Avaliku teabe seadus (lühend - AvTS)

Avaliku teabe seaduse 1. oktoobrini 2003 kehtinud redaktsioonis eristati kolme liiki isikuandmeid: delikaatseid, eraelulisi ning muid isikuandmeid. AvTS § 37 lg-st 1 tulenevalt kehtisid delikaatsetele ja muudele eraelulistele isikuandmetele juurdepääsupiirangud.

1. oktoobrini 2003 kehtinud IAKS § 8 lg 1 p 5 lubas mittedelikaatsete isikuandmete töötlemist ilma isiku nõusolekuta, kui töötlemise eesmärk on kolmanda isiku, kellele andmed üle antakse, õigustatud huvide arvestamine, kui andmesubjekti huvid ei ole olulisemad.

Riigi- ja kohalike omavalitsuse asutuste üle teenistusliku järelevalve teostamine ei välista riiklikku järelevalvet Andmekaitse Inspektsiooni poolt. Teenistusliku järelevalve teostamine on kõrgemalseisvate organite või asutuste üldine õiguslik kohustus, mille õiguslikud alused on sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduses. Avaliku teabe seadus detailiseerib teenistusliku järelevalve korraldust avaliku teabe valdkonnas.

AvTS ei näe ette teabevaldaja poolt Haldusmenetluse seaduse tähenduses vaide esitamise võimalust ettekirjutusele, mille Andmekaitse Inspektsioon on teinud järelevalve käigus. Avaliku teabe seaduses asjakohase sätte puudumine iseendast ei välista teabevaldaja poolt vaide esitamise võimalust Haldusmenetluse seaduse alusel. Vaidemenetlust välistavad sätted võivad aga sisalduda teistes õigusaktides.

HKMS § 3 lg 2 sisaldab halduskohtu pädevust piiravat normi, mille kohaselt ei kuulu halduskohtu pädevusse vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra. Kuna Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 101 on sätestatud erikord riigiasutuste vaheliste õigusvaidluste lahendamiseks, ei ole sellised vaidlused halduskohtu pädevuses.

VVS § 101 lg-s 3 sätestatud õigusvaidluste lahendamise kord hõlmab ka neid juhtumeid, kus vaidlus tekib valitsusasutuste vahel riikliku järelevalve menetluses. VVS § 101 lg 3 eesmärgiks on välistada olemuslikult haldusesiseste subordinatsioonisuhete, samuti haldussüsteemi siseste järelevalvesuhete vaidlustatavus halduskohtus. AvTS § 53 lg-s 1 sisalduv osundus teabevaldaja kohtulikule kaebeõigusele Andmekaitse Inspektsiooni ettekirjutusele ei ole, arvestades VVS § 101 lg-t 3, laiendatav juhtudele, kui teabevaldajaks on riigiasutus.

Kohaliku omavalitsuse volikogu liikmel on seadusest tulenevad õigused ja kohustused, mille täitmiseks on KOKS §-s 26 ette nähtud juurdepääs teabele kohaliku omavalitsuse asutuses. Kui isik küsib kohaliku omavalitsuse ametiasutuselt teavet sama omavalitsusüksuse volikogu liikmena, ei saa seda käsitleda teabenõudena Avaliku teabe seaduse tähenduses. Volikogu liiget ei saa sellises olukorras pidada igaüheks AvTS § 1 mõttes, kellele tuleb selle seaduse alusel tagada juurdepääs üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele ja luua võimalus kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle.

Kui isik küsib kohaliku omavalitsuse ametiasutuselt teavet sama omavalitsusüksuse volikogu liikmena, ei saa seda käsitleda teabenõudena Avaliku teabe seaduse tähenduses. Volikogu liiget ei saa sellises olukorras pidada igaüheks AvTS § 1 mõttes, kellele tuleb selle seaduse alusel tagada juurdepääs üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele ja luua võimalus kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Taolistele juhtudele Avaliku teabe seadus ei laiene.

Suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel teabe taotlemisel, ei ole oma iseloomult haldusõiguslikud, vaid tegemist on omavalitsuse sisesuhetega. Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh võimalust pöörduda kaebusega halduskohtusse. (NB! Seisukoha osaline muutus ja osaline täpsustus! Vt RKHKm 12.03.2019, nr 3-17-2784/20, p 7 jj)

Tõlgendades AvTS § 28 lg 1 punktis 25 kasutatud mõistet palgamäär konkreetse isiku töölepingus sisalduva töötasuna, siis kohustaks see säte teabevaldajat avalikustama töötaja palgaandmeid tema nõusolekuta. Palgaandmete avalikustamine aga riivab PS §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu puutumatusele (vt Riigikohtu 24.12.2002 otsuse kohtuasjas nr 3-4-1-10-02 p-i 28). Eraelu puutumatuse riivamise välistab tõlgendus, mille kohaselt kohustab AvTS § 28 lg 1 p 25 avalikustama üksnes abstraktsed, isikuga seostamata palgamäärad, mis on hallatavate asutuste töötajate jaoks kehtestatud kohaliku omavalitsuse üksuse õigusaktiga. Sellist tõlgendust toetab ka AvTS § 4 lg 3, mis sätestab, et teabele juurdepääsu võimaldamisel peab olema tagatud isiku eraelu puutumatus. Töölepingus sisalduvate palgaandmete avalikustamise välistab ka PalS § 8 lg 3. Tagades eraelu puutumatuse ulatuslikuma kaitse, ei kahjusta esitatud tõlgendus PS § 44 lõikes 2 sätestatud õigust saada informatsiooni riigi- ja kohaliku omavalitsuse üksuste asutuste tegevuse kohta. Palgamäärade avalikustamise eesmärk on võimaldada avalikkuse kontrolli hallatavate asutuste palgakulude üle. Ülevaadet palgakulude kohta on võimalik saada ka muust avalikustamisele kuuluvast teabest, nagu hallatava asutuse eelarve, eelarve täitmise aruanne ja ametikohtade loetelu. (p 19)

Erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole. Samuti tuleks eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse (vt Riigikohtu 22.02.2005 otsuse kohtuasjas nr 3-2-1-73-04 p-i 36).

Tõlgendades AvTS § 28 lg 1 punktis 25 kasutatud mõistet palgamäär konkreetse isiku töölepingus sisalduva töötasuna, siis kohustaks see säte teabevaldajat avalikustama töötaja palgaandmeid tema nõusolekuta. Palgaandmete avalikustamine aga riivab PS §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu puutumatusele (vt Riigikohtu 24.12.2002 otsuse kohtuasjas nr 3-4-1-10-02 p-i 28). Eraelu puutumatuse riivamise välistab tõlgendus, mille kohaselt kohustab AvTS § 28 lg 1 p 25 avalikustama üksnes abstraktsed, isikuga seostamata palgamäärad, mis on hallatavate asutuste töötajate jaoks kehtestatud kohaliku omavalitsuse üksuse õigusaktiga. Sellist tõlgendust toetab ka AvTS § 4 lg 3, mis sätestab, et teabele juurdepääsu võimaldamisel peab olema tagatud isiku eraelu puutumatus. Töölepingus sisalduvate palgaandmete avalikustamise välistab ka PalS § 8 lg 3. Tagades eraelu puutumatuse ulatuslikuma kaitse, ei kahjusta esitatud tõlgendus PS § 44 lõikes 2 sätestatud õigust saada informatsiooni riigi- ja kohaliku omavalitsuse üksuste asutuste tegevuse kohta. Palgamäärade avalikustamise eesmärk on võimaldada avalikkuse kontrolli hallatavate asutuste palgakulude üle. Ülevaadet palgakulude kohta on võimalik saada ka muust avalikustamisele kuuluvast teabest, nagu hallatava asutuse eelarve, eelarve täitmise aruanne ja ametikohtade loetelu. (p 19)

Riigikogu komisjoni istungi salvestis on eriseaduse alusel saadud teave, millele juurdepääsu osas Andmekaitse Inspektsioonil kontrollipädevus ja seega ka ettekirjutuse tegemise pädevus puudub. Kinnise istungi arutelusid, sõnavõtte jms kajastavad dokumendid, sh salvestised ei ole avalikustatavad üldkorras. RKKTS §-st 36 tuleneval piirangul on legitiimne eesmärk tagada vaba arutelu. Istungil esitatud arvamuste ja hinnangute mitteavaldamine avaliku teabena loob eeldused nii komisjoni liikmete kui ka kaasatud isikute (kes ei pruugi olla avalikus teenistuses) arvamusavalduste paljususeks ja sisuliseks diskussiooniks, samuti ka põhjendatud ja kaalutud otsuste langetamiseks. Otsustavat tähtsust ei ole sellel, kas teabenõue esitatakse vastava küsimuse komisjonis menetlemise ajal või juba pärast komisjoni töö lõppemist. Oluline on isiku jaoks teadmine, kas tema komisjonis antud ütlused ja seisukohad kuuluvad avalikustamisele või mitte. Riigikogu komisjonide kinniste istungite käigus kogutud teabe mitteavaldamine ei ole vastuolus PS §-ga 44. (p 10-11)

Kuigi komisjoni istungi salvestisele juurdepääsu saamise korda pole seaduses reguleeritud sellise täpsuse astmega nagu Riigikogu kinnise istungi stenogrammi puhul, ei anna see alust laiendada Andmekaitse Inspektsiooni kontrolli ulatust. Riigikogu kui seadusandliku kogu otsealluvuses oleva ning teda teenindavaks riigiasutuseks oleva Riigikogu Kantselei üle riikliku järelevalve teostamine haldusorgani poolt on problemaatiline juba võimude lahususe põhimõtte valguses. Selline kontroll on võimalik juhul, kui seadusandja oleks Riigikogu ja Riigikogu Kantselei sõnaselgelt sellisele kontrollile allutanud. Sellist normi aga pole. Riigikogu ja tema organite, samuti Riigikogu Kantselei üle avaliku teabe valdkonnas kontrolli teostamist puudutavaid õigusakte tuleks täpsustada. Sellega ei kaasne aga vältimatult, et kontrollivolitused tuleks selles valdkonnas anda haldusorganile. (p 13-14)

Ka juhul, kui haldusaktis viidatakse põhjenduste osas teisele haldusaktile või muule dokumendile, peab ettekirjutus sisaldama vähemalt selle tegemise põhimotiive. Kui ettekirjutuse sisulised ja õiguslikud põhjendused sisalduvad üksnes vaideotsuses, siis on vaideotsus ning ettekirjutus olulises sisulises seoses ning neid võib käsitleda ühe tervikuna. (p 17)

Füüsiliste isikute kaitse isikuandmete töötlemisel on käsitatav põhiõigusena. (p 21)

Andmesubjektile juurdepääsu võimaldamine lõpetatud kriminaalmenetluses tema kohta kogutud isikuandmetele ei ole olemuslikult kriminaalmenetluslik menetlustoiming. See ei ole suunatud toimepandud kuriteo avastamisele, tõendusteabe kogumisele ega kohtumenetluseks muude tingimuste loomisele. Samuti ei moodusta see toiming kriminaalmenetlusega ühtset tervikut, ei saa seda menetlust enam mõjutada ega ole seotud kriminaalmenetluses tehtud lahendi täitmisele pööramisega (vt ka RKKK 3-1-1-116-04). Parema õigusselguse eesmärgil võiks kriminaaltoimikuga, sh pärast arhiveerimist, tutvumise kord olla ammendavalt reguleeritud KrMS-s. (p-d 20 ja 26)

Kriminaalmenetluse käigus kogutud teave on AvTS § 3 lg 1 tähenduses avalik teave. Sellisele teabele juurdepääsu alused ja piirangud kehtestab eriseadusena IKS. Teistsugust lahendust ei tingi ka AvTS § 39 lg-s 1 sätestatu. (p 18-19)

Põhjendatud menetluskulud ei saa üldjuhul olla apellatsiooniastmes suuremad kui esimese astme kohtus ega kassatsiooniastmes suuremad menetluskulud kui apellatsiooniastmes (vt RKHK 3-3-1-5-15; 3-3-1-46-14). Kõrgema astme menetluses kulub õigusabi osutajal asjaga tegelemiseks üldjuhul vähem aega (vt RKHK 3-3-1-82-14). (p 31)

IKS § 20 lg 1 p 4 laiendav tõlgendamine, mis toob kaasa isiku õiguse tutvuda isikuandmetega olulise kitsendamise, ei ole põhjendatud. Sätte sõnastusest saab järeldada, et säte on kohaldatav eeldusel, et toimub konkreetne kriminaalmenetlus, mitte seoses tulevikus tekkida võivate menetlustega. IKS § 20 vajaks siiski täpsustamist ning seda ka teise lõike neljandas punktis märgitu valguses. (p 24)

Halduskohus on pädev lahendama vaidlusi pärast kriminaalmenetluse lõppu toimikuga tutvumise ja koopiate saamise üle sõltuvalt taotletavatest andmetest kas IKS või AvTS alusel (erandjuhtudel ka ArhS alusel). Tegu on materiaalselt haldusülesande täitmisega ja KrMS erinormid puuduvad (vt selle kohta ka RKKKm nr 3-1-1-116-04 ja RKHKo nr 3-3-1-84-15). (p-d 7-9)

Asjaolu, et andmed on kogutud kriminaalmenetluse toimingutega, ei tingi iseenesest vältimatult asjassepuutuva regulatsiooni paiknemist menetlusseaduses. Õigusselguse huvides võiks kriminaal- ja kohtutoimikuga tutvumise kord, sh toimikuga tutvumine pärast kriminaalmenetluse lõpetamist ja toimiku arhiivimist (KrMS § 209), olla ammendavalt reguleeritud KrMS-s (RKHKo nr 3-3-1-84-15). (p 10)

Küsimuses, millises ulatuses on menetlusosalisel või tema esindajal õigus tutvuda põhiseaduslikkuse järelevalve asja menetlusdokumentide ja muude asja materjalidega, tuleb lähtuda analoogiast HKMS §-is 88 sätestatuga. (p-d 7–8)

Avatud ühiskonnas on avalike rahaliste vahendite väärkasutuse ennetamisel oluline osa ka avalikkusel, sh ajakirjandusel, mida avaliku võimu enda tehtav kontroll ei saa ega suuda täielikult asendada. Nii on teabe avalikkusel oluline roll võimalike rikkumiste toimepanemisest heidutamisel ja nende ennetamisel. Kui avaliku võimu kontroll piirdub enamasti õiguspärasusele hinnangu andmisega, siis avalikkus juhib tähelepanu ka eetilistele küsitavustele. See aitab kaasa demokraatia ja avatud ühiskonna põhimõtetele rajatud riigis legitimatsiooni- ja vastutusahela tegelikule toimimisele. (p 18)

Põhiseadus võimaldab avaldada kohaliku omavalitsuse töötajate töötasu nii isikustatud kui ka isikustamata kujul. AvTS-i ja TLS-i tuleb tõlgendada viisil, mille järgi AvTS § 36 lg 1 p 9 on erinorm TLS § 28 lg 2 p 13 suhtes. Viidatud AvTS-i säte kohustab kohalikku omavalitsust teabenõude saamisel andma kohaliku omavalitsuse töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva töötasu kohta andmeid isikustatud kujul ning seda sõltumata töökohast. Sellist kohustust avaldada kohaliku omavalitsuse töötajate töötasu ei väära ka AvTS-i eraelu puutumatust kaitsvad normid (nt AvTS § 4 lg 3, § 35 lg 1 p 12). Kohustus teabenõude korras töötasu kohta teavet väljastada ei tähenda teabe aktiivset avalikustamiskohustust. (p 20)

Seejuures tuleb kaaluda kahte vastandlikku põhiõigust: õigust saada teavet kohalikult omavalitsuselt tema tegevuse kohta (PS § 44 lg 2) ja kohaliku omavalitsuse töötajate õigust eraelu puutumatusele (PS § 26). Eri tõlgendusvõimaluste korral tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurema kaitse (vt RKÜK otsus asjas nr 3-2-1-73-04, p 36). (p 14)

Kohaliku omavalitsuse töötajate töötasude avalikustamise eesmärk on kohaliku omavalitsuse vara kasutamise läbipaistvus ja korruptsiooni vältimine (vt AvTS § 1). Asudes kohaliku omavalitsuse teenistusse töötajana, peab inimene arvestama avalikus sektoris töötamisest tingitud erisustega võrreldes erasektoriga. Nii on avalikule sektorile omased suurem avalikkuse tähelepanu, eelarvevahenditest tingituna piiratumad läbirääkimisvõimalused töötasu suuruse üle, õigusnormidest tulenevad nõuded ja piirangud tööle jms. (p 16)

Sõltumata sellest, milliseid ülesandeid kohaliku omavalitsuse töötaja täidab (vt ATS § 5 p 2, § 7 lg 4; KOKS § 35 lg 1, VVS § 43 lg-d 1 ja 2), on igal juhul vajalik kontroll lubamatutest kaalutlustest lähtuva töötaja valiku, töötasu suuruse määramise ja lisatasude maksmise ennetamiseks. Töötasu avalikkus on meede nii töötaja kui ka tööandja kontrollimiseks. Teabe isikustamata kujul väljastamise korral ei oleks see sama tõhus. (p 17)

Avatud ühiskonnas on avalike rahaliste vahendite väärkasutuse ennetamisel oluline osa ka avalikkusel, sh ajakirjandusel, mida avaliku võimu enda tehtav kontroll ei saa ega suuda täielikult asendada. Nii on teabe avalikkusel oluline roll võimalike rikkumiste toimepanemisest heidutamisel ja nende ennetamisel. Kui avaliku võimu kontroll piirdub enamasti õiguspärasusele hinnangu andmisega, siis avalikkus juhib tähelepanu ka eetilistele küsitavustele. See aitab kaasa demokraatia ja avatud ühiskonna põhimõtetele rajatud riigis legitimatsiooni- ja vastutusahela tegelikule toimimisele. (p 18)

Seadusandja seisukoht töötasude avalikkuse kohta ei ole üheselt tuvastatav AvTS-i, PalS-i ja ATS-i eelnõude menetlemise materjalidest. Lisaks on eri aegadel olnud erinevaid lähenemisi, kelle töötasu on avalik. Põhimõte, et hilisem seadus murrab varem kehtinu (AvTS jõustus 2001., TLS 2009. ja ATS 2013. aastal), koostoimes süstemaatilise tõlgendusega ei anna praegusel juhul samuti selget tõlgendusjuhist. Asjaolu, et ATS § 65 ja AvTS § 28 lg 1 p 25 näevad 1. aprillist 2013 ette ametniku palga aktiivse avalikustamise, võimaldab järeldada, et töötaja töötasu ei tule aktiivselt avalikustada veebilehel. See tõdemus ei anna vastust passiivse avaldamise, s.o teabenõude vastusena teabe väljastamise kohta. AvTS § 36 lg 1 p 9 formuleeringut „eelarvest makstud tasu“ saab valla töötajate töötasu kohta käiva teabe osas sisustada kahetiselt: isikustatult ja isikustamata kujul. Seejuures töötajate nimede aktiivset avalikustamiskohustust AvTS-i üldregulatsioon ette ei näe (vt AvTS § 28 lg 1 p 6). (p-d 12 ja 13)

Põhiseadus võimaldab avaldada kohaliku omavalitsuse töötajate töötasu nii isikustatud kui ka isikustamata kujul. AvTS-i ja TLS-i tuleb tõlgendada viisil, mille järgi AvTS § 36 lg 1 p 9 on erinorm TLS § 28 lg 2 p 13 suhtes. Viidatud AvTS-i säte kohustab kohalikku omavalitsust teabenõude saamisel andma kohaliku omavalitsuse töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva töötasu kohta andmeid isikustatud kujul ning seda sõltumata töökohast. Sellist kohustust avaldada kohaliku omavalitsuse töötajate töötasu ei väära ka AvTS-i eraelu puutumatust kaitsvad normid (nt AvTS § 4 lg 3, § 35 lg 1 p 12). Kohustus teabenõude korras töötasu kohta teavet väljastada ei tähenda teabe aktiivset avalikustamiskohustust. (p 20)

Halduskohus on pädev lahendama vaidlusi pärast kriminaalmenetluse lõppu toimikuga tutvumise ja koopiate saamise üle. Tegu on materiaalselt haldusülesande täitmisega ja KrMS erinormid pädeva kohtu kohta puuduvad (vt RKHK määrus asjas nr 3-3-1-58-16, p-d 7–9 ja sealviidatud kohtupraktika). Samale seisukohale tuleb asuda ka väärteoasjade puhul. (p 10)

Süüteod jagunevad kuritegudeks ja väärtegudeks. Kuri- ja väärtegude eristamine peegeldab teo raskust. Väärteod on kergemad rikkumised. Väärteootsuse võib sõltuvalt asjast teha nii kohtuväline menetleja kui ka kohus. VTMS § 83 järgi arutab väärteoasja kohus, kui see on seaduses sätestatud või vajalik kohaldatava sanktsiooni tõttu. Kohtuväline menetleja teeb väärteootsuse üldjuhul kergemates väärteoasjades. Niisugustes väärteoasjades väärivad menetlusaluse isiku isikuandmed suuremat kaitset. (p 15)

Kohtuvälise menetleja otsuse avaldamine on reguleeritud VTMS § 62 lõikes 2, mis sätestab erikorra võrreldes AvTS regulatsiooniga. Otsuse avaldamine on VTMS § 62 lõike 2 järgi lubatud pärast otsuse tegemist KrMS § 408¹ lõigetes 2 ja 3 ette nähtud tingimustel, arvestades kohtuvälise menetluse erisusi. Seega ei näe seadus ette kohtuvälise menetleja otsuse Riigi Teatajas avalikustamist KrMS § 408¹ lõike 1 alusel. Eelnõu seletuskirjast (Riigikogu X koosseis, 1027 SE) ilmneb, et VTMS § 62 lõike 2 eesmärk oli kõrvaldada varem valitsenud lünk, kus oli reguleerimata, kuidas toimub kohtuvälises menetluses tehtud otsuse avaldamine. „Avaldamine VTMS § 62 lg 2 puhul tähendab eelkõige võimalust ja luba vajalikus osas tehtud otsuse kohta andmete andmist massiteabevahenditele ning kolmandatele isikutele. Oluline on aga, et sealjuures ei avaldataks andmeid suuremas ulatuses, kui on ette nähtud KrMS § 408¹ lg-s 2 ja 3 kohtuotsuste avalikustamise puhul.“ (p 17)

VTMS § 62 lõige 2 koos seal viidatud sätetega ei anna isikule subjektiivset õigust otsuse avaldamist nõuda, vaid see annab kohtuvälisele menetlejale võimaluse otsus põhjendatud juhtudel ja vajalikus mahus avaldada. VTMS § 62 lõige 2 annab kohtuvälisele menetlejale kaalutlusõiguse igal üksikjuhtumil otsustada, kas väärteootsus väljastada või mitte. Teabe väljastamiseks peab taotleja põhjendama õigustatud huvi olemasolu. Kuna andmed väärteo toimepanemise kohta ei tohi olla laiemalt kättesaadavad kui andmed kuriteo toimepanemise kohta, tuleb arvestada KarRS §-s 28 sätestatud piirangut ning keelduda väärteootsuse väljastamisest, kui andmed väärteo toimepanemise kohta on karistusregistrist kustutatud. (p-d 19 ja 20)