Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (lühend - KOKS)

Sotsiaalhoolekande, sh üldhooldusteenuse, korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne, kuna ta on oma abivajavatele elanikele kõige lähemal. Kuna üldhooldusteenuse korraldamine ei ole riiklik kohustus, ei pidanud riik katma sellega seotud kulusid riigieelarvest. Neid kulusid rahastab omavalitsusüksus oma eelarvest.

Omavalitsusüksustel on siiski võimalus halduskohtule esitatud kaebuses nõuda riigilt omavalitsuslike ülesannete täitmiseks lisaraha, kui kehtiv omavalitsusüksuste rahastamise korraldus ei ole piisav. Neil on võimalik ära näidata, kui palju olemasolevad kulud uue kohustusega suurenesid ning kui palju suurendas riik rahastust või vähendas teisi ülesandeid ja kohustusi. Kui selgub, et eraldatud rahast ei piisa lisandunud kulude katmiseks, võib kohaliku omavalitsuse üksusel olla õigus nõuda rahastuse suurendamist.

KOKS-i sõnastusest nähtub, et seadus käsitleb volikogu esimehe ametikohta erinevalt võrreldes nii volikogu liikme kui ka teiste volikogu töö toimimiseks moodustatud organitega. Nii võib volikogu otsustada, et volikogu esimehe (või ühe aseesimehe) ametikoht on palgaline (KOKS § 17 lg 4), millega koos kohaldub esimehele KOKS § 17 lg‑s 41 sätestatud 35 kalendripäeva pikkune põhipuhkuse regulatsioon. Palgalisel ametikohal töötavale volikogu esimehele on ametist vabastamise korral ette nähtud sotsiaalsed garantiid (KOKS § 541). Samuti kaasneb volikogu esimehele tema umbusaldamisega ametist, mitte üksnes esimehe kohustustest vabastamine (KOKS § 46 lg 3 teine lause).

Eelnev ei muuda siiski volikogu ning volikogu liikme vahelist suhet välisõigussuhteks. Nagu eespool selgitatud, on volikogu esimehe valimine ning tema ametikoha kujundamine volikogu sisemise töökorralduse osa. Seda reguleerivatel sätetel ei ole välismõju ja need ei ole kohtus kaitstavad subjektiivsed avalikud õigused. (p 11)

PS § 156 lg‑s 1 sätestatud passiivne valimisõigus tagab isikule subjektiivse õiguse kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel. Lisaks hõlmab passiivne valimisõigus isiku õigust omada valituks osutumise korral volikogu liikme mandaati (volitusi) (RKPJKm nr 5-19-45/9, p 42) ning teostada mandaadiga kaasnevaid volikogu liikme õigusi, näiteks osaleda ja hääletada volikogu istungitel. (p 12)

Siseõigussuhtest tulenevad vaidlused ei ole hõlmatud PS § 15 lg 1 kaitsealaga. (p 15)

HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib isik pöörduda halduskohtusse üksnes oma õiguste kaitseks. Halduskohtumenetluses kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi. Kolleegium selgitas määruses nr 3-17-2784/20 kokkuvõtvalt, et kohaliku omavalitsuse volikogude sisevaidlused on halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmel puudub nende vaidluste algatamiseks praegu kehtiva õiguse kohaselt kaebeõigus. (p‑d 7 ja 8)

Volikogu liige võib volikogu otsuse vaidlustada üksnes juhul, kui see rikub tema subjektiivseid õigusi (vt p 8 ja seal viidatud RKHKm nr 3-3-1-74-08, p‑d 12 ja 13). (p 9)

Kollegiaalorgani ja selle liikme sisesuhtest võrsunud vaidlust saab halduskohus läbi vaadata vaid juhul, kui seadus selle selgelt ette näeb (vt RKHKm nr 3-17-2784/20, p 11). Seadusandja pädevuses on otsustada, kas selline volikogu sisevaidlustest tulenevate vaidluste lahendamise regulatsioon kehtestada. Kui seadusandja sellise normistiku loob ja peab vajalikuks kaebeõiguse andmist, siis tuleks sisevaidlustest tulenevad küsimused lahendada süsteemselt ja terviklikult, nähes ette ka vajalikud õiguskaitsevahendid, mida volikogu liikmel oleks võimalik enda õiguste rikkumise korral kasutada. Kui volikogu liikmele oleks tema õiguste kaitseks antud kaebeõigus, ei saaks volikogu otsuste kohtulik kontroll ulatuda nende otsuste sisulisele hindamisele (PS § 4). Küll aga saab kaebeõiguse olemasolu korral olla kohtute pädevuses otsuste vastuvõtmiseni viinud menetlusreeglite järgimise kontroll. (p 14)

Volikogu otsus volikogu esimehele umbusalduse avaldamise kohta on halduse siseakt. Isikule antakse mandaat volikogu töös osalemiseks volikogu liikmena (KOKS §‑d 16 ja 17). Volikogu valib esimehe, kelleks saab olla üksnes volikogu liige (KOKS § 42 lg 2). Volikogu liikme õigus kandideerida ning osutuda valituks volikogu esimeheks ei ole hõlmatud volikogu liikme mandaadiga kaasnevate õiguste teostamisega, vaid see on osa volikogu töökorraldusest. Ka volikogu esimehele umbusalduse avaldamine on volikogu sisemise töökorralduse küsimus ning puudutab üksnes volikogu ja volikogu liikme vahelisi sisesuhteid. Volikogu esimehele umbusalduse avalduse esitamiseks piisab vähemalt neljandiku volikogu liikmete poolthäältest (KOKS § 46 lg 1) ning see tuleb algatada volikogu istungil (KOKS § 46 lg 11). Umbusaldushääletus on avalik (KOKS § 46 lg 3 esimene lause). Umbusaldamise edukus sõltub volikogu istungil toimuva hääletuse tulemustest (KOKS § 45 lg 5 teine lause). Õigus esitada umbusaldusavaldus on demokraatliku valitsemisprotsessi tavapärane osa. Volikogu liikme õiguste kaitse ei ulatu sellest sisesuhtest kaugemale. Volikogu sisesuhetest tulenevad õigused ei ole subjektiivsed õigused HKMS § 44 lg 1 mõttes. (p 10)

Volikogu liikme volitused lõpevad automaatselt KOKS § 18 lõikes 1 loetletud alustel sättes nimetatud juriidilise fakti tekkimisel, mistõttu peab selle ilmnemise tuvastamine olema lihtne (vrd teised lõikes 1 nimetatud alused, nt surm, valimisõiguse osas teovõimetuks tunnistamine, nimetamine teisele ametikohale). KOKS § 18 ei näe ette võimalust volikogu liikme volituste taastamiseks, kui KOKS § 18 lõike 1 punktis 3 märgitud alus ära langeb (vrd KOKS §-d 19 ja 20¹), vaid tegemist on range eeldusega volikogu liikme mandaadi omamiseks, mis peab olema täidetud kogu volikogu liikmeks oleku aja. (p 8)

Kui rahvastikuregistris märgitud elukohaandmed seonduvad vahetult avaliku ülesande täitmisega (vt RRS § 66 lõige 1), esineb registriandmete õigsuse vastu kaalukas avalik huvi. Sellisel juhul tuleb isikul olla tavapärasest hoolsam, et tagada enda elukohaandmete õigsus ning vastavus tegelikule olukorrale. Kohustust tagada rahvastikuregistris enda ja oma alaealiste laste ning eestkostetavate elukoha aadressi olemasolu ja õigsus rõhutab ka RRS § 68. (p 10)

KOKS § 18 lõige 1 punkt 3 seob volikogu liikme volituste lõppemise tema püsiva elukoha muutusega väljapoole seda valda või linna, mille volikogu liige isik on. Volikogu liikme püsiva elukoha kindlakstegemisel tuleb võtta aluseks rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmed. Sama kinnitab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi järjepidev praktika. (p 9)

Kui kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel osalevad kandidaadid, kelle rahvastikuregistri elukoha kanne ei vasta seaduses sätestatud nõuetele, riivab see teiste kandidaatide passiivset valimisõigust, sest vähendab nende isikute võimalust osutuda valituks. Kolleegiumi hinnangul on see piisav, et jaatada isikute kaebeõigust vaidlustada teiste kandidaatide rahvastikuregistri elukoha kandeid. (p 10)

RRS § 68 kohustab isikut tagama rahvastikuregistris enda elukoha aadressi olemasolu ja õigsuse. See seaduse nõue muutuks sisutuks, kui puuduks võimalus kontrollida selle nõude täidetust. (p 11.2)

Kohaliku omavalitsuse üksuse poolt elukohateate alusel rahvastikuregistrisse tehtav kanne ei seisne üksnes andmete sisestamises, vaid ka nende õigsuse kontrollimises. Lisaks sellele on rahvastikuregistrisse kantud andmete õigsuse vastu oluline avalik huvi. (p 12.2)

Isikul on õigus pöörduda kohaliku omavalitsuse üksuse poole taotlusega kontrollida teise isiku rahvastikuregistrisse kantud elukoha õigsust. Sõltuvalt taotluse sisust võib sellisel juhul olla tegemist näiteks taotlusega toimingu tegemiseks (vt RRS § 26 lg 1 p 7), haldusmenetluse uuendamiseks (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 p 2 koostoimes RRS § 26 lg 1 p 7 ja § 84 lg 1 p-ga 4) või riikliku järelevalve algatamiseks (korrakaitseseaduse § 2 lg 4). Riikliku registri andmed peavad olema õiged, täpsed, ajakohased ja selged (RKHKo nr 3-14-52261/59, p 12). Kui kohaliku omavalitsuse üksusele saavad teatavaks tõendid, mis tekitavad põhjendatud kahtluse, et registrisse kantud andmed võivad olla ebaõiged, peab ta elukoha andmete õigsust kontrollima. Seejuures võivad tõenditeks olla kõik HMS § 38 lg s 2 nimetatud tõendid ning kehtib tõendite vaba hindamise põhimõte. Rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse tagamise eesmärk on kaitsta ka neid isikuid, kelle õigusi võib ebaõige kanne kaudselt puudutada. Isikul ei saa olla õigust ega õigustatud ootust riiklikus registris ebaõigete andmete kajastamiseks. (p 12.3)

RRS ei näe ette taotluse esitamist, kuid samuti ei ole seal sätestatud kohaliku omavalitsuse üksusele kohustust kontrollida pidevalt kõigi isikute rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadresside õigsust omal algatusel. (p 15.2)

Isikul on õigus pöörduda kohaliku omavalitsuse üksuse poole taotlusega kontrollida teise isiku rahvastikuregistrisse kantud elukoha õigsust. Sõltuvalt taotluse sisust võib sellisel juhul olla tegemist näiteks taotlusega toimingu tegemiseks (vt RRS § 26 lg 1 p 7), haldusmenetluse uuendamiseks (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 p 2 koostoimes RRS § 26 lg 1 p 7 ja § 84 lg 1 p-ga 4) või riikliku järelevalve algatamiseks (KorS § 2 lg 4). (p 12.3)

Asjaolu, et kaebajate kaugem eesmärk võis olla saavutada selle kaebuse kaudu olukord, kus vaidlusaluste isikute kandidaadina registreerimise otsused tühistatakse, on eraldiseisev menetlus, mida ei saa pidada selle kaebuse eesmärgiks. (p 14.1)

Tõlgendades õiguslikku olukorda selliselt, et vastustaja ei ole kohustatud kaebajale sooduspileti ja täispileti hinnavahet hüvitama, on tulemuseks see, et osa vastustaja kehtestatud sõidusoodustusest jäetakse kaebaja kanda. (p 10.1)

ATL sõlmimise ajal kehtinud Narva Linnavolikogu 23. märtsi 2006. a määruse nr 10 (mis kehtestas sõidupileti hinnad ja sõidusoodustused) p-dest 1.2.1 ja 1.2.2 nähtub, et sõidusoodustuse pidi selleks õigustatud isikutele kompenseerima linnavalitsus. (p 10.2)

Kaebajal on õigus vastustajalt nõuda sooduspiletite ja täispiletite hinnavahe hüvitamist eraldi ATL alusel makstavast toetusest ÜTS § 13 lg 1 p-s 10 alusel. (p 11)

Riigihanke tulemusena sõlmitud lepingu suhtes tuleb riigihanke tingimusi kohaldada tüüptingimustena, mida kahtluse korral tõlgendatakse kehtestaja ehk vastustaja kahjuks (vt RKTKo nr 2-18-10175/37, p 11). (p 10.2)

KOKS § 44 lg 1 kolmas lause on volitusnorm, mille eesmärk on kohustada volikogu kehtestama oma sisemine töökorraldus, mis puudutab küsimuste arutamise menetlust. KOKS § 44 lg 1 kolmandas lauses sisalduv volitusnorm ei saa olla aluseks keelule, mille adressaatideks on haldusvälised isikud. (p 25)

PS § 44 lõige 2 ei välista, et volikogu istungi salvestisega tutvumise viisid on jäetud kohaliku omavalitsuse üksuste reguleerida. PS § 44 lõike 2 kohaselt kohalikel omavalitsustel lasuv kohustus anda oma tegevuse kohta informatsiooni seaduses sätestatud korras ei nõua, et igasuguse teabe puhul oleks teabenõude täitmise viisid ammendavalt seaduses reguleeritud. Volikogu istungist tehtava salvestise tutvustamise reguleerimise võib seadusandja sõnaselgelt või vaikimisi jätta omavalitsusüksuse demokraatlikult legitimeeritud esinduskogule. (p 29)

Selleks, et reguleerida volikogu tööga seotud teabele juurdepääsu viise seadusest erinevalt, peab seaduses olema sõnaselge alus. KOKS § 44 lõike 1 volitus kehtestada volikogu töökord ei sätesta alust teha erandeid volikogu istungi salvestise väljanõudmiseks esitatud teabenõude täitmise viisidest, mis on loetletud AvTS § 17 lõikes 1. Sellist alust ei sisalda ka ükski teine kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse säte ega muu seadus. Eelnev ei välista volikogu otsustust täpsustada istungi salvestisega tutvumise korda oma töökorras (näiteks nähes ette, et AvTS § 17 lõike 1 punktis 1 sätestatud täitmise viisi eeldava teabenõude korral tehakse salvestis kättesaadavaks failijagamiskeskkonna kaudu, hinnates enne, kuivõrd on selle piiramatusse levikusse andmine põhjendatud, arvestades salvestiselt äratuntavate isikute õigust eraelu puutumatusele). (p 31)

PSJKS § 63 lõikest 1 tulenevalt hüvitatakse konkreetse normikontrolli menetluse PSJKS § 10 lõike 1 punktis 3 nimetatud menetlusosalise vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud (vt RKÜKm nr 5-18-5/33, p 16). (p 33)

Vt p-d 18 ja 22.

Otsustus volikogu istungi salvestamise üle ja selle üle, kuidas toimub tekkiva salvestisega tutvumine, on kohaliku elu küsimused, mida võib reguleerida seaduses sisalduva volitusnormita vahetult PS § 154 lõike 1 alusel (vt RKPJKo nr 3-4-1-11-98, II osa esimene lõik, samuti HMS § 90 lõige 2). PS § 154 lõike 1 sõnastus osas „kohalikud omavalitsused tegutsevad seaduste alusel“ tähendab siiski, et ka kohaliku elu küsimusi reguleerides, ei või kohaliku omavalitsuse üksus seadustega vastuollu minna. Sama mõtet väljendab HMS § 89 lg 1, mille järgi peab määrus olema kooskõlas kehtiva õigusega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusvastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimusi (vt RKPJKo nr 3-4-1-11-98, II osa viimane lõik). (p 26)

Vt p-d 41-45.

KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu peamine eesmärk on vältida mandaadi ja teenistuskoha huvide konfliktist lähtuvat ohtu volikogu toimimisele. Kohaliku omavalitsuse esinduskogu toimimine on põhiseaduslik väärtus, kuna see aitab kaasa kohaliku elu küsimuste demokraatlikule otsustamisele (PS § 154 lõige 1 ja § 10). Nimetatud eesmärk on legitiimne nii passiivse valimisõiguse (tagatud ilma seadusereservatsioonita) kui ka õiguse vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta piiramiseks (tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga; vt otsuse punktid 45 ja 53). (p 77)

KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu eesmärk on ka korruptsiooni ohu vältimine, mis võib tekkida avalike huvide ja isiku erahuvide vastuollu sattumise korral. Korruptsiooniohu vältimine aitab kaasa ka demokraatlikult valitud esinduskogu toimimisele, valijate tahte ning demokraatia põhimõtte realiseerumisele. Seetõttu on ka eesmärk vältida korruptsiooniohtu samuti põhiõiguste riive legitiimseks põhjuseks. (p-d 78-80)

KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv ei ole aga eesmärkide saavutamiseks vajalik abinõu, sest eelnimetatud eesmärke on võimalik sama efektiivselt saavutada volikogu liikme volituste peatamisega, mis riivab passiivset valimisõigust vähem intensiivselt. (p 84)

Kui volikogu liikme volitused ametiasutuses töötamise ajaks peatataks, ei saaks isik küll täita volikogu liikme volitusi, kuid passiivset valimisõigust riivaks see vähem - isik ei peaks pärast valimisi kolme päeva jooksul otsustama mandaadist loobumise või töösuhte jätkamise üle. Samuti võiks ta valimisperioodi kestel volitused ajutiselt peatada, et töötada omavalitsusüksuse ametiasutuses. (p 85)

Volikogu töö stabiilsuse tagamiseks ei saa volitusi avalduse alusel küll peatada lühemaks ajaks kui kolm kuud, kuid välistatud pole peatumise perioodiline pikendamine uue avalduse esitamisega. Ka ametiasutuses töötamiseks volituste peatamise korral oleks seadusandjal võimalik kehtestada piiravaid tingimusi (nt miinimumtähtaeg). (p 86)

Volikogu liikme volitused lõppevad juriidilise fakti esinemisega, s.o volituste lõppemiseks pole vajalik valimiskomisjoni otsus volituste lõpetamise kohta (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi järjekindel praktika alates 30. novembri 2017. a otsusest asjas nr 3-4-1-17-10). (p 48)

Volikogu liige ei saa volituste lõppemist (KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi alusel) vältida sellega, et esitab volituste peatamise avalduse KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 kohaselt. (p 49)

Volikogu liikme volitused lõpevad KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 (esimese alternatiivi) alusel ka volituste peatamise ajal ((vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. novembri 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-52-14, p 25). Seevastu juhul, kui isiku suhtes saab samal ajal kohaldada kaht ametite ühitamise keeldu, millest üks tingib volituste peatumise, teine aga lõppemise (KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 ja § 19 lõike 1 punkti 1 konkurents), siis volitused peatuvad, mitte ei lõppe. Need KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimese alternatiivi (keeld olla ametnik) kohaldamise kohta võetud Riigikohtu seisukohad on üle kantavad ka sätte teise alternatiivi (keeld töötada ametiasutuses töölepingu alusel) kohaldamisele. (p 50)

KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud ametite ühitamise keeld kohaldub isikule alles siis, kui tal tekib võimalus asuda täitma volikogu liikme ülesandeid. Selline järeldus on kohane ka ametiasutuse töötaja puhul. (p 51)

Kuna KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv ei sisalda kohaldamise eeldusena muid sisulisi kriteeriume, on ametiasutusega töösuhte tuvastamine juriidiliseks faktiks, mis lõpetab volikogu liikme volitused. (p 54)

Kui volikogu liikme volitused ametiasutuses töötamise ajaks peatataks, ei saaks isik küll täita volikogu liikme volitusi, kuid passiivset valimisõigust riivaks see vähem - isik ei peaks pärast valimisi kolme päeva jooksul otsustama mandaadist loobumise või töösuhte jätkamise üle. Samuti võiks ta valimisperioodi kestel volitused ajutiselt peatada, et töötada omavalitsusüksuse ametiasutuses. (p 85)

Volikogu töö stabiilsuse tagamiseks ei saa volitusi avalduse alusel küll peatada lühemaks ajaks kui kolm kuud, kuid välistatud pole peatumise perioodiline pikendamine uue avalduse esitamisega. Ka ametiasutuses töötamiseks volituste peatamise korral oleks seadusandjal võimalik kehtestada piiravaid tingimusi (nt miinimumtähtaeg). (p 86)

KOKS § 18 lõige 1 punkt 6 riivab PS § 29 lõike 1 esimeses ja teises lauses tagatud põhiõigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. See põhiõigus hõlmab ka õigust jätkata juba tekkinud töö- või teenistussuhet (Riigikohtu üldkogu 25. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-1-1-92-06, punkt 24). KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teisest alternatiivist tulenevalt peab inimene volikogu liikme volituste täitmiseks loobuma töötamisest omavalitsusüksuse ametiasutuses ega saa volituste täitmise ajal ametiasutusse tööle asuda. (p 52)

PS § 29 lõike 1 teisest lausest tulenevalt on õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mida võib riivata igal põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil (vt Riigikohtu üldkogu 25. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-1-1-92-06, punkt 26). (p 53)

Vt p 55.

KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu peamine eesmärk on vältida mandaadi ja teenistuskoha huvide konfliktist lähtuvat ohtu volikogu toimimisele. Kohaliku omavalitsuse esinduskogu toimimine on põhiseaduslik väärtus, kuna see aitab kaasa kohaliku elu küsimuste demokraatlikule otsustamisele (PS § 154 lõige 1 ja § 10). Nimetatud eesmärk on legitiimne nii passiivse valimisõiguse (tagatud ilma seadusereservatsioonita) kui ka õiguse vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta piiramiseks (tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga; vt otsuse punktid 45 ja 53). (p 77)

KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu peamine eesmärk on ka korruptsiooni ohu vältimine, mis võib tekkida avalike huvide ja isiku erahuvide vastuollu sattumise korral. Korruptsiooniohu vältimine aitab kaasa ka demokraatlikult valitud esinduskogu toimimisele, valijate tahte ning demokraatia põhimõtte realiseerumisele. Seetõttu on ka eesmärk vältida korruptsiooniohtu samuti põhiõiguste riive legitiimseks põhjuseks. (p-d 78-80)

KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teine alternatiiv ei ole aga eesmärkide saavutamiseks vajalik abinõu, sest eelnimetatud eesmärke on võimalik sama efektiivselt saavutada volikogu liikme volituste peatamisega, mis riivab passiivset valimisõigust vähem intensiivselt. (p-d 84-86)

Põhiseadus sätestab kohaliku omavalitsuse organitest üksnes demokraatlikult valitud esindusorgani - volikogu (PS § 156 lõike 1 esimene lause) -, jättes muus osas kohaliku omavalitsuse organisatsioonilise ülesehituse seadusandja otsustada (PS § 160). (p 69)

Seaduse piires ja sellega reguleerimata küsimustes on omavalitsusüksusel ulatuslik enesekorraldusõigus. (p 74)

Volikogu ülesandeks on otsustada kohaliku elu kõige olulisemate küsimuste üle, mis on seaduses selgelt sätestatud volikogu ainupädevusse kuuluvatena (KOKS § 22 lõige 1). (p 71)

Valitsuse ülesanne on valmistada ette volikogus arutamisele tulevaid küsimusi ning viia ellu volikogu otsuseid (KOKS § 30). Kui volikogu kannab perioodiliselt toimuvate valimiste kaudu üldist poliitilist vastutust valijate ees, siis volikogul ja seeläbi valijatel on poliitiline kontroll valitsuse üle, kes saab tegutseda üksnes siis, kui volikogu teda usaldab (umbusalduse avaldamine on reguleeritud KOKS §-s 46, § 22 lõike 1 punktis 18). Volikogu liikmetel on õigus saada valitsuselt dokumente ja muud teavet, samuti esitada kirjalikke küsimusi (KOKS § 26). Euroopa kohaliku omavalitsuse harta nõuab, et täitevorgan oleks esindusorgani ees aruandev (vt artikli 3 lõike 2 teine lause). See nõue tuleneb ka demokraatia põhimõttest, millega volikogu toimimine on seotud (PS § 156 lõike 1 esimene lause ja § 10). (p 72)

Põhiseadus sätestab kohaliku omavalitsuse organitest üksnes demokraatlikult valitud esindusorgani - volikogu (PS § 156 lõike 1 esimene lause) -, jättes muus osas kohaliku omavalitsuse organisatsioonilise ülesehituse seadusandja otsustada (PS § 160). (p 69)

Kohalik omavalitsus võib KOKS § 6 lg-s 1 ettenähtud ülesande täitmiseks endale haldusaktiga võtta kohustuse ka siis, kui seadus teda selleks ei kohusta. Seega pole määravat tähtsust asjaolul, et 1.01.2003 jõustunud EhS v.r § 13 sätestas tehnovõrkude väljaehitamise kohustuse varasema PES §-ga 47 võrreldes kitsamalt ega hõlmanud reoveekanalisatsiooni. (p 18)

Detailplaneering on kohaliku omavalitsuse, mitte arendaja või kinnistuomaniku tegevuskava. Omavalitsustes levinud praktika kehtestada detailplaneeringuid killustatult üksikute kinnistute kaupa ei tohi kahjustada kujundatava ruumilise lahenduse terviklikkust. Seepärast peab planeering määrama kindlaks kõigi tehnovõrkude asukohad, mis on tarvis paigutada planeeringualale. (p 19)

Etapiviisilisuse põhimõtet tuleb ehitusloa andmisel arvestada kui planeeringu siduvat elementi (EhS § 42 lg 1 teine lause ja § 44 p 1; vrd RKHK otsus nr 3-13-385/90, p 11). Niisuguse tingimuse võib kehtestada HMS § 53 lg 1 p 3 ja lg 2 p 3 alusel. Sellise tingimuse proportsionaalsuse küsimuse võib tõstatada vaidluses planeeringu kehtestamise, mitte planeeringu elluviimise üle. Isik, kes omandab planeeringuala kinnistu pärast planeeringu kehtestamist, ei saa nõuda enda vabastamist planeeringu elluviimise tingimustest. (p 20)

Kui detailplaneeringut on asutud ellu viima, peab kohalik omavalitsus tagama, et detailplaneeringuga ettenähtu viiakse ellu nii, nagu planeering naabrite õigusi või avalikke huve kaitsvaid tingimusi silmas pidades kindlaks määras (RKHK otsus nr 3-13-385/90, p 12). (p 21)

See, et ÜVK rajatakse ÜVK arendamise kava alusel (ÜVVKS § 4 lg 1 esimene lause), ei tähenda, et ÜVK rajamisel ei tuleks paralleelselt arvestada kehtivas detailplaneeringus määratud ühiskanalisatsiooni põhimõttelist lahendust. (p 24)

Kui ilmneb, et kehtivat detailplaneeringut ei ole võimalik ellu viia, võib kõne alla tulla detailplaneeringu muutmine. Selleks aga on ette nähtud erikord ja see ei toimu ÜVK arendamise kavaga (PlanS v.r § 27 ja HMS § 64 lg 1 teine lause). (p 25)

Etapiviisilisuse põhimõtet tuleb ehitusloa andmisel arvestada kui planeeringu siduvat elementi (EhS § 42 lg 1 teine lause ja § 44 p 1; vrd RKHK otsus nr 3-13-385/90, p 11). Niisuguse tingimuse võib kehtestada HMS § 53 lg 1 p 3 ja lg 2 p 3 alusel. Sellise tingimuse proportsionaalsuse küsimuse võib tõstatada vaidluses planeeringu kehtestamise, mitte planeeringu elluviimise üle. Isik, kes omandab planeeringuala kinnistu pärast planeeringu kehtestamist, ei saa nõuda enda vabastamist planeeringu elluviimise tingimustest. (p 20)

Kui detailplaneeringut on asutud ellu viima, peab kohalik omavalitsus tagama, et detailplaneeringuga ettenähtu viiakse ellu nii, nagu planeering naabrite õigusi või avalikke huve kaitsvaid tingimusi silmas pidades kindlaks määras (RKHK otsus nr 3-13-385/90, p 12). (p 21)

See, et ÜVK rajatakse ÜVK arendamise kava alusel (ÜVVKS § 4 lg 1 esimene lause), ei tähenda, et ÜVK rajamisel ei tuleks paralleelselt arvestada kehtivas detailplaneeringus määratud ühiskanalisatsiooni põhimõttelist lahendust. (p 24)

Kui ilmneb, et kehtivat detailplaneeringut ei ole võimalik ellu viia, võib kõne alla tulla detailplaneeringu muutmine. Selleks aga on ette nähtud erikord ja see ei toimu ÜVK arendamise kavaga (PlanS v.r § 27 ja HMS § 64 lg 1 teine lause). (p 25)

Kinnistuomanikul, kellel on detailplaneeringust tulenev õigus nõuda kohalikult omavalitsuselt planeeritud kanalisatsioonitorustiku väljaehitamist, on õigus nõuda torustiku ehitamist sõltumata selle kajastamisest ÜVK arendamise kavas. ÜVK arendamise kava peab olema kooskõlas kehtivate haldusaktidega, sh detailplaneeringutega (HMS § 60 lg 2). ÜVK arendamise kava võib täpsustada detailplaneeringus määratud trassi võimalikku asukohta (PlanS § 126 lg 1 p 4). (p 26)

Kolmanda isiku omandiõigus kinnistute üle ei ole vääramatuks takistuseks kanalisatsiooni ehitamisel. Seadus sätestab tingimused, millal kinnistuomanik peab tehnovõrku enda kinnisasjal taluma, vajaduse korral võib selleks seada sundvalduse (AÕS § 1581). (p 30)

Primaarse alternatiivnõude rahuldamata jätmisel tuleks see ära märkida kohtuotsuse resolutiivosas (HKMS § 162 lg 1). (p 34)

Ringkonnakohtu otsusest ei nähtu, miks asus ringkonnakohus seisukohale, et vaidlustatud ehitusload ei riku kaebaja õigusi. Isikul on õigus nõuda õigusvastase haldusakti, mis riivab tema õigusi, tühistamist, kui seadus ei kehtesta tema nõudeõigusele piirangut (RVastS § 3 lg 1). (p 35)

Ekslik on kolmanda isiku seisukoht, et tühistamisnõude selgesõnaline kajastamata jätmine resolutsioonis mõjutab menetluskulude jaotust. Menetluskulude jaotamisel tuleb HKMS § 108 lg 2 kohaselt lähtuda kaebuse rahuldamise tegelikust proportsioonist, mitte resolutsiooni sõnastuslikest iseärasustest. (p 36)

PS §-dest 15, 24, 25, 32 ega muudest sätetest ei tulene, et menetlusosalisel, kelle kahjuks tehakse kohtuotsus, peaks olema õigus nõuda menetluskulude hüvitamist. HKMS § 108 on asjassepuutuvas osas põhiseaduspärane. (p 37)

Vt p 9.

Vt asja nr 3-17-2784 annotatsioone.

KOKS § 47 lg 1³ räägib erakonna või valimisliidu proportsionaalsest esindatusest volikogu komisjonides, pidades silmas fraktsioonide esindatust. Kuid fraktsioon ei ole igaüks PS § 15 lg 1 mõttes ega ka isik, kellel on kaebeõigus PS § 15 lg 1 ja HKMS § 44 lg-te 1 ja 2 järgi. Fraktsioonile kui volikogu liikmetest koosnevale korporatiivsele ühendusele saaks kaebeõiguse anda HKMS § 44 lg-s 3 nimetatud eriregulatsiooni kehtestamisega. Praegu pole seda tehtud. (p 10)

NB! Seisukoha osaline muutus ja osaline täpsustus!

Kohaliku omavalitsuse volikogude sisevaidluste lahendamine on halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmel puudub nende vaidluste algatamiseks praegu kehtiva õiguse kohaselt kaebeõigus. (p 7)

Kolleegium jääb seisukoha juurde, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja omavalitsuse organi vahelised suhted teabe taotlemisel on omavalitsuse sisesuhted, millest tekkinud vaidluste lahendamiseks ei ole võimalik pöörduda kaebusega halduskohtusse (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-55-04, p 14). Ka otsus volikogu komisjonide koosseisu kinnitamise kohta ei ole suunatud väljapoole, vaid see on haldusesisene akt, mis reguleerib volikogu kui kollegiaalorgani sisesuhteid. Kolleegium jääb ka seisukohale, et volikogu liige võib volikogu otsuse vaidlustada üksnes juhul, kui see rikub tema subjektiivseid õigusi (vt RKHK määrus asjas nr 3-3-1-74-08, p-d 12–13). (p 8)

Kohtuliku kaebeõiguse puudumine ei väära volikogu liikme õigust kuuluda vähemalt ühte komisjoni. Samas ei anna seadus volikogu liikmele õigust kuuluda just talle enesele meelepärasesse komisjoni. Komisjonide moodustamisel peab volikogu järgima demokraatliku esindatuse printsiipi ning tagama ka volikogu opositsioonile proportsionaalse esindatuse (KOKS § 47 lg 1³) komisjonide koosseisus. Asjaolu, et muud võimalikud meetmed (nt KOKS §-s 46 ette nähtud umbusaldusmenetlus) võivad osutuda volikogu liikme poliitilise tahte realiseerimiseks ebatõhusaks, ei õigusta kaebeõiguse laiendamist erinormi puudumisel organisisestele vaidlustele. (p 11)

Kollegiaalorgani ja selle liikme vahel sisesuhtest tekkinud vaidlust saab halduskohus läbi vaadata vaid juhul, kui seadus selle selgelt ette näeb. Riigikogu liikmete tarbeks on selline regulatsioon (vt PSJKS §-d 16 ja 17) kehtestatud ning seadusandjal on võimalik asjakohane regulatsioon kehtestada ka volikogu liikmetele olulistes sisevaidlustes kaebeõiguse andmiseks (HKMS § 44 lg 2). Seejuures tuleks vältida võimalust takistada volikogu tööd kaebeõiguse kuritarvitamisega protseduurilistes küsimustes. (p 11)

NB! Seisukoha osaline muutus ja osaline täpsustus!

Kohaliku omavalitsuse volikogude sisevaidluste lahendamine on halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmel puudub nende vaidluste algatamiseks praegu kehtiva õiguse kohaselt kaebeõigus. (p 7) Vrd RKHK otsus ajas nr 3-3-1-55-04, p-d 14 ja 15, ja määrus asjas nr 3-3-1-74-08, p 9, ning nende lahendite annotatsioonid.

PS § 15 lg-s 1 ja HKMS § 44 lg-s 1 peetakse silmas vaid õigusi erinevate isikute vaheliste suhete raames, sh üksikisiku subjektiivseid avalikke õigusi avaliku võimu kandja suhtes. Volikogu liige võib volikogu otsuse vaidlustada üksnes juhul, kui see rikub tema subjektiivseid õigusi. (p 9)

KOKS § 47 lg 1³ räägib erakonna või valimisliidu proportsionaalsest esindatusest volikogu komisjonides, pidades silmas fraktsioonide esindatust. Kuid fraktsioon ei ole igaüks PS § 15 lg 1 mõttes ega ka isik, kellel on kaebeõigus PS § 15 lg 1 ja HKMS § 44 lg-te 1 ja 2 järgi. Fraktsioonile kui volikogu liikmetest koosnevale korporatiivsele ühendusele saaks kaebeõiguse anda HKMS § 44 lg-s 3 nimetatud eriregulatsiooni kehtestamisega. Praegu pole seda tehtud. (p 10)

Asjaolu, et muud võimalikud meetmed (nt KOKS §-s 46 ette nähtud umbusaldusmenetlus) võivad osutuda volikogu liikme poliitilise tahte realiseerimiseks ebatõhusaks, ei õigusta erinormi puudumisel kaebeõiguse laiendamist organisisestele vaidlustele. Kollegiaalorgani ja selle liikme vahel sisesuhtest tekkinud vaidlust saab halduskohus läbi vaadata vaid juhul, kui seadus selle selgelt ette näeb. Riigikogu liikmete tarbeks on selline regulatsioon (vt PSJKS §-d 16 ja 17) kehtestatud ning seadusandjal on võimalik asjakohane regulatsioon kehtestada ka volikogu liikmetele olulistes sisevaidlustes kaebeõiguse andmiseks (HKMS § 44 lg 2). Seejuures tuleks vältida võimalusi takistada volikogu tööd kaebeõiguse kuritarvitamisega protseduurilistes küsimustes. (p 11)

HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Praegune vaidlus on tekkinud omavalitsusüksuse ja volikogu liikme vahelises õigussuhtes ning see õigussuhe on oma laadilt avalik-õiguslik. Selle lahendamiseks ei ole seadus ette näinud teistsugust menetluskorda. Seega ei saanud kaebust tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, sest kaebajal puudub selles asjas ilmselgelt kaebeõigus. (p-d 7 ja 8)

KOKS § 47 lg-tes 1 ja 1³ sätestatud õigused ei ole subjektiivsed õigused, st õigused PS § 15 lg 1 ja HKMS § 44 lg 1 mõttes. Sellised õigused annavad volikogu liikmele võimu nõuda volikogult teatud viisil tegutsemist vaid volikogusiseste õigussuhete raames. PS § 15 lg-s 1 ja HKMS § 44 lg-s 1 peetakse silmas vaid õigusi erinevate isikute vaheliste suhete raames, sh üksikisiku subjektiivseid avalikke õigusi avaliku võimu kandja suhtes. (p 9)

Kohtuliku kaebeõiguse puudumine ei väära volikogu liikme õigust kuuluda vähemalt ühte komisjoni. Samas ei anna seadus volikogu liikmele õigust kuuluda just talle enesele meelepärasesse komisjoni. Komisjonide moodustamisel peab volikogu järgima demokraatliku esindatuse printsiipi ning tagama ka volikogu opositsioonile proportsionaalse esindatuse (KOKS § 47 lg 1³) komisjonide koosseisus. Asjaolu, et muud võimalikud meetmed (nt KOKS §-s 46 ette nähtud umbusaldusmenetlus) võivad osutuda volikogu liikme poliitilise tahte realiseerimiseks ebatõhusaks, ei õigusta kaebeõiguse laiendamist erinormi puudumisel organisisestele vaidlustele. (p 11)

ÜTS ei reguleeri seda, millises õiguslikus vormis tuleb omavalitsusorgani ja vedaja vahel sõlmida avaliku teenindamise leping. Halduslepingu vormi on ÜTS § 15 lg-s 2 nõutud ainult piirkondlike ühistranspordikeskustega lepingute sõlmimisel ÜTS §-s 13 nimetatud ülesannete täitmiseks. Seejuures ei või piirkondlik ühistranspordikeskus ise täita vedaja funktsioone (ÜTS § 15 lg 3). ÜTS §-d 20–21, mis reguleerivad avaliku teenindamise lepingu sõlmimise korda ja sisu, lepingu liiki ei määratle. (p 10)

Seega ei ole välistatud avaliku bussiveo teenindamise lepingu sõlmimine eraõiguslikus vormis, eeldusel, et on täidetud HKTS § 3 lg-s 4 sätestatud tingimused. Sellele ei räägi vastu ka RKTK määrus asjas nr 3-2-1-49-04, kus hinnati ainult konkreetse lepingu sisu. Nt on viidatud lahendis oluliseks peetud seda, et reguleeriti kolmandate isikute õiguslikku seisundit, mis ka HKTS § 3 lg 4 järgi välistab tsiviilõigusliku lepingu sõlmimise. HKTS § 3 lg-s 4 sätestatud tingimustel ei ole tsiviilõigusliku lepingu sõlmimine aga vältimatu, vaid haldusorgan saab valida, kuidas ta soovib haldusülesande täitmise üle anda, ning poolte tahte ebaselguse korral eeldatakse, et sõlmitud on haldusleping. (p 11)

Seadusega kehtestatud kohustus maksta jäätmeveo teenustasu riivab jäätmevaldaja omandipõhiõigust (PS § 32). (p 36)

PS § 3 lg 1 esimesest lausest tulenev üldise seadusereservatsiooni põhimõte lubab põhiõigusi piirata üksnes seaduslikul alusel. Kuigi demokraatlikus riigis peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja, võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (RKÜK otsus asjas nr 3-3-1-41-06, p-d 21 ja 22). (p 36)

PS § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõtte väljenduseks on avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise korral nii PS §-s 113 kui ka PS § 157 lg-s 2 sätestatud seadusliku aluse nõue (RKÜK otsus asjas nr 3-3-1-48-16, p 44). (p 37)

PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (vt RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 20). (p 37)

JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo teenustasu on avalik-õiguslik rahaline kohustus, kuna tarbijalt nõutakse tasu avalik-õiguslikus suhtes (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-34-14, p 36). Õiguslik alus sellise avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamiseks tulenes põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi hinnangul JäätS § 66 lg-st 11 koostoimes lg-ga 4, mida täpsustasid jäätmeveo teenustasu kehtestamise nõuete osas sama paragrahvi lg-d 5 ja 6. (p 38)

PS § 157 lg 2 lubab kohalikul omavalitsusel kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi üksnes seaduse alusel, kuid ei täpsusta, millises ulatuses peavad need olema seaduses sätestatud, mistõttu tuleb selle kohaldamisel muu hulgas arvestada reguleeritava küsimuse olulisust (RKÜK otsus asjas nr 3-3-1-48-16, p 44). (p 37)

Vt p 24.

Riigikohtu praktika kohaselt lõppevad volikogu liikme volitused KOKS §-s 18 loetletud juriidiliste faktide esinemisel automaatselt ega vaja valimiskomisjoni otsust. Valimiskomisjoni ülesandeks on aga volikogu asendusliikme nimetamine (KOKS § 20 lg 1), mis eeldab selliste asjaolude väljaselgitamist, mis tingivad volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise. Seega tuleb valimiskomisjonil hinnata ka seda, kas volikogu liige on sõlminud valla või linna ametiasutusega töölepingu, tõlgendades vajaduse korral volikogu liikmega sõlmitud muud lepingut (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-53-14, p 32). (p 15, vt ka p-d 17–18)

Kolleegium kahtleb kohtuasjas kohaldamisele kuuluva, 1. aprillist 2013 kehtiva KOKS § 18 lg 1 p 6 vastavuses põhiseadusele osas, milles valla või linna volikogu liikme volitused lõppevad enne tähtaega juhul, kui volikogu liige töötab töölepingu alusel valla või linna ametiasutuses. Kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine riivab tugevalt passiivset valimisõigust (kandideerimisõigust), mis on tagatud PS §-ga 156 (RKHK otsus asjas nr 3-3-1-35-01, p 2; RKÜK otsus asjas nr 3-4-1-7-02, p 19). KOKS § 18 lg 1 p-st 6 tuleneva riive eesmärk on aga ebaselge ja riive võib olla ka ebaproportsionaalne (PS § 11). (p 19)

Kolleegiumil on raske ette kujutada, kuidas saavad töölepingu alusel valla või linna ametiasutuses töötavat isiku lepingust tulenevad huvid olla konfliktis valla või linna kui avalik-õigusliku juriidilise isiku huvidega sellisel määral, et vajalik on tema kui volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõpetamine. KOKS § 18 lg 1 p-st 6 võib tuleneda volikogu liikme õiguste põhjendamatu riive (RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-53-14, p 34). Tõenäolisem võiks olla linna või valla ning volikokku kuuluva eraettevõtja huvide konflikt. Ometi ei sätesta seadus volikokku kuuluva eraettevõtja volituste ennetähtaegset lõppemist volikogu liikmena. Huvide konflikti võimalike negatiivsete tagajärgede ära hoidmiseks on ka muid vahendeid, mille hulka kuuluvad demokraatlikud ja läbipaistvad otsustusprotsessid ning kontroll. (p-d 22–23)

KOS § 13 lg 1 annab ühele korteriomanikule nõudeõiguse teise korteriomaniku vastu, mh juhul kui ta on täitnud kaasomandil KOKS § 36 alusel kehtestatud koormisest tulenevad kohustused, tehes selleks vajalikke kulutusi rohkem, kui seda näeb ette tema kaasomandiosa suurus.(p-d 10.3.1 ja 10.3.2)

KOS § 13 lg-te 1 ja 2 kohaldamise korral tuleb silmas pidada KOS § 13 lg-s 3 sätestatut, st et korteriomanik ei ole kohustatud hüvitama kaasomandi eseme korrapäraseks korrashoiuks vajalikest kulutustest suuremaid kulutusi, millega ta ei ole nõustunud. (p 10.2)

KOS § 13 lg-s 1 sätestatud avalik-õiguslik reaalkoormatis ja KOKS § 36 lg-tes 2 ja 3 sätestatud koormis on piisavalt sarnase sisuga, et oleks võimalik järeldada KOKS § 36 lg-te 2 ja 3 koormise hõlmatust KOS § 13 lg 1 järgse avalik-õigusliku reaalkoormatise mõistega. (p 10.3)

Korteriomanike ühisusest KOS § 13 lg 1 või 2 alusel tulenev nõue aegub TsÜS § 149 kohaselt. (p 13)

Korteriomanike ühisusest KOS § 13 lg 1 või 2 alusel tulenev nõue aegub TsÜS § 149 kohaselt. (p 13)

VÕS § 1023 lg 3 väljendab üldist heas usus käitumise põhimõtet (TsÜS § 138), olles selle üks eraldi reguleeritud juhtum. (p 13.2)

VÕS § 1023 lg 3 väljendab üldist heas usus käitumise põhimõtet (TsÜS § 138), olles selle üks eraldi reguleeritud juhtum. (p 13.2)