Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus

Määruse (EL) nr 1306/2013 art 60, mille järgi ei anta põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ettenähtud eeliseid füüsilistele ega juriidilistele isikutele, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad tekitasid selliste eeliste saamiseks vajalikud tingimused kunstlikult, vastupidiselt kõnealuste õigusaktide eesmärkidele, väljendab üldist õiguste kuritarvitamise keeldu, mis on nii EL ühtse põllumajanduspoliitika kui ka üldse EL õiguse üldpõhimõte. Kuritarvituse kindlakstegemisel tuleb hinnata isiku tegevuse objektiivset ja subjektiivset külge. Esmalt tuleb tuvastada objektiivsete asjaolude kogum, millest tuleneb, et vaatamata ühenduse õigusnormides ette nähtud tingimuste formaalsele täitmisele, ei ole õigusnormides taotletud eesmärki saavutatud. Teiseks tuleb kindlaks teha tegevuse subjektiivne aspekt, st tahe saada ühenduse õigusnormidest tulenev eelis, luues kunstlikult selle saavutamiseks vajalikud tingimused (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-38-07, p 19; Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-251/16: Cussens jt, p 31; C-279/05, 22.11.2017: Vonk Dairy Products, p 33; C-110/99, 11.01.2007: Emsland-Stärke, 14.12.2000, p-d 52–53).

Kuritarvituse tuvastamiseks võib vaidlusaluste tehingute puhul arvesse võtta kõiki asjaomaste ettevõtjate vahelisi õiguslikke, majanduslikke ja isiklikke suhteid (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-607/13: Cimmino jt, p 67). Seoses kuritarvitamiskeeluga on Euroopa Kohus rõhutanud ka õiguskindluse põhimõtet, eriti õigusnormide puhul, mis võivad tekitada rahalisi kohustusi (otsus asjas nr C-255/02: Halifax, p 72). Õiguskindluse põhimõte võib seega kuritarvitamiskeelu rakendamist piirata. (p 10)

Kuritarvituse tuvastamiseks võib vaidlusaluste tehingute puhul arvesse võtta kõiki asjaomaste ettevõtjate vahelisi õiguslikke, majanduslikke ja isiklikke suhteid (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-607/13: Cimmino jt, p 67). Seoses kuritarvitamiskeeluga on Euroopa Kohus rõhutanud ka õiguskindluse põhimõtet, eriti õigusnormide puhul, mis võivad tekitada rahalisi kohustusi (otsus asjas nr C-255/02: Halifax, p 72). Õiguskindluse põhimõte võib seega kuritarvitamiskeelu rakendamist piirata. (p 10)

Määruse (EL) nr 1306/2013 art 60, mille järgi ei anta põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ettenähtud eeliseid füüsilistele ega juriidilistele isikutele, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad tekitasid selliste eeliste saamiseks vajalikud tingimused kunstlikult, vastupidiselt kõnealuste õigusaktide eesmärkidele, väljendab üldist õiguste kuritarvitamise keeldu, mis on nii EL ühtse põllumajanduspoliitika kui ka üldse EL õiguse üldpõhimõte. Kuritarvituse kindlakstegemisel tuleb hinnata isiku tegevuse objektiivset ja subjektiivset külge. Esmalt tuleb tuvastada objektiivsete asjaolude kogum, millest tuleneb, et vaatamata ühenduse õigusnormides ette nähtud tingimuste formaalsele täitmisele, ei ole õigusnormides taotletud eesmärki saavutatud. Teiseks tuleb kindlaks teha tegevuse subjektiivne aspekt, st tahe saada ühenduse õigusnormidest tulenev eelis, luues kunstlikult selle saavutamiseks vajalikud tingimused (vt RKHK otsus asjas nr 3-3-1-38-07, p 19; Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-251/16: Cussens jt, p 31; C-279/05, 22.11.2017: Vonk Dairy Products, p 33; C-110/99, 11.01.2007: Emsland-Stärke, 14.12.2000, p-d 52–53).

Kuritarvituse tuvastamiseks võib vaidlusaluste tehingute puhul arvesse võtta kõiki asjaomaste ettevõtjate vahelisi õiguslikke, majanduslikke ja isiklikke suhteid (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-607/13: Cimmino jt, p 67). Seoses kuritarvitamiskeeluga on Euroopa Kohus rõhutanud ka õiguskindluse põhimõtet, eriti õigusnormide puhul, mis võivad tekitada rahalisi kohustusi (otsus asjas nr C-255/02: Halifax, p 72). Õiguskindluse põhimõte võib seega kuritarvitamiskeelu rakendamist piirata. (p 10)

Toetuse saamise tingimuste kunstlik loomine ei pruugi seisneda vaid näilistes tehingutes. Selleks võib olla ka ebavajaliku vara soetamine. ELÜPS § 75 lg 1 järgi peavad maaelu arengu toetuse abil tehtavad kulud mh olema mõistlikud ja vajalikud toetuse eesmärgi saavutamiseks. Ka seda aspekti tuleb kuritarvituse tuvastamisel arvestada. Samas ei saa igal juhul ebavajalikuks lugeda sellise asja ostmist, mida taotleja kasutas varem kasutuslepingu või muu suhte alusel. Ettevõtja võib ettevõtluses varem muu suhte alusel kasutatud seadmed asendada põhivarana omandatava seadmega. Võimalus hankida töövahend teist liiki tehingu abil ei muuda vahendit ebavajalikuks.

Samuti ei ole alust kunstlikuks lugeda mistahes tehingut, mida poleks tehtud „tavaolukorras“, kui selle all pidada silmas tehingu tegemist ilma toetuseta. Toetuse eesmärk ongi ettevõtlust ergutada, sh innustada vähemalt mingis ulatuses tegema tehinguid, mille tegemiseks muidu puuduks majanduslik stiimul. (p 11)

Teisalt ei välista kulutuse mõistlikkus ja vajalikkus alati kuritarvitust. Tingimuse kunstliku loomisega võib olla tegu ka siis, kui ettevõtja ostab vajaliku ja mõistliku seadme endaga seotud äriühingult ning kulutuse kandmine on poolte tiheda seose tõttu vaid formaalne.

Toetuse abil tehtav investeering peaks põhimõtteliselt aitama parandada taotleja majanduslikku toimimist. Positiivne muutus ei pea siiski tingimata ja kohe väljenduma efektiivsuse või jõudluse kasvus. (p 12) Määruse (EL) nr 1305/2013 üldisele eesmärgile vastaks ka nt taotleja senise ettevõtluse säilitamine, mis ilma toetuseta hääbuks. (p 13)

Tingimuste kunstlikule loomisele tuginemiseks ei piisa vastustaja sellekohasest põhjendatud kahtlusest ning pelgalt põhjendatud kahtluse korral ei lähe toetuse saajale üle tõendamiskoormus kahtluse ümberlükkamiseks. (p 14)

HKMS § 59 lg 1 esimese lause järgi peab vastustaja olema valmis tõendama vaidlustatud haldusaktis väidetud faktilisi asjaolusid. Samas lauses on kohtule antud siiski õigus nõuda kaebajalt konkreetsete asjaolude ümberlükkamist, kui võib eeldada, et just kaebajal on asjakohastele tõenditele juurdepääs, ning kohus esitab kaebajale eelnevalt sellesisulise nõudmise. Nende asjaolude osas, mille tõendamist kohus on nõudnud kaebajalt, läheb tõendamiskoormus talle üle. (p 15)

ELÜPS § 111 lg 1 on viite-, mitte volitusnorm. PRIA-l on kohustus haldusakti märkida volitusnorm, mille alusel ta toetust tagasi nõuab. Haldusakti adressaati ei või panna olukorda, kus ta peab asuma ise asjakohast õigusnormi otsima. (p 9)

Kaebaja ei ole toetust taotledes kohustatud üle kontrollima, kas PRIA on toetusõigusliku pindala põllumassiivide registris õigesti kindlaks määranud. Üldjuhul oleks selline nõue taotleja jaoks ka liiga koormav. (p 11.2, vt ka p-d 11-11.1)

See, milline põllumajandusmaa, sh püsirohumaa või püsikarjamaa on toetusõiguslik, tuleb Euroopa Liidu õigusega etteantud raamides määrata kindlaks liikmesriigil. Üldjuhul võib toetust anda kogu sellise põllumajandusmaa eest, mida on võimalik kasutada ja mida kasutatakse põllumajanduslikuks tegevuseks (määruse nr 1307/2013 põhjendus 26, vt ka ELÜPS § 13). (p 15)

Põllumassiivi toetusõiguslikust pindalast tuleb maha arvata iga üle 0,01 ha suurune maa-ala, millel põllumajanduslik tootmine ei ole võimalik (määruse nr 22 § 5 lg 2). Seda normi tuleb kohaldada ka võsastunud või puudega kaetud alade puhul. Kui puittaimed kasvavad alal sedavõrd tihedalt, et nende all ei saa kasvada karjatamiseks sobilik rohttaimestik, on tegu alaga, millel põllumajanduslik tootmine pole võimalik (vt ka RKHKo 3-3-1-28-07, p 11). (p 16)

Põllumassiivi toetusõigusliku pindala leidmiseks tuleb üksikute puudega kaetud aladest eristada metsatukki ja võsastunud alasid, kus karjatamiseks sobiva alusrinde kasv on takistatud. Samamoodi nagu veesilmad jm maastikuelemendid tuleb ka metsatukad toetusõiguslikust pinnast välja arvata, kui need on suuremad kui 0,01 ha (määruse nr 22 § 5 lg 1), kuna tegu on alaga, millel ei ole võimalik põllumajanduslik tootmine. Piirnorm 50 puud hektari kohta (määruse nr 22 § 5 lg 5) käib aga üksikute puude kohta, mis ei moodusta 0,01 ha-st suuremaid põllumajanduslikuks tegevuseks kasutuskõlbmatuid metsatukki. Seejuures tuleb arvestada keskmist puude arvu hektari kohta tervel põllul, samuti seda, kas üksikute puudega kaetud põllul on võimalik loomi karjatada samamoodi nagu puudeta põllul samas piirkonnas (vrd RKHKo 3-3-1-28-07, p 16). (p 17.2)

Varasema õigusliku regulatsiooni alusel on Euroopa Kohus pidanud maal kasvava taimestiku tüübi määratlemisest olulisemaks seda, et põllumajandusmaa oleks tegelikult kasutatav selliseks põllumajanduslikuks tegevuseks, mis on püsikarjamaa puhul tavapärane (C 341/17: Kreeka vs. komisjon, p 54; C 61/09: Landkreis Bad Dürkheim, p 37). Arvestada tuleb ka seda, et Euroopa Liidu õigusega on liikmesriikidele antud märkimisväärne otsustusruum toetusõigusliku põllumaa määratlemisel. See annab riikidele võimaluse arvestada kohalikke olusid ja traditsioone. Traditsioonilistel rannakarjamaadel kasvavaid väikseid kadakaid, mis karjatamist määruse nr 1307/2013 art 4 lg 1 p h tähenduses ei takista, ei ole alust pidada üksikuteks puudeks. (p 18, vt ka p 14, vrd RKHKo 3-3-1-64-07, p-d 20 ja 22)

Halduskohus saab PRIA hindamisotsuste õiguspärasust kontrollida vaid piiratud ulatuses. Kohus ei saa kontrollida hindamisotsuste sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid võib võtta seisukoha üksnes menetluskorra ja kaalumisreeglite järgimise ning põhjendamiskohustuse täitmise kohta. Kohtul on võimalik hindamise sisuline õigusvastasus kindlaks teha vaid juhul, kui hinnang on kehtivate hindamiskriteeriumidega ja juhtumi asjaoludega ilmselges vastuolus. See tähendab sedavõrd tõsist vastuolu, mis on selge ilma põhjendustetagi. (p 12, vt ka RKHKo 3-3-1-71-13, p 17)

Taotluste hindamiseks ja paremusjärjestuse loomiseks hindamiskomisjoni moodustamine on üksnes haldusorganisisene tööjaotus, millel ei ole välises õigussuhtes tähendust. Määruse nr 53 § 12 lg 2 näeb komisjonile ette vaid paremusjärjestuse ettepaneku tegemise, mistõttu on PRIA pädevuses paremusjärjestust ja seega ka komisjoni antud hindepunkte muuta. Määruse nr 53 § 12 lg 2 kohaselt on hindamiskomisjon PRIA koosseisu kuuluv kollegiaalorgan. Komisjoni tegevus on seega tervikuna omistatav PRIA-le ning PRIA vastutab täielikult komisjoni tegevuse õiguspärasuse eest (HKMS § 17 lg 2 esimene lause). (p 14)

Määruse nr 53 tähenduses peab töökogemus olema saadud põllumajandusettevõttes, sealhulgas arvestatakse ka tegutsemist ettevõtjana. Seega ei näe hindamiskriteerium ette hindepunkte loomapidamise eest koduses majapidamises. Juhatuse liige võib saada punkte ka tegutsemise eest ettevõtjana oma äriühingus, aga hindamiskriteeriumit tuleb tõlgendada nii, et kui äriühing ei tegutse, ei pea ka selle juhatuse liikmeks olekut pidama töökogemuseks põllumajandusettevõttes. (p 20)

Määruse nr 53 tähenduses peab töökogemus olema saadud põllumajandusettevõttes, sealhulgas arvestatakse ka tegutsemist ettevõtjana. Seega ei näe hindamiskriteerium ette hindepunkte loomapidamise eest koduses majapidamises. Juhatuse liige võib saada punkte ka tegutsemise eest ettevõtjana oma äriühingus, aga hindamiskriteeriumit tuleb tõlgendada nii, et kui äriühing ei tegutse, ei pea ka selle juhatuse liikmeks olekut pidama töökogemuseks põllumajandusettevõttes. (p 20)

Üldjuhul pole PRIA-l kohustust küsida taotlejalt lisaandmeid, kui ta leiab, et taotluses esitatud andmed on ebapiisavad. Kohustus küsida lisaandmeid võib tekkida eelkõige juhul, kui on ilmne, et taotleja on teinud dokumentide vormistamisel vea või regulatsioon on ebatäpne ega võimalda taotlejal aru saada, milliseid andmeid tuleb esitada. Samuti tuleb lisaandmeid küsida siis, kui PRIA kahtleb toetustaotluse vastavuses EL õiguse eesmärkidele (st kui tekib küsimus, mida esialgses taotluses ei tulnudki käsitleda). (p 22, vt ka RKHKo 3-3-1-16-14, p 23)