Riigikogu töökorra seadus (lühend - RKTS)

Riigikogu töökorra seaduse § 6 lg 3 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 26 lg 1 kohaselt võib Riigikogu juhatuse taotlusel lõpetada Riigikohtu otsusega enne tähtaega Riigikogu liikme volitused, kes keeldub ametivannet andmast. Vande andmisest keeldumine on Riigikogu liikme volituste enne tähtaega lõpetamise aluseks. (p 5)

Volikogu liikme volitused peatuvad KOKS § 19 lg-s 2 loetletud juhtudel. Lisaks sellele peatuvad Riigikogu töökorra seaduse § 6 lg 2 teise lause järgi Riigikogu liikme valimisel valla- või linnavolikogu liikmeks tema volitused valla või linnavolikogu liikmena. Volikogu asendusliikme seisundit reguleerib KOKS § 20. Hoolimata KOKS § 20 lg 1 sõnastusest tuleb olla seisukohal, et asendusliige tuleb volikokku ka selle Riigikogu liikme asemele, kelle volitused volikogus peatusid Riigikogu töökorra seaduse § 6 lg 2 teise lause alusel (vt ka Riigikohtu 14.10.2005 otsuse asjas nr 3-4-1-11-05 p-i 15). Kui volikogu liikme volitused on lõppenud või peatunud, siis määratakse valimiskomisjoni otsusega tema asemele asendusliige asendusliikmete nimekirja alusel. Kui valla või linna valimiskomisjon on valitud volikogu liikme registreerimisel teadlik sellest, et KOKS § 18 lg-s 1 või § 19 lg-s 2 sätestatud asjaolude tõttu volikogu liige ei saa volikogu töös osaleda või on esitanud loobumisavalduse, määrab valimiskomisjon tema asemele kohe asendusliikme (KOKS § 20 lg 4 teine lause). Nimetatud sätet tuleb kohaldada ka Riigikogu töökorra seaduse § 6 lg 2 teise lause rakendamiseks. Volikogu liikme volituste ennetähtaegsel lõppemisel või peatumisel saab volikogu liikmeks esimene sama erakonna või valimisliidu valimata jäänud kandidaat, kes kandideeris samas valimisringkonnas, milles kandideeris asendatav volikogu liige. Kui esimene asendusliige loobub või ei saa volikogu töös osaleda KOKS § 18 lg-s 1 või § 19 lg-s 2 märgitud põhjustel, saab volikogu liikmeks järgmine sama erakonna või valimisliidu samas valimisringkonnas valimata jäänud kandidaat (KOKS § 20 lg 5). KOKS § 19 lg-s 2 märgitud põhjustega tuleb võrdsustada Riigikogu liikmeks olek. KOKS § 20 lg 6 järgi kaotab asendusliige oma koha asendusliikmete nimekirjas, kui ta teatab kirjalikult oma loobumisest või ei saa volikogu töös osaleda KOKS § 18 lg-s 1 märgitud põhjustel. Kui esimene asendusliige ei saa volikogu töös osaleda käesoleva seaduse § 19 2. lõikes märgitud põhjustel, jääb esimene asendusliige asendusliikmete nimekirja (KOKS § 20 lg 7). Tulenevalt selle sätte ja Riigikogu töökorra seaduse § 6 lg 2 teise lause koosmõjust säilitab oma koha asendusliikmete nimekirjas ka Riigikogu liige. Volikogu liikme volituste taastumist reguleerib KOKS § 20¹. Volikogu liikme volituste taastumisel lõpevad asendusliikme volitused. Seega reguleerib seadus volikogu liikme volituste peatumist, asendusliikme poolt volikogu liikme volituste omandamist, asendusliikmete nimekirjas koha kaotamist, volikogu liikme volituste taastumist ja volikogu liikme volituste taastumisel asendusliikme volituste lõppemist. Asendusliikme volituste peatamise võimalust seadus ette ei näe. (p 10) Ülalkirjeldatud regulatsioon, hoolimata selle ebatäpsusest Riigikogu töökorra seaduse § 6 lg 2 teises lauses nimetatud isikute suhtes, on piisavalt tihe, et olla seisukohal, et asendusliige ei saa esitada avaldust peatada oma volitused asendusliikmena. Sõltuvalt konkreetsest olukorrast asendusliige kas läheb volikokku, kaotab volikokku minemata jätmisel koha asendusliikmete nimekirjas või jääb volikokku minemata jätmisel asendusliikmete nimekirja. Õiguslik regulatsioon on suunatud eeskätt sellele, et asendusliige teeks valiku kas minna volikokku või kaotada koht asendusliikmete nimekirjas. (p 11)

KOVVS § 22 järgi on jaoskonnakomisjoni ülesanne korraldada hääletamine ja teha kindlaks hääletamistulemused valimisjaoskonnas ning täita muid valimisseadusest tulenevaid ülesandeid. Seadus ei anna jaoskonnakomisjonile õigust valimispäeval "uksi sulgeda", kui komisjon leiab, et valimised toimuvad olukorras, kus valimisi ei saa pidada seaduslikeks. Jaoskonnakomisjonile sellise pädevuse omistamine võib tekitada kaose valimistel ning rikkuda valimistel osalejate õigusi. Ka ei ole jaoskonnakomisjonidest kõrgemalseisvatel valimiskomisjonidel käesolevas kaasuses kirjeldatud asjaoludel pädevust muuta valimispäeva. Vastavalt KOVVS §-le 2 on volikogu valimispäevaks valimisaasta oktoobrikuu kolmas pühapäev. (p 10)

Õigus tunnistada hääletamistulemused kehtetuks on Vabariigi Valimiskomisjonil ka järelevalvepädevuse teostamise korras KOVVS § 17 lg 2 p 4 alusel, kui ilmneb, et seaduserikkumine mõjutas või võis hääletamistulemusi oluliselt mõjutada. Sellist järelevalvepädevust on aga võimalik kasutada kuni volikogu liikmete registreerimiseni. Pärast volikogu liikmete registreerimist saab Vabariigi Valimiskomisjon KOVVS § 17 lg 7 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 41 lg 1 alusel üksnes esitada Riigikohtule protesti valla või linna valimiskomisjoni otsuse tühistamiseks osas, millega registreeriti isik volikogu liikmeks, kui on ilmnenud, et see volikogu liige ei vasta KOVVS § 5 lg-tes 5 või 6 ettenähtud nõuetele. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega pole kaebemenetlust ja Vabariigi Valimiskomisjoni protestiõigust piisavalt reguleeritud. (p 13)

KOVVS § 64 lg 1 annab üksikisikule, kandidaadile, erakonnale ja valimisliidule võimaluse vaidlustada valimiste jaoskonnakomisjoni otsust või toimingut, sh tegevusetust, mis rikub tema õigusi. Vaidlustatav akt või toiming võib mõnel juhul rikkuda kaebuse esitaja õigusi sellest hoolimata, et akti andja või toimingu sooritaja seadust ei riku. Selline olukord võib tekkida, kui valimiste jaoskonnakomisjon on vastavalt KOVVS §-le 54 kindlaks teinud hääletamistulemused, kuid valimised on toimunud tingimustes, mis pole seadusega kooskõlas. Sellist võimalust kinnitavad ka KOVVS § 17 lg 2 p 4 ja § 67 lg 1, mis sätestavad Vabariigi Valimiskomisjoni õiguse tunnistada hääletamistulemused valimisjaoskonnas, valimisringkonnas, vallas või linnas kehtetuks ning korraldada kordushääletamine, kui seaduserikkumine mõjutas või võis hääletamistulemusi oluliselt mõjutada. (p 8)

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei näe valimiskaebuste lahendamisel ette abstraktset normikontrolli. (p 14)

KOVVS §-ga 61 keelatud poliitilise välireklaami mõju hääletamistulemustele saab hinnata eeskätt hääletamistulemuste vaidlustamisel. (p 13)

Riigikogu töökorra seaduses 2002. a tehtud muudatuste rakendamiseks tehti 2002. a ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses muudatus, mis pidi samuti jõustuma 17. oktoobril 2005. KOKS § 19 lõike 2 punkti 11 järgi pidid volikogu liikme volitused peatuma Riigikogu liikme volituste täitmise ajaks kuni Riigikogu liikme volituste lõppemiseni. 12. mail 2005. a muudeti KOKS § 19 lõike 2 punkti 11, sätestades, et volikogu liikme volitused peatuvad Vabariigi Valitsuse liikme volituste täitmise ajaks kuni Vabariigi Valitsuse liikme volituste lõppemiseni. 12. mail 2005. a KOKS § 19 lõike 2 punktis 11 tehtud muudatus seisnes selles, et sättest jäeti välja fraas "Riigikogu liige" ja sellega hakati reguleerima volikokku valitud Vabariigi Valitsuse liikme volituste peatumist volikogus. Selle muudatuse kuulutas Vabariigi President välja 25. mail 2005. a ja see muudatus jõustub 17. oktoobril 2005. a, sõltumata käesoleva vaidluse tulemustest. (p 17) Viimati nimetatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muudatus ei takista käesoleva vaidluse lahendamist, sest kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses 2002. ja 2005. a tehtud muudatused, mis puudutavad Riigikogu liiget, on korralduslikku laadi. Riigikogu liikme õigus täita samaaegselt ka kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ülesandeid sõltub Vabariigi Presidendi poolt 30. mail 2005 välja kuulutamata jäetud seaduse põhiseaduspärasusest. (p 18)

Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud Riigikogu töökorra seaduse muudatus tähendaks olulist muudatust valimisõiguses, kuna see looks jõustumise korral olukorra, kus Riigikogu liige võiks samaaegselt täita riigikogu liikme ülesandeid ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ülesandeid. (p 16) Vaidlustatud seadus võeti vastu käesoleva aasta 12. mail ja selle jõustumise tähtaeg on käesoleva aasta 17. oktoobril. Kohaliku omavalitsuse valimised, mille tulemusi seadusega tehtud muudatused oluliselt mõjutavad, toimuvad KOVVS § 2 teise lause kohaselt valimisaasta oktoobrikuu kolmandal pühapäeval. 2005. aastal on kohaliku omavalitsuse volikogude valimise päevaks 16. oktoober. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 35 lõigete 1 ja 2 järgi algab kandidaatide registreerimiseks esitamine 60. päeval enne valimispäeva. Arvesse tuleb võtta ka seda, et 2002. aastal vastu võetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusega Riigikogu töökorra seadusesse tehtud muudatuste jõustumise tähtajaks on samuti 17. oktoober 2005. a. Seega tekiks Riigikogu töökorra seaduse muutmise seaduse jõustumisel olukord, kus Riigikogu liikme kohaliku omavalitsuse volikokku kuulumise keeld ei jõustukski. (p 20)

Ei saa teha järeldust, et õigusselgusetu olukord, mis seisneb selles, et ei kandidaat ega valija ei tea seda, kas valituks osutunud Riigikogu liige tohib või ei tohi ühitada Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ülesandeid, kahjustab oluliselt valijaskonna aktiivset valimisõigust. (p 24) Käesolev kohtuotsus jõustub enne valimispäeva ja valijatel on võimalus teostada oma tahet õigusselges olukorras. (p 25)

Ei saa ütelda, milline on mõistlik aeg valimisreeglistikus oluliste muudatuste tegemiseks. Valimisreeglistikus tehtud muudatus, mis peaks jõustuma ajal, mil põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse järgi võib veel toimuda kohtuvaidlus Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud valimisõigust piirava regulatsiooni põhiseaduspärasuse üle, on tehtud ilmselgelt hilinenult. Miinimumnõudeks valimisreeglistiku muutmisel on see, et olulist muudatust kavandav seadus tuleb võtta vastu arvestusega, et see saaks jõustuda aegsasti enne valimisi. Nii valijal kui kandidaadil peab olema aega uute reeglite tundmaõppimiseks ja käitumisviisi valimiseks. (p 23)

Arvestades seda, et Riigikogu muutis kolm kuud enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisprotsessi algust oluliselt valimisreegleid, peab kolleegium vajalikuks eraldi käsitleda tehtud muudatuste kooskõla põhiseaduse §-st 10 tuleneva demokraatia põhimõttega ning seda, kas vaatlusaluses regulatsioonis sisaldub muudatuste rakendamiseks mõistlik tähtaeg. (p 21) Põhiseadus ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi. Ei ole demokraatlikud selliseid vahetult enne valimisi valimisreeglistikus tehtud muudatused, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks. Käesoleval juhul on vahetult enne valimisi tehtud muudatused ilmselgelt suunatud parlamendis olevate poliitiliste jõudude positsiooni parandamisele kohalikel valimistel võrreldes parlamendiväliste erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatidega. See ei ole kooskõlas demokraatia põhimõttega. Ei saa demokraatia põhimõtte nõuetest johtuvalt aktsepteerida olukordi, kus võimul olevad poliitilised jõud teevad mitu aastat ette teada olevates valimisreeglites olulisi muudatusi vahetult enne valimisi enda kasuks. (p 22)

Järeldust, et riigikogu töökorra seaduses nii olulise muudatuse tegemine pole põhiseaduspärane, ei saa kummutada väitega, et 16. oktoobri 2005. a kohalikel valimistel kandideerivatel Riigikogu liikmetel on õiguspärane ootus asuda valituks osutumisel lisaks Riigikogu liikme ülesannetele täitma ka kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ülesandeid. Sellist ootust pole seepärast, et juba 2002. a võeti vastu seadusemuudatus, mis keelab sellise ametite ühitamise ning seda keeldu tühistav väljakuulutamata seadus, mille põhiseaduspärasuse üle käesolevas asjas vaieldakse, ei saa anda mingit õiguspärast ootust. Vastupidi, käesoleva vaidluse objektiks olev seadusemuudatus on loonud õigusselgusetu olukorra, mis seisneb selles, et ei kandidaat ega valija tea seda, kas valituks osutunud Riigikogu liige tohib või ei tohi ühitada Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ülesandeid. Riigikogu pole sellise olukorra loonud seaduse vastuvõtmisel arvesse võtnud õigusselguse põhimõtet. (p 24)