Tööturuteenuste ja -toetuste seadus (lühend - TTTS)

TTTS-s on sätestatud piirang täiskoormusega õppes õppivate üliõpilaste töötuna arvelevõtmise kohta. TTTS eristab selgelt statsionaarset (päevast) õppevormi ja täiskoormusega õpet, kuna neil on erinev sisu ja tähendus. Õppevorm näitab, kuidas õppimine toimub (ülikoolis toimuvate loengute vormis või ise-seisvalt), koormus aga õppeaastas täitmisele kuuluva õppe mahtu.

TTTS § 6 lg 5 p-s 6 toodud piirang on põhjendatud ega ole PS-ga vastuolus. Kaugõppe õppevorm võimaldab küll õppimise aega vabamalt planeerida, kuid selles õppevormis täiskoormusega õppimine ei tähenda väiksemat hõivatust kui täiskoormusega õppimine statsionaarses õppevormis. Kaugõppes asendab loengutes ja seminarides käimist kohustuslik iseseisev töö. Täiskoormusega õppes õppiv üliõpilane peab kulutama õppimisele aega üle poole töötaja tööajast, mistõttu ta ei suuda eelduslikult täita TTTS § 31 lg 1 p-s 3 toodud kohustust olla valmis vastu võtma sobiva töö ja kohe tööle asuma.

TTTS eesmärgiks ei ole mitte õppivale isikule õppimise ajaks rahalised vahendite, vaid tööd otsivale isikule abi tagamine töö leidmisel ja rahalised vahendid tööotsimise ajal elamiseks. Piiratud ei ole ka põhiseadusest tulenevat õigust haridust omandada, kuna õigus omandada kõrgharidust ei tähenda riigi kohustust sellist isikut riigieelarvelistest vahenditest ülal pidada.

Täiskoormusega õppes õppiv isik võib taotleda enda arvelevõtmist tööotsijana, kui ta vastab TTTS §-s 3 ja § 6 lg-s 6 toodud tingimustele. Üliõpilasel on võimalus võtta end töötuna arvele, kui ta õpib mittestatsionaarses õppevormis osakoormusega õppes või viibib akadeemilisel puhkusel.

Kuna isik ei vastanud töötuna arvelevõtmisel TTTS § 6 lg 5 p-s 6 toodud tingimustele, siis tuli selle asjaolu selgumisel TTTS § 7 lg 1 p-st 3 lähtudes isiku töötuna arvelolek lõpetada. Kohtupraktika kohaselt (vt otsust asjas nr 3-3-1-92-10, p 17) on TTTS § 7 lg 1 p 3 selge ja üheselt mõistetav norm, mis ei anna töötukassale kaalumisruumi ning TTTS § 6 lg 5 p-des 2–11 nimetatud asjaolude esinemisel tuleb isiku töötuna arvelolek lõpetada.

TTTS § 7 lg 1 reguleerib töötuna arveloleku lõpetamist, mitte haldusakti kehtetuks tunnistamist. Haldusakti kehtetuks tunnistamisel tuleb vastavalt TTTS § 1 lg-le 3 lähtuda HMS §-dest 64–69. Kuivõrd isiku töötuna arvelevõtmist välistavad asjaolud olid olemas juba tema töötuna arvelevõtmise ajal, tuli haldusakt tunnistada kehtetuks tagasiulatuvalt. Samuti oli välistatud isiku usaldusega arvestamine, kuna haldusakt on antud isiku esitatud ebaõigete andmete alusel. Töötukassa uurimiskohustust piiravad seaduses toodud lühikesed menetlustähtajad, kuna otsus isiku arvelevõtmise või arvele¬võtmisest keeldumise kohta tuleb teha hiljemalt teisel tööpäeval nõuetekohase avalduse esitamise päevast arvates. Avalduste põhjalikumat kontrolli takistab avalduste märkimisväärselt suur arv. Isiku tahtmatust valeandmeid esitada saab seevastu arvestada TTTS § 41 lg 1 alusel töötutoetuse tagasinõudmise otsustamisel.

Isiku tahtmatust valeandmeid esitada saab arvestada TTTS § 41 lg 1 alusel töötu­toetuse tagasinõudmise otsustamisel. Praegusel juhul ei võimlada TTTS § 41 lg 1 hoolimata selle keerulisest sõnastusest kaebajalt töötutoetust tagasi nõuda, sest kaebaja ei esitanud valeandmeid tahtlikult. Selline regulatsioon peab tasakaalustama soodustava haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamisega kaasnevaid tagajärgi olukorras, kus valeandmete esitamine ei olnud tahtlik.

Töötukassa vajadus hinnata kuludokumente toetuse tagasinõudmise üle otsustamisel kinnitab haldusorgani kaalutlusruumi olulisust. Kaalutlusruumi välistamise korral tähendaks see Töötukassalt toetuse saajate suhtes seda, et ka saadud toetuse eest tehtud marginaalse kulutuse kohta dokumendi puudumine tingiks haldusorgani kohustuse TTTS § 19 lg 8 alusel nõuda kogu toetus tagasi. See tuleneb asjaolust, et TTTS § 19 lg 8 p 4 ei näe ette ühtegi alust sellise võimaliku ebaproportsionaalse tagasinõude tegemata jätmiseks, s.h. juhul, kui kuludokument puudub mõjuval põhjusel. Selline tagasinõue ei oleks aga kooskõlas ettevõtluse alustamise toetuse ja laiemalt TTTS eesmärgiga. (p 14)

TTTS § 19 lg 8 sõnastusest tuleneb, et see paneb toetuse saajale kohustuse toetus tagasi maksta punktides 1–4 sätestatud juhtudel, kui Töötukassa seda nõuab. Samas ei pane TTTS § 19 lg 8 Töötukassale imperatiivset kohustust toetust tagasi nõuda, kui on ilmnenud punktides 1–4 nimetatud asjaolud. Sättest tuleneb, et TTTS § 19 lg 8 võimaldab haldusorganil teostada kaalutlust toetuse saajalt toetuse tagasinõudmise üle otsustamisel punktides 1–4 sätestatud asjaolude tuvastamisel. (p 13)

Töötukassa vajadus hinnata kuludokumente toetuse tagasinõudmise üle otsustamisel kinnitab haldusorgani kaalutlusruumi olulisust. Kaalutlusruumi välistamise korral tähendaks see Töötukassalt toetuse saajate suhtes seda, et ka saadud toetuse eest tehtud marginaalse kulutuse kohta dokumendi puudumine tingiks haldusorgani kohustuse TTTS § 19 lg 8 alusel nõuda kogu toetus tagasi. See tuleneb asjaolust, et TTTS § 19 lg 8 p 4 ei näe ette ühtegi alust sellise võimaliku ebaproportsionaalse tagasinõude tegemata jätmiseks, s.h. juhul, kui kuludokument puudub mõjuval põhjusel. Selline tagasinõue ei oleks aga kooskõlas ettevõtluse alustamise toetuse ja laiemalt TTTS eesmärgiga. (p 14)

Juhul, kui äriühingu juhatuse liikmeks oleval kindlustatul, kes vastab muudele töötuskindlustushüvitise maksmise eeldustele, puudub töine sissetulek, tuleb kindlustatud risk lugeda tema puhul realiseerunuks. TTTS § 6 lõike 5 punkt 4 koostoimes TKindlS § 6 lõike 1 punktiga 1, mis välistavad äriühingu juhatuse liikmeks olevale kindlustatu töötuna arvele võtmise ja jätavad ta ilma töötuskindlustushüvitisest, riivavad sellisel juhul intensiivselt kindlustatu omandipõhiõigust. Kindlustatu on kohustatud maksma sundkindlustusmakset, kuid tal puudub kindlustatud riski realiseerumisel õigus vastusooritusele. Selleks, et äriühingu juhatuse liikmeks olev kindlustatu saaks ennast töötuna arvele võtta ja õiguse töötuskindlustushüvitisele, on tal võimalik oma tegevus äriühingu juhatuse liikmena lõpetada. Selline sunnitud valik võib riivata puudutatud isiku ettevõtlusvabadust (PS § 31) (eelkõige juhul, kui juhatuse liige on ühtlasi äriühingu omanik), samuti õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta (PS § 29). (p 46)

Omandipõhiõiguse riive kaalukust suurendab see, et vaidlusalused sätted riivavad ka PS §-ga 12 tagatud võrdsuspõhiõigust, kuna kohtlevad juriidilise isiku juhtimis- ja kontrollorganite (TuMS § 9) liikmeid erinevalt. Seda põhjusel, et TTTS § 6 lõike 5 punktis 4 nimetatud äriühingu juhatuse liikmeks olevatest töise sissetulekuta kindlustatutest (võrreldav grupp 1), võetakse ülejäänud TuMS §-s 9 nimetatud juriidiliste isikute juhtimis- ja kontrollorganite liikmeks olevad kindlustatud, kellel töine sissetulek puudub (võrreldav grupp 2), töötuna arvele ja neil on õigus saada töötuskindlustushüvitist. (p 48)

PS § 32 lõikega 2 tagatud põhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga (vt RKPJKo nr 3-4-1-25-11 p 37). See tähendab, et PS § 32 lõikes 2 tagatud õiguse piiramise põhjuseks võib olla iga eesmärk, mis pole põhiseadusega vastuolus (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-04 p 27). (p 50)

PS § 28 lõikest 2 tuleneb riigi kohustus anda abi nimetatud sotsiaalsete riskide puhul ja luua ning hoida toimivana riskide vältimiseks ja abi andmiseks vajalik süsteem. PS § 28 lõikes 2 tagatud sotsiaalse põhiõiguse kujundamisel peab seadusandja aga arvestama, et sellega kaasnev omandipõhiõiguse riive oleks kooskõlas PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega. Samuti tuleb arvestada PS §-st 12 tulenevat nõuet kohelda isikuid võrdselt. Kuigi PS § 28 lõike 2 esimene lause ei nimeta otsesõnu töötust, on Riigikohtu halduskolleegium tõlgendanud PS § 28 lõike 2 esemelist kaitseala laialt ja leidnud, et sellesse kuulub ka õigus saada hüvitist tööta oleku puhul (vt RKHKo nr 3-3-1-27-11 p 11). (p-d 51 ja 52) PS § 28 lõikest 2 ei tulene õigust nõuda, et riik maksaks töötuskindlustushüvitist. PS § 28 lõikest 2 tuleneb õigus saada riigilt abi puuduse korral. PS § 28 lõikes 2 nimetatud abiks puuduse korral võib pidada töötutoetust, mille maksmisel arvestatakse isiku varalist seisu. Töötuskindlustushüvitise maksmisel tuleb arvestada kindlustatud riskiga, mistõttu ei saa seadusandja luua meelevaldseid tingimusi hüvitise maksmise piiramiseks. (p 55)

Kindlustatu omandipõhiõiguse riive, mis tuleneb kohustusest maksta töötuskindlustusmakset (TKindlS § 4 lõike 1 punkt 1), eesmärgiks on koguda raha PS § 28 lõikes 2 sätestatud kohustuse täitmiseks. Seda eesmärki ei saa aga pidada TTTS § 6 lõike 5 punktist 4 (koostoimes TKindlS § 6 lõike 1 punktiga 1) tuleneva omandipõhiõiguse riive eesmärgiks. Kolleegiumi hinnangul ei saaks põhiseaduspäraseks pidada regulatsiooni, mis kohustab isikut maksma kindlustusmakset, kuid kindlustatud riski realiseerumisel välistab õiguse saada kindlustushüvitist ainuüksi põhjusel, et töötuskindlustuse sihtfondi rahalised vahendid ei väheneks. Kuna kindlustusmakse tasumise kohustuse eesmärgiks on pakkuda kaitset kindlustatud riski vastu, oleks selline regulatsioon selle eesmärgi saavutamiseks ebasobiv. (p 56)

Kindlustussüsteemi kuritarvituste vältimist võib pidada iseenesest legitiimseks eesmärgiks. Kui hüvitist tuleb maksta isikutele, kellel on töine sissetulek tegelikult olemas, väheneb sihtfondi rahaliste vahendite hulk, mis on vajalik hüvitiste väljamaksmiseks. See ohustab süsteemi jätkusuutlikkust ning võib tekkida vajadus suurendada töötuskindlustusmakset, mis riivaks täiendavalt kõigi kindlustatute omandipõhiõigust. Nimetatud eesmärk ei kaalu aga üles sedavõrd intensiivset omandipõhiõiguse riivet. (p-d 60 ja 61)

TKindlS § 6 lõike 1 punkt 1 seob töötuskindlustushüvitise saamise õiguse töötuna arvelolekuga. TTTS § 2 punkti 3 järgi on töötu isik, kes ei tööta, on töötuna arvele võetud Eesti Töötukassas ja otsib tööd. Isikut ei võeta töötuna arvele või tema arvelolek lõpetatakse, kui ta vastab mõnele TTTS § 6 lõikes 5 nimetatud juhule (TTTS § 7 lõike 1 punkt 3). Sellisel juhul kaotab isik õiguse saada töötuskindlustushüvitist. (p 37)

TKindlS § 4 lõike 1 punktist 1 tulenev kohustus maksta sundkindlustusmakset riivab kindlustatu PS §-s 32 tagatud omandipõhiõigust, kuivõrd omandipõhiõigus kaitseb muuhulgas ka isiku vara kui tervikut (vt RKÜKo nr 3-2-1-169-12 p 45; vt RKÜKo 3-2-1-134-16 p 42). PS § 32 lõike 2 esimene lause kaitseb ka rahaliselt hinnatavaid õigusi ja nõudeid (vt RKÜKo nr 3-2-1-143-03 p 18). Õigus saada sundkindlustushüvitist on rahaliselt hinnatav õigus ja kuulub seetõttu omandipõhiõiguse kaitse alla. (p-d 38 ja 39)