Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (lühend - KeHJS)

Kui haldusakti motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes teises dokumendis, peavad haldusaktis olema ära toodud vähemalt põhimotiivid. Seejuures peab mõnele teisele dokumendile viitamisel olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest (vt Riigikohtu 14.10.2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-54-03). Riigikohtu 17.05.2005. a otsuses asjas nr 3-3-1-16-05 võetud seisukoht on esitatud erandina üksnes selles haldusasjas ja nende faktiliste asjaolude kontekstis ega kujuta endast Riigikohtu praktika muutmist.

Planeerimisotsuse motiveerimisel ei saa haldusorgan piirduda üldsõnalise viitega avaliku huvi eksisteerimisele. Olukorras, kus on välja toodud detailplaneeringulahenduse negatiivsed tagajärjed ning kogutud allkirju ehitamise vastu, tuleb kohalikul omavalitsusel planeeringulahenduse kehtestamisega kaasnevad positiivsed mõjutused eriti selgelt välja tuua ning põhjalikult analüüsida nende kaalu võrreldes kohalike elanike huviga senise elukeskkonna säilimiseks (vt ka Riigikohtu 14.10.2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-54-03).

Kui isik ei ole planeerimismenetluses arvestamata jäetud vastuväitest loobunud, on kohustuslik selle menetlemine maavanema järelevalve käigus. Kohalik omavalitsus ei ole õigustatud vastavat järelevalvemenetlust mitteläbinud detailplaneeringut kehtestama. Olukorras, kus seda on tehtud, on tegemist planeerimismenetluse normide olulise rikkumisega.

Juhul, kui detailplaneeringuga reguleeritakse eraõiguslikule isikule kuuluva maa kasutamist, ei ole keskkonnamõju strateegilisel hindamisel ja planeerimisdiskretsiooni teostamisel kohustuslik kaaluda alternatiivseid asukohti kavandatava tegevuse läbiviimiseks väljaspool planeeritavat ala.

Detailplaneeringuga viiakse üldjuhul ellu üldplaneeringuga kavandatu, kuid PlanS § 9 lg 7 kohaselt võib detailplaneering põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu muutmise ettepanekut. Seejuures vaadeldakse detailplaneeringu koostamisel vaid väikest osa üldplaneeringuga hõlmatud alast, mistõttu ei ole võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu omavalitsuse territooriumi olukorda. Sellest tulenevalt peaks detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine jääma erandlikuks võimaluseks, millega tagatakse paindlikum reageerimisvõimalus muutuvatele oludele ja vajadustele (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 19. aprilli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-12-07). Kuna tegemist on erandliku võimalusega, tuleb kohalikul omavalitsusel põhjalikult kaaluda ning motiveerida detailplaneeringulahenduse vajalikkust. Samuti peab eraõiguslikust isikust maaomanik või arendaja maa kasutamist kavandades arvestama kehtestatud üldplaneeringuga ning sellega, et üldplaneeringut mõjuva põhjuseta muuta ei saa.

Planeerimismenetluses on oluline avalikkuse nõuetekohane kaasamine. Kohalikul omavalitsusel tuleb planeerimismenetluses piisavalt tõhusalt täita planeerimis- ja ehitusseadusest tulenevaid kohustusi avalikkuse kaasamisel, erinevate seisukohtade arvessevõtmise võimalikkuse kaalumisel ja erinevate huvide vahel tasakaalustatud lahenduse leidmisel (vt Riigikohtu 06.11.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-62-02).

Planeerimismenetluses tehtud ettepanekule vastamine on osaks ettepaneku tegija ja kohaliku omavalitsuse avalikust diskussioonist tulevase planeeringu üle. Vastusele võib ettepaneku esitaja omakorda vastu vaielda, saates täiendava märgukirja. Vastus võimaldab arendada ettepaneku üle avalikku diskussiooni ajakirjanduses, isikute ühendustes, huvigruppides jne. Ettepanekut saab kaitsta planeeringu avaliku arutelu käigus (vt Riigikohtu 14.10. 2003 otsust haldusasjas nr 3-3-1-54-03). Ettepanekutele ja vastuväidetele kirjaliku seisukoha esitamise nõue kindlustab neile piisava tähelepanu pööramise ning aitab kaasa sisulise diskussiooni tekkimisele planeeringulahenduse osas. Kirjalikele ettepanekutele ja vastuväidetele suulises vormis alles avaliku arutelu käigus vastuste andmine ei taga seda samal tasemel ega ole planeerimismenetluse eesmärkide täitmiseks piisav.

Kui isik ei ole planeerimismenetluses arvestamata jäetud vastuväitest loobunud, on kohustuslik selle menetlemine maavanema järelevalve käigus. Kohalik omavalitsus ei ole õigustatud vastavat järelevalvemenetlust mitteläbinud detailplaneeringut kehtestama. Olukorras, kus seda on tehtud, on tegemist planeerimismenetluse normide olulise rikkumisega.

Juhul, kui detailplaneeringuga reguleeritakse eraõiguslikule isikule kuuluva maa kasutamist, ei ole keskkonnamõju strateegilisel hindamisel ja planeerimisdiskretsiooni teostamisel kohustuslik kaaluda alternatiivseid asukohti kavandatava tegevuse läbiviimiseks väljaspool planeeritavat ala.

Planeerimisdiskretsiooni teostamisel peab kohalik omavalitsus piisavalt põhjendama, miks menetlusosaliste poolt esitatud argumente või tõendeid pole aktsepteeritud või piisavaks peetud. (vt Riigikohtu 10.10.2002 otsust haldusasjas nr 3-3-1-42-02).

Kiirgusohutuse seisukohast olulise kiirgustegevuse muutuse korral uue loa nõudmise võimalus on KiS § 25 lg 2 sõnastusest tulenevalt sätestatud diskretsiooniliselt. Seega on haldusorganil võimalik kaaluda uue loataotluse esitamiseks kohustamise otstarbekust, arvestades seda, kas esineb vajadus uute KiS § 18 lg-s 1 nimetatud loataotlusele lisatavate dokumentide järele. Kui reaalne vajadus uute andmete saamiseks puudub, koormab uue taotluse nõudmine isikut ebaproportsionaalselt ning venitab põhjendamatult menetlust. KiS § 25 lg 1 p 1 obligatoorses sõnastuses väljendub haldusorgani kohustus tagada loas märgitu vastavus tegelikule olukorrale. See säte ei välista haldusorgani kaalutlusõigust loa muutmise üle otsustamisel.

KeHJS § 6 lg 3 p 4 alusel võib avariiolukordade esinemise objektiivne võimalikkus olla iseseisvaks aluseks KMH algatamiseks. Seejuures tuleb arvestada ühelt poolt avariiolukordade esinemise tõenäosust ning teisalt avarii tagajärjel kahjustatava õigushüve olulisust. Samuti tuleb keskkonnamõju hindamise vajalikkuse üle otsustamisel arvesse võtta konkreetses valdkonnas kehtivat eriregulatsiooni.

Halduskohtumenetluses on teise poole kasuks võimalik välja mõista üksnes need kulud, mille eest isik on juba tasunud (vt Riigikohtu 12.10.2006 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-48-06, p-i 17). Ainuüksi advokaadi kinnitus selle kohta, et arved on tasutud, ei ole piisav tõend, mis kinnitaks menetluskulude reaalset kantust (vt Riigikohtu 20.12.2000 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-55-00, p-i 3; 25.03. 2008 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-5-08, p-i 18).

Üksnes avalikkuse suur huvi ei ole piisav avatud menetluse läbiviimise põhjendamiseks. Oluline on kindlaks teha avatud menetluse vajalikkus asja otsustamiseks ning kaaluda menetlusosaliste huvi asja lahendamiseks avatud menetlust läbi viimata.

Keskkonnaasjades ei ole saa kaebeõigust sisustada tavapärase subjektiivse avaliku õiguse rikkumise kaudu, vaid kohtusse pöördumise õiguse aluseks saab olla ka kaebaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga, mida halduskohtul tuleb iga kaebuse puhul eraldi kontrollida. Kaebuse esitaja peab ära näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab tema huvisid. Puutumus ei tähenda pelgalt võimalust, et tegevus või kavandatav tegevus isikut mõjutab, vaid selline mõju peab olema oluline ja reaalne. Taoline puutumuse nõue välistab keskkonnaasjades kaebuse esitamise avalikes huvides (nn populaarkaebused), v.a juhul, kui seadus sellise õiguse otse ette näeb.

Kohaliku omavalitsuse üksus võib esitada halduskohtusse kaebusi selliste keskkonnaasjades tehtud otsustuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete täitmise võimalusi (vt Riigikohtu 15.03.2006. a määrust nr 3-3-1-78-05). Haldusakti andmise menetluses läbiviidavate menetlustoimingute peale halduskohtusse kaebuse esitamise võimalus on üldjuhul piiratud. Kui otsustamisel on olulise keskkonnamõjuga tegevus, siis ei saa valla õiguste rikkumise puudumisest ega väidetavate menetlusvigade kõrvaldatavast laadist järeldada, et kaebus menetlustoimingute ja vaideotsuse peale ei ole lubatav. Olulise keskkonnamõjuga tegevuseks loa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamisel peab kaebeõigust omav isik omama avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist.

Olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisele või vastava tegevusloa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel ei saa lähtuda ainuüksi menetlusökonoomia põhimõttest. Olulise keskkonnamõjuga küsimuste õigeks otsustamiseks on määrav tähtsus läbiviidaval haldusmenetlusel iseenesest. Enamasti ei ole neis asjades võimalik veenvalt otsustada, et vaatamata puudustele haldusmenetluse läbiviimisel on selle tulemusena antud haldusakt sisuliselt õiguspärane. Võimalik on üksnes eeldada vastuvõetud otsuse õiguspärasust, kui otsustamisele on eelnenud seaduses ettenähtud korras läbiviidud ja haldusmenetluse põhimõtetele vastav haldusmenetlus. Kaebeõigust omav isik peab omama avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist. Menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel tuleb arvestada menetlustoimingu tähtsust ja väidetava rikkumise olulisust menetluse põhinõuete täitmisel.

Haldusmenetluse alustamise vaidlustamine on põhjendatud siis, kui esineb põhjendatud kahtlus, et rikutud on selget keelunormi või menetluse alustamise eesmärk ei saa olla õiguspärane.

Kohaliku omavalitsuse üksus võib esitada halduskohtusse kaebusi selliste keskkonnaasjades tehtud otsustuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete täitmise võimalusi (vt Riigikohtu 15.03.2006. a määrust nr 3-3-1-78-05). Haldusakti andmise menetluses läbiviidavate menetlustoimingute peale halduskohtusse kaebuse esitamise võimalus on üldjuhul piiratud. Kui otsustamisel on olulise keskkonnamõjuga tegevus, siis ei saa valla õiguste rikkumise puudumisest ega väidetavate menetlusvigade kõrvaldatavast laadist järeldada, et kaebus menetlustoimingute ja vaideotsuse peale ei ole lubatav. Olulise keskkonnamõjuga küsimuste õigeks otsustamiseks on määrav tähtsus läbiviidaval haldusmenetlusel iseenesest. Seetõttu peab olulise keskkonnamõjuga tegevuseks loa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamisel kaebeõigust omav isik omama avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist.

Olulise keskkonnamõju definitsiooni muutmine KeHJS-s ei tähenda, et keskkonnamõju hindamise ulatus oleks varemkehtinud KeHAS järgi olnud väiksem. Varasemat regulatsiooni (KeHAS § 5 ja § 6 lg 1) tuleb sisustada sarnaselt kehtiva KeHJS §-dele 4 ja 5, et tagada keskkonna võimalikult ulatuslik kaitse.

Kuna keskkonnaasjade otsustamisel on haldusorganil ulatuslik kaalutlusõigus, saab antava haldusakti sisulise õiguspärasuse ning eelnimetatud eesmärgi saavutamise tagada üksnes akti andmisele eelnev õiguspärane, tõhus ja õiglane menetlus. Olulise keskkonnamõjuga seotud kavade realiseerimisele suunatud haldusmenetlused on reeglina ka ressursimahukad ning ajaliselt kestvad. Paljudel juhtudel on olulise keskkonnamõjuga otsustuste tegemiseks nähtud ette avatud menetluse läbiviimine Haldusmenetluse seaduse 3. peatüki (§-d 46-50) tähenduses. Olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisel ja otsustamisel tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine, tagada tuleb avalikkuse informeerimine ning õiguslikult sätestatud kooskõlastusnõuete järgimine. Keskkonnaasjades otsuste vastuvõtmist käsitlevad Euroopa Liidu õigusaktid sätestavad samuti eeskätt menetluslikke nõudeid.

Haldusakti andmise taotluse rahuldamise võimalusi hinnatakse mitte taotluse menetlusse võtmise otsustamise staadiumis, vaid taotluse sisulise läbivaatamise käigus. Kohtul tuleb vaidluse puhul hinnata, kas õigusaktide kohaselt on haldusmenetluses esitatud taotluse rahuldamine üldse põhimõtteliselt võimalik.

Keskkonnaasjades ei ole saa kaebeõigust sisustada tavapärase subjektiivse avaliku õiguse rikkumise kaudu, vaid kohtusse pöördumise õiguse aluseks saab olla ka kaebaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga, mida halduskohtul tuleb iga kaebuse puhul eraldi kontrollida. Kaebuse esitaja peab ära näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab tema huvisid. Puutumus ei tähenda pelgalt võimalust, et tegevus või kavandatav tegevus isikut mõjutab, vaid selline mõju peab olema oluline ja reaalne. Taoline puutumuse nõue välistab keskkonnaasjades kaebuse esitamise avalikes huvides (nn populaarkaebused), v.a juhul, kui seadus sellise õiguse otse ette näeb.

Kohaliku omavalitsuse üksus võib esitada halduskohtusse kaebusi selliste keskkonnaasjades tehtud otsustuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete täitmise võimalusi (vt Riigikohtu 15.03.2006. a määrust nr 3-3-1-78-05). Haldusakti andmise menetluses läbiviidavate menetlustoimingute peale halduskohtusse kaebuse esitamise võimalus on üldjuhul piiratud. Kui otsustamisel on olulise keskkonnamõjuga tegevus, siis ei saa valla õiguste rikkumise puudumisest ega väidetavate menetlusvigade kõrvaldatavast laadist järeldada, et kaebus menetlustoimingute ja vaideotsuse peale ei ole lubatav. Olulise keskkonnamõjuga tegevuseks loa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamisel peab kaebeõigust omav isik omama avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist.

Kohaliku omavalitsuse üksuse organ ei ole käsitatav asjast huvitatud üldsusena või üldsuse esindajana Århusi konventsiooni art 2 lg 5 tähenduses. Vallavalitsust tuleb konventsiooni tähenduses pidada avaliku võimu organiks (art 2 lg 2 p "a" - piirkonna või muu tasandi valitsus), seda isegi antud olukorras, kus otsustuspädevus on Keskkonnaministeeriumil (või Vabariigi Valitsusel) ning vallavalitsus osaleb menetluses arvamuse andmise õigusega haldusorganina (HMS § 11 lg 1 p 4).

Keskkonnaküsimuste otsustamisel tuleb lähtuda ettevaatusprintsiibist ning vajalik on arvestada suurt hulka erinevaid huvisid, pürgides nende tasakaalustamise poole, et leida konkreetsel juhtumil säästva arengu ning keskkonnakaitse vajadusi arvestav sobivaim lahendus.

Kuna keskkonnaasjade otsustamisel on haldusorganil ulatuslik kaalutlusõigus, saab antava haldusakti sisulise õiguspärasuse ning eelnimetatud eesmärgi saavutamise tagada üksnes akti andmisele eelnev õiguspärane, tõhus ja õiglane menetlus. Olulise keskkonnamõjuga seotud kavade realiseerimisele suunatud haldusmenetlused on reeglina ka ressursimahukad ning ajaliselt kestvad. Paljudel juhtudel on olulise keskkonnamõjuga otsustuste tegemiseks nähtud ette avatud menetluse läbiviimine Haldusmenetluse seaduse 3. peatüki (§-d 46-50) tähenduses. Olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisel ja otsustamisel tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine, tagada tuleb avalikkuse informeerimine ning õiguslikult sätestatud kooskõlastusnõuete järgimine. Keskkonnaasjades otsuste vastuvõtmist käsitlevad Euroopa Liidu õigusaktid sätestavad samuti eeskätt menetluslikke nõudeid.

Olulise keskkonnamõjuga tegevuse kavandamisele või vastava tegevusloa andmisele suunatud haldusmenetluse toimingute vaidlustamise lubatavuse üle otsustamisel ei saa lähtuda ainuüksi menetlusökonoomia põhimõttest. Valdkonna eripärast tulenevalt peab kaebeõigust omav isik omama avaramat õiguslikku võimalust vaidlustada sellises menetluses tehtavaid toiminguid eraldi lõplikust haldusaktist.