otsustamiseks (HMS § 6). Seejuures tuleb arvestada põhimõttega, et KMH peab keskkonna kõrgel tasemel kaitsmiseks (KeÜS § 8) andma teavet projekteerimistingimuste lahenduse väljatöötamiseks, mitte piirduma juba valminud lahenduse tagantjärele hindamisega (vt ka KeHJS § 3¹ lg 1, keskkonnamõju strateegilise hindamise kontekstis RKHK otsus nr 3-16-1472/92, p 23). (p 24)

Suvilaehituse lubatavus sõltub sellest, kas see kahjustab eraldi või koosmõjus muude tegevuste, kavade, projektide ja arengutega ala kaitse eesmärke. Asjassepuutuvaks eesmärgiks on praegusel juhul kadastike pindala suurenemine. Vastustajal tuleb kooskõlastuse andmine uuesti otsustada, lähtudes kolleegiumi antud selgitustest. Esmalt tuleks välja selgitada, kui suurt osa elupaigatüübist suvilaehitus mõjutab ning mis seisus on kaitse eesmärgi saavutamine. Seejärel tuleb selgitada suvilaehituse mõju kaitse eesmärkidele – mh kas suvila rajamine välistaks kadastiku pindala suurendamise eesmärgi saavutamise või raskendaks seda oluliselt. Kui vastustaja peab seda vajalikuks, võib ta kooskõlastuse andmise edasi lükata seniks, kuni projekteerimistingimuste menetluses on tehtud Natura eelhindamine ja, kui see eelhindamise kohaselt vajalikuks osutub, keskkonnamõjude hindamine. (p 25)

Seoses eelhindamisega on Euroopa Kohus selgitanud, et iga kava või projekti, mis ohustab ala kaitse eesmärke, tuleb pidada alale tõenäoliselt olulist mõju avaldavaks. Ettevaatuspõhimõttest lähtudes on oht olemas alati, kui objektiivsete asjaolude põhjal ei saa olulist mõju välistada (otsus asjas nr C-127/02: Waddenzee, p-d 44 ja 49). Mõju olulisuse hindamisel tuleb arvestada ka teiste alale mõju avaldavate kavade või projektidega. „Kui ei võeta arvesse projektide kumulatiivset mõju, võivad selle tulemusel kõik projektid või teatud tüüpi projektid jääda tegelikkuses hindamise kohustusest kõrvale, samas kui tervikuna võivad nad keskkonda oluliselt mõjutada“ (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-418/04: komisjon vs. Iirimaa, p 245). (p 15)

Kui eelhindamise järeldused kinnitavad olulise mõju võimalikkust, tuleb läbi viia asjakohane hindamine, mille käigus tehakse valdkonna parimatest teadussaavutustest lähtudes kindlaks kõik kava või projekti aspektid, mis võivad eraldi või koostoimes muude kavade või projektidega avaldada mõju asjaomase ala kaitse eesmärkidele (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-441/17: Białowieża mets, p 113). (p 16)

Ettevaatuspõhimõtte kohaselt ei tohi kavale või projektile luba anda, kui hindamistulemuste alusel ei ole võimalik veenduda, et kava või projekt ei avalda ala terviklikkusele negatiivset mõju (Waddenzee, p-d 57 ja 58). Kava või projekt avaldab ala terviklikkusele negatiivset mõju, kui see võib takistada ala Natura võrgustikku arvamise aluseks olnud esmatähtsa elupaigatüübi olemuslike tunnuste püsivat säilimist (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-258/11: Sweetman jt, p 48). Sweetman jt asjas oli erinevalt praegusest asjast tegu esmatähtsa elupaigatüübiga, kuid seda tõlgendust on peetud asjakohaseks ka selliste elupaigatüüpide puhul, mis ei ole esmatähtsad (Euroopa Komisjoni teatis „Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted (2019/C 33/01)“, Euroopa Liidu Teataja C 33, 25.01.2019 (edaspidi „komisjoni teatis“), lk 34). Sweetman jt asjas selgitas Euroopa Kohus ka, et pädevad riigisisesed asutused ei tohi heaks kiita tegevust, mis võib kaasa tuua Natura alal esineva esmatähtsa elupaigatüübi kadumise või osalise ja pöördumatu hävimise (p 43).

Euroopa Komisjon on selgitanud, et kui olulist mõju ei avaldata ühelegi elupaigatüübile ega liigile, mille kaitseks ala on määratud, siis võib otsustada, et ala terviklikkusele ei avaldata negatiivset mõju. Kui aga tegevus avaldab olulist mõju kasvõi ühele elupaigatüübile või liigile, mille kaitseks ala on määratud, mõjutab see paratamatult negatiivselt ka ala terviklikkust (komisjoni teatis, lk 33). Mõju olulisus sõltub selle suurusest, liigist, ulatusest, kestusest, intensiivsusest, avaldamise ajast, tõenäosusest ja kumulatiivsusest ning asjaomaste elupaikade ja liikide haavatavusest (komisjoni teatis, lk 29). (p 17)

Arvestades Euroopa Kohtu selgitusi Waddenzee ja Białowieża metsa asjades ning proportsionaalsuse põhimõtet (Euroopa Liidu lepingu art 5 lg 4), on selge, et negatiivseks mõjuks asjaomase ala terviklikkusele, sh elupaigatüübi osaliseks pöördumatuks hävimiseks asjaomasel alal Sweetman jt otsuse tähenduses, ei pruugi olla kuitahes väikesel alal taimestiku asendamine ehitisega. Tegevuse negatiivset mõju ala terviklikkusele loodusdirektiivi art 6 lg 3 mõttes saab sedastada juhul, kui negatiivne mõju elupaigatüübile või liigile on oluline. (p 18)

Kui kavandatava ehitise rajamine võib avaldada eraldi või koostoimes muude tegevustega olulist ebasoodsat mõju Natura võrgustiku ala kaitse eesmärgile, tuleb keskkonnamõjude hindamise vajalikkust kaaluda juba projekteerimistingimuste menetluses (EhS § 31 lg 1, vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud KeHJS § 7 p 4). Projekteerimistingimused võib anda, kui otsustaja on veendunud, et kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt ala terviklikkust ega kaitse eesmärki (KeHJS § 29 lg 2). (p 19)

Kavandatava tegevuse mõju olulisuse hindamiseks tuleks välja selgitada, kui suurt ala suvilaehitus kokku mõjutaks. Oluline pole seejuures üksnes suvila (ja võimaliku kõrvalhoone), vaid ka kinnistusiseste teede, suvilat teenindavate rajatiste, prügikonteinerite ja õueala alla jääv ala. Seejuures ei pruugi elupaigatüüp kogu õueala raames hävida, kui õueala kasutamiseks on võimalik seada elupaigatüübile omaste liikide säilimist tagavaid tingimusi. (p 21)

Seoses eelhindamisega on Euroopa Kohus selgitanud, et iga kava või projekti, mis ohustab ala kaitse eesmärke, tuleb pidada alale tõenäoliselt olulist mõju avaldavaks. Ettevaatuspõhimõttest lähtudes on oht olemas alati, kui objektiivsete asjaolude põhjal ei saa olulist mõju välistada (otsus asjas nr C-127/02: Waddenzee, p-d 44 ja 49). (p 15)

Kui eelhindamise järeldused kinnitavad olulise mõju võimalikkust, tuleb läbi viia asjakohane hindamine, mille käigus tehakse valdkonna parimatest teadussaavutustest lähtudes kindlaks kõik kava või projekti aspektid, mis võivad eraldi või koostoimes muude kavade või projektidega avaldada mõju asjaomase ala kaitse eesmärkidele (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-441/17: Białowieża mets, p 113). (p 16)

LKS § 43 kohaselt on kohaliku tasandi looduskaitse eesmärk piirkonna looduse eripära, kultuuri, asustust ja maakasutust esindavate väärtuslike maastike või nende üksikelementide kaitse. LKS eelnõu 279 SE (2004) seletuskirjas on selgitatud, et maastike ja nende üksikute elementide kaitse alla võtmine kohalikul tasandil võimaldab väärtustada alasid ja paiku, mille riiklik kaitsmine pole hädavajalik ja mis ei pruugi olla otseselt klassikalise looduskaitse või muinsuskaitse objektid. Näiteks on toodud kultuurmaastikud koos piirkonnale omase asustusviisi, arhitektuuri, põllumajandustavade, teedevõrgu ja looduslike elementidega või üksikud maastikuelemendid, mis kogu Eestit arvestades ei pruugi olla silmapaistvad, kuid on kohalikul tasandil olulised kas kultuuriajaloolises, esteetilises või mistahes muus mõttes (lk 30). (p 8)

Seega ei ole kohaliku tasandi ja riikliku tasandi looduskaitse eesmärgid ühesugused. Objekti kohaliku kaitse alla võtmiseks ei pea ära näitama selle väärtuslikkust üle-eestilises või veelgi laiemas kontekstis. Asjakohasteks kaalutlusteks võivad olla ka loodusobjekti olulisus kogukonnale, puhkemajanduslik potentsiaal jms. Kohalikul omavalitsusel on loodusobjekti kaitse alla võtmise üle otsustades ulatuslik kaalutlusruum, mille sisustamisel tuleb arvestada ka kaitsmise vastu rääkivate huvidega. Mida mõjusamad on kaitsmise vastu rääkivad seisukohad, seda kaalukam peab olema piirkondlik huvi objekti kaitsmise vastu. Kui objekt tahetakse võtta kohaliku kaitse alla, on vaja kontrollida, kas esinevad LKS § 7 lg-s 1 nimetatud eeldused. Neid eeldusi tuleb sisustada kohaliku tasandi looduskaitse eesmärke silmas pidades. (p 9)

Kaevandamisloa taotlejal ei ole õigustatud ootust kaevandamisluba saada. Sellist ootust ei teki ka juhul, kui loamenetlus on ajamahukas ja taotleja jaoks kulukas (vrd planeerimismenetluse kontekstis RKHK otsus asjas nr 3-3-1-96-13, p 25). Vastustajal tuli kaitseala loomisel küll arvestada kaebaja huviga kaevandamise vastu, kuid kohus leidis ekslikult, et selle huvi tõrjumiseks õigustaksid ala kohaliku kaitse alla võtmist üksnes haruldased ja kaitset vajavad üleriigilise või üleeuroopalise tähtsusega liigid või elupaigad. Kohaliku kaitseala loomise eesmärgid on teised. Kaebaja huvide kõrvalejätmiseks võib seega piisata ka ala kaitsmise kasuks rääkivast kaalukast piirkondlikust huvist. Kuna riikliku ja kohaliku tasandi looduskaitse eesmärgid ei ole ühesugused, võib ka eksperdi hinnang sama ala kaitse alla võtmise põhjendatusele erineda. (p-d 11.2, 12.1)

Luitestiku kui kohalikul tasandil väärtusliku maastiku kaitse vajadus koosmõjus puhke- ja virgestusvõimaluste säilitamise vajadusega on asjakohaseks põhjenduseks, et moodustada kohalik kaitseala. Seejuures on LKS § 7 lg 1 kohaselt lubatav tugineda ka sellele, et luitestikku ohustavad alal kavandatavad tegevused, sh kaevandamine. (p 12.3)

KOV on kaitse alla võtmise otsuse tegemisel aga ekslikult tuginenud sellele, et alal leiduvad loodusdirektiivi elupaigatüübid. Loodusdirektiivi elupaigatüüpide kaitseks moodustatakse Natura 2000 võrgustikku kuuluvad loodusalad, milleks on riikliku tasandi kaitse alla võetud hoiualad, kaitsealad, püsielupaigad või kaitstavad looduse üksikobjektid (LKS § 69 lg 2). Loodusobjekti kohaliku kaitse alla võtmise eesmärgiks ei saa seega olla Eesti riigile loodusdirektiivist tulenevate kohustuste täitmine. (p 12.3)

Kaevandamisloa taotlejal ei ole õigustatud ootust kaevandamisluba saada. Sellist ootust ei teki ka juhul, kui loamenetlus on ajamahukas ja taotleja jaoks kulukas (vrd planeerimismenetluse kontekstis RKHK otsus asjas nr 3-3-1-96-13, p 25). Vastustajal tuli kaitseala loomisel küll arvestada kaebaja huviga kaevandamise vastu, kuid kohus leidis ekslikult, et selle huvi tõrjumiseks õigustaksid ala kohaliku kaitse alla võtmist üksnes haruldased ja kaitset vajavad üleriigilise või üleeuroopalise tähtsusega liigid või elupaigad. Kohaliku kaitseala loomise eesmärgid on teised. Kaebaja huvide kõrvalejätmiseks võib seega piisata ka ala kaitsmise kasuks rääkivast kaalukast piirkondlikust huvist. (p 11.2, vt ka p 11.1)

Kohalikul omavalitsusel on loodusobjekti kaitse alla võtmise üle otsustades ulatuslik kaalutlusruum, mille sisustamisel tuleb arvestada ka kaitsmise vastu rääkivate huvidega. Mida mõjusamad on kaitsmise vastu rääkivad seisukohad, seda kaalukam peab olema piirkondlik huvi objekti kaitsmise vastu. (p 9)

KOV on otsuse tegemisel tuginenud asjakohaste kaalutluste kõrval ka asjakohatutele. Sellises olukorras ei ole kohtul võimalik veenduda kaalutlusotsuse ratsionaalsuses. (p 12.3)

KOV-il on võimalik uuesti kaaluda, kas küla lähiümbrus on vaja kohaliku kaitse alla võtta. Kui KOV otsustab uuendada 2016. a alanud haldusmenetluse, tuleb tal HMS § 5 lg-st 5 tulenevalt järgida neid haldusmenetlust reguleerivaid õigusnorme, mis kehtisid menetluse alguses. 1.01.2017 jõustunud LKS § 9 lg 10¹, milles on sätestatud kohustus kooskõlastada maardlal asuva loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse eelnõu Keskkonnaministeeriumiga, on haldusmenetlust reguleeriv norm (vrd nt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-15-16, p 17). Selle nõude laiendamiseks käimasolevatele haldusmenetlustele tulnuks seadusandjal kehtestada rakendussäte. Kui KOV otsustab küla lähiümbruse kohaliku kaitse alla võtmiseks algatada uue haldusmenetluse, tuleb kohaldada uue menetluse alustamise ajal kehtivaid menetlusnorme, sh LKS § 9 lg-t 10¹. (p 13)

Riigil on PS § 32 lg 1 teise lause alusel kohustus tagada omanikule kohene ja õiglane hüvitis de facto sundvõõrandamise olukorras, sh ka juhul, kui kinnisasjale kehtestatud looduskaitselised piirangud jätavad omaniku peaaegu täielikult ilma oma omandiõiguse teostamise võimalusest. Sellist põhiseaduslikku kohustust ei teki, kui piirangud on kehtestatud juba enne kinnisasja omandamist. LKS §-s 20 sätestatud looduskaitsealuse kinnisasja riigi poolt omandamise menetlus ei ole ette nähtud sundvõõrandamise olukorra tarbeks. Looduskaitseseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu nr 289 seletuskirjas on märgitud, et LKS § 20 menetlus on ette nähtud olukordadeks, kus piirangud on küll olulised, kuid mitte sedavõrd, et oleksid käsitatavad de facto sundvõõrandamisena. Viimasel juhul tuleks kohaldada kinnisasja sundvõõrandamise seadust ja seda juba maa looduskaitse alla võtmisel (seletuskirja lk 6). (p 13)

LKS § 20 lg 1¹ tähenduses omandatakse kinnisasi omanikuna kinnistusraamatusse kandmisega. Omandireformi kontekstis saab LKS § 20 lg 1¹ kohase võõrandamistehinguna käsitada ka maa tagastamise korraldust. (p 12.1)

LKS § 20 lg 1¹ kehtestamisega on riik andnud võimaluse taotleda kinnisasja omandamist riigi poolt ka sellistele isikutele, kes omandavad kinnisasja küll pärast selle looduskaitse alla võtmist, kuid keda võõrandamistehingus looduskaitselistest piirangutest ei teavitatud. LKS 20 lg 1¹ laieneb ka isikutele, kes said looduskaitsealuse maa omanikuks maareformi käigus, kuid keda maa tagastamise käigus ei teavitatud maal lasuvaist piirangutest. (p 14)

LKS § 91 lg 15 on erisätteks sama seaduse § 20 lg 4 suhtes. LKS § 91 lg 15 lõpuosa teksti kohaselt moodustavad avalduste menetlemise nn eelisjärjekorra vaid kinnistud, mis omandati enne kaitse alla võtmist või mida hõlmavad LS § 20 lg-s 1¹ sätestatud erandid. Pärast kaitse alla võtmist omandatud, samuti LKS § 20 lg-s 1¹ loetletud eranditega hõlmamata kinnistute omanikud ei saa nõuda kinnistu omandamist eelisjärjekorras, sõltumata sellest, kas kaitserežiim oli võõrandamistehingus märgitud või kas omanik oli omandamisel üldse teadlik kinnistute kaitserežiimist. (p 16)

Isikut, kelle avaldused maa omandamiseks riigi poolt lahendatakse LKS § 91 lg 15 alusel teises järjekorras, koheldakse erinevalt võrreldes nende maaomanikega, kelle avaldused lahendatakse esimeses järjekorras. Avaldajate erineva kohtlemise õigustuseks on asjaolu, et eelisõiguseta avaldajad omandasid juba varasemate looduskaitseliste piirangutega maa. Seega on tegu erinevas olukorras olevate isikutegruppidega. Kuna vajalik teave kinnistute looduskaitseliste piirangute kohta sisaldus maa tagastamise korralduses, siis ei ole kaebajat ka eksitatud, justkui oleks tal tekkinud piiranguteta omandiõigus. (p 17)

Maa tagastamise ajal kehtinud õigus ei andnud kaebajale subjektiivset õigust nõuda, et riik omandaks talt looduskaitseliste piirangutega kinnistud. LKS v.r § 19 lg 1 ja § 20 lg 1 nägid ette vaid võimaluse kinnistu vahetamiseks või riigi poolt omandamiseks poolte kokkuleppel keskkonnaministri või Vabariigi Valitsuse otsuse alusel. Enne keskkonnaministri või valitsuse otsust ei saanud ühelgi kinnistuomanikul tekkida õiguspärast ootust, et riik tema kinnistu vahetab või omandab. (p 18)

Kuna riigil pole põhiseadusest tulenevat kohustust kinnistu omandada, on põhiseaduspärane ka see, et juba enne omandamist looduskaitseliste piirangutega koormatud maa riigile võõrandamise taotluste lahendamiseks kuluva aja pikkus sõltub riigi võimalustest. Kui isik soovib kinnistutest varem vabaneda, on tal võimalus need vabaturul realiseerida. (p 19)

Vt p 17.

LKS § 20 lg 1¹ tähenduses omandatakse kinnisasi omanikuna kinnistusraamatusse kandmisega. Omandireformi kontekstis saab LKS § 20 lg 1¹ kohase võõrandamistehinguna käsitada ka maa tagastamise korraldust. (p 12.1)

Riigil on PS § 32 lg 1 teise lause alusel kohustus tagada omanikule kohene ja õiglane hüvitis de facto sundvõõrandamise olukorras, sh ka juhul, kui kinnisasjale kehtestatud looduskaitselised piirangud jätavad omaniku peaaegu täielikult ilma oma omandiõiguse teostamise võimalusest. Sellist põhiseaduslikku kohustust ei teki, kui piirangud on kehtestatud juba enne kinnisasja omandamist. (p 13)

Looduskaitseobjekti kaitsekorralduskava mõned osad võivad vastata HMS §-s 51 nimetatud haldusakti tunnustele, mõned aga mitte. Halduse tegevust, mis sisaldab nii haldusaktile kui ka toimingule iseloomulikke elemente, on kolleegium senises praktikas käsitanud tervenisti haldusaktina (vt RKHK 12. detsembri 2011 määrus asjas nr 3-3-1-52-11, p 22). Ka kaitsekorralduskava on tervikuna haldusakt, täpsemalt üldkorraldus. See ei tähenda, et kaitsekorralduskava kõikidel osadel on ühesugune õiguslik iseloom. HMS § 60 lg 2 kohaselt on haldusaktis kohustuslik vaid resolutiivosa, st haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi või kohustusi sisaldav osa. (p 20)

Sihtkaitsevööndis jätab seadus omaniku huvid tahaplaanile võrreldes looduskaitselise avaliku huviga (kaitse-eesmärgiga). Kui raie ei tohi mingil juhul tuua kaasa kaitse-eesmärgi kahjustamist, saab see sihtkaitsevööndis tulla kõne alla vaid väga piiratud ulatuses. Majandustegevuse keelamise põhimõttest saaks kõrvale kalduda üksnes erandlikel juhtudel. Looduskaitselisi piiranguid tasandavad osaliselt riigi kehtestanud toetused. (p-d 12 ja 17)

Looduskaitseobjekti kaitsekorralduskava mõned osad võivad vastata HMS §-s 51 nimetatud haldusakti tunnustele, mõned aga mitte. Halduse tegevust, mis sisaldab nii haldusaktile kui ka toimingule iseloomulikke elemente, on kolleegium senises praktikas käsitanud tervenisti haldusaktina (vt RKHK 12. detsembri 2011 määrus asjas nr 3-3-1-52-11, p 22). Ka kaitsekorralduskava on tervikuna haldusakt, täpsemalt üldkorraldus. See ei tähenda, et kaitsekorralduskava kõikidel osadel on ühesugune õiguslik iseloom. HMS § 60 lg 2 kohaselt on haldusaktis kohustuslik vaid resolutiivosa, st haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi või kohustusi sisaldav osa. (p 20)

Taotluse lahendamisel ei ole haldusorgan seotud taotleja õiguslike seisukohtadega, vaid taotluse eesmärgiga – sellega, milliseks tegevuseks taotleja luba soovib. Tegevuse õiguslik kvalifitseerimine haldusmenetluses on haldusorgani ülesanne. (p 13)

Õigusaktid ei välista iseenesest loataotluse osalist rahuldamist. Küll aga tuleb taotleja enne taotluse osalist rahuldamist ära kuulata, sest sel juhul kavatsetakse otsus teha osaliselt taotleja kahjuks (HMS § 40 lg 3 p 3). Praeguses olukorras oli selge, et taotleja eelistas loa andmata jätmist selle osalisele rahuldamisele. Seetõttu ei olnud taotluse osaline rahuldamine õiguspärane. Kaebajale antud vee erikasutusluba on soodustav haldusakt, kuid sellega kaasnevad ka kohustused. (p 14)

LKS § 51 lg 1, ei reguleeri erilist olukorda, kus paisu rekonstrueerimine on vajalik avarii tagajärgede likvideerimiseks. Sätte eesmärgiks on reguleerida töid olukorras, kus soovitakse tõsta väljakujunenud veetaset. Avarii tagajärgede kõrvaldamise välistamine ei saanud selle sätte kehtestamisel olla seadusandja eesmärk. (p 17) Keskkonnaministri 27. juuli 2009. a määruse nr 39 § 10 lg 3, mille kohaselt enne planeerimis- ja ehitusseaduse jõustumist rajatud paisuga veekogudel tuleb säilitada olemasolev veerežiim, kui vee erikasutusloa tingimustega ei ole määratud teisiti, on üleminekusäte, mis puudutas paisusid, millele ei olnud veel antud vee erikasutusluba. Sama määruse § 8 lg 1 järgi pidi vee erikasutusloa omaja juhul, kui paisutamiseks antud vee erikasutusloa kehtivuse lõppedes ei olnud paisu omanik või valdaja taotlenud paisutamise jätkamiseks uut luba või kui vee erikasutusloa andja keeldus uue loa andmisest, olemasoleva loa kehtivuse lõppedes alandama veekogu veetaseme enne loa andmist olnud tasemele ja korrastama veekogu paisutusala. Määruse § 10 lg 4 sätestas, et kui enne määruse jõustumist veekogu paisutamiseks antud vee erikasutusloas ei ole veekogu veetaseme alandamise tingimusi sätestatud, peab isik, kellele on antud vee erikasutusluba veekogu paisutamiseks, taotlema veekogu veetaseme alandamiseks eraldi vee erikasutusloa. See ei tähenda siiski, et juhul, kui isik uut vee erikasutusluba veetaseme alandamiseks ei taotle, § 8 lg 1 ei kohaldunud. Vee erikasutusloa omandamisega lubas VeeS § 401 lg 11 oodata 1. jaanuarini 2012 ainult nendel paisu omanikel või valdajatel, kes ei olnud seaduse kehtivuse ajal omanud vee erikasutusluba. (p 18) Vee erikasutusloa andmise otsustamisel ei saa tähelepanuta jätta asjaolude muutumist menetluse kestel. Riigikohus on ka varasemas praktikas pidanud oluliseks menetluse kestel muutunud asjaolude arvestamist lõppotsuse tegemisel (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-47-12, p 27). Hinnates vee erikasutuse mõju muutunud keskkonna-oludele, tuleb arvesse võtta Natura 2000 võrgustikku kuulumist ja ala kaitse-eesmärke. Samuti tuleb arvestada Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik, seatud eesmärki parandada pinnavee seisundit. (p 19) VeeS § 9 lg 10 p 1 järgi keeldutakse vee erikasutusloa andmisest, kui vee erikasutus ohustab otseselt inimese tervist või keskkonda. Sätte kohaldamisel tuleb kaaluda keskkonnale tekkiva võimaliku kahju olulisust võrreldes muude asjaoludega, sh taotleja õiguste ja huvidega. Kaebaja soovib alustada Nõmmeveski paisul hüdroenergia tootmist, s.o ettevõtlust. Seega tuleb vee erikasutusloa andmise otsustamisel kaaluda, kas praegusel juhul on avalik huvi keskkonna kaitseks kaalukam kaebaja huvist alustada ettevõtlusega või kas on võimalik leida lahendus, mis neid huvisid tasakaalustaks. (p 20)

LKS § 51 lg 1, ei reguleeri erilist olukorda, kus paisu rekonstrueerimine on vajalik avarii tagajärgede likvideerimiseks. Sätte eesmärgiks on reguleerida töid olukorras, kus soovitakse tõsta väljakujunenud veetaset. Avarii tagajärgede kõrvaldamise välistamine ei saanud selle sätte kehtestamisel olla seadusandja eesmärk. (p 17)

Vee erikasutusloa andmise otsustamisel ei saa tähelepanuta jätta asjaolude muutumist menetluse kestel. Riigikohus on ka varasemas praktikas pidanud oluliseks menetluse kestel muutunud asjaolude arvestamist lõppotsuse tegemisel (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-47-12, p 27).

Looduskaitseseadusest tulenevate nõuete eiramise tuvastamise korral peaks kohtuvälise menetleja tegevus olema üldreeglina suunatud rikkumise võimalikult kiirele lõpetamisele (nt süüdlase sõiduki rannaalalt väljasuunamisele), mitte aga niivõrd rikkuja karistamisele. Pidades silmas, et looduskaitseseaduses sisalduvate normide üheks eesmärgiks on looduse kaitsmine selle mitmekesisuse säilitamise, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku, taimestiku ja seenestiku liikide soodsa seisundi tagamisega (LKS § 1 p 1), omab rikkumise lõpetamisele suunatud tegevus võrreldes süüdlase karistamisega selle eesmärgi saavutamisel kahtlemata oluliselt vahetumat mõju.

Vastus küsimusele, kas tegemist on mootorsõidukitele liiklemiseks määratud tee või rajaga, sõltub konkreetse väärteo tehioludest. Tee mõiste määratlemisel saab muuhulgas tugineda nii liiklusseaduse § 2 p-s 81 kui ka teeseaduse (TeeS) § 2 lg-s 1 toodud määratlustele. Oluline on kindlaks teha, et tegemist oleks tee või rajaga, mis on ka tegelikult mootorsõidukitele liiklemiseks mõeldud või avatud ja mis pole tekkinud omavolilise tegevuse tulemusena. Väärteoasja õigeks lahendamiseks tuleks menetlejal muuhulgas kontrollida sedagi, kas konkreetne rajatis on vastavalt TeeS §-le 11 riiklikus teeregistris registreeritud.

Arusaam, et sõiduki juht peab teel liiklemise lubatavuse väljaselgitamiseks pöörduma kohaliku omavalitsusüksuse organi poole, ei tulene liiklusseaduses sätestatud liikleja ega ka juhi üldistest kohustustest ja pole kooskõlas ka keskmiselt mõistlikult liiklejalt oodatava hoolsuskohustusega. Isikult ei saa nõuda, et vastavate liikluskorraldusvahendite puudumise korral peaks ta avalikult kasutataval teel liiklemise lubatavuse üle otsustamiseks pöörduma veel kohaliku omavalitsusüksuse organi või muu riigiasutuse poole, saamaks edasisi käitumisjuhiseid. Õigusselguse huve ei teeni olukord, kus mootorsõiduki juht peab liikluskorraldusvahendite puudumise korral lähtuma kohaliku omavalitsuse organi selgitustest, näidates nende saamiseks üles omapoolset aktiivsust.

Keeld sõita järveluidetele on ilmne ja üldarusaadav ning mootorsõiduki juht peab tundma muuhulgas liiklusalast regulatsiooni ja teadma seda, et sõidukid ei või üldjuhul sõita, peatuda ega parkida väljaspool teed kohtades, mis pole ette nähtud mootorsõidukitele liikluseks. Sarnane põhimõte on laiendatav ka käesolevale väärteoasjale, sest taimestiku ja liivaga kaetud alale sõitmine rikub kahtlusteta LKS § 37 lg 3 p-st 6 tulenevat keeldu.

LKS § 37 lg 3 p-st 6 ei tulene iseenesest keeldu sõita mootorsõidukiga mistahes veekogu ranna või kalda piiranguvööndis, vaid üksnes väljaspool selleks määratud teid või radu. Väljend „väljaspool selleks määratud teid või radu“ tähendab, et mootorsõidukiga ei või liigelda maa-alal, millel sõitmine on küll füüsiliselt võimalik, kuid mis pole siiski mootorsõidukitega liiklemiseks ette nähtud või liikluseks avatud. LKS §-de 37–39 pinnalt saab järeldada, et rannal või kaldal kehtivad küll seaduses loetletud erinevad kitsendused, mis on vajalikud looduskeskkonna kaitsmiseks ja säilitamiseks, kuid inimtegevust pole sellistel aladel siiski täielikult keelatud. Avalikult kasutataval teel mootorsõidukiga liiklemine ei tähenda veel seda, et liiklus iseenesest avaldaks ranna või kalda looduskooslusele kahjulikku mõju. Kahjulikuks võib kirjeldatud mõju osutuda eeskätt neil juhtudel, mil mootorsõidukitega liigutakse kohas, mis pole sõitmiseks mõeldud ja kahjustatakse seeläbi ümbritsevat keskkonda näiteks pinnase, taimestiku või veekogu rikkumise näol. Nendel põhjustel on õigustatud seisukoht, et ranna või kalda piiranguvööndis asuvatel teedel ja radadel on mootorsõidukiga liiklemine lubatud, kui selliseid teid või radu pole liiklemiseks tõkestatud või nendel liiklust vastavate liikluskorraldusvahenditega piiratud.

Vastus küsimusele, kas tegemist on mootorsõidukitele liiklemiseks määratud tee või rajaga, sõltub konkreetse väärteo tehioludest. Tee mõiste määratlemisel saab muuhulgas tugineda nii liiklusseaduse § 2 p-s 81 kui ka teeseaduse (TeeS) § 2 lg-s 1 toodud määratlustele. Oluline on kindlaks teha, et tegemist oleks tee või rajaga, mis on ka tegelikult mootorsõidukitele liiklemiseks mõeldud või avatud ja mis pole tekkinud omavolilise tegevuse tulemusena. Väärteoasja õigeks lahendamiseks tuleks menetlejal muuhulgas kontrollida sedagi, kas konkreetne rajatis on vastavalt TeeS §-le 11 riiklikus teeregistris registreeritud.

Arusaam, et sõiduki juht peab teel liiklemise lubatavuse väljaselgitamiseks pöörduma kohaliku omavalitsusüksuse organi poole, ei tulene liiklusseaduses sätestatud liikleja ega ka juhi üldistest kohustustest ja pole kooskõlas ka keskmiselt mõistlikult liiklejalt oodatava hoolsuskohustusega. Isikult ei saa nõuda, et vastavate liikluskorraldusvahendite puudumise korral peaks ta avalikult kasutataval teel liiklemise lubatavuse üle otsustamiseks pöörduma veel kohaliku omavalitsusüksuse organi või muu riigiasutuse poole, saamaks edasisi käitumisjuhiseid. Õigusselguse huve ei teeni olukord, kus mootorsõiduki juht peab liikluskorraldusvahendite puudumise korral lähtuma kohaliku omavalitsuse organi selgitustest, näidates nende saamiseks üles omapoolset aktiivsust.

Keeld sõita järveluidetele on ilmne ja üldarusaadav ning mootorsõiduki juht peab tundma muuhulgas liiklusalast regulatsiooni ja teadma seda, et sõidukid ei või üldjuhul sõita, peatuda ega parkida väljaspool teed kohtades, mis pole ette nähtud mootorsõidukitele liikluseks. Sarnane põhimõte on laiendatav ka käesolevale väärteoasjale, sest taimestiku ja liivaga kaetud alale sõitmine rikub kahtlusteta LKS § 37 lg 3 p-st 6 tulenevat keeldu.

Looduskaitseseadusest tulenevate nõuete eiramise tuvastamise korral peaks kohtuvälise menetleja tegevus olema üldreeglina suunatud rikkumise võimalikult kiirele lõpetamisele (nt süüdlase sõiduki rannaalalt väljasuunamisele), mitte aga niivõrd rikkuja karistamisele. Pidades silmas, et looduskaitseseaduses sisalduvate normide üheks eesmärgiks on looduse kaitsmine selle mitmekesisuse säilitamise, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku, taimestiku ja seenestiku liikide soodsa seisundi tagamisega (LKS § 1 p 1), omab rikkumise lõpetamisele suunatud tegevus võrreldes süüdlase karistamisega selle eesmärgi saavutamisel kahtlemata oluliselt vahetumat mõju.