Korruptsioonivastane seadus

Kuni 1. jaanuarini 2003 kehtinud MRS § 23-1 lg 5 kohaselt tuli vaba põllumajandusmaa erastamisel eelistada isikut, kes oli Maareformi seaduse jõustumisest arvates kauem tegelenud põllumajandusliku tootmisega. Kui selle kriteeriumi alusel ei olnud võimalik eelistada ühte taotlejat, tuli volikogul erastamise kiireks läbiviimiseks teha otsus taotlejate vahel enampakkumise korraldamise kohta. 23. oktoobril 1997. a vastu võetud Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse §-ga 13 tunnistati kehtetuks Eesti Vabariigi maareformi seaduse §-s 21 sätestatud kitsendus, mistõttu edaspidi ei andnud põllumajandusmaa ajutise kasutamise lepingu alusel toimunud maakasutus maa kasutajale eelist selle maa erastamisel.

KOKS § 17 lg 5 nõuab huvide konflikti korral volikogu liikme taandumist nii küsimuse arutamisest kui ka otsustamisest. Volikogu otsus kujuneb arutelu tulemusena, mistõttu asjast huvitatud isikute osalemine küsimuse arutamisel võib mõjutada otsuse tulemust. Pädeva organi liikme isiklik huvi asjas võib menetlusnormide rikkumise korral viia diskretsiooniveani.

KrAS § 88 lg 5 p 2 kohaselt on krediidiasutus kohustatud avaldama pangasaladusena käsitatavaid andmeid kohtueelse uurimise asutusele ja prokuratuurile alustatud kriminaalmenetluses. Samas ei tulene KrAS §-st 88 otsesõnu krediidiasutuse õigust ja kohustust avaldada andmeid kohtuvälisele menetlejale väärteomenetluses. Nimetatud juhul ei ole väärteomenetluses võimalik lähtuda analoogiast kriminaalmenetlusega, kuna see oleks vastuolus krediidiasutuste seaduse regulatsiooni eesmärgiga, millele viitab muuhulgas ka KrAS § 88 lg 5 p-s 4 sätestatud erand. Sellest tulenevalt ei ole krediidiasutus kohustatud esitama pangasaladusena käsitatavaid andmeid kohtuvälisele menetlejale väärteomenetluses.

Tulenevalt VTMS §-st 87 on kohus väärteoasja arutamisel seotud väärteoprotokolli piiridega, mis tähendab eelkõige kohtu seotust protokollis toodud teokirjeldusega. Seega peavad väärteoprotokollis olema kajastatud andmed, mille alusel on võimalik hinnata, kas süüteokoosseis on täidetud. Kohus ei tohi karistada menetlusalust isikut teo eest, mida ei ole väärteoprotokollis kirjeldatud, samuti ei ole kohtul võimalik tuvastada väärteoprotokollis kajastamata koosseisulisi asjaolusid (vt RKKKO nr 3-1-1-71-07, p 7).

Maakohus võib muuta väärteo kvalifikatsiooni, s.t anda teole kohtuvälisest menetlejast erineva õigusliku hinnangu, raskendamata seejuures menetlusaluse isiku olukorda (vt RKKKo nr 3-1-1-75-03, p 7). Blanketse süüteokoosseisu puhul ei ole väärteomenetlusõiguse rikkumiseks loetud viitamist väärteoprotokollis nimetamata blankettnormi sisustavatele sätetele (vt RKKKo nr 3-1-1-80-05, p 8), kui seejuures ei muudeta etteheidetava teo sisu. Sarnaselt kriminaalmenetlusega peab menetlusalusel isikul olema võimalik esitada kohtu õiguslikule hinnangule vastuväiteid, et oleks tagatud isiku kaitseõigus kooskõlas VTMS § 19 lg 1 p-ga 1 (vt ka RKKKo nr 3-1-1-46-08, p-d 34-35).

Ametiisikul on tulenevalt KVS § 19 lg 2 p-st 2 keelatud olla äriühingu juht- või järelevalveorgani liige (v.a riigi, kohaliku omavalitsuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku esindajana) ka juhul, kui tema poolt ametiisikuna tehtavad otsustused ei mõjuta oluliselt selle äriühingu majandushuve, st puudub huvide konflikt KVS § 25 lg 1 mõttes. Neil juhtudel, mil seadusandja on pidanud vajalikuks seada mingi töökoha- ja tegevuspiirangu kohaldamise sõltuvusse reaalse korruptsiooniohu olemasolu kohta tehtavast kaalutlusotsusest, on sellise otsuse tegemine seaduses otsesõnu ette nähtud. (RKÜKo nr 3-1-1-92-06, p-d 16 ja 17). Kaalutlusotsustuse tegemiseks ei anna aga alust KVS § 19 lg 2 p 2, millest omakorda järeldub, et vaadeldavas sättes sisalduv keeld on imperatiivse iseloomuga.

KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikul on keelatud olla äriühingu juhtorgani liikmeks, v.a seaduses sätestatud juhtudel, ja sellisest keelust kõrvalekaldumiseks ei anna alust ka KVS § 19 lg 3 alusel saadud nõusolek, kuivõrd äriühingu juhtorgani liikmeks olek ei ole kõnealuse sätte mõttes käsitatav ettevõtjana tegutsemisena.

VTMS §-le 87 arutatakse väärteoasja ainult menetlusaluse isiku suhtes ja väärteoprotokollis sätestatud ulatuses. Seega määratakse väärteoasja arutamise piirid kindlaks väärteoprotokollis sisalduva menetlusalusele isikule etteheidetava teo kirjeldusega, millega on seotud nii kohtuväline menetleja kui ka kohus (vt nt RKKKo nr 3-1-1-16-09, p 8).

Linnasekretär on ametiseisundit omavaks isikuks KVS § 3 lg 2 ja ametiisikuks KVS § 4 lg 1 mõttes. Ametiisiku obligatoorselt vajalikuks pädevustunnuseks ei ole lõplik iseseisev haldamis-, järelevalve- või juhtimisotsuste vastuvõtmine, vaid piisab sellest, kui isik saab niisuguse otsuse tegemise protsessi sisuliselt suunata (vt RKKKo nr 3-1-1-68-05, p 8).

KVS § 4 ülesehitusest nähtub, et 2. lõike p-des 1-28 nimetatud ametikohti täitvaid isikuid käsitatakse ametiisikutena tulenevalt ametikohast ja nende puhul ei ole enam vajalik tuvastada ametiseisundit KVS § 3 lg 2 mõttes.

KVS § 19 lg 2 p-st 2 tulenev äriühingu juht- või järelevalveorganisse kuulumise keeld laieneb üksnes KVS § 4 lg-s 1 nimetatud ametiisikutele.

KVS § 4 ülesehitusest nähtub, et 2. lõike p-des 1-28 nimetatud ametikohti täitvaid isikuid käsitatakse ametiisikutena tulenevalt ametikohast ja nende puhul ei ole enam vajalik tuvastada ametiseisundit KVS § 3 lg 2 mõttes.

KVS § 19 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld olla äriühingu juht- või järelevalveorgani liige riivab PS § 29 lõikes 1 sätestatud põhiõigust. PS § 29 lõike 1 esimese lause kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Sama lõike teine lause näeb ette, et seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. PS § 29 lõike 1 esimeses lauses sätestatud põhiõigusega on kaitstud ka õigus tegutseda juriidilise isiku organi liikmena. Seejuures ei ole oluline, kas isik alles soovib asuda juriidilise isiku organi liikmeks või on ta seda juba teinud. Õigus valida tegevusala, elukutset ja töökohta hõlmab ka juba tekkinud töö- või teenistussuhet (vt Riigikohtu üldkogu 25. jaanuari 2007. a otsus asjas nr3-1-1-92-06, punkt 24). Kuna vaidlusalune keeld välistab ametiisiku võimaluse saada rakendust äriühingu juht- või järelevalveorganis, siis piirab see võimalust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. (p 35) Õigusi ja vabadusi, nende seas ka PS § 29 lõikes 1 sätestatud põhiõigust tohib PS § 11 esimese lause kohaselt piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. (p 36)

Ametiisikutele pandud KVS § 19 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld olla äriühingute juht- ja järelevalveorganite liige on kehtestatud eesmärgiga vältida korruptsiooni. KVS § 2 punkt 2 omistab sellise eesmärgi ka korruptsioonivastase seaduse kolmandas peatükis kehtestatud töökoha- ja tegevuspiirangutele. Nende hulka kuulub ka keeld olla äriühingu juht- või järelevalveorgani liige. Kuna KVS § 19 lõike 2 punktis 2 kehtestatud keeld ei eelda igal üksikjuhul konkreetse korruptsiooniohu tuvastamist, tuleb selle sätte eesmärgiks pidada üldise ehk abstraktse korruptsiooniohu vähendamist. Korruptsiooni vältimist ja sealhulgas ka abstraktse korruptsiooniohu vähendamist on Riigikohtu üldkogu pidanud PS § 29 lõikes 1 sätestatud põhiõiguse piiramise õigusriiklikult aktsepteeritavaks põhjuseks (Riigikohtu üldkogu 25. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-1-1-92-06, punkt 28). (p 39) Korruptsiooni vältimine on nii riigi kui ka ühiskonna jaoks tervikuna väga oluline. Korruptsioon kahjustab riigivõimu ausat ja õiguspärast toimimist, tekitab ebavõrdsust ja konkurentsimoonutusi, suurendab nii era- kui ka avaliku sektori kulusid ning põhjustab ebaefektiivsust. (p 44) Korruptsiooni ennetamise vahenditel on tegeliku korruptiivse teo vältimisele erinev mõju. Korruptsioonivastase seaduse neljandas peatükis sätestatud toimingupiirangud on vahetult suunatud korruptiivse teo ärahoidmisele. Tegevus- ja töökohapiirangute seos korruptiivse teo vältimisega on kaudsem. Nende eesmärk on pigem välistada korruptsiooniohtlike suhete tekkimine ehk vähendada abstraktset korruptsiooniohtu. Korruptsiooniohtlikes suhetes konkreetse ohu vähendamine on olulisem kui abstraktse korruptsiooniohu vähendamine. Korruptsioon põhjustab kahju eelkõige korruptiivsete tegude tõttu. Niisugust kahju ei põhjusta veel erinevad abstraktselt korruptsiooniohtlikud suhted. (p 45) Ametiisikute õigus olla äriühingu juht- või järelevalveorgani liige kaalub üles abstraktse korruptsiooniohu vähendamisest tõusva kasu. KVS § 19 lõike 2 punktis 2 sätestatud keeld ei ole seetõttu mõõdukas ega järelikult ka proportsionaalne. Teisisõnu ei ole see keeld demokraatlikus ühiskonnas vajalik PS § 11 mõttes. Keeld rikub PS § 29 lõikes 1 sätestatud põhiõigust ja tuleb tunnistada kehtetuks. (p 51)

Käesolevas asjas vaidlusaluste tegude toimepanemise ajal kehtinud PvTS §-dest 68 ja 38 tulenevalt kujutas KVS § 27 lg-s 3 ettenähtud töökoha- ja tegevuspiirangute rikkumine endast ka distsiplinaarsüütegu. Isiku teenistusest vabastamise ajal kehtinud PPVS §-des 86 ja 68 oli sätestatud samasisuline regulatsioon, kuid PPVS § 88 p 5 järgi oli sellel ajal politseiametnikule määratavaks distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamine ATSvr § 118 alusel. PPVS § 88 p 5 ega ATSvr § 118 ei teinud viidet KVS § 27 lg-le 3. Seetõttu ei olnud teenistusest vabastamine KVS § 27 lg 3 alusel distsiplinaarkaristus, vaid eriseadusega sätestatud teenistusest vabastamise täiendav alus, mida sai kohaldada väärteo toimepanemise korral. Seetõttu teenistusest vabastamisel etteheidetav distsiplinaarkaristuse määramiseks kehtestatud tähtaegade järgimata jätmine.

Isik vabastati teenistusest 1. aprillini 2013 kehtinud KVS § 27 lg 3 alusel. Alates 1. aprillist 2013 kehtib 6. juunil 2012 vastu võetud korruptsioonivastane seadus, mis teenistusest vabastamise alust ei sätesta. Isiku teenistusest vabastamist KVS 27 lg 3 alusel ei muuda õigusvastaseks asjaolu, et kohtumenetluse ajal jõustunud uus korruptsioonivastane seadus ei sätesta korruptsioonivastase seaduse rikkumise eest teenistusest vabastamise alust. Kohus peab lähtuma kehtivast seadusest ning seaduse muutumine kohtumenetluse ajal ei too tingimata kaasa teenistusse ennistamist. 1. aprillini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse kehtivuse ajal esitatud teenistusse ennistamise taotlust on võimalik rahuldada ka uue avaliku teenistuse seaduse kehtivuse ajal, kuigi uus seadus ei näe üldjuhul ette teenistusse ennistamise nõudeõigust (otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-13, p 17).

Vastustajale ei saa ette heita, et ta ei vabastanud kaebajat kohe pärast väärteootsuse koostamist. Teenistusest vabastamine KVS § 27 lg 3 alusel kujutab endast teenistusest vabastamist seoses väärteo toimepanemisega. Teenistusest vabastamine KVS § 27 lg 3 alusel enne väärteootsuse jõustumist olnuks vastuolus väärteomenetluse seadustiku §-s 4 sätestatud süütuse presumptsiooniga, mille kohaselt ei tohi kedagi käsitada väärteo toimepanemises süüdlasena enne, kui väärteo eest karistamise otsus on tema kohta jõustunud.