Planeerimisseadus

Haldusakti vaidlustamine ei kõrvalda selle kehtivust ning sellest lähtuvate toimingute tegemise õigust. Haldusakti kehtivuse või täitmise peatamiseks on vaja esialgse õiguskaitse määrust (HKMS § 249 lg 1) või haldusorgani otsust (HMS § 64 lg 1, § 81). (p 19)

HKMS § 46 lg 5 ei seo kaebetähtaja kulgemist toimingu lõpule viimise ega tagajärgedega, vaid toimingu tegemisega. Jätkuvat tegevusetust ja viivitust saab tuvastamiskaebusega vaidlustada kaebuse esitamisele eelnenud kolme aasta ulatuses (vt muude jätkuvate toimingute kohta ka otsus asjas nr 3-3-1-61-13). Kolm aastat on piisav aeg jätkuva toimingu õigusvastasuse tuvastamise vajadusest arusaamiseks. Kui mingil erandlikul põhjusel siiski jääb niisugune kaebus õigel ajal esitamata, on kaebajal võimalik taotleda tähtaja ennistamist (HKMS § 71). Tuvastamiskaebuse kolmeaastane tähtaeg välistab varasema viivituse õigusvastaseks tunnistamise kohtuotsuse resolutiivosas. Kui see on vajalik kaebetähtaja jooksul esitatud nõude lahendamiseks, siis peab kohus otsuse põhjendavas osas võtma seisukoha ka sellise toimingu õiguspärasuse kohta, mida isik kaebetähtaja möödumise tõttu otseselt enam vaidlustada ei saa. (p 26)

Tuvastamiskaebuse esitamise tähtaeg ei hakka viivituse vaidlustamisel kulgema pärast viivituse lõppemist. (p 24)

Kohustamisnõude rahuldamist kohtuotsusega ei takista nõude varasem rahuldamine vaideotsusega, kui vaide ja kaebuse esemeks olnud haldusakt on tegelikult andmata. (p 18)

Tuvastamiskaebuse esitamise tähtaeg ei hakka viivituse vaidlustamisel kulgema pärast viivituse lõppemist. (p 24)

HKMS § 46 lg 5 ei seo kaebetähtaja kulgemist toimingu lõpule viimise ega tagajärgedega, vaid toimingu tegemisega. Jätkuvat tegevusetust ja viivitust saab tuvastamiskaebusega vaidlustada kaebuse esitamisele eelnenud kolme aasta ulatuses (vt muude jätkuvate toimingute kohta ka otsus asjas nr 3-3-1-61-13). Kolm aastat on piisav aeg jätkuva toimingu õigusvastasuse tuvastamise vajadusest arusaamiseks. Kui mingil erandlikul põhjusel siiski jääb niisugune kaebus õigel ajal esitamata, on kaebajal võimalik taotleda tähtaja ennistamist (HKMS § 71). Tuvastamiskaebuse kolmeaastane tähtaeg välistab varasema viivituse õigusvastaseks tunnistamise kohtuotsuse resolutiivosas. Kui see on vajalik kaebetähtaja jooksul esitatud nõude lahendamiseks, siis peab kohus otsuse põhjendavas osas võtma seisukoha ka sellise toimingu õiguspärasuse kohta, mida isik kaebetähtaja möödumise tõttu otseselt enam vaidlustada ei saa. (p 26)

Viivituse õigusvastasuse tuvastamisel kehtib HKMS § 45 lg s 3 sätestatud menetlustoimingute eraldi vaidlustamise piirang. Haldusakti andmisega viivitamise õigusvastasus on võimalik kindlaks teha, kui menetluse nõuetekohase läbiviimise korral oleks olnud võimalik haldusakt anda oluliselt varem. (p 29)

Kohtuotsuste tühistamine ainuüksi selle tõttu, et kohtud otsustasid isikute õiguste üle, keda asja arutamisse ei kaasatud (HKMS § 199 lg 2 p 1, § 230 lg 3), ei oleks põhjendatud, kuna kolmandad isikud ei ole ringkonnakohtu otsust vaidlustanud ja menetlusviga on võimalik kõrvaldada kassatsioonimenetluses. (p 11)

Planeeringust huvitatud isikul on õigus nõuda, et kohalik omavalitsusüksus viiks planeerimismenetluse lõpule mõistliku aja jooksul ning teeks läbikaalutud ja põhjendatud otsuse. (p 18)

HMS § 58 piirab sõnaselgelt vaid nõudeõigust haldusakti kehtetuks tunnistamiseks, kuid väljendab ka haldusõiguse üldpõhimõtet, et haldusakti kehtetuks tunnistamist vaid menetlus- või vormivea tõttu tuleb vältida. See põhimõte kehtib ka siis, kui haldusorgan ise kaalub varasema akti kehtetuks tunnistamist. (p 14)

Kui kohalik omavalitsus on möönnud, et kehtestas üldplaneeringu läbimõtlematult, polnud tegemist mitte ainult põhjendamisveaga, vaid ka sisulise ja olulise kaalumisveaga. Välistada ei saa, et korrektse kaalumise ja põhjendamise korral oleks volikogu teinud üldplaneeringu kohta teistsuguse otsuse. Niisuguses olukorras ei saa kohalikule omavalitsusele ette heita oma vea tunnistamist ja püüdu seda parandada. (p 14)

Uus kaasamine ei pruugi olla vajalik, kui volikogus hääletusele pandava planeeringu põhilahendus ei muutu võrreldes varasemaga (PlanS v.r § 21 lg 5; ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 1). (p 20)

Määruse, millega kehtestati üldplaneering, kehtivuse peatamine esialgse õiguskaitse korras (HKMS § 249 lg 1) või haldusorgani otsusel ei takista haldusorganil uue planeeringu kehtestamist. Uus planeering asendab varasema. (p 19)

Omavalitsusüksus peab planeerimismenetluses menetlusosalistega konsensust otsima ning püüdma põrkuvaid huve ühildada, kuid see ei saa toimuda igavesti. Kui menetlusosalised mõistliku aja jooksul kokkuleppele ei jõua, peab omavalitsusüksuse volikogu otsustama, kas vastuväited on põhjendatud. Vastavalt sellele tuleb planeering kas kehtestada muutmatult, kehtestada muudatustega või jätta kehtestamata. Ebamõistlikku viivitust ei õigusta ka soov vältida kohtuvaidlust. Terava huvide konflikti korral võib kohtuvaidlus olla paratamatu. Sellisel juhul on oluline järgida menetlusreegleid, kaaluda olulisi asjaolusid ja planeerimisotsust põhjendada. Põrkuvate huvide omavaheline kaalumine on omavalitsusüksuse pädevuses ja sinna kohus kaalutlusreeglite järgimise korral ei sekku (vt otsus asjas nr 3-3-1-87-13). (p 21)

Selle kohta, miks ei saa menetlusosalistelt ilma sellekohaste viideteta oodata põhjenduste otsimist planeerimismenetluse arvukatest dokumentidest, vt otsused asjades nr 3-3-1-35-13 ja 3-3-1-54-03. (p 13)

Kohustus viia planeerimismenetlus lõpule hõlmab kohustuse teha planeeringu kohta põhjendatud otsus. (p 34)

Kui kooskõlastaja ei vastanud kooskõlastuse taotlusele ühe kuu jooksul taotluse kättesaamise päevast arvates, oleks vastustaja pidanud arvestama, et teisel omavalitsusüksusel ei ole ettepanekuid ega vastuväiteid. Teise omavalitsusüksuse kooskõlastuse taotlemisel ei ole planeeringu läbiviijal põhjust muuta planeeringut sisuliselt, isegi kui kooskõlastav üksus seda soovib. Sisulisi märkusi on võimalik arvestada pärast kooskõlastuse andmist või sellest keeldumist. Asjast ei nähtu planeeringu sedavõrd ulatuslikke vormilisi puudusi, mille kõrvaldamine oleks tohtinud kesta enam kui paar kuud. Selle eest, et valla koostöö planeeringu koostajaga kulgeks sujuvalt, vastutab planeerimismenetluse osaliste ees vald. (p 32)

Ühestki õigusaktist ei tulene, et kohalik omavalitsus peab maa kasutustingimusi omaniku soovil tingimata muutma. Maatüki senise kasutusotstarbe säilitamine ei ole samaväärne olukorraga, kus kohalik omavalitsus piirab uue planeeringuga varem kinnistul ettenähtud kasutusviisi omaniku tahte vastaselt. (p 17)

Planeeringu läbikaalumine on kohaliku omavalitsuse, mitte kohtu ülesanne. (p 19)

Planeeringu läbikaalumine on kohaliku omavalitsuse, mitte kohtu ülesanne. (p 19)

Põrkuvate huvide omavaheline kaalumine on omavalitsusüksuse pädevuses ja sinna kohus kaalutlusreeglite järgimise korral ei sekku (vt otsus asjas nr 3-3-1-87-13). (p 21)

Tuulegeneraatoritest lähtuvad mõjutused on eeskätt seotud lähiümbruse elanike õigusega tervise ja omandi kaitsele, samuti õigusega eraelu puutumatusele (PS §‑d 28, 32 ja 26). Kehtestatud müranormid loovad isikule subjektiivse avaliku õiguse. Lisaks müranormidele saab isik tugineda neile haldusakti (sh detailplaneeringu) tingimustele, mille eesmärk on tema huvide kaitse. Ka allapoole piirnorme jäävat müra peab isik taluma vaid siis, kui seda põhjustav tegevus toimub kooskõlas kõigi asjakohaste isiku huve kaitsvate õigusnormidega. (p 15)

Haldusmenetlusse tuleb kaasata iga isik, kelle puhul on haldusülesannete hoolsal täitmisel võimalik ette näha, et haldusakt võib piirata tema õigusi. Kolmanda isikuna kaasamiseks ei pea isiku õiguste riive olema tõendatud – piisab, kui esineb mõistlik kahtlus, et riive esineb. Tuulikute käitamisega võib kaasneda mõjutusi (müra, varjutus jms) lähiümbruse elanikele. Kui isikule kuuluva elamuga kinnistu ja tuulikute vaheline kaugus on piisavalt väike, peab KOV-le olema selge, et ehitus- ja kasutusload võivad isiku õigusi puudutada (HMS § 11 lg 1 p 3) ning et teda tuleb vähemasti isiklikult teavitada haldusmenetlusest (HMS § 35 lg 2) ja lubade andmisest (HMS § 62). (p 20)

Kui kaebus esitatakse motiivil, et vaidlustatava haldusaktiga on rikutud kaebaja subjektiivseid õigusi, kontrollib kohus haldusakti õiguspärasust üksnes osas, milles see rikub kaebaja õigusi. Õiguste rikkumise motiivil esitatud kaebust lahendades ei saa kohus kontrollida haldusakti vastavust õigusnormidele, mis ei seondu kaebaja subjektiivsete õigustega. (p 16)

Kui haldusorgan ei järgi menetlusnorme haldusmenetluses, mida iseloomustab ulatuslik otsustusruum, lasub temal tõendamiskoormus, et ka menetlusnormide järgimisel oleks menetlustulem olnud samasugune. (p 36)

Üldjuhul ei oma detailplaneeringu kehtestamisel õiguslikku tähendust see, kes on ehitisse paigutatava seadme tootja või milline on selle tüüp. Pigem tuleb planeeringu elluviimisel lähtuda parima võimaliku tehnika põhimõttest. Aja jooksul tehnika areneb. Tuulikutüübi muutmine ei ole õigusvastane, kui sellega ei kahjustata avalikku huvi või kolmandate isikute õigusi ning planeeringust ei nähtu selgelt selle kehtestaja tahet määrata seadme tüüp kindlaks õiguslikult siduvana. (p 29)

Kasutusloa andmisel ei kontrolli haldusorgan mitte üksnes ehitise vastavust ehitusprojektile, vaid ka ehitise nõuetelevastavust laiemalt. Kui kasutusloa menetluses ilmneb, et ehitusluba on välja antud õigusvastaselt, tuleb haldusorganil kaaluda ehitusloa kehtetuks tunnistamise või muutmise vajadust. Vaatamata EhS v.r § s 34 sõnaselge sätte puudumisele, tuleb kasutusloa väljastamise otsustamisel hinnata ka seda, kas kasutusloa väljastamine ning ehitise või selle osa kasutamine kasutusloaga määratud otstarbel ei too kaasa kolmandate isikute õiguste ülemäärast riivet või rikkumist. Erinevate õiguste ja huvide kohase tasakaalu saavutamiseks ja isikute õiguste kaitseks on haldusorganil võimalik anda kasutusluba ka kõrvaltingimusega, reguleerides tuulikute puhul näiteks nende töörežiimi. (p 32)

Iseenesest võib nõustuda, et tuulikutele antud ehitus- ja kasutusload ei anna kolmandale isikule õigust kaebaja õigusi rikkuda ega käitada tuulegeneraatoreid vastuolus kehtivate õigusaktidega. Nii kõnealune argument kui ka asjaolu, et kehtiv õigus näeb ette reaktiivsed sekkumisvõimalused Terviseameti ja kohaliku omavalitsuse järelevalve või kahju hüvitamise näol, ei ole siiski piisavad – õigusvastaste mõjude, sh ülenormatiivse müra tekkimisel on nii tuulikuid rajav ettevõtja teinud juba suuri kulusid kui ka piirkonnas elavad inimesed pidanud taluma oma õiguste (võimalik, et pöördumatut) rikkumist. Nii varalise kui ka mittevaralise kahju ärahoidmiseks ja isikute põhiõiguste kaitseks tuleb kohalikul omavalitsusel tegutseda ennetavalt ning hinnata ehituslubade andmisel ehitisega kaasnevat müra. (p 41)

Olukorras, kus kehtivad ehitusload on õigusvastased, kuid nende alusel püstitatud tuulikud töötavad, on KOV-l võimalik n-ö lõplike kasutuslubade andmise otsustamiseni anda tuulikute käitamiseks ajutised kasutusload (HMS § 53 lg 1 p 1, lg 2 p 3; EhS § 56). See võib olla vajalik mh selleks, et mõõta tegelikku tuulikutest lähtuvat müra. (p 42)

Tuulegeneraatoritest lähtuvad mõjutused on eeskätt seotud lähiümbruse elanike õigusega tervise ja omandi kaitsele, samuti õigusega eraelu puutumatusele (PS §‑d 28, 32 ja 26). Kehtestatud müranormid loovad isikule subjektiivse avaliku õiguse. Lisaks müranormidele saab isik tugineda neile haldusakti (sh detailplaneeringu) tingimustele, mille eesmärk on tema huvide kaitse. Ka allapoole piirnorme jäävat müra peab isik taluma vaid siis, kui seda põhjustav tegevus toimub kooskõlas kõigi asjakohaste isiku huve kaitsvate õigusnormidega. (p 15)

Tuulikute käitamisega võib kaasneda mõjutusi (müra, varjutus jms) lähiümbruse elanikele. Kolmanda isikuna kaasamiseks ei pea isiku õiguste riive olema tõendatud – piisab, kui esineb mõistlik kahtlus, et riive esineb. Kui isikule kuuluva elamuga kinnistu ja tuulikute vaheline kaugus on piisavalt väike, peab KOV-le olema selge, et ehitus- ja kasutusload võivad isiku õigusi puudutada (HMS § 11 lg 1 p 3) ning et teda tuleb vähemasti isiklikult teavitada haldusmenetlusest (HMS § 35 lg 2) ja lubade andmisest (HMS § 62). (p 20)

Sotsiaalministri 04.03.2002 määrus nr 42 „Müra normtasemed elu- ja puhkealal, elamutes ning ühiskastutusega hoonetes ja mürataseme mõõtmise meetodid“ ei sea müra piirnorme sõltuvusse üksnes maa sihtotstarbest. Olukorras, kus maatulundusmaal paiknev hoone on õiguspäraselt elamuna kasutuses, ei saa elamu omanikku ega valdajat seada halvemasse olukorda kui elamumaa sihtotstarbega maal paikneva elamu puhul, kohaldades kõrgemaid, nt tööstusalale sätestatud piirnorme. Elamumaaks sotsiaalministri 04.03.2002 määruse nr 42 mõttes tuleb lugeda ka maatulundusmaa õuemaa kõlvik. (p 38-39)

Iseenesest võib nõustuda, et tuulikutele antud ehitus- ja kasutusload ei anna kolmandale isikule õigust kaebaja õigusi rikkuda ega käitada tuulegeneraatoreid vastuolus kehtivate õigusaktidega. Nii kõnealune argument kui ka asjaolu, et kehtiv õigus näeb ette reaktiivsed sekkumisvõimalused Terviseameti ja kohaliku omavalitsuse järelevalve või kahju hüvitamise näol, ei ole siiski piisavad – õigusvastaste mõjude, sh ülenormatiivse müra tekkimisel on nii tuulikuid rajav ettevõtja teinud juba suuri kulusid kui ka piirkonnas elavad inimesed pidanud taluma oma õiguste (võimalik, et pöördumatut) rikkumist. Nii varalise kui ka mittevaralise kahju ärahoidmiseks ja isikute põhiõiguste kaitseks tuleb KOV-l tegutseda ennetavalt ning hinnata ehituslubade andmisel ehitisega kaasnevat müra. (p 41)

Olukorras, kus kehtivad ehitusload on õigusvastased, kuid nende alusel püstitatud tuulikud töötavad, on KOV-l võimalik n-ö lõplike kasutuslubade andmise otsustamiseni anda tuulikute käitamiseks ajutised kasutusload (HMS § 53 lg 1 p 1, lg 2 p 3; EhS § 56). See võib olla vajalik mh selleks, et mõõta tegelikku tuulikutest lähtuvat müra. (p 42)

Kavandatava tee ja teekaitsevööndi alas asub vallale kuuluv kinnistu ning vald leiab, et teemaplaneeringu seletuskirjast tulenevad omandikitsendused riivavad tema õigusi. PlanS § 26 lg-st 1 tulenevat alust esitada kaebus kaebaja subjektiivse õiguse kaitseks tuleb vaadelda koostoimes HKMS § 44 lg-ga 4, mis võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel esitada kaebuse teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sealhulgas omandiõiguse ja halduslepingust tuleneva õiguse kaitseks. Valla kaebeõigus on põhjendatud määral, mis välistab kaebuse tagastamise HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu.

Kohtupraktika kohaselt on kaebajal kohustus tuua kaebuses välja selle alus (vt otsus asjas nr 3-3-1-84-08, p 10). Kui halduskohtule esitatud kaebuse alus ehk põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse (HKMS § 41 lg 2), on ebaselge ning mitmeti tõlgendatav, siis peab kohtul selgitama välja kaebaja tegeliku tahte (vt ka määrus asjas nr 3-3-1-87-11, p 18).

Kohtupraktika kohaselt peab halduskohus uurimisprintsiibist tulenevalt selgitama välja kaebaja eesmärgi kohtusse pöördumisel ning tulenevalt selgitamiskohustusest juhtima tähelepanu kaebuse eesmärgi saavutamiseks tõhusama taotluse esitamise võimalusele (vt määrus asjas nr 3-3-1-87-11, p 14). Selgitamiskohustuse täitmine on eriti oluline, kui kaebaja ei kasuta kvalifitseeritud õigusabi (vt nt otsus asjas nr 3-3-1-87-06, p 12). Eeldatavalt nõrgema menetlusosalise puhul tuleb kohtul olla aktiivsem (vt määrus nr 3-3-1-80-05, p 8).

Selgitamiskohustuse täitmine võib olla vajalik ka kahe avaliku võimu kandja vahelises vaidluses n-ö nõrgema menetlusosalise suhtes. Seetõttu ei ole selgitamiskohustus välistatud kaebajaks oleva kohaliku omavalitsuse üksuse puhul. Selgitamiskohustust ei ole, kui esitatud kaebus seondub kohaliku omavalitsuse põhitegevusega. Kui kohalik omavalitsus osaleb kohtumenetluses kaebajana omaenese õiguste kaitseks, ei saa seda pidada tavapäraseks ega tema põhitegevusega seonduvaks.

Kohtupraktikas ei välistata täiendava õigusabi vajadust ka avaliku võimu kandjaks oleva menetlusosalise puhul (vt otsus asjas nr 3-3-1-63-10, p 32). Kohalike omavalitsuste õiguslik võimekus kohtumenetlustes on erinev, mistõttu tuleb kohtutel hinnata, kas menetlusosaliseks oleva kohaliku omavalitsuse või muu avaliku võimu kandja puhul tuleb selgitamiskohustust täita.

Kui kaebuses on kõrvaldatavaid puudusi, peab kohus jätma kaebuse käiguta ning andma tähtaja kaebuste kõrvaldamiseks (HKMS § 120 lg 3). Kõrvaldatavate puuduste korral ei saa kaebust tagastada enne puuduste kõrvaldamiseks antud tähtaja möödumist. Kõrvaldatavate puuduste korral kaebuse tagastamisel ilma puuduste kõrvaldamiseks tähtaega andmata on tegemist halduskohtumenetluse normi rikkumisega, mis toob kaasa kohtulahendi tühistamise.

Planeeringu kehtestamise eelduseks on, et planeeringu koostamisel on kohalik omavalitsus taganud avalike huvide ja väärtuste ning huvitatud isikute huvide tasakaalustatud arvestamise. Selleks tuleb arvestada ka seniste ehitiste, piirangute ja probleemidega. Seetõttu on planeerimismenetluses õige ka kinnistule juurdepääsu küsimuse lahendamine.

Detailplaneeringu ülesandeks on muu hulgas ka servituutide vajaduse määramine. Planeeringulahendus ei oleks õiguspärane, kui planeeringu kehtestamise kaalumisel jäetakse juurdepääsu küsimus käsitlemata. Kohalik omavalitsus ei anna teeservituudi seadmisele lõplikku hinnangut, sest seda saab otsustada üksnes kohus hagita menetluses. Kohalik omavalitsus kaalub planeerimismenetluses osalejate erinevaid huvisid ja hindab, kas ühe isiku huvi ehitustegevuseks, millega kaasneb juurde¬pääsutee tihedam kasutus, kaalub üles teise isiku huvi senise olukorra säilimiseks. Võimalike kaalutluskriteeriumitena saab arvestada seda, kas tegemist on elamu- või äripiirkonnaga, samuti seda, milline on planeeritava juurdepääsu liikluskoormus, lähedus elamutele ja vastavus avalike teede nõuetele.

Kohalik omavalitsus võib juurdepääsu küsimuse lahendamisel lähtuda servituudi seadmisega sarnastest kriteeriumitest, kui juurdepääsu soovival isikul on olemas teine juurdepääs avalikult kasutatavale teele või teise juurdepääsu kasutamine oleks odavam või muid isikud vähem koormav.

Kohtupraktikas on leitud, et vastuväidete lahendamise protseduuri näol on tegemist kohustusliku menetlusega, millega püütakse lahendada osapoolte vaheline vaidlus (vt otsus nr 3-3-1-87-08). Maavanem saab planeeringule heakskiidu anda üksnes pärast vastuväidete suhtes kokkuleppe saavutamist või nende kohta seisukoha andmist. Maavanema heakskiit üldplaneeringut muutvale detailplaneeringule on siduva iseloomuga kooskõlastus (vt otsuses haldusasjas nr 3-3-1-12-07). Seetõttu on kohalikule omavalitsusele siduva iseloomuga ka see, kui maavanem järelevalveorganina ei anna detailplaneeringule vastuväidete tõttu heakskiitu. Järelevalveorgani heakskiidu puudumisel ei saa detailplaneeringut kehtestada hoolimata teiste põhjenduste õiguspärasusest.

Detailplaneeringu üle teostab järelevalvet maavanem vastavalt oma pädevusele. Järelevalve käigus lahendamata jäänud eriarvamused planeeringu koostamist korraldava kohaliku omavalitsuse ja järelevalvet teostava maavanema vahel lahendab Siseministeerium. Kuna maavanem ei andnud planeeringu kehtestamisele heakskiitu ning kohalik omavalitsus nõustus sellega, siis puudus eriarvamus, mida tuleks Siseministeeriumi vahendusel lahendada.

Käesolevas asjas on ette heidetud, et kohalik omavalitsus tugines planeeringu kehtestamata jätmisel pärast planeeringumenetluse algatamist kehtestatud dokumentidele, s.h arengukava ja teemaplaneering. Kui menetluse ajal haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad, siis kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Kehtestatud arengukava ja teemaplaneering reguleerivad aga materiaalõigust, mitte menetlusõigust. Seega on haldusakti andmisel õiguspäraselt lähtutud kehtivast õigusest. Teemaplaneeringut oli võimalik teemaplaneeringut PlanS § 26 lg 1 alusel vaidlustada.

Haldusorgan ei saa vabaneda haldusakti põhjendamise kohustusest üksnes seetõttu, et haldusakt antakse formaalselt määrusega. Kuigi HMS § 56 lg 1 lubab haldusakti põhjendused esitada ka eraldiseisvas dokumendis, peab sellele olema haldusaktis viidatud. Riigikohtu halduskolleegium on kohtuasjas nr 3-3-1-39-07 punktides 10 ja 12 leidnud, et haldusakti motiveeringuks ei saa pidada dokumenti, mida ei tehta teatavaks koos vaidlustatud haldusakti endaga, vaid mis pannakse üles haldusekandja kodulehele, ilma et sellele dokumendile oleks haldusaktis viidatud. Lisaks peavad haldusaktis olema esitatud vähemalt selle põhimotiivid. Kohtuasja nr 3-3-1-49-08 punktis 11 on kolleegium leidnud, et kui haldusakti adressaat ei näe haldusakti andmise põhjendusi selle andmise hetkel, siis ei ole tal efektiivselt ja argumenteeritult võimalik vaidlustada haldusakti andmise asjaolusid. Kolleegium on endiselt samadel seisukohtadel.

PlanS § 26 lg 1 võimaldab kaebuse esitamist nii subjektiivsete õiguste rikkumise tõttu kui ka n-ö avalikes huvides (nn populaarkaebus), andes seega igaühele õiguse vaidlustada planeeringuotsust selle õigusevastasuse motiivil. Populaarkaebusele kohaldatakse halduskohtumenetluse põhimõtteid ja sätteid, arvestades seda liiki kaebuste iseärasustega. Kaebuse esitamise eelduseks on kaebaja õiguste ja vabaduste riive ning populaarkaebuse esitamise eelduseks on avalike huvide riive. Ka populaarkaebuse korral peab kaebaja juhinduma HKMS § 10 lg 1 punkti 4 ning lg 3 punkti 3 nõuetest, st välja tooma vaidlustatava haldusakti väidetava õigusvastasuse alused, osutades sealhulgas õigusvastaselt kahjustatud avalikule huvile. Populaarkaebuse eesmärgiks ei saa olla kolmandate isikute erahuvide kaitse.

Kohtutel puudub õiguslik võimalus hakata kaebust menetlema populaarkaebusena, kui puudub kaebaja selge seisukoht. Seetõttu peab kaebaja kaebuses osutama selle alusele. Võimalik on kaebuse esitamine ka kahel erineval alusel, s.o subjektiivsete õiguste rikkumise alusel ja populaarkaebusena. Sellisel juhul peavad erinevad alused ja kaebuse osad olema piiritletud ja eristatavad.

Akti vaidlustamine populaarkaebuse vormis ebapiisava põhjendamise või kaalutlusõiguse väärkasutamise motiivil eeldab eelkõige, et esineks õiguslik situatsioon, mis tingib vajaduse kaaluda erinevaid avalikke huve. Kaalumise nõuded, sealhulgas kaalumise kriteeriumid, võivad tuleneda seadusest või olla täpselt piiritlemata. Sellest sõltumata peab populaarkaebuse esitaja kaebuses osutama, milliste avalike huvide kaalumiskohustust pole haldusorgan nõuetekohaselt täitnud. Kohtumenetluse käigus ei saa kohus pädevuse piiridest väljumata omal algatusel asuda kujundama ja seejärel hindama akti andmise võimalikke kaalutlusi. Tuleb silmas pidada, et ka uurimisprintsiibi rakendamine populaarkaebuse korral ei välista kohtu seotust kaebuse aluse ja esemega tervikuna.

Akti motiveerimine on esmalt vajalik akti materiaalse õiguspärasuse kontrollimiseks. HMS §-dest 54 ja 56 tuleneb üldine akti motiveerimise kohustus. Isik, kelle õigusi ja vabadusi haldusakt ei riiva, ei saa üldjuhul omada ka legitiimset ja kaitstavat huvi akti motiivide vastu. HMS § 56 lg 4 kohaselt ei pea põhjenduses näitama haldusakti andmise faktilist alust, kui haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ja vabadusi ei piirata.

Teatud liiki aktide põhjendamiskohustus võib seadusega olla reguleeritud eelnevast erinevalt. Planeerimisseaduse 1. juulist 2009 kehtiva redaktsiooni §-st 2 tuleneb planeeringulahenduste põhistamise kohustus planeeringu tekstis. Seega on seadusest tulenevalt vältimatu, et planeering on põhistatud dokument. Põhjendamine planeeringudokumentides võib olla piisav ega eelda põhjenduste täiendavat esitamist planeeringu kehtestamise otsuses. Võimalus esitada akti põhjendused akti juurde kuuluvates dokumentides, milleks saab olla ka planeering, on kooskõlas HMS § 56 lg-s 1 sätestatuga. Planeeringute põhjendamine vahetult planeeringu kehtestamise otsuses võib olla vajalik siis, kui planeeringulahendusega riivatakse oluliselt kolmandate isikute õigusi.

HMS § 56 lg-e 1 tõlgendamisel on Riigikohtu halduskolleegium 14.10.2003 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 ning 17,05.2005 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-16-05 rõhutanud, et ulatuslikumate aktide, sh detailplaneeringute kehtestamise otsuste korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist mitte üksnes otsusele lisanduvates dokumentides, vaid ka otsuses endas. Kolleegium ei pea vajalikuks eelnimetatud seisukohta muuta. Haldusasjas nr 3-3-1-16-05 leidis kolleegium, et detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhistustesse kuuluvate asjaolude ja motiivide ring sõltub konkreetse juhtumi eripärast ega ole reeglina õiguslikult ette määratud.

Vaidemenetluses kui vaidlustamistähtaegadega piiratud õiguskaitsemenetluses kehtivad haldusakti kehtetuks tunnistamisele teistsugused reeglid kui tavapärasele haldusakti kehtetuks tunnistamisele haldusorgani poolt. Sisuliselt toimib haldusorgan vaidemenetluses samamoodi nagu halduskohus. Vaidemenetluses ei pea haldusorgan HMS §-de 64-70 alusel kaaluma, kas esineb argumente õigusvastase haldusakti kehtimajätmiseks. Vastasel juhul muutuks vaidemenetluse instituut mõttetuks ning sisuliselt samaväärseks haldusorgani poolt haldusakti tavapärase kehtetuks tunnistamise menetlusega.

Kuna vaideotsus on haldusakt, siis laienevad sellele üldised haldusakti vorminõuded, sh haldusakti motiveerimise nõue. Eeskätt peab vaideorgan vaideotsuses põhjendama, miks ta leiab, et haldusakt on õigusvastane ning kas tegemist on sellise õigusvastasusega, mis tingib haldusakti kehtetuks tunnistamise. Kuna haldusorgan ei pea kehtetuks tunnistamist tingiva õigusvastasuse tuvastamisel kaaluma haldusakti kehtimajätmist, siis ei pea haldusorgan sellekohaseid põhjendusi vaideotsuses esitama.

Juhtum, kus haldusorgan annab haldusakti ilma, et sellise haldusakti andmiseks oleks selles situatsioonis materiaalõiguslikku alust, ei ole samastatav juhtumiga, kus haldusorganil puudub pädevus haldusakti andmiseks. Kui iseenesest pädev haldusorgan on andnud haldusakti ilma, et selleks oleks õiguslikku alust, võib haldusakt olla seetõttu õigusvastane. HMS § 68 lg-st 2 tulenevalt on haldusakti kehtetuks tunnistamine reeglina selle haldusorgani pädevuses, kes selle haldusakti andis. Tühine on haldusakt HMS § 63 lg 2 p 3 alusel üksnes siis, kui haldusorganil puudus pädevus sellise haldusakti andmiseks.

Kohtul on uurimisprintsiibist tulenevalt selgitamiskohustus kaebaja suhtes, kuid uurimisprintsiibiga on kooskõlas kohtu selgitamiskohustus ka kolmanda isiku suhtes(vt ka Riigikohtu 03.04.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-14-02). Selgitamiskohustus on eriti juhul, kui esimese astme kohtuotsus oli kolmanda isiku jaoks negatiivne ning ta esitab apellatsioonkaebuse.

Riigikohus on HMS § 112 lg-t 2 tõlgendades asunud seisukohale, et sellest sättest ei tulene, et Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks mingis konkreetses valdkonnas peaks eriseaduses sisalduma viitenorm. Selleks, et erivaldkonnas toimuvat haldusmenetlust saaks käsitada HMS § 112 lg-s 2 nimetatud "eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusena", peab vastav eriregulatsioon olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusastmega, mis on võrreldav Haldusmenetluse seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule Haldusmenetluse seadusega võrreldava menetlusliku õiguskaitse. Kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on vaid osaliselt reguleeritud eriseadusega, ei ole Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav eriseaduses sisalduv viitenorm (vt Riigikohtu 04.04.2003 määrust haldusasjas nr 3-3-1-32-03). Kolleegium jääb selle seisukoha juurde. Kuigi planeerimisseadus ei näe ette, et planeeringu vaidlustamine vaidemenetluses on võimalik, ei saa sellest teha järeldust, et vaidemenetlus on planeerimismenetluses keelatud. Tegemist on Planeerimisseaduses reguleerimata valdkonnaga ja seega on eelnimetatud seisukohast tulenevalt võimalik kohaldada Haldusmenetluse seadust. Järelikult on vaidemenetlus planeerimismenetluses võimalik.

Vaidemenetlust ei välista ka PlanS § 26 lg-st 1, sest selle sätte eesmärk on reguleerida eeskätt seda, kellel on õigus planeeringu vaidlustamiseks kohtusse pöörduda, st kaebeõigust. Vaidemenetlust detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks on Riigikohtu halduskolleegium aktsepteerinud ka oma varasemas praktikas (vt nt Riigikohtu 09.06.2004 otsust haldusasjas nr 3-3-1-28-04).

HMS § 14, millega sätestatakse nõuded haldusmenetluse algatamise taotlusele, ei sisalda tingimust, et isikul tuleb haldusorgani poole pöördudes viidata asjakohastele normidele. haldusmenetluse seaduse kohaselt peab kirjalik taotlus olema selgelt sõnastatud. Ka juhul, kui taotleja on eksinud oma nõude õigusliku aluse märkimisel, ei saa haldusorgan ainult väära õigusliku aluse märkimise tõttu jätta taotlust läbi vaatamata või rahuldamata.

Advokaadibüroo kinnitus selle kohta, et arved on tasutud, ei ole piisav tõend, mis kinnitaks menetluskulude reaalset kantust (vt nt Riigikohtu 20.12.2000 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-55-00 p-i 3, 25.03.2008 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-5-08 p-i 18). HKMS § 93 lg 1 kohaselt tuleb kuludokumendid esitada kohtule enne kohtuvaidlusi. Nende esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

Kui haldusakti motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes teises dokumendis, peavad haldusaktis olema ära toodud vähemalt põhimotiivid. Seejuures peab mõnele teisele dokumendile viitamisel olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest (vt Riigikohtu 14.10.2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-54-03). Riigikohtu 17.05.2005. a otsuses asjas nr 3-3-1-16-05 võetud seisukoht on esitatud erandina üksnes selles haldusasjas ja nende faktiliste asjaolude kontekstis ega kujuta endast Riigikohtu praktika muutmist.

Planeerimisotsuse motiveerimisel ei saa haldusorgan piirduda üldsõnalise viitega avaliku huvi eksisteerimisele. Olukorras, kus on välja toodud detailplaneeringulahenduse negatiivsed tagajärjed ning kogutud allkirju ehitamise vastu, tuleb kohalikul omavalitsusel planeeringulahenduse kehtestamisega kaasnevad positiivsed mõjutused eriti selgelt välja tuua ning põhjalikult analüüsida nende kaalu võrreldes kohalike elanike huviga senise elukeskkonna säilimiseks (vt ka Riigikohtu 14.10.2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-54-03).

Kui isik ei ole planeerimismenetluses arvestamata jäetud vastuväitest loobunud, on kohustuslik selle menetlemine maavanema järelevalve käigus. Kohalik omavalitsus ei ole õigustatud vastavat järelevalvemenetlust mitteläbinud detailplaneeringut kehtestama. Olukorras, kus seda on tehtud, on tegemist planeerimismenetluse normide olulise rikkumisega.

Juhul, kui detailplaneeringuga reguleeritakse eraõiguslikule isikule kuuluva maa kasutamist, ei ole keskkonnamõju strateegilisel hindamisel ja planeerimisdiskretsiooni teostamisel kohustuslik kaaluda alternatiivseid asukohti kavandatava tegevuse läbiviimiseks väljaspool planeeritavat ala.

Detailplaneeringuga viiakse üldjuhul ellu üldplaneeringuga kavandatu, kuid PlanS § 9 lg 7 kohaselt võib detailplaneering põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu muutmise ettepanekut. Seejuures vaadeldakse detailplaneeringu koostamisel vaid väikest osa üldplaneeringuga hõlmatud alast, mistõttu ei ole võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu omavalitsuse territooriumi olukorda. Sellest tulenevalt peaks detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine jääma erandlikuks võimaluseks, millega tagatakse paindlikum reageerimisvõimalus muutuvatele oludele ja vajadustele (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 19. aprilli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-12-07). Kuna tegemist on erandliku võimalusega, tuleb kohalikul omavalitsusel põhjalikult kaaluda ning motiveerida detailplaneeringulahenduse vajalikkust. Samuti peab eraõiguslikust isikust maaomanik või arendaja maa kasutamist kavandades arvestama kehtestatud üldplaneeringuga ning sellega, et üldplaneeringut mõjuva põhjuseta muuta ei saa.

Planeerimismenetluses on oluline avalikkuse nõuetekohane kaasamine. Kohalikul omavalitsusel tuleb planeerimismenetluses piisavalt tõhusalt täita planeerimis- ja ehitusseadusest tulenevaid kohustusi avalikkuse kaasamisel, erinevate seisukohtade arvessevõtmise võimalikkuse kaalumisel ja erinevate huvide vahel tasakaalustatud lahenduse leidmisel (vt Riigikohtu 06.11.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-62-02).

Planeerimismenetluses tehtud ettepanekule vastamine on osaks ettepaneku tegija ja kohaliku omavalitsuse avalikust diskussioonist tulevase planeeringu üle. Vastusele võib ettepaneku esitaja omakorda vastu vaielda, saates täiendava märgukirja. Vastus võimaldab arendada ettepaneku üle avalikku diskussiooni ajakirjanduses, isikute ühendustes, huvigruppides jne. Ettepanekut saab kaitsta planeeringu avaliku arutelu käigus (vt Riigikohtu 14.10. 2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-54-03). Ettepanekutele ja vastuväidetele kirjaliku seisukoha esitamise nõue kindlustab neile piisava tähelepanu pööramise ning aitab kaasa sisulise diskussiooni tekkimisele planeeringulahenduse osas. Kirjalikele ettepanekutele ja vastuväidetele suulises vormis alles avaliku arutelu käigus vastuste andmine ei taga seda samal tasemel ega ole planeerimismenetluse eesmärkide täitmiseks piisav.

Kui isik ei ole planeerimismenetluses arvestamata jäetud vastuväitest loobunud, on kohustuslik selle menetlemine maavanema järelevalve käigus. Kohalik omavalitsus ei ole õigustatud vastavat järelevalvemenetlust mitteläbinud detailplaneeringut kehtestama. Olukorras, kus seda on tehtud, on tegemist planeerimismenetluse normide olulise rikkumisega.

Juhul, kui detailplaneeringuga reguleeritakse eraõiguslikule isikule kuuluva maa kasutamist, ei ole keskkonnamõju strateegilisel hindamisel ja planeerimisdiskretsiooni teostamisel kohustuslik kaaluda alternatiivseid asukohti kavandatava tegevuse läbiviimiseks väljaspool planeeritavat ala.

Planeerimisdiskretsiooni teostamisel peab kohalik omavalitsus piisavalt põhjendama, miks menetlusosaliste poolt esitatud argumente või tõendeid pole aktsepteeritud või piisavaks peetud. (vt Riigikohtu 10.10.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-42-02).

Vallavolikogu otsusel, millega otsustatakse peatada detailplaneeringu kehtestamise menetlus, puudub iseseisev regulatiivne toime HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kuna peatamisega ei otsustata detailplaneeringu kehtestamise taotluse lahendamise üle, ei ole see suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele.

Kuigi haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka planeerimismenetluse sätted ei käsitle küll otseselt menetluse peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega kui menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Planeerimismenetluse jätkamine ja lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide saavutamise võimalikkus ei ole selge, võib oluliselt kahjustada avalikke huve ning tuua kaasa planeeringuga hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive (vt Riigikohtu 16.12.2008 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-56-08 p-i 20).

Planeeringu kehtestamise menetluse peatamine kui menetlustoiming ei riku üldjuhul iseseisvalt planeeringu koostamist taotlenud isiku õigusi ega piira tema vabadusi ning ei ole seetõttu halduskohtus vaidlustatav menetluse lõpptulemusena antavast haldusaktist eraldi.

Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. Menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti iseseisev vaidlustamine on samas erandina õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis vältimatult tingib antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või muudaks menetluslik rikkumine haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks. Enne haldusakti andmist saab kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub menetlusosalise subjektiivseid õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (vt nt Riigikohtu 28.02.2007 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-86-06, p-e 20 ja 21).

Kuigi haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka planeerimismenetluse sätted ei käsitle küll otseselt menetluse peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega kui menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Planeerimismenetluse jätkamine ja lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide saavutamise võimalikkus ei ole selge, võib oluliselt kahjustada avalikke huve ning tuua kaasa planeeringuga hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive (vt Riigikohtu 16.12.2008 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-56-08 p-i 20).

Haldusorganil ei ole küll keelatud halduskohtumenetluses välise õigusabi kasutamine, kuid halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmise õigustamiseks peab kohtuasi olema reeglina haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv. Seega võivad haldusorgani menetluskulud jääda tema kasuks välja mõistmata ka kaebuse rahuldamata jätmise korral (vt nt Riigikohtu 06.11.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-52-07 ja 19.06.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-24-07). Vastustajaks oleva haldusorgani kasuks välise õigusabi teenuse kasutamiseks kantud vajalike ja põhjendatud kulude kaebajalt väljamõistmine ei ole siiski välistatud (vt nt Riigikohtu 14.05. 2007 otsuse asjas nr 3-3-1-16-07 p-i 13 ja 15.10.2004 otsuse asjas nr 3-3-1-49-04 p-i 10). Haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmise võimalikkus on aga piiranud mitmete tingimustega, nagu näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne.

Õigusabikulude väljamõistmist ei saa iseseisvalt õigustada ka asjaolu, et advokaadikulud ei ole suured ning kaebuse esitaja on juriidiline isik, kelle majanduslik olukord on hea. Õigusabikulude väljamõistmine peab alati olema esmalt sisuliselt põhjendatud. Taotletavate õigusabikulude suurus ja kaebaja majanduslik seisund võiksid üksnes olla aluseks väljamõistetavate õigusabikulude täiendavaks piiramiseks või nende väljamõistmata jätmiseks olukorras, kus kohtuvaidluse olemust ja keerukust arvestades oleks haldusorgani kasuks advokaadikulude väljamõistmine põhjendatud.

Menetlustoimingutele ei saa otseselt laiendada HMS §-s 56 sätestatud nõudeid haldusaktide motiveerimisele. See ei tähenda siiski, et menetlustoiminguid ei peaks üldse põhjendama. Motiveerimise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis peab tagama Põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (vt nt Riigikohtu 07.11.1997 määrust asjas nr 3-3-1-30-97). Kuna teatud tingimustel on menetlustoimingud halduskohtus vaidlustatavad ka iseseisvalt, tuleb ka neid isikute õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral põhjendada. Menetlustoimingute põhjendamise nõue tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest.

Kohus ei sekku planeeringu kehtestamise otsuse õiguspärasust kontrollides kohaliku omavalitsuse õigusesse seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu. Samas ei saa pidada õigeks olukorda, kus volikogu liige pöördub volikogu otsuse vaidlustamiseks, millega ta nõus ei ole, kohtusse - seda ka juhul, kui seadus näeb ette võimaluse populaarkaebuse esitamiseks. Kohaliku omavalitsuse volikogu liige ei ole iga suvaline isik PlanS § 26 lg 1 tähenduses. Ta on asja otsustanud organi liige ning tal on laiemad võimalused otsustusprotsessi sekkuda kui üldsuse esindajatel. Volikogu liige võib volikogu otsuse vaidlustada üksnes juhul, kui see rikub tema subjektiivseid õigusi.

Volikogu liikmel on KOKS § 26 lg 1 alusel õigus saada volikogu ja valitsuse õigusakte, dokumente ja muud teavet, välja arvatud andmed, mille väljastamine on seadusega keelatud. KOKS § 26 lg 1 hõlmab ka neid andmeid, mis on planeeringu avalikul väljapanekul. Seega ei ole volikogu liikme näol tegemist tavapärase huvitatud isikuga PlanS § 18 lg 8 tähenduses, sest tema suhteid vallavolikoguga reguleerivad muud õigusaktid. (NB! Seisukoha osaline muutus ja osaline täpsustus! Vt RKHKm 12.03.2019, nr 3-17-2784/20, p 7 jj)

Kuigi haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka planeerimismenetluse sätted otseselt ei käsitle menetluse peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega olukorras, kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Planeerimismenetluse jätkamine ja lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide saavutamise võimalikkus ei ole selge, võib oluliselt kahjustada nii avalikke huve kui ka kaasa tuua planeeringuga hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive.

Haldusorgan peab astuma temast sõltuvaid samme menetlustakistuse kõrvaldamiseks. Sellise kohustuse seadmine eeldab, et haldusorgani kasutuses oleksid menetlustakistuse kõrvaldamiseks õiguspärased ja tulemuslikud vahendid.

Kehtiv menetluskord ei võimalda ringkonnakohtul väljuda kaebuse taotluse piiridest. Ka ringkonnakohtule laieneb HKMS § 25 lg-s 4 sätestatu, mille kohaselt kohus ei või otsuses ületada nõude piire ega teha otsust nõude kohta, mida ei ole esitatud. Kaebuse eseme ja õiguskaitsevahendi valiku ainuõigus on kaebajal. Kohus võib üksnes juhtida kaebaja tähelepanu efektiivsema õiguskaitsevahendi olemasolule ja taotluse muutmise võimalusele.

Taotluse piiridest väljumisega on ringkonnakohus oluliselt rikkunud menetlusnorme. Vastavalt TsMS § 436 lg-le 4 ei või kohus otsust tehes tugineda asjaolule, mida pole menetluses arutatud.

Kohus peab kohustamiskaebuse lahendamisel juhinduma asjaoludest, mis esinesid halduskohtusse kaebuse esitamise hetkel, mitte vastavas kohtuastmes otsuse tegemise ajal.

Kohalik omavalitsus otsustab planeeringu vastuvõtmise vastavalt PlanS § 17 lg-le 1. Nimetatud sättest tulenevalt on kohalikul omavalitsusel õigus ka keelduda planeeringu vastuvõtmisest. Samas seadus ei sätesta neid kriteeriume, millest juhindudes planeeringu võib jätta vastu võtmata. Mõistlik on eeldada, et planeeringu võib jätta vastu võtmata siis, kui see ei vasta seaduse nõuetele või planeeringu lähteeesmärgile ja -tingimustele, ei ole saanud nõuetekohast kooskõlastust, on vastuolus kõrgemat järku planeeringuga, samuti muudel olulistel asjaoludel. Üheks planeeringu vastvõtmata jätmise otsuse õiguspäraseks aluseks objektiivse võimatuse planeeringut ellu viia või ka selle suure tõenäosuse. Planeeringu vastuvõtmata jätmine ei välista planeerimismenetluse jätkumist, kui tegemist on kõrvaldatava puudusega.

HKMS § 10 lg 3 kohustab kaebajat tuvastamiskaebuse esitamisel väljendama oma põhjendatud huvi vastava asjaolu tuvastamiseks ning kohtul lasub kohustus kontrollida kaebaja sellise huvi olemasolu sõltumata teiste menetlusosaliste seisukohtadest. Planeerimismenetluse peatamise asjaolude selgitamiseks ning vastava informatsiooni edastamiseks lepingupartneritele ei ole vajalik pöörduda kaebusega kohtusse.

Natura 2000 eelvalikualal ei ole välistatud majandustegevus ja ehitamine, kuid oluliste elupaigatüüpide ja liikide elupaikade säilitamine nõuab adekvaatse õigusliku kaitserežiimi kehtestamist ja selle tagamise toimiva mehhanismi loomist. Kaitstavate loodusobjektide seadus ning seda alates 10. maist 2004. a asendav looduskaitseseadus lubavad piiranguvööndis majandustegevust kooskõlas kaitse-eeskirjaga. Kaitsealadel planeerimismenetluse läbiviimisel on siduva tähendusega selles menetluses osalevate keskkonnaorganite seisukoht (nõusolek). Nõusoleku andmisel planeeringu kehtestamiseks on kaitseala valitsejal ulatuslik kaalutlusruum. Seejuures tuleb kaalutlusõigust kasutada kaitseala eesmärke silmas pidades. Majandustegevus nagu ka muu inimtegevus kaitsealal ei tohi kaasa tuua nende alade keskkonnaomaduste muutmise kaudu kaitstavate liikide või elupaikade olulist kahjustamist.

Käesoleval juhul planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamise käsitlemine ainuüksi populaarkaebusena ei võimaldanud kohtul nõutavas ulatuses kontrollida, kas akti andmisel oli haldusorganil kohustus kaaluda ka puudutatud isikute erahuve ning kas selline kaalumine on tehtud. Kuna oli esitatud väide subjektiivsete õiguste rikkumise kohta, siis pidi kohus andma hinnangu, kas õiguste riive on proportsionaalne ning kas järgitud on ühetaolise kohtlemise nõuet. Populaarkaebuse korral ei ole sarnane hinnang asjakohane, kuna puuduvad puudutatud isikud. Subjektiivsete õiguste rikkumise väite kontrollimata jätmine võib tuua kaasa ka võimaluse minetamise hilisemaks kahjunõude esitamiseks.

Planeeringute, sh detailplaneeringute valdkonnas on kohtulik kontroll oma ulatuselt piiratud. Küsimuse sellest, mida planeeringualale rajada, saab otsustada planeeringu kehtestamisel haldusorgan. Üldjuhul ei saa kohus haldusorgani asemel muuta planeeringulahendust.

Planeeringu õiguspärasuse hindamisel ei saa kohus lähtuda pelgalt oma hinnangust inimtegevuse võimalikele tagajärgedele, toetamata seda asjatundjate hinnangute või muude tõenditega.

Planeeringute, sh detailplaneeringute valdkonnas on kohtulik kontroll oma ulatuselt piiratud. Küsimuse sellest, mida planeeringualale rajada, saab otsustada planeeringu kehtestamisel haldusorgan. Üldjuhul ei saa kohus haldusorgani asemel muuta planeeringulahendust.

Planeeringu õiguspärasuse hindamisel ei saa kohus lähtuda pelgalt oma hinnangust inimtegevuse võimalikele tagajärgedele, toetamata seda asjatundjate hinnangute või muude tõenditega.

Volikogu pädevusse kuulub selliste planeeringute kehtestamine, mille puhul on kohustuslik planeerimisseaduse kohane järelevalve teostamine planeeringute koostamise üle. Sellisena on planeeringute kehtestamise otsustamise pädevus määratud KOKS § 22 lg-ga 1.

Juhul kui esinevad asjaolud, mis seadusest tulenevalt toovad endaga kaasa maavanema järelevalve kohustuslikkuse, võib planeeringu kehtestada üksnes järelevalve faktilise teostamise järel. Ka siis, kui maavanem järelevalve teostamisest keeldub, ent esinevad kohustusliku järelevalve alused, ei saa omavalitsusorgan õiguspäraselt planeeringut kehtestada. Maavanema ja omavalitsusorgani võimalikud erinevad seisukohad lahendatakse organite vaheliste vaidluste lahendamise korras vastavalt PlanS § 23 lg-le 5 Siseministeeriumi poolt.

PlanS § 16 lg 1 alusel tuleb planeerimismenetlusse kaasata isik, kes omab nõudeõigust planeeringualal asuva maa tagastamiseks. Maa tagastamise õigustatud subjekti planeerimismenetlusse kaasamata jätmine võib viia ebaõige tulemuseni. Seetõttu peab maa tagastamise õigustatud subjektil olema õigus vaidlustada planeeringu vastuvõtmist. Kaebeõiguse seisukohalt ei ole oluline see, kas kaasamata jätmine võib mõjutada planeerimismenetluse tulemust või mitte. Küsimus, millised on kaasamata jätmise tagajärjed, tuleb lahendada asja sisulises menetluses (vt Riigikohtu 15.05.2008. a määrust haldusasjas nr 3-3-1-9-08).

PlanS § 16 lg 1 alusel tuleb planeerimismenetlusse kaasata isik, kes omab nõudeõigust planeeringualal asuva maa tagastamiseks. Sellise isiku planeerimismenetlusse kaasamata jätmine on õigusvastane.

Maa tagastamise õigustatud subjekti planeerimismenetlusse kaasamata jätmine võib viia ebaõige tulemuseni, kuna pole välistatud, et sellise isiku kaasamise korral ei jõutaks kas sellise planeeringulahenduseni või tuleks üldse planeeringust loobuda. Seetõttu peab maa tagastamise õigustatud subjektil olema õigus vaidlustada planeeringu vastuvõtmist.

Kaebeõiguse seisukohalt ei ole oluline see, kas kaasamata jätmine võib mõjutada planeerimismenetluse tulemust või mitte. Küsimus, millised on kaasamata jätmise tagajärjed, tuleb lahendada asja sisulises menetluses (vt Riigikohtu 15.05.2008. a määrust haldusasjas nr 3-3-1-9-08).

Kuna puudub võimalus maavanema kui järelevalveorgani otsustuse (kooskõlastuse) vaidlustamiseks, siis HKMS § 14 lg 3 p-st 2 tuleneb võimalus järelevalveorgani kaasamisest kohtumenetlusse. Järelevalveorgani kaasamise üle otsustab kohus kaalutlusõiguse alusel. Kaasamise otsustamisel tuleb arvestada konkreetse asja eripära.

PlanS § 8 lg-st 7 ja § 9 lg-st 7 tuleneb ühelt poolt nõue järgida üldplaneeringu lahendusi ning teiselt poolt ka võimalus teha detailplaneeringu alusel muudatusi üldplaneeringusse. Planeerimismenetluses teostab vastavalt PlanS § 23 lg 3 p-le 2 üldplaneeringu ning detailplaneeringute vastavuse üle järelevalvet maavanem. Juhul, kui detailplaneeringu kehtestamine eeldab üldplaneeringu muutmist, on maavanema järelevalve teostamine kohustuslik.

Kehtivas õiguses puudub piisav materiaalõiguslik ning ka menetlusõiguslik regulatsioon olukorraks, kus haldusmenetluses tuleb akti andmise tingimused kooskõlastada järelevalveorganiga. Maavanema heakskiit üldplaneeringut muutvale detailplaneeringule on HMS § 16 lg 1 kohane siduva iseloomuga kooskõlastus. Sellise heakskiidu andmine kujutab endast menetlustoimingut, mitte aga haldusakti andmist (vt Riigikohtu 19.04.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-12-07).

Kui ka detailplaneeringu kehtestamise otsus on sisulises kooskõlas maavanema heakskiiduga, ei saa sellest heakskiidust tuletada kohaliku omavalitsuse kohustust kehtestada maavanema järelevalve läbinud planeering. HMS § 16 lg 1 kohane kooskõlastus ei tekita haldusorganile kohustust akti andmiseks.

Planeerimismenetluses on maavanema ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene. Seetõttu ei ole maavanema poolt antava kooskõlastuse (menetlustoimingu) iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik. Järelevalveotsuse vaidlustamine eraldi on siiski võimalik juhul, kui järelevalveotsusest tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (vt Riigikohtu 19.04.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-12-07).

Kuna puudub võimalus järelevalveorgani otsustuse (kooskõlastuse) vaidlustamiseks, siis HKMS § 14 lg 3 p-st 2 tuleneb võimalus järelevalveorgani kaasamisest kohtumenetlusse. Järelevalveorgani kaasamise üle otsustab kohus kaalutlusõiguse alusel. Kaasamise otsustamisel tuleb arvestada konkreetse asja eripära.

Planeerimismenetluses on maavanema ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene. Seetõttu ei ole maavanema poolt antava kooskõlastuse (menetlustoimingu) iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik. Järelevalveotsuse vaidlustamine eraldi on siiski võimalik juhul, kui järelevalveotsusest tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (vt Riigikohtu 19.04.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-12-07).

Kuna puudub võimalus järelevalveorgani otsustuse (kooskõlastuse) vaidlustamiseks, siis HKMS § 14 lg 3 p-st 2 tuleneb võimalus järelevalveorgani kaasamisest kohtumenetlusse. Järelevalveorgani kaasamise üle otsustab kohus kaalutlusõiguse alusel. Kaasamise otsustamisel tuleb arvestada konkreetse asja eripära.

PlanS § 26 lg 1, mis loob ka nn populaarkaebuste esitamise võimaluse, toetab nõuet, et iga kaebuse esitanud isik määratleks kaebuse esitamise aluse. Kohustus väljendada kaebuses oma seos vaidlustatud aktiga tuleneb HKMS §-de 7 ja 10 nõuetest. PlanS § 26 lg 1 kohaldamisel ei lasu kohtutel kohustust tuvastada, kas planeeringu kehtestamisega on rikutud isiku subjektiivseid õigusi või õigusvastaselt piiratud tema vabadusi (vt Riigikohtu 09.06.2004 otsust haldusasjas nr 3-3-1-28-04). Sellest ei saa järeldada, et planeeringuvaidlustes ei tule kohaldada halduskohtumenetluse seadustiku sätteid, mis nõuavad kaebajalt kaebeõiguse aluse esitamist.

Planeerimismenetluses on maavanema ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene. Seetõttu ei ole maavanema poolt antava kooskõlastuse (menetlustoimingu) iseseisev vaidlustamine üldjuhul võimalik. Järelevalveotsuse vaidlustamine eraldi on siiski võimalik juhul, kui järelevalveotsusest tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (vt Riigikohtu 19.04.2007 otsust haldusasjas nr 3-3-1-12-07).

PlanS § 26 lg 1, mis loob ka nn populaarkaebuste esitamise võimaluse, toetab nõuet, et iga kaebuse esitanud isik määratleks kaebuse esitamise aluse. Kohustus väljendada kaebuses oma seos vaidlustatud aktiga tuleneb HKMS §-de 7 ja 10 nõuetest. PlanS § 26 lg 1 kohaldamisel ei lasu kohtutel kohustust tuvastada, kas planeeringu kehtestamisega on rikutud isiku subjektiivseid õigusi või õigusvastaselt piiratud tema vabadusi (vt Riigikohtu 09.06.2004 otsust haldusasjas nr 3-3-1-28-04). Sellest ei saa järeldada, et planeeringuvaidlustes ei tule kohaldada halduskohtumenetluse seadustiku sätteid, mis nõuavad kaebajalt kaebeõiguse aluse esitamist.

Planeeringu avalikku väljapanekut ei saa käsitada juba valminud planeeringulahenduse tutvustamisena avalikkusele. Avaliku väljapaneku käigus informeeritakse avalikkust planeeringust ning kaasatakse avalikkus planeeringu väljatöötamisse. Väljapanekul esitletakse üksnes esialgset planeeringuprojekti, lõplik planeering valmib koostöös avalikkusega. Haldusorgan peab tegema planeeringu avaliku väljapaneku korraldamisel kõik võimaliku, et huvitatud isikud saaksid planeerimismenetluses osaleda.

Planeerimisseadus näeb ette detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamise just selles asulas, kus planeeritav maaüksus paikneb, kuna planeeringuala lähiümbruse elanike huvitatust planeeringust saab eeldada (vt ka Riigikohtu 18.02.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-8-02 ja 06.11.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-62-02). Kui esineb olukord, kus PlanS § 18 lg 2 p-s 2 sätestatud detailplaneeringu vastavas asulas väljapanemise nõude formaalne järgimine on praktilistel kaalutlustel raskendatud või ebamõistlik, võib haldusorgan otsida mõistlikke alternatiive. Seejuures tuleb aga kohalikul omavalitsusel siiski silmas pidada kohustust teha kõik endast olenev, et planeeringuala lähiümbruse elanikud oleksid tõhusal ja isikuid võimalikult vähe koormaval viisil planeerimismenetlusse kaasatud.

Kui on ette näha, et üksnes seaduses sätestatud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid, siis on vajalik isikuid seaduses sätestatust intensiivsemalt teavitada (vt Riigikohtu 01.10.2002 määruse haldusasjas nr 3-3-1-57-02 p-i 13, 07.05.2003 määruse haldusasjas nr 3-3-1-31-03 p-i 26, 27.09. 2005 määrust haldusasjas nr 3-3-1-47-05). Planeerimisseaduses sätestatust intensiivsemalt tuleb detailplaneeringu algatamisest teavitada isikut, kes on planeeringualasse jääva maa osas tunnistatud tagastamise õigustatud subjektiks.

Planeeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt. Samas on erandlikult õigustatud ka menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane või kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (vt Riigikohtu 18.02.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-8-02, 13.10.2005 otsust haldusasjas nr 3-3-1-44-05). Erandlikult on peetud võimalikuks ka planeeringu algatamise otsuse või korralduse vaidlustamist.

Kui on ette näha, et üksnes seaduses sätestatud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid, siis on vajalik isikuid seaduses sätestatust intensiivsemalt teavitada (vt Riigikohtu 01.10.2002 määruse haldusasjas nr 3-3-1-57-02 p-i 13, 07.05.2003 määruse haldusasjas nr 3-3-1-31-03 p-i 26, 27.09. 2005 määrust haldusasjas nr 3-3-1-47-05). Käesoleval juhul ei saanud tähtaeg linnavalitsuse korralduse vaidlustamiseks hakata kulgema enne, kui isikul oli pärast Maa-ameti kirja kaudu korraldusest teadasaamist võimalik tutvuda ka selle korralduse sisuga.

Haldusakti põhjendamise nõude üheks eesmärgiks on tagada akti kontrollitavus. Ulatuslikemate aktide korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist ka otsuses endas. Samas ei too motiveeringu haldusaktis esitamise ebapiisavus vältimatu järelmina kaasa haldusakti tühistamist, näiteks juhtumil kui otsuse põhjendused on tuletatavad haldusaktile lisatud dokumentidest.

Detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhistustesse kuuluvate asjaolude ja motiivide ring sõltub alati konkreetse juhtumi eripärast ega ole õiguslikult ette määratud. Seetõttu ei ole haldusorgan alati kohustatud esitama põhjendusi, miks ta otsustab mõne küsimuse teisiti, kui seda nägi ette varasem otsus. Varasemast erineva otsuse tegemise motiivid peavad olema esitatud juhul, kui isikutel on eelnevast aktist tulenev usaldus või põhjendatud ootus, et varasem akt jääb kehtima.

Üldplaneering peab tagama valla või linna edasise arengu ja ühiskonnaliikmetele parima võimaliku elukeskkonna. Vastavalt PES (kehtis kuni 1. jaanuarini 2003) § 8 lg 4 p-le 2 on üldplaneeringu üheks ülesandeks kestva ja säästva arengu tingimuste määratlemine ning nende sidumine territoriaal-majandusliku arenguga.

Üldplaneeringul on oluline roll maakasutus- ja ehitustingimuste kindlaksmääramisel, sest see on vastavat investeeringut ja ehitust ettevalmistava detailplaneeringu aluseks ning vaatleb linna või valla arengut tervikuna. Üldplaneering ei määra siiski iseenesest veel katastriüksuse sihtotstarvet, vaid annab sisulise aluse selle määramiseks. Linna üldplaneering annab kõigest põhimõtted, millest tuleb lähtuda edasisel detailplaneeringute koostamisel.

Kohalik omavalitsus peab planeeringu menetlemise käigus piisava tõhususega täitma PES-st (PlanS-st) tulenevaid kohustusi mh erinevate huvide vahel tasakaalustatud lahenduse leidmisel. Kohalik omavalitsus peab planeerimisdiskretsiooni teostades kaitsma avalikke huve mõistlikul viisil, samas tuleb tal piisavalt põhjendada, miks menetlusosalise esitatud argumente või tõendeid pole aktsepteeritud või piisavaks peetud. Eriti hoolikalt tuleb põhjendada selliseid planeeringuotsuseid, millega kitsendatakse isikute maakasutuse ja ehitamise õigust või mille vastu on esitatud vastuväiteid planeeringu koostamise käigus.

PlanS § 26 lg 1 annab selgesõnaliselt võimaluse kohtusse pöördumiseks ka isikutele, kes leiavad, et planeeringu kehtestamise otsus on õigusvastane. Seega võib PlanS § 26 lg 1 alusel planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks halduskohtusse pöörduda igaüks, kes leiab, et see otsus on õigusvastane, ning olenemata sellest, kas see otsus tema õigusi rikub või tema vabadusi piirab. Sellise isiku poolt esitatud kaebuse puhul ei pea halduskohus kaebuse rahuldamise või mitterahuldamise otsustamisel kontrollima seda, kas vaidlustatud akt tema õigusi rikub või vabadusi piirab.

Selline planeeringu kehtestamine, kus lähtutakse 6 kuud tagasi toimunud planeerimismenetluse tulemustest, ei ole kooskõlas planeerimismenetlust reguleerivate normide eesmärkidega. Kui eelmisest planeerimismenetlusest on möödunud pikk ajavahemik, tuleb planeeringu kehtestamiseks viia läbi uus planeerimismenetlus.

Ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsuses peab olema esitatud haldusakti motivatsioon. Kui motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes muus dokumendis, peavad haldusaktis olema välja toodud põhimotiivid. Viide muule dokumendile peab olema niivõrd täpne, et võimaldab isikul mõista, milline osa dokumendist kujutab endast haldusakti põhjendust.

PlanS ei sätesta eriregulatsiooni vaidemenetluse suhtes. Seetõttu tuleb planeerimismenetluses antud haldusaktide ja toimingute suhtes vaide esitamisel ja selle lahendamisel lähtuda üldregulatsioonist. HMS § 73 lg 2 kohaselt kui haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostavat organit ei ole, lahendab vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan. KOKS §-st 66¹ ei nähtu, et linnavolikogude üle teostataks teenistuslikku järelevalvet. Ka Vabariigi Valitsuse seadus (§-d 93-101) ei sätestata teenistuslikku järelevalvet kohalike omavalitsuste volikogude üle. Samuti ei ole VVS §-s 85 ja PlanS § 23 lg 1 p-s 2 sätestatud maavanema järelevalve näol tegemist teenistusliku järelevalvega. Kuna maavanem ei teosta kohaliku omavalitsuse volikogude üle teenistuslikku järelevalvet, peab kohaliku omavalitsuse volikogu haldusakti peale esitatud vaide HMS § 73 lg-st 2 tulenevalt lahendama volikogu ise.