Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus (lühend - ETHS)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 62)

Määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega. Tegemist pole kolleegiumi hinnangul seaduse nõuete rikkumisega, sest seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Samuti ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks asjaolu, et Vabariigi Valitsus opereerib seletuskirjas oletustega ega kasuta positiivse mõju põhjendamiseks kindlat kõneviisi. Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest. HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt võis kohaliku omavalitsuse üksus Vabariigi Valitsuse ettepanekuga mittenõustumise korral esitada negatiivse põhjendatud arvamuse, mille põhjenduste kaalukust pidi Vabariigi Valitsus hindama. Seega tulenes omavalitsusüksuse põhjendamiskohustus seadusest (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p-d 71 ja 74-75; RKPJKo nr 5-17-22/10 p-d 69 ja 72-73; RKPJKo nr 5-17-23/10 p-d 70 ja 73-74). Vabariigi Valitsuse kaalutlused Emmaste ja Pühalepa valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejatele enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. (p-d 84 ja 85)

Vastuseks taotlejate seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Emmaste valda ja Pühalepa valda kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p 96; RKPJKo nr 5-17-22/10 p 93; RKPJKo nr 5-17-23/10 p 91). (p 89)

Kolleegium leiab, et Emmaste Vallavolikogule ja Pühalepa Vallavolikogule oli kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §-st 158 (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 136). (p 88)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 46)

Kolleegiumi hinnangul ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Samuti ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks seda, et Vabariigi Valitsus opereerib seletuskirjas oletustega ega kasuta positiivse mõju põhjendamiseks kindlat kõneviisi. Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p-d 71 ja 74-75; RKPJKo nr 5-17-22/10 p-d 69 ja 72-73; RKPJKo nr 5-17-23/10 p-d 70 ja 73-74). Vabariigi Valitsuse kaalutlused Tõstamaa valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. (p-d 62 ja 63)

Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Tõstamaa valda kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p 96; RKPJKo nr 5-17-22/10 p 93; RKPJKo nr 5-17-23/10 p 91). (p 67)

Kolleegium leiab, et Tõstamaa Vallavolikogule oli kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §-st 158 (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 136). (p 66)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 47)

Kolleegium märgib, et Vabariigi Valitsus hindas Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel Värska ja Meremäe valla ning Luhamaa nulgaga ühinemise mõjusid ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ja põhjendas, kuidas ühinemine aitab saavutada haldusreformi eesmärke. Vabariigi Valitsus hindas ka Mikitamäe Vallavolikogu põhjendusi ühinemise negatiivse mõju kohta ja leidis, et need ei kaalu üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele. Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. ( p 72)

Kolleegium möönab, et määruse nr 125 seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, samuti on seletuskirja väited kohati üldised ja oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna seadus ei nõua, et ühinemisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele, samuti on Vabariigi Valitsuse hinnang ühinemise mõjudele tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka ühinevate omavalitsusüksuste tegevusest. Seejuures tuleb arvestada, et ka omavalitsusüksusel oli HRS § 9 lõikest 9 tulenev põhjendamiskohustus negatiivse arvamuse esitamisel (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p-d 71 ja 74-75; RKPJKo nr 5-17-22/10 p-d 69 ja 72-73; RKPJKo nr 5-17-23/10 p-d 70 ja 73-74). Kolleegium rõhutab, et kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel hinnata seda, kas mõni teine Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele või oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p 75; RKPJKo nr 5-17-22/10 p 72; RKPJKo nr 5-17-23/10 p 74). Kolleegiumi arvates ei anna asjaolu, et määruse nr 125 seletuskiri ei olnud taotlejale enne 13. juulit 2017 kättesaadav, alust kahtluseks, et valitsus ei lähtunud Mikitamäe valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seletuskirjas esitatud kaalutlustest. (p-d 73-75)

Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Mikitamäe valda kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p 96; RKPJKo nr 5-17-22/10 p 93; RKPJKo nr 5-17-23/10 p 91). (p 78)

Kolleegium leiab, et taotlejale oli kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Omavalitsusüksuse elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §-st 158 (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 136). (p 77)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 49)

PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 86). (p 55)

PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikohus on varasemalt leidnud, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus. Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt. Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 87). (p 57)

Omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §-st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel. (p 64)

Riigikohus on varasemalt märkinud, et kuigi omavalitsusüksused ei saa tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt. PS §-s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 199). Seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKHKo nr 3-3-1-19-04 p 18). Kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused. (p 93)

PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi. (p 58)

Riigikohus on varasemalt asunud seisukohale, et omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §-st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p-d 89-91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. (p 64)

Kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. (p 68)

Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli HRS § 9 lõike 9 järgi õigus esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatut. See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. Seadus pani Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. (p 72)

Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid, tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4). (p 69)

Kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Kohus saab kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks. (p 73)

Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Rakke Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Rakke valla suhtes. Rakke Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Rakke valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. (p 87)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 55)

Vastuseks taotlejate lepingulise esindaja seisukohale, et kohus peab hindama määruse vastavust proportsionaalsuse põhimõttele, samuti kontrollima haldusreformi seaduse põhiseaduspärasust ja andma kohtuasja lahendamiseks Riigikohtu üldkogule, jääb kolleegium samuti kohtuasjades nr 5-17-21, nr 5-17-22 ja 5-17-23 tehtud otsustes väljendatud seisukohtade juurde. Kolleegiumi hinnangul puudub vajadus uuesti kontrollida haldusreformi seaduse regulatsiooni põhiseaduspärasust või anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p-d 65-66; RKPJKo nr 5-17-22/10 p-d 63-64; RKPJKo nr 5-17-23/10 p-d 64-65). (p 67)

Kolleegiumi hinnangul olid Vabariigi Valitsuse kaalutlused Vastseliina ja Orava valla ning Lasva, Sõmerpalu ja Võru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p-d 71 ja 74-74; RKPJKo nr 5-17-22/10 p-d 69 ja 72-73; RKPJKo nr 5-17-23/10 p-d 70 ja 73-74). (p 80)

Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on kohelnud Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina ja Võru valda meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p 96; RKPJKo nr 5-17-22/10 p 93; RKPJKo nr 5-17-23/10 p 91). (p 83)

Kolleegium leiab, et taotlejatele oli kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ning võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §-st 158 (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 136). (p 82)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 48)

Kolleegium on seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Pala valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Pala Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ühinemise negatiivse mõju kohta ei olnud piisavalt kaalukad, et menetlus lõpetada. Vabariigi Valitsus asus seisukohale, et arvestades ühinemise mõju olulistele asjaoludele nende kogumis, ei kaalunud negatiivses arvamuses esitatud põhjendused üles ühinemisega saavutatavat kasu haldusreformi eesmärgi saavutamisele. (p 62)

Määrav ei ole asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud. Seda ei saa aga pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p-d 71 ja 74-75; RKPJKo nr 5-17-22/10 p-d 69 ja 72-73; RKPJKo nr 5-17-23/10 p-d 70 ja 73-74). Vabariigi Valitsuse kaalutlused Pala valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. (p-d 64 ja 65)

Kolleegium märgib, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p 96; RKPJKo nr 5-17-22/10 p 93; RKPJKo 5-17-23/10 p 91). (p 69)

Kolleegium leiab, et Pala Vallavolikogule oli kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamusega pidi Vabariigi Valitsus arvestama HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt, kuid negatiivne arvamus ei toonud automaatselt kaasa menetluse lõpetamist. Kolleegium nõustub Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et omavalitsusüksuste elanike küsitluse tulemused ei ole haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduvad ning siduvuse nõue ei tulene ka PS §-st 158 (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 136). (p 68)

Riigikohus on varasemalt märkinud, et kuigi omavalitsusüksused ei saa tugineda PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigusele, ei tähenda see, et põhiseadus lubaks kohelda omavalitsusüksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel põhjendamatult ebavõrdselt. PS §-s 3 tagatud õigusriigi aluspõhimõttest tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada meelevaldselt (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 199). Kolleegium nõustub selle seisukohaga, kuid märgib, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Seejuures ei saa haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse hindamisel pidada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKHKo nr 3-3-1-19-04 p 18). Kuna Vabariigi Valitsusel pole seadusest tulenevat kohustust põhjendada menetlust lõpetavat protokollilist otsust, ei ole kohtule teada Loksa linna ja Kuusalu valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse lõpetamise täpsemad põhjused. (p 96)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 51)

PS § 154 lõige 1 keelab seadusandjal põhiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti kui sellist (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse üksuste õigust lahendada kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldusõigus) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 86). (p 57)

PS § 3 lõike 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseadusega ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikohus on varasemalt leidnud, et PS § 154 lõige 1 ega § 158 ei keela muuta omavalitsusüksuste piire, sh lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsus. Nimetatud sätetest koosmõjus tuleneb riigivõimule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt. Selline meelevaldsuse keeld on PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud riigivõimu meelevaldse teostamise üldise keelu konkretiseering kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes ning väljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS § 7 tähenduses (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 87). (p 59)

PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi. (p 60)

Eeltoodud asjaolusid arvestades on kolleegium seisukohal, et Vabariigi Valitsus järgis Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel seadusest tulenevaid nõudeid. Valitsus hindas erinevaid võimalusi Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ning põhjendas ettepanekus välja toodud ühinemise mõju ETHS § 7 lõike 5 asjaoludele. Samuti on määruse seletuskirjas käsitletud Koeru Vallavolikogu negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning selgitatud, miks need põhjendused ei too kaasa menetluse lõpetamist Koeru valla suhtes. Koeru Vallavolikogule oli seega kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Koeru valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. (p 90)

Riigikohus on varem asunud seisukohale, et omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §-st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p-d 89-91). Seejuures olid nimetatud kohtuasjas taotlejad seadnud kahtluse alla muu hulgas selle, kas haldusreformi seadus tagab Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel omavalitsusüksuse põhiseaduslikele tagatistele piisava kohtuliku kaitse. Nagu eespool juba välja toodud, ei leidnud Riigikohus, et haldusreformi seaduses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon rikuks omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde ega pea põhjendatuks uuesti hinnata haldusreformi seaduse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni põhiseadusele vastavust, samuti puudub kolleegiumi hinnangul vajadus anda kohtuasi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. (p 66)

Kuna kohustus algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus tuleneb seadusest, ei pidanud Vabariigi Valitsus menetluse algatamisel hindama miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse tegelikku võimekust ega põhjendama sellise omavalitsusüksuse ebapiisavat võimekust. Pannes Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada haldusterritoriaalse korralduse muutmine, jättis seadusandja aga Vabariigi Valitsuse otsustada, millise omavalitsusüksusega miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav omavalitsusüksus ühendada või liita ehk millistele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. (p 70)

Kõigil Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud omavalitsusüksustel oli HRS § 9 lõike 9 järgi õigus esitada ettepaneku kohta negatiivne põhjendatud arvamus, arvestades HRS § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatut. See tähendab, et arvamuses võis puudutatud omavalitsusüksus esitada oma põhjendused selle kohta, miks tema suhtes tuleb kohaldada HRS § 9 lõikes 3 sätestatud erandeid või miks ta leiab, et Vabariigi Valitsuse hinnang ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele on ekslik ning ettepanekus toodud ühinemine või liitumine ei aita saavutada haldusreformi eesmärki. HRS § 9 lõikest 9 tulenevalt pidi Vabariigi Valitsus omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel hindama selle põhjenduste kaalukust ja otsustama, kas jätkata menetlusega või mitte. Seadus pani Vabariigi Valitsusele kohustuse hinnata, kas omavalitsusüksus on negatiivses arvamuses esitanud selliseid põhjendusi, mis kaaluksid üles avaliku huvi alla miinimumsuuruse kriteeriumi jääva elanike arvuga omavalitsusüksuse ühendamiseks või liitmiseks. (p 74)

Hinnates seda, millistele konkreetsetele omavalitsusüksustele teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, pidi Vabariigi Valitsus arvestama ühinemise või liitumise mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele. Kohustus arvestada nii volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel alati ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid, tuleneb juba Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest kui üldseadusest, mida tuleb kohaldada ka haldusreformi tegemisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS § 1 lõige 4). (p 71)

Kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks. (p 75)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 50)

PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Vabariigi Valitsuse määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui see on antud volitusnormi alusel ning määruse kehtestamisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid. Määrus on materiaalselt põhiseaduspärane siis, kui Vabariigi Valitsus on kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel järginud seaduses sätestatud nõudeid. Seadusega vastuolus olev määrus, millega muudetakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust, rikub omavalitsusüksuse põhiseaduslikke tagatisi. (p 59)

Omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei tule lähtuda proportsionaalsuskontrolli nõuetest, kuna arvestades PS § 2 lõikes 2 väljendatud unitaarriigi põhimõtet, samuti seda, et tulenevalt PS §-st 14 ei ole kohaliku omavalitsuse üksus mitte põhiõiguste kandja, vaid adressaat, on seadusandjal suur otsustusruum riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamisel. (p 65)

Kohtulik kontroll Vabariigi Valitsuse otsustuse üle muuta kohaliku omavalitsusüksuse haldusterritoriaalset korraldust haldusreformi eesmärkide saavutamiseks, on piiratud. Seadusandja tahtel on Vabariigi Valitsusel omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise üle otsustamisel ulatuslik kaalumisruum. Samuti on enamik ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest sellised, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise tegelikku mõju neile saab hinnata alles pärast seda, kui ühinemise või liitmise tulemusel moodustatud omavalitsusüksus on mõnda aega olemas olnud. Seejuures sõltub ühinemise või liitumise tegelik mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele suuresti moodustatava omavalitsusüksuse edasisest tegevusest ja otsustest. Kohus saab eeltoodut arvestades kontrollida seda, kas Vabariigi Valitsus on omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmisel arvestanud olulisi ja asjakohaseid asjaolusid ega ole lähtunud ebaõigetest faktidest. Muu hulgas saab kohus kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on hinnanud omavalitsusüksuse negatiivses arvamuses esitatud põhjendusi ning esitanud määruse seletuskirjas asjakohased põhjused, miks ta ei pea omavalitsusüksuse põhjendusi piisavalt kaalukaks. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse asemel asuda hindama seda, kas mõni teine haldusterritoriaalse korralduse muutmise võimalus tooks konkreetsel juhul kaasa positiivsema mõju ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning oleks otstarbekam haldusreformi eesmärgi saavutamiseks. (p 74)

Vabariigi Valitsuse kaalutlused Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmisel olid asjakohased ning piisavad, et põhjendada tehtud otsustust. Seejuures ei ole määrav asjaolu, et määruse seletuskirjas pole mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuna ka seadus ei nõua, et liitumisel peab olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks, kuna Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele on tulevikku suunatud ning tegelikud mõjud sõltuvad ka liituvate omavalitsusüksuste tegevusest. (p 86)

Lüganuse Vallavolikogule oli kooskõlas PS §-ga 158 tagatud ärakuulamisõigus ja võimalus avaldada menetluses arvamust Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise kohta. (p 85)

Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille on esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja milles väidetakse PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt RKÜKo nr 3-4-1-8-09 p 44). Kohaliku omavalitsuse volikogu peab PSJKS § 7 alusel kohtusse pöördumiseks hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle ja see otsus tuleb vastu võtta volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause) (vt RKPJKo nr 3-4-1-3-16 p 81). (p 48)

Kolleegium möönab, et määruse seletuskirja väited on kohati üldised ja oletuslikud ning mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele pole põhjendatud ühesuguse põhjalikkusega, kuid seda ei saa pidada seaduse nõuete rikkumiseks. Seadus ei nõua, et liitumisel peaks olema positiivne mõju kõigile ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele kõigi omavalitsusüksuste jaoks. Lisaks sellele on Vabariigi Valitsuse hinnang liitumise mõjudele tulevikku suunatud ja tegelikud mõjud sõltuvad ka ühinevate omavalitsusüksuste tegevusest. Omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse saamisel pidi Vabariigi Valitsus hindama seda, kas arvamuses esitatud põhjendused on piisavalt kaalukad menetluse lõpetamiseks, seega oli ka omavalitsusüksusel seadusest tulenev põhjendamiskohustus (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p-d 71 ja 74-75; RKPJKo nr 5-17-22/10 p-d 69 ja 72-73; RKPJKo nr 5-17-23/10 p-d 70 ja 73-74). Vabariigi Valitsuse kaalutlused Illuka valla ühendamiseks nähtuvad seletuskirjast ning asjaolu, et määruse seletuskiri ei olnud taotlejale enne 30. juunit 2017 kättesaadav, ei anna alust kahtluseks, et neist kaalutlustest vaidlusaluse määruse andmisel ei lähtutud. (p-d 64 ja 65)

Taotleja on väitnud, et Vabariigi Valitsus on jätnud käsitlemata taotleja negatiivses arvamuses esile toodud omavalitsusüksuste ühendamisest lähtuva ohu riigikaitsele. Kolleegiumi arvates ei ole riigikaitse selline asjaolu, mida Vabariigi Valitsus oleks pidanud ETHS § 7 lõike 5 järgi arvestama omavalitsusüksuste ühendamisel. Samuti pole riigikaitse küsimus kuidagi seotud kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusega. Seepärast ei pidanud Vabariigi Valitsus seda Illuka valla väidet analüüsima. (p 67)

Vastuseks taotleja seisukohale, et Vabariigi Valitsus on Illuka valda kohelnud meelevaldselt ebavõrdselt, märgib kolleegium, et seaduse nõuetega kooskõlas olev omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole meelevaldne ebavõrdne kohtlemine ainuüksi põhjusel, et Vabariigi Valitsus otsustab jätta mõne teise omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Samuti ei saa võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumiseks pidada seda, kui riik ei korda võimalikku viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (vt RKPJKo nr 5-17-21/10 p 96; RKPJKo nr 5-17-22/10 p 93; RKPJKo nr 5-17-23/10 p 91). (p 71)