Haldusmenetluse seadus (lühend - HMS)

Põhimõtteliselt on võimalik veepoliitika raamdirektiivist tuleneva pinnavee hea seisundi saavutamise kohustuse täitmise eesmärgil keelduda isikule vee erikasutusloa andmisest VeeS § 9 lg 10 p 3 alusel, sest sellel eesmärgil on kohustuse, mitte pelgalt programmiline iseloom (Euroopa Kohtu otsus asjas C-461/13: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, p-d 43 ja 51). Kõigil õigusaktides sätestatud keskkonnaeesmärkidel ei pruugi olla jäigalt siduvat iseloomu ning sel juhul on eesmärki võimalik arvesse võtta erikasutusloa kohta kaalutlusotsuse tegemisel. Niisuguses olukorras võib loa andmisest keeldumine kõne alla tulla VeeS § 9 lg 10 p 1 alusel ja selles sättes ettenähtud tingimustel. Kuigi direktiivist ja VeeS §-st 3⁵ tulenev kohustus parandada veekogude seisundit on otseselt pandud riigile, on riigil võimalus keelduda erikasutuse lubamisest, kui see takistab kõnealuse kohustuse täitmist. Tegemist ei ole aga absoluutse, vaid kaalumist võimaldava loa andmisest keeldumise alusega. VeeS § 3⁵ lg-te 1 ja 2 puhul lubab VeeS § 3¹⁰ lg 1 teatud tingimustel seada seaduses sätestatust leebema eesmärgi eriti halvas seisundis või inimtegevusest mõjutatud veekogumite puhul. Leebemad keskkonnaeesmärgid ja nende põhjendused esitatakse VeeS § 3¹⁰ lg 3 kohaselt veemajanduskavas ning need vaadatakse uuesti läbi veemajanduskava ajakohastamise käigus (vt ka veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 5). Lisaks annab VeeS § 3¹² lg 1 erandlikel juhtudel võimaluse ülekaalukast avalikust huvist lähtudes mitte arvestada veekogumi seisundi halvenemist või selle hea seisundi mittesaavutamist mh pinnaveekogumi füüsiliste omaduste uute muutuste tõttu (vt ka veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7). Seega on põhimõtteliselt võimalik teha erand seatud eesmärgi saavutamise kohustusest (vt ka Euroopa Kohtu otsused asjades C-461/13: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, p 50, ja C-529/15: Gert Folk, p 31). (p 25)

Keskkonnaloa andja võib keskkonnamõju hindamise (KMH) aruande esitamata jätmise puhul menetluse venimise vältimiseks anda arendajale KMH aruande esitamiseks või täiendamiseks tähtaja ning selle tähtaja eiramise korral jätta taotluse läbi vaatamata. Seejuures peab arendajale antav tähtaeg olema piisav, arvestades KMH mahtu ja keerukust, vastust vajavate küsimuste hulka jm olulisi asjaolusid. Keskkonnaloa andja antud tähtajaks KMH aruande esitamata jätmisel on loa andjal alus jätta taotlus läbi vaatamata. (p-d 13 ja 16)

Seadus ei nõua keskkonnaloa andmisest keeldumise puhul igal juhul KMH menetluse läbiviimist. Seda lähenemist toetab lisaks HMS § 5 lg-s 2 sätestatud põhimõtetele keskkonnamõju hindamise eesmärk. KeHJS v.r § 3¹ järgi on KMH eesmärk anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle reaalsete alternatiivsete võimalustega kaasneva keskkonnamõju kohta ja kavandatavaks tegevuseks sobivaima lahendusvariandi valikuks, millega on võimalik vältida või vähendada ebasoodsat mõju keskkonnale ning edendada säästvat arengut. KMH nõue teatud tegevuste puhul on ettevaatuspõhimõtte (KeÜS § 11) ja ennetamispõhimõtte väljendus, mille eesmärgiks on keskkonnahäiringute tekkimist ennetada, et vältida nende tagajärgede hilisema kõrvaldamise vajadust (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-392/96: komisjon vs. Iirimaa, p 62). Juhul kui taotlust pole nagunii võimalik rahuldada, ei saa tekkida olulist keskkonnamõju. Sellest tulenevalt pole vajadust ka KMH järele. Seda järeldust ei väära KeHJS v.r § 24 lg 1, mis näeb ette otsustaja kohustuse tegevusloa andmise või sellest keeldumise otsuse tegemisel arvestada KMH tulemusi ja aruandes sisalduvaid ebasoodsa keskkonnamõju vältimise või vähendamise meetmeid. Säte saab puudutada vaid olukordi, kus KMH on läbi viidud, ega reguleeri neid juhtumeid, kus loa andmisest keeldutakse KMH-d algatamata. (p 20)

Vee erikasutusloa puhul annavad aluse loa andmisest keeldumiseks väljaspool KeHJS regulatsiooni VeeS § 9 lg 10 p-d 1–4. Kui Keskkonnaametile on juba ilma KMH-d läbi viimata selge, et esineb mõni selles sättes nimetatud loa andmisest keeldumise alustest, ei ole KMH korraldamine eesmärgipärane. KMH on vaid üks võimalik info kogumise viis keskkonnaloa menetluses, mis on teatud juhtudel küll kohustuslik eeldus loa andmiseks, kuid arendajal pole õigust nõuda võimalust korraldada KMH, selleks et vältida loa andmisest keeldumist. (p 22)

Keskkonnaloa andja võib keskkonnamõju hindamise (KMH) aruande esitamata jätmise puhul menetluse venimise vältimiseks anda arendajale KMH aruande esitamiseks või täiendamiseks tähtaja ning selle tähtaja eiramise korral jätta taotluse läbi vaatamata. Seejuures peab arendajale antav tähtaeg olema piisav, arvestades KMH mahtu ja keerukust, vastust vajavate küsimuste hulka jm olulisi asjaolusid. Keskkonnaloa andja antud tähtajaks KMH aruande esitamata jätmisel on loa andjal alus jätta taotlus läbi vaatamata. (p-d 13 ja 16)

Paisutamine on loakohustuslik tegevus. VeeS § 17¹ lg 4 ei reguleeri paisutuse likvideerimise juhtumeid ammendavalt. Vee erikasutusloa olemasolu korral on võimalik see kehtetuks tunnistada muu hulgas siis, kui vee erikasutus ohustab otseselt inimese tervist või keskkonda. Seda enam on paisutuse likvideerimine keskkonnaohu vältimiseks võimalik loata paisutamise korral. Kui luba pole, on tegemist õigusliku aluseta paisutamisega, mis sisuliselt tähendab korrarikkumist KorS § 5 lg 1 mõttes. Sellises olukorras saab Keskkonnainspektsioon teha paisutuse likvideerimise ettekirjutuse VeeS § 39⁴ lg 2 ning KorS § 28 lg 1 alusel. Järelevalvemeetmete kohaldamise vajaduse üle otsustamisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõtet (KorS § 7), mistõttu saab ettekirjutuse tegemisel arvesse võtta loa taotleja osa menetluse venimises. Keskkonnaametil on võimalus anda vee erikasutusloa menetluse ajaks ajutiselt luba osa taotletavate tegevuste elluviimiseks (KeÜS § 56), sh näiteks olemasoleva paisutuse säilitamiseks. (p 17)

Vee erikasutusloa puhul annavad aluse loa andmisest keeldumiseks väljaspool KeHJS regulatsiooni VeeS § 9 lg 10 p-d 1–4. Kui Keskkonnaametile on juba ilma KMH-d läbi viimata selge, et esineb mõni selles sättes nimetatud loa andmisest keeldumise alustest, ei ole KMH korraldamine eesmärgipärane. KMH on vaid üks võimalik info kogumise viis keskkonnaloa menetluses, mis on teatud juhtudel küll kohustuslik eeldus loa andmiseks, kuid arendajal pole õigust nõuda võimalust korraldada KMH, selleks et vältida loa andmisest keeldumist. (p 22)

Paisutamine on loakohustuslik tegevus. VeeS § 17¹ lg 4 ei reguleeri paisutuse likvideerimise juhtumeid ammendavalt. Vee erikasutusloa olemasolu korral on võimalik see kehtetuks tunnistada muu hulgas siis, kui vee erikasutus ohustab otseselt inimese tervist või keskkonda. Seda enam on paisutuse likvideerimine keskkonnaohu vältimiseks võimalik loata paisutamise korral. Kui luba pole, on tegemist õigusliku aluseta paisutamisega, mis sisuliselt tähendab korrarikkumist KorS § 5 lg 1 mõttes. Sellises olukorras saab Keskkonnainspektsioon teha paisutuse likvideerimise ettekirjutuse VeeS § 39⁴ lg 2 ning KorS § 28 lg 1 alusel. Järelevalvemeetmete kohaldamise vajaduse üle otsustamisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõtet (KorS § 7), mistõttu saab ettekirjutuse tegemisel arvesse võtta loa taotleja osa menetluse venimises. Keskkonnaametil on võimalus anda vee erikasutusloa menetluse ajaks ajutiselt luba osa taotletavate tegevuste elluviimiseks (KeÜS § 56), sh näiteks olemasoleva paisutuse säilitamiseks. (p 17)

Järelevalvemeetmete kohaldamise vajaduse üle otsustamisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõtet (KorS § 7), mistõttu saab ettekirjutuse tegemisel arvesse võtta loa taotleja osa menetluse venimises. (p 17)

Seadus ei nõua keskkonnaloa andmisest keeldumise puhul igal juhul KMH (keskonnamõju hindamise) menetluse läbiviimist. Seda lähenemist toetab lisaks HMS § 5 lg-s 2 sätestatud põhimõtetele keskkonnamõju hindamise eesmärk. KeHJS v.r § 3¹ järgi on KMH eesmärk anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle reaalsete alternatiivsete võimalustega kaasneva keskkonnamõju kohta ning kavandatavaks tegevuseks sobivaima lahendusvariandi valikuks, millega on võimalik vältida või vähendada ebasoodsat mõju keskkonnale ning edendada säästvat arengut. KMH nõue teatud tegevuste puhul on ettevaatuspõhimõtte (KeÜS § 11) ja ennetamispõhimõtte väljendus, mille eesmärgiks on keskkonnahäiringute tekkimist ennetada, et vältida nende tagajärgede hilisema kõrvaldamise vajadust (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-392/96: komisjon vs. Iirimaa, p 62). Juhul kui taotlust pole nagunii võimalik rahuldada, ei saa tekkida olulist keskkonnamõju. Sellest tulenevalt pole vajadust ka KMH järele. Seda järeldust ei väära KeHJS v.r § 24 lg 1, mis näeb ette otsustaja kohustuse tegevusloa andmise või sellest keeldumise otsuse tegemisel arvestada KMH tulemusi ja aruandes sisalduvaid ebasoodsa keskkonnamõju vältimise või vähendamise meetmeid. Säte saab puudutada vaid olukordi, kus KMH on läbi viidud, ega reguleeri neid juhtumeid, kus loa andmisest keeldutakse KMH-d algatamata. (p 20)

Vallavolikogu otsusel, millega otsustatakse peatada detailplaneeringu kehtestamise menetlus, puudub iseseisev regulatiivne toime HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kuna peatamisega ei otsustata detailplaneeringu kehtestamise taotluse lahendamise üle, ei ole see suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele.

Kuigi haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka planeerimismenetluse sätted ei käsitle küll otseselt menetluse peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega kui menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Planeerimismenetluse jätkamine ja lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide saavutamise võimalikkus ei ole selge, võib oluliselt kahjustada avalikke huve ning tuua kaasa planeeringuga hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive (vt Riigikohtu 16.12.2008 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-56-08 p-i 20).

Planeeringu kehtestamise menetluse peatamine kui menetlustoiming ei riku üldjuhul iseseisvalt planeeringu koostamist taotlenud isiku õigusi ega piira tema vabadusi ning ei ole seetõttu halduskohtus vaidlustatav menetluse lõpptulemusena antavast haldusaktist eraldi.

Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. Menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti iseseisev vaidlustamine on samas erandina õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis vältimatult tingib antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või muudaks menetluslik rikkumine haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks. Enne haldusakti andmist saab kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub menetlusosalise subjektiivseid õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (vt nt Riigikohtu 28.02.2007 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-86-06, p-e 20 ja 21).

Kuigi haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka planeerimismenetluse sätted ei käsitle küll otseselt menetluse peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega kui menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Planeerimismenetluse jätkamine ja lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide saavutamise võimalikkus ei ole selge, võib oluliselt kahjustada avalikke huve ning tuua kaasa planeeringuga hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive (vt Riigikohtu 16.12.2008 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-56-08 p-i 20).

Haldusorganil ei ole küll keelatud halduskohtumenetluses välise õigusabi kasutamine, kuid halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmise õigustamiseks peab kohtuasi olema reeglina haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv. Seega võivad haldusorgani menetluskulud jääda tema kasuks välja mõistmata ka kaebuse rahuldamata jätmise korral (vt nt Riigikohtu 06.11.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-52-07 ja 19.06.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-24-07). Vastustajaks oleva haldusorgani kasuks välise õigusabi teenuse kasutamiseks kantud vajalike ja põhjendatud kulude kaebajalt väljamõistmine ei ole siiski välistatud (vt nt Riigikohtu 14.05. 2007 otsuse asjas nr 3-3-1-16-07 p-i 13 ja 15.10.2004 otsuse asjas nr 3-3-1-49-04 p-i 10). Haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmise võimalikkus on aga piiranud mitmete tingimustega, nagu näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne.

Õigusabikulude väljamõistmist ei saa iseseisvalt õigustada ka asjaolu, et advokaadikulud ei ole suured ning kaebuse esitaja on juriidiline isik, kelle majanduslik olukord on hea. Õigusabikulude väljamõistmine peab alati olema esmalt sisuliselt põhjendatud. Taotletavate õigusabikulude suurus ja kaebaja majanduslik seisund võiksid üksnes olla aluseks väljamõistetavate õigusabikulude täiendavaks piiramiseks või nende väljamõistmata jätmiseks olukorras, kus kohtuvaidluse olemust ja keerukust arvestades oleks haldusorgani kasuks advokaadikulude väljamõistmine põhjendatud.

Menetlustoimingutele ei saa otseselt laiendada HMS §-s 56 sätestatud nõudeid haldusaktide motiveerimisele. See ei tähenda siiski, et menetlustoiminguid ei peaks üldse põhjendama. Motiveerimise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis peab tagama Põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (vt nt Riigikohtu 07.11.1997 määrust asjas nr 3-3-1-30-97). Kuna teatud tingimustel on menetlustoimingud halduskohtus vaidlustatavad ka iseseisvalt, tuleb ka neid isikute õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral põhjendada. Menetlustoimingute põhjendamise nõue tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest.